作者：余智 来源：作者赐稿
（原载新加坡《联合早报》2018 年 5 月 3 日，略有修改）
很多观察人士都注意到，此次中美贸易战中，美国对中国加征关税的首批产品，很多属于“中国制造 2025”计划中的战略产业。根据很多新闻报道，在非公开的中美沟通中，美方更直接要求中国取消 2025 计划中的补贴，但被中方断然拒绝。这些事实，让很多中国人士坚信美方打贸易战的真实目标不是为了缩小贸易逆差，而是打击中方战略产业发展，阻碍中国崛起。这也促使他们认为中方为了维护自身战略利益，不能有丝毫退让。笔者认为：中美双方在战略产业发展问题上的对抗，不仅仅是国家利益之争，更是经济发展模式之争，即政府主导模式与市场主导模式之争；中国应从经济发展模式上考虑这一问题，反思目前的政府主导发展模式与产业政策。
一、中美战略产业发展之争的本质是经济发展模式之争
其实，美方此次贸易战的打击目标直指中国 2025 计划中的战略产业，已由白宫贸易顾问纳瓦罗 3 月底在接受记者采访时公开宣示，并非什么秘密或阴谋。在美方看来，产业发展应该依赖市场机制而非政府主导或支持；中国以政府主导与支持方式（包括各种补贴）支持特定行业发展，对美国依赖市场机制发展的同类产业，形成了不公平的竞争优势，因而美方必须坚决反对，通过征收额外关税对冲这一不公平的竞争优势。这与美方压制中方出口、降低美国贸易逆差的目标并不矛盾。
因此，中美在战略产业发展问题上的对峙，与贸易领域的出口补贴与反补贴之争，或者如美方所说的不公平贸易与公平贸易之争，是一脉相承的。从本质上看，这也是政府主导模式（中方）与市场主导模式（美方）之争。部分人士甚至称其为国家资本主义或国家计划模式（中方）与私人资本主义模式（美方）之争。从中国国内来看，这一经济发展模式之争，也是近年在中国理论与实务界引起重大关注的产业政策存废之争，即以林毅夫（支持产业政策）与张维迎（反对产业政策）为代表的关于政府是否应该采取产业政策扶持部分战略产业发展的争论。这一争论，现在已经演变为国际争端。
二、中国应反思政府主导发展模式与产业政策
首先，应充分关注政府主导发展模式与产业政策的负面作用与批评意见。支持政府主导模式与产业政策的人士认为，这一模式与政策是发展中国家实现“弯道超车”的跨越式发展、赶超发达国家的必要手段，并在中国发展过程中取得了良好效果。但这些观点受到了学术界与实业界的广泛质疑与反对。持反对观点的人士认为，由于政府信息来源不可能比市场更充分、激励机制不可能比企业更灵活、决策机制不可能比企业更有效，政府主导及产业政策很难做到决策科学、效果理想；相反，它们容易造成受政府支持的行业与企业的效率低下（依赖政府造成）、得不偿失（收益小于补贴）、产能过剩（一窝蜂发展）、不公平竞争（相对于其它行业与企业）、腐败行为（企业为获得扶持而贿赂官员）等诸多问题；中国过去四十年的发展成就，应该归因于市场机制的作用，即政府对经济发展直接干预的放松，而非政府主导与产业政策的作用；那些发展得好的、在国际市场上有竞争力的产业与企业，多数是依靠市场力量而非政府扶持发展起来的；发达国家也是如此。这些意见都非常中肯，其指出的问题也在现实中普遍存在，值得中国政府关注。
其次，应充分考虑现有国际规范对政府主导发展模式与产业政策的约束。从总体上看，世界贸易组织 WTO 不鼓励政府通过特殊措施支持特定产业与企业的发展，其《补贴与反补贴协议》对此进行了详细规范。应该强调的是，该协议规定的补贴不仅包括直接补贴（财政拨款），也包括各类间接补贴（政府控股、税收减免、价格支持、贷款支持或担保、原料提供或产品收购等），涵盖了政府支持产业发展的各种形式。出口补贴属于禁止性补贴（红线）。其它补贴属于不鼓励的可诉性补贴（黄线），包括生产补贴与研发补贴（其中研发补贴最初属于合法即不可诉的绿线补贴）；如果这些补贴具有针对特定行业与企业的专向属性，并对它国造成不利影响甚至严重损害，受损国家有权实施反补贴措施进行反制。而且，过度使用政府支持与补贴，会使其它国家将本国界定为“非市场经济国家”，从而在它们对本国发起反倾销、反补贴调查时，使本国处于不利地位。这正是过去十几年中国频繁面临的问题。因此，中国在采取政府主导模式、制定产业政策支持战略产业发展时，必须考虑国际规范的约束，并注意对其它国家的负面影响及其反弹。
国际贸易领域的“战略性贸易政策”理论指出，以补贴方式支持原本没有比较优势的企业参与并赢得国际市场竞争，其成功条件有两个：（1）本国补贴可以强大到将外企赶出市场（否则，本国企业与外国企业同台竞争，看似两者都盈利，但本国企业盈利可能小于政府补贴，得不偿失）；（2）外国政府不报复，不同等补贴其企业或采取其它反制措施。问题是，如果（1）发生了，（2）还会发生吗？中国在制定战略产业发展计划时，就应该理解并预计到其它国家可能进行的反制，据此评估计划成功的可能性，而不是从阴谋论视角来看待这一问题。
（作者是中国上海财经大学教授）
来源时间：2019/12/20 发布时间：2019/12/19
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