作者：晓岸 来源：《世界知识》2015年第18期
2015年8月6日，在马来西亚首都吉隆坡举行的东盟外长会发表了联合公报，其中七个自然段的文字阐述了东盟国家在南海问题上的新近立场。十国外长们就事关南中国海的问题进行了“广泛讨论”，对近期局势的持续发展“仍感严重关切”，认为发生在南中国海的筑岛行为“削弱了信任，增加了紧张，破坏了和平、安全与稳定”。公报重申在南中国海地区保持和平、安全、稳定和航行飞越自由的重要性，以及全面、有效实施《南海各方行为宣言》的必要性，期待尽快推进“南海行为准则”磋商。
公报称东盟各国同意应采取以在有关各方之间增进信任为目标的“预防性措施”。公报还称注意到印度尼西亚提出的在东盟与中国官方高层之间设立沟通热线以处理紧急事态的建议，也讨论了与“南海行为准则”相关的广泛事项，“菲律宾方面向东盟各国外长简报了与1982年《联合国海洋法公约》有关的一些会议的进展情况”。
这份公报的涉南海内容所反映出的一些动向，是值得中方在下个阶段处理南海问题时加以注意的。首先，东盟在字里行间虽然没有直接点明反对谁在南海地区的筑岛行为，但显然是冲着中国来的。与去年底的东盟首脑会议联合声明相比，这份公报的相关措辞反映出更多的焦虑感，表明在东盟国家眼中，南海局势没有出现明显好转。
其次，东盟一些国家对南海问题的主要关切是中国在南海加速获得压倒性的综合优势，以及南海在中国力量主导下发生所谓“军事化”的问题，由此产生小国和小国集团面对大国强势的无可奈何。这种心态起来了，中国与东盟关系总体议程受影响的可能性就会增大。
第三，本次东盟外长会联合公报涉南海问题的真正关键词是“预防性措施”。这个由东盟最大国家印尼主动提出的概念得到正式讨论，尽管具体情况未有透露，但仍说明东盟方面有意加强应对南海局势发展变化的实际行动，包括联合行动。
东盟一直是“预防性外交”(PREVENTIVE DIPLOMACY)的拥趸，致力于通过小国和小国集团的主动运筹把重大安全风险推离东盟，“大国平衡”正是与“预防性外交”相连的。但在此次东盟外长会的联合公报中，用在南海问题上，“外交”一词被置换成“措施”，涵义拓展，意味着东盟为防止南海问题演化为重大冲突，正考虑采取包括军事、执法行动在内的外交手段以外的措施。
第四，与中方建立“热线”是确定了的方向。中国外长王毅在出席此次系列外长会期间向记者提供了更明确的信息：“各方同意尽早就设立‘中国—东盟海上搜救热线平台’和‘中国—东盟应对紧急事态外交高官热线平台’达成一致，这对维护南海的和平稳定将产生直接和积极作用。”
“热线”往往设立在大国之间，旨在就重大热点、分歧、摩擦问题及时沟通，紧急处理，妥善化解，防止误判和冲突。东盟方面因南海问题向中方动议“热线”，有积极面，也有复杂性。除控制分歧、缓和矛盾外，东盟也希望通过此举抬升与中国打交道的地位和效率，增加对中国的直接影响力，牵制中国在南海的行为方式。“热线”的落实会牵扯出很多具体问题，设计好了可以成为维系、促进中国与东盟关系的因素，考虑不周反成“鸡肋”。
第五，以间接、泛化的方式强调了“南海行为准则”磋商应具体、充分反映《联合国海洋法公约》有关规定的立场，向中方进一步施加法理压力。公报没有明说菲方介绍了什么具体内容，但可以推测是关于《联合国海洋法公约》争端解决机制新发展的。而在中方看来，岛屿争端是习惯国际法内容，“公约”并非沿岸国行使海洋管辖权的唯一法理依据，历史性权利也需得到申张，国际法庭裁决这样的第三方强制方式不应适用于南海问题。菲方是要更加充分地利用“公约”这个本来就倾向于保护小国权益的武器对付中国。
不可小觑的负面影响
概言之，此次东盟外长会联合公报的涉南海问题内容并虚而空、老话新说式的官样文章，而是一次比较认真和实质的立场反映，需要引起中方足够警觉。
如果说在2009、2010年南海问题升温以来的中国与东盟历次高层接触中，双方都比较好地把握住了不让分歧主导彼此关系的共同意愿，那么从2015年开始，消极变化的趋势有了更多表现。有外媒评论说，长期以来中国对东盟十分超前、有力地使用了贸易和经济合作工具，成功地把东盟拉近自己，但现在随着南海问题的复杂化、中美关系的紧张化以及全球产业布局的重新调整，这一工具显然不像过去那样有效了，东盟对中国的恐惧感更多地反映在现实政策中。
形势不容乐观，中国落实“双轨政策”、稳定南海局势、深化与东盟合作关系的努力不可松懈，需要对新一届政府上任以来的南海政策做一个阶段性的梳理、总结，在此基础上做出富有现实意义的展望，进行适应新形势新变化的调整和完善，争取有一个更加系统和关联的应对，一方面把来之不易、积极主动的海上维权势头保持下去，另一方面推动南海海上合作取得实质突破，否则，南海问题对中国与东盟总体关系成果和“一带一路”建设的“减分效应”将会越来越明显。
回顾中国与东盟国家处理南海问题的历史，应该说曾经有那么一段时间，话语优势牢牢掌握在中国手里。这段时间的起点是1997年4月在黄山举行的第三次中国—东盟高官磋商，中国时任副外长唐家璇同东盟高官们就南海问题进行了超长时间的对话，打开了受1995年中菲美济礁事件影响结下的疙瘩。之后，便是2000年中越签署北部湾划界协定，2002年中国与东盟十国签署《南海各方行为宣言》，以及同期中国与菲律宾、马来西亚、文莱、越南在双边政治磋商中就建立信任、共同开发等达成一系列共识和谅解，甚至开展先期合作试点。
这一时期中国政府在南海问题上增信释疑的工作紧紧抓住邓小平确定的“主权属我、搁置争议、共同开发”原则，坚持以符合现代海洋法制度和东方文化特质的方式，协商解决海洋争端，取得良好效果，为进入21世纪后中国与东盟关系“黄金十年”的呈现和中国在亚洲影响力的拓展打下坚实的政治基础。
今天的南海问题，无论是外部大环境还是内部小环境都在发生变化，最主要的变化已能看清。一是作为“亚太再平衡”战略调整的重要内容之一，美国打破过去的“中立”立场走上前台，率领少数南海周边国家与中国相抗衡，搅混一潭清水。二是中国增加了海上维权的积极主动意识，逐步取得了相对于南海周边其他国家的强势，这种注定迟早会发生的变化在东盟国家这个特殊敏感群体当中投下巨大心理阴影。他们自知无力扭转乾坤，其中一些国家不乏倚强抗大和趁着中国未完成崛起之机在岛礁、海洋争端中最后“捞一票”的心理，但更多还是希望借助外交的力量绑定东盟搭乘中国发展顺风车的轨迹，防止在地区事务中出现“脱缰野马”。
美国从未在南海问题上真正“神隐”，就像其从未停止在南海海空域内针对中国的密集抵近侦察一样。在加紧优化南海周边军事部署、以对中国不断增长的军力保持足够威慑和应变力的同时，美国开始抢夺南海问题的话语主导权。自2009年时任美国国务卿希拉里·克林顿在河内东盟外长会上率部分东盟国家就南海问题向中方集体发难以来，美国试图挟维护南海航行自由、质疑断续线合法性以及反对以武力相胁迫这三大“神器”，通过2014年7月白宫、国务院高官就“冻结”南海紧张局势提出各方不再夺取岛礁与设立前哨站、不改变南海的地形地貌、不采取针对他国单边行动的“三不建议”具体主张，再辅以个别东盟国家诉诸国际司法、“反对以大欺小”的表演，在国际上产生了相当大的迷惑性，在中国国内也引起一定程度的思想混乱，侵蚀着中国经过长期努力构筑起的话语优势。
重振中国话语优势的努力
因应形势的改变，避免陷入道义和法理的被动，是中方当前应对南海变局必须抓好的工作之一。王毅外长发挥长期从事周边外交和当年主谈《南海各方行为宣言》、中越北部湾划界的丰富经验，就南海问题频频发声，开始了重振中国话语优势的努力，并已初步形成一套“话语系统”。这套“话语系统”是由“五”、“四”、“三”、“二”不同层次组成的。
“五”是“五个坚持”。2015年8月3日，王毅在访问新加坡期间表示，中方在南海问题上坚持维护南海的和平稳定，坚持通过谈判协商和平解决争议，坚持通过规则机制管控好分歧，坚持维护南海的航行和飞越自由，坚持通过合作实现互利共赢。
“四”是“四个尊重”。2014年9月7日，王毅在悉尼出席中澳外交与战略对话时表示，在南海问题上应做到“四个尊重”，即尊重历史事实、尊重国际法规、尊重当事国之间的直接对话协商、尊重中国与东盟共同维护南海和平稳定的努力。
“三”是“三点倡议”。2015年8月5日，王毅在马来西亚吉隆坡出席中国—东盟(10+1)外长会时提出“维护南海和平稳定三点倡议”：(一)南海地区国家承诺全面有效完整落实《南海各方行为宣言》，加快“南海行为准则”磋商，积极探讨“海上风险管控预防性措施”;(二)域外国家承诺支持地区国家上述努力，不采取导致地区局势紧张和复杂化的行动;(三)各国承诺依据国际法行使和维护在南海享有的航行和飞越自由。
“二”是“双轨思路”。这个思路最早由王毅在2014年7月出席东盟外长系列会议时提出，同年10月李克强总理出席东亚峰会期间确认，基本内容是：由直接当事国通过谈判协商妥善解决争议，中国和东盟共同维护南海的和平稳定。王毅在不同场合阐述的立场都可归结到“双轨思路”，而这一思路是长期以来中国奉行的双边渠道对话谈判解决争端方针和“主权属我、搁置争议、共同开发”原则在新时期新形势下的延续与发展。
南海问题在本质上是中国与其他争端直接当事国家和地区之间的岛礁及海洋权益争端，但因南海作为大型半闭海的地理特征、重要的战略位置以及现代国际海洋法制度的确立和发展，也直接牵动中国与东盟关系，深涉美国等域外国家利益。“双轨思路”是在进行了一段时间的主动谋势、承受了一定国际压力之后形成的，既反映中方维护国家主权和海洋权益、坚拒外部势力介入的决心，也不乏继续对话谈判和平解决争端的诚意，并且注入了兼顾直接当事国个体关切与东盟组织整体利益的灵活性，同时没有关闭与关注南海问题的域外国家进行政策对话的大门，因而是务实的。
不过，稳定南海局势、妥处海上争端，仅靠“话语”是不够的，必须与积极深化与东盟整体关系的实际努力相配套、相契合。把南海问题放在中国与东盟关系的适当位置上，使之不影响中国与东盟合作大局，一直是中国的强烈愿望。把南海变为和平之海、合作之海，才应是处理南海问题的理想目标。在8月5日举行的10+1外长会上，王毅以“一带一路”为主线，带去了深化中国与东盟合作的十项建议，最后一条便是共同维护南海和平稳定。
应该说，近几年，中方对中国与东盟关系内核生变的可能性是有忧患和紧迫意识的，所以才全力以赴搞中国与东盟合作“2+7”框架和自贸区升级版，希望“一带一路”建设惠及东盟，但毕竟需要面对一些东盟国家的不信任和美国、日本的竞争搅局，更要顺乎经济规律作用，事情发展并不完全以中国的意志为转移，有关努力还有很多难点需要克服，南海问题正是难点中的难点。王毅在吉隆坡介绍了推进“南海行为准则”商谈取得的五方面进展。现在的问题是“准则”磋商极为敏感、艰难，并非只有一国不愿谈出一个有约束性的协议来。很难想像“准则”磋商要像《南海各方行为宣言》一样谈上十年，它理应争取用较短时间达成，这事关信心、事关共识。但如果“准则”磋商依菲律宾所愿变成一场多边性质的法理恶斗，其最终落地将遥遥无期，对中国的压力也会不断增大。
新的话语系统需要专家学者们的倾力支持。国内钻研南海问题的学术分支和成果可谓不少，也已启动“协同创新”、强化中外交流和陆台交流，但系统性、适用性、战略性仍严重不足，且人才匮乏，必须改变学术中来学术中去、历史中来历史中去、法理中来法理中去的面貌，切实形成合力和梯队。去年菲律宾把南海问题闹上国际法庭时中方就是否应诉产生的决策困惑再次发出提醒，国家需要既懂法理、懂历史、懂军事，也懂外交战略和操作的“通才”，他们是重振中国南海问题话语系统必须依赖的中坚。
美国深惧中国借岛礁建设和划设防空识别区将军事防御和作战半径扩大到整个南海，把南海变为将美国的军事力量“挤出亚洲”的“前进基地”。对此，6月28日王毅在清华大学主办的第四届世界和平论坛午餐会上的演讲答问环节中说得清楚：从上世纪70年代以后，一些国家开始在非法侵占的中国岛礁上大兴土木、兴建各种设施，包括军事设施，而中国只是在最近才开始一些必要的建设，主要是为了改善岛礁上人员的工作和生活条件;“作为大国，我们还要向国际上提供公共产品，通过民用设施发挥公共效益。中国是在自己的岛礁上开展必要的建设，跟一些国家在侵占中国的岛礁上搞建设，是两个完全不同的问题。”
然而美国是不会轻易相信这套话语的，还将继续通过派出军机军舰抵近侦察、穿越它不能给予中方权益以明确承认的海空域来表明立场、显示存在、施加压力，试探中方的政策走向和战略意图，最终是要把中国的“进取”推回去。中美在南海的战略比拼和政策较量难以在短时间内平息，甚至将会长期化且不时尖锐起来，因近距离接触产生的摩擦冲突风险始终存在，需要善加管理。南海问题不可避免地将成为中美元首9月会晤的重要议题之一。对中美而言，防止南海问题点燃两国滑向恶性竞争、正面对抗的引信，已成为十分紧迫的议程。
来源时间：2015/9/14 发布时间：2015/9/13
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