作者：胡波 来源：《中国新闻周刊》第721期
2015年5月12日，美国国防部官员向《华尔街日报》等媒体透露，国防部长卡特准备派遣舰机进入到中国填海造地的南沙岛礁12海里以内范围;5月20日，一架“P-8A海神”巡逻机飞临中国正在施工的南沙岛礁，与中国现场军警力量进行了近距离的隔空交锋。在此之后，美国国防部官员多次声称，不承认中国今后可能依据在建岛礁主张的领海和专属经济区权益，将不惜使用武力宣示在南海的航行自由。
进入2015年，围绕中国南沙填海造陆，美国的南海政策较之过去已变得更加激进。美国介入南海问题当然不是新闻，不过，以下两大变化却需要引起重视：一是美国开始频繁向中国“大秀肌肉”，并酝酿强硬反制措施，这与此前泛泛的口头呼吁、外交施压和军事威慑等柔性方式明显不同;二是美国已撇下在南海问题上“不选边、不站队”的“虚伪中立的外衣”，从幕后走向前台，直接向中国发难。
除了在舆论上谴责中国违反国际法“胁迫”邻国，支持菲律宾仲裁闹剧，美国还在外交上拉拢越南、菲律宾、日本、澳大利亚甚至是英法等欧洲国家对中国联合施压。继去年“三不”冻结倡议(各方不再夺取岛礁与设立前哨站;不改变南海的地形地貌;不采取针对他国的单边行动)之后，美国又抛出更全面的“三个停止”计划，即敦促各方“停止岛礁建设、停止设施维护、停止军事化”。
美国从“浑水摸鱼”到走上前台
南海问题本不是中美间的问题，但现却几乎成了中美关系良性互动的最大障碍。要搞清楚问题的症结，有必要回顾近年来美国的南海政策，大体上可分为两个阶段。
一般认为，2010年7月23日希拉里·克林顿在越南河内的讲话宣告了美国南海政策的一次重大调整，在讲话中她虽重申了“美国对涉及南中国海地貌特征的各种领土争端，美国不偏向任何一方”，在主权问题继续奉行“相对中立”的立场，但却向包括中国在内的声索国提出了一系列要求，“美国认为各声索方应根据《联合国海洋法公约》来主张领土主权及相关权益”，“各方应协商解决领土争端，美国反对使用武力或以武力相胁迫，不能破坏南海的航行自由”。从此，美国开始偏离之前的相对中立政策，转而不断加大介入南海问题。
希拉里讲话的大背景是美国当时如火如荼地推进“亚太再平衡”战略，南海问题为美国提供了一个非常好的借力平台或抓手。冷战结束以来，美国长期对东南亚地区缺乏足够重视，加之东南亚各国普遍奉行“大国平衡”的战略，美国在东亚的军事存在和盟友体系一直呈现“北强南弱”。与美日、美韩同盟密切的政治、经济、军事联系相比，美国在东南亚的经营则惨淡得多，南海周边地区遂成为美国亚太战略布局的最薄弱一环，美国所说的“重返”很大程度上就是强化在东南亚地区的各种存在。
美国此阶段的政策意图可概括为“浑水摸鱼”，即利用炒作南海问题推动“亚太再平衡”。不过，美国并不希望对峙争端扩大，不愿意看到摩擦对峙升级，在2012年中菲黄岩岛事件中还是保持着克制，并没有给菲律宾太多的支持。虽然美国智库的研究、媒体的报道经常压倒性地指责中国，美国政府还是保持着一定的平衡，至少在牵制中国方面不那么露骨。
而自2013年下半年开始至今，美国的南海政策进入了第二个演变阶段。先是约翰·麦凯恩等议员不断在国会提起涉及南海问题的议案，敦促奥巴马政府对中国采取强硬行动，后有时任代理助理国务卿约瑟夫·云等政府官员不断造势。当然，标志性的事件出现在2014年的2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端的听证会上作证时，指责中国“断续线”主张“缺乏国际法基础”，“影响了地区的和平与稳定”，要求中国予以澄清。这是美国官方首次在南海争端问题上点名道姓地向中国发起挑战，意味着美国已不满足于在南海问题上敲敲边鼓，而要当主角了。
美国政策这种转变实际上也不难理解，原因很简单，那就是在中国南海实力愈来愈强的情况下，美国越来越焦虑。中国在被动经历了菲、越多年的挑衅之后，从2013年开始有意识地进行反制，而随着中国实力的快速增强，南海的力量对比愈发对菲、越等国不利。美国炒作中国行为“违反”国际法，“破坏地区和平与稳定”，其实质是为防止中国在南海形成优势，并为此不得不放弃幕后老板的角色，转而直接走向前台。
中国的优势与美国的焦虑
美国在南海问题上有着重大的利益算计和政策考虑，绝不会轻易在南海问题上与中国妥协，并将会竭尽所能阻滞中国在南海的任何进展。
一是牵制中国的海上权力增长。美国已经将中国当成是其长期的战略竞争对手，南海业已成为美国与中国掰手腕的重要区域，美国极不愿意看到中国在南海形成战略优势。美国认为中国在南海的实力增长，将会削弱美国在东亚地区的主导地位。中国南沙填海造陆行动被美国视为重大的“切香肠动作”，认为这将改变游戏规则和力量平衡。
二是担心海洋规则被“颠覆”。作为世界海洋的主导力量，美国视海上航行自由为自己生死攸关之利益，南海通道更对美国军事力量的进出和部署有着十分重要之意义。虽然迄今为止，南海的航行自由从未成为重大问题，但美国担心的是未来。关于领海及专属经济区内的航行自由，中美双方有不同的认识，中国认为航行自由不能危害沿海国的安全，对外国军舰和飞机的活动有一定的限制，而美国认为领海以外等同于公海，美国舰机享有绝对的航行自由。在这种分歧之下，美国担心我一旦在南沙形成稳定存在后会“滥用”海洋规则，忧虑我若依据岛礁主张12海里领海和200海里专属经济区，或在“断续线”内水域谋求军事管辖，美军事力量在南海的通行将受到极大限制。事实上，围绕中国填海造陆，美国的一大政策目的就是，通过航行自由宣示行动，给国际社会造成中国南沙岛礁无12海里领海或200海里专属经济区的印象，弱化中国岛礁的法理效力。
三是应对国内外压力的需要。在美国国内，受到实力相对下降的影响，各界忧患意识都大幅强化，对于南海形势愈发难以淡定。诸多美国知名人士认为，中国的南海行为是改变现状之举，最终将危及美国在亚太的主导地位。美国国会议员、智库专家等各界人士频繁就中国南沙岛礁建设工程向奥巴马政府施压，敦促其采取行动。同时，美国向来认为自己负有全球使命，如今的美国更为重视同盟及伙伴对于领导世界的价值，面对场上日渐处于劣势的菲律宾、越南等国的求援声和期望，美国很难置身事外。
不过，综合美国的行动来看，美国的南海政策依然有着一定的理智，力求避免陷入与中国旷日持久的对峙甚至是冲突之中。美国虽然言辞激烈，扬言要对中国采取强制措施，但在实际行动方面则较为克制，近半年来没有大规模增加在南海周边的力量部署。军事上的动作重点是派遣侦察机和船只进行侦察与监视，战斗机等进攻性力量的针对性部署及运用则相对较少。
有观察家认为，这种谨慎与克制与奥巴马政府当前的主要任务和外交议程密切相关，因为奥巴马任期所剩时日不多，需要集中精力应对乌克兰问题、落实伊核协议、推动TPP等，南海问题不是优先议题，处理南海问题的“维稳”特点比较明显，而一旦新总统上台，势必有更强硬的举动。
这一点不可否认，但更深层次的原因是，与中国在南海的长期对抗甚至是武装冲突不符合美国的整体利益，美国在南海挑战中国尚保持着一定的底线。
今后，无论谁当总统，在南海不挑起武装冲突对抗的底线还是有望保持。
南海利益对于美国而言确很重要，但其还没有重要到要与中国撕破脸的程度。除航行自由外，美国在南海并无其他不可或缺的重大利益，在中国没有直接挑衅的前提下发起与中国的对抗甚至是战争，其荒唐程度不亚于当年朝鲜战争中置中国警告于不顾越过三八线。考虑到中美均是核大国，又有着很强的经济相互依存，在地区安全和全球治理问题上也有着诸多的共同利益，过于重视南海问题而因小失大绝非明智之举。这也是为何美国政府在就南海问题对中国施压的同时，仍频繁强调“南海不是中美关系的全部”。
而且，美国也越来越缺乏与中国在南海长期较量的本钱。任何世界大国都会自然地在其周边占据相对优势，在中国实力增长的情况下，中国在南海取得相对优势只是时间早晚的问题，美国的努力会给中国造成很大困扰，但不足以改变大趋势。与外交、法理等领域的强势相比，美国在现场力量方面并不占太多优势，这也是美国不断拉拢日本、澳大利亚等国加入南海联合巡逻的原因。
中美南海和平共处之道
美国南海政策的实质和动机决定了中美在南海问题上的矛盾与摩擦短时期内很难得到解决，中美在南海的角力还将持续相当长一段时间。中美虽然在南海开战的可能性极低，但这种对抗已经严重毒害了中美两国整体关系，更不必说还有擦枪走火的风险。不少观察家甚至认为，中美关系已因南海对抗到达了一个“临界点”。
关于南海对抗的严重性，中美两国政府都有清醒的认识。因而，即便不能解决矛盾，中美也有非常强的政策意愿去控制对抗的烈度。就基本策略而言，中美加强互动的现实目标在于缓解或控制矛盾的发酵，而非快速解决由南海分歧衍生的各类摩擦。
短期内，将于2015年9月举行的中美元首会晤会提供一个双方良性互动的契机。鉴于两国国内对南海形势的高度关注，南海互信的缺失又严重制约了中美关系的发展，此次会晤南海安全问题必然是一大焦点。要想延续前两次习奥会的成功态势，双方都需要采取一些行动给南海形势“降温”。
近段时期，围绕南沙填海造陆，中美双方均已多次重申了己方的立场和态度，因此，再向对方宣讲大道理的意义不是太大，双方都需要拿出点“干货”，做一些实质的沟通。
元首会晤是交换意见的场所，而非吵架的地方。作为东道国，美国首先需要营造一种良好的氛围，将调门降下来，若一味指责批评中国，将会事与愿违;其次，美国也有必要将面具摘下来，坦率谈自己的利益关切，而不是像现在这般动辄对中国“上纲上线”。中国需要重视美国对未来“不确定性”的担心，在海上航行自由、力量使用原则等方面对美国进行适当安抚，突出自己的有限目标及和平目的;还可视情邀请美军在南沙周边海域进行维护航行自由的联合演习，以彰显自己在该问题上的开放立场。
双方还应深入探讨在维护南海海上安全和地区和平稳定方面进行合作的可能性。中美在南海争端相关问题上有分歧不假，但在南海反海盗、气象预报、海上救援、通道管理等方面有着共同的利益及关切，两国元首可先在上述领域达成意向性的共识，并将其作为重要成果写入联合声明或联合宣言之中，推动两国在海上非传统安全问题的务实合作。
两国的官方辞令已经说得太多，彼此都略感厌倦，增信释疑光有口头语言是不行的，还得有“肢体语言”、有具体行动，两国领导人需要认真考虑各自能为缓和局势做出哪些贡献。
在行动对行动上，中国已经先行一步。6月底，中方宣布完成陆域吹填，并向外界透露，“下一步将逐步建设主要用于公益目的的设施，包括综合性灯塔、海上应急救捞设施、气象观测站、海洋科研中心以及医疗和急救设施等”。此举释放了中国维护和平的善意。对此，美国需要有所表示及回应，目前比较好操作的是降低对中国南沙岛礁的抵近侦察频率。关于派遣舰机进入中国岛礁12海里内的事情，美方最好做出澄清，否则会进一步影响两国间的政治及军事互信。
长期来看，美国需要调整政策目标，对中国做出部分妥协;中国则需要适当改进维权与沟通的方式方法，兼顾美国在南海的正当利益。
美国应理性认识到，只要中国实力上升势头不变，无论如何努力，其在南海牵制围堵中国的企图都不会成功。面对南海力量对比改变出现的新形势，美国的最佳策略是顺势而为，以在争端问题上的相对中立和克制，换取中国在航行自由和地区和平问题上的战略保证。美国还要看到介入南海争端对于美国政策的风险，菲律宾、越南等国可能对于美国牵制中国发挥不了多少作用，却很有可能作为第三方因素引发中美间的冲突。美国如果肆意对菲、越开出安全承诺的“空头支票”，将很可能陷入当年德意志帝国在巴尔干问题上的窘境。此外，美方还应少一些“教师爷”式的批评和说教，避免无端刺激中国的民族主义情绪。
在海洋争端及维权问题上，中国对美国应维持严正立场，反对美国任何形式的介入，坚定不移的维护自身的合法权益。切不能因美国反对，我们就暂缓甚至是放弃维权步伐。与此同时，在维权过程中，中国要注意到美国的合理关切，适当照顾到美方的面子和情绪，改进方式方法。中国在推行自身的南海战略和政策时，还可更清晰、更开放、更自信，欢迎美方在该地区发挥建设性的作用。特别是中国要理解并重视海上航行自由对于美国的重大意义，美国谈这个议题，有虚有实，部分是因为炒作需要，部分则是因为利益使然。为避免分歧加深，中方可主动提议就南海海上航行自由问题进行一些工作层面的沟通和法理探讨。
另外，中国从上到下都应转变观念，以开放的态度看待南海，深刻领悟“南海是南海周边各国的南海，南海通道是世界享有的通道”，慎谈控制整个南海，这不仅有利于中国的对美外交，也有利于中国处理与南海各方的关系。
(作者系北京大学海洋研究院研究员)
来源时间：2015/9/8 发布时间：2015/9/7
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