作者：王缉思、仵胜奇  来源：《当代世界》2014年第10期

　　中美应当共同致力于构建新型大国关系，是2012年年初以来，由中国领导人提出、美国领导人做出回应的重大议题，两国领导人就此达成了如下基本共识：21世纪的中美关系必须避免大国对抗和零和博弈的历史覆辙，切实走出一条新路。按照中方的说法，发展中美新型大国关系，就是“不冲突不对抗、相互尊重、互利共赢”;按照美方的说法，就是要打破“崛起国与守成国必然冲突”的历史魔咒，建立基于“务实合作和建设性处理分歧”的大国关系新模式。

　　何谓“新型大国关系”?怎么界定它的基本内涵?如何落实这一基本共识?由于中美存在不同的国家利益、文化传统和价值观念，双方对新型大国关系有五个方面的认知差异。

　　概念与意义分歧

　　中美同意共同致力于构建新型大国关系，但是对如何界定这一概念及其内涵的认知存在分歧。中方强调其原则性，认为相互尊重是增加互信、管控分歧、开展合作、共创双赢、引领未来的基础;而美方强调其功能性，要求解决美方关切的具体问题，认为只有务实合作，建设性地处理分歧，才能双赢。

　　国家主席习近平2013年6月8日在同美国总统奥巴马的“庄园会晤”时，用三句话对中美新型大国关系做了概括：一是不冲突，不对抗。就是要客观看待彼此的战略意图，坚持做伙伴，不做对手;通过对话合作、而非对抗冲突的方式，妥善处理矛盾和分歧。二是相互尊重。就是要尊重各自选择的社会制度和发展道路，尊重彼此核心利益和重大关切，求同存异，包容互鉴，共同进步。三是合作共赢。就是要摒弃零和思维，在追求自身利益时兼顾对方利益，在寻求自身发展时促进共同发展，不断深化利益交融格局。习近平的概括突出了三个基本原则，一是不用对抗的方式解决矛盾分歧，二是相互尊重各自社会制度和发展道路，三是强调以合作促共同发展。

　　2013年9月20日，外交部长王毅访美期间在美知名智库布鲁金斯学会发表《如何构建中美新型大国关系》演讲，阐发了习近平主席关于构建中美新型大国关系的内涵。王毅说，不冲突不对抗，是必要前提。做出这一政策宣示，就是要顺应全球化潮流，改变对中美关系的负面预期，解决两国之间的战略不互信，构建对中美关系前景的正面信心。相互尊重，是基本原则。只有相互尊重对方人民选择的制度与道路，相互尊重彼此的核心利益与关切，才能求同存异，进而聚同化异，实现两国和谐相处。合作共赢，是必由之路。中美只有始终坚持合作，不断加强合作，才能实现共赢，而这个共赢，不仅是中美的共赢，还应当是世界各国的共赢。

　　对于中国领导人关于两国建立新型大国关系的倡议，奥巴马政府给予了正面回应。对于中方提出的三个基本原则，美国选择性地做了回应。奥巴马政府认同不冲突、不对抗原则。例如，奥巴马本人在给第四轮中美战略与经济对话的书面致辞中说，美中可以向世界证明，两国关系的未来不会重蹈历史覆辙，两国可以携手应对21世纪面临的严峻经济和安全挑战，为发展持久信任、长期稳定、充满希望的美中关系奠定坚实基础。奥巴马连任后，时任白宫国家安全事务助理多尼隆2013年3月11日在纽约亚洲协会发表讲话指出，奥巴马政府不同意中美注定要发生冲突的观点，认为构建更好的中美关系是有可能的，中美元首都支持构建中美新型大国关系的目标。

　　在2013年6月8日中美首脑“庄园会晤”记者会中，奥巴马表示，美国愿意与中国构建新型大国关系。中国继续和平发展符合美国利益。美中合作而不对抗，就更有可能实现各自安全和繁荣的目标，也有助于双方共同应对许多全球挑战。9月6日奥巴马在俄罗斯圣彼得堡“二十国集团”领导人峰会期间同习近平会见时表示，美中同意致力于建立基于务实合作、建设性处理分歧的大国关系新模式。美国欢迎中国继续和平崛起，希望中国能够在维护亚太乃至世界的稳定、繁荣中扮演负责任的角色。9月19日，美国国务卿克里同来访的中国外交部长王毅在会谈前共同会见记者时说，中美有必要避免陷入将彼此视为战略对手的陷阱。

　　然而美方并没有正面回应中方提出的相互尊重的原则。对于合作共赢，美方强调要求中方解决美方关切的具体问题。例如，多尼隆在2013年3月11日亚洲协会讲话中聚焦中美军事对话、经济关系和网络安全领域三大议题。多尼隆说，随着中国军事现代化步伐加快，中国在亚洲不断扩大的军事存在可能会增加美中在西太平洋地区发生军事摩擦或误判的风险。因此，双方要深化军事对话，应对双边军事关系中存在的不安全因素和潜在的竞争。在经济领域，多尼隆要求中国改变出口型经济发展模式，共促国际金融稳定，应对气候变化和能源安全等全球挑战。在网络安全领域，多尼隆强调所谓来自中国的网络商业窃密问题。多尼隆在中美元首“庄园会晤”后召开的记者会上重申了上述立场，并增加了朝核议题。

　　2013年11月20日，新任白宫国家安全事务助理苏珊·赖斯在乔治城大学外交学院就美国亚洲政策发表演讲。在谈到中美关系时，赖斯开宗明义地指出，美国愿意同中国实施“新型大国关系”，即管理不可避免的竞争，同时在亚洲和其他地区双方利益趋同的领域深入开展合作，特别是朝核问题、伊核问题、阿富汗稳定、苏丹冲突等议题。赖斯也希望在法治、人权、宗教自由、民主原则、东海争端、南海争端等议题上同中国开展对话。关于新型大国关系的适用范围，中共十八大报告提出，“中国将改善和发达国家关系，拓宽合作领域，妥善处理分歧，推动建立长期稳定健康发展的新型大国关系。”也有中国学者曾提出，新型大国关系始于但不限于中美两国，它包括美、欧、日等传统大国以及金砖国家为代表的新兴大国。但是，在具体实践过程中，中国官方对构建新型大国关系的对象仅指美国，并没有包括任何其他国家。美方在回应中方提出的这一倡议时，针对性非常强，专指中美关系。美国从来没有用这个表述来界定同其他国家之间的关系。

　　责任分歧

　　中美同意致力于构建新型大国关系，但对于谁应该采取主动、谁是构建新型大国关系的主要障碍，理解不同。中方学者认为构建新型大国关系的主要障碍在美方，而美方学者则认为中方应承担更大责任。

　　中方学者对美国对华政策的批评主要体现在以下三个方面：

　　第一，认为美国没有平等对待中国，对中国的主权、安全、发展等核心利益不够尊重。美国干涉中国内政，在涉台、涉藏、涉疆、网络安全等问题上损害中国利益，破坏中国国内稳定。中国却从来没有做过有损美国核心利益和重大关切的事情。

　　第二，认为中美战略互信严重缺失主要责任在美国。美国一方面在调整亚太军事部署，强化同盟体系，推进亚太反导体系，推行海空一体战，以应对未来可能出现的军事冲突;另一方面支持和纵容日本打破限制、提升行动能力，以制衡日益强大的中国并帮助美国分担全球霸权成本。这些动向都将导致西太平洋地区军事冲突风险上升。

　　第三，认为美国转嫁国内矛盾，纠缠中国;或因第三方因素，迁怒于中国。例如，美国限制对华高科技产品出口和美国贸易保护主义是导致对华贸易赤字居高不下的主因。至于美国制造业工人失业，则是由于美国产业转移和外包所致。再如，在朝鲜半岛“天安号事件”、“延坪岛炮击事件”后，美韩在黄海军演“亮剑”，直接威胁中国安全。

　　不少美国学者对建立中美新型大国关系的可行性持怀疑态度，认为它“概念不清”，或认为中方既然提出了这个命题，就应当多做实事。有些学者甚至认为，中国提出这个倡议的目的就是向美国施压，要求美国做出更多让步。

　　例如，布鲁金斯学会东北亚研究中心主任卜睿哲说，这种大国关系新模式中，一套包罗万象的基本原则更符合中国的偏好，而通过在具体议题上的互动来汲取经验教训，更符合美国的愿望。乔治·华盛顿大学教授沈大伟认为，中美双方不能沉溺于“漂亮、空洞的口号”，而要实实在在管理好双边关系。

　　美中经济与安全审查委员会外交与能源事务专家凯特琳·坎贝尔、资深军事与安全事务专家克雷格·默里认为，中美新型关系这种“模糊”界定，有利于中国达到如下目的：一是同美方建立沟通管道，提高管控危机的能力;二是给美国施压，要美国尊重中国的“核心利益”，即支持中国的政治体制和国家安全、中国的主权和领土完整、中国的经济和社会发展;三是要求美国停止在中国的专属经济区里开展情报侦察和水温勘察的行动，减少对台军售，放松2000年美国《国防授权法》限制的对华军事合作领域。

　　美国海军战争学院教授迈克尔·蔡斯声称，中方提出实现中美新型大国关系表明，北京要求华盛顿基本按照北京提出的条件来顺应北京的利益——很明显不是通过相互调整来实现。詹姆斯敦基金会《中国简报》编辑彼得·马蒂斯称，如果美国接受中国有关构建新型大国关系的提议，那美国就不得不放弃对台承诺，放弃争取人权，放宽对华敏感技术出口，调整美日、美韩同盟，停止支持通过联合国海洋法来解决南海争端等。他质疑多尼隆2013亚洲协会讲话中接受中国提出的构建新型大国关系的做法是否值得。在他看来，多尼隆向中国承诺过多，是“失策”，像是一个“坏主意”。

　　侧重点分歧

　　在新型大国关系的具体议题上，中美强调的侧重点不同。中方强调的领域是反“台独”、反对台售武、美军对中国的抵近侦察，美国在钓鱼岛、南海岛屿等中国周边安全问题上的立场，美国维持的亚太军事同盟是否针对中国，以及藏独、疆独、人权等涉及中国内政的问题;美方关注的是中国军力增长、朝鲜、伊朗核、气候变化、海上通道安全、网络安全、知识产权、市场准入、服务贸易等领域。

　　中国军事现代化，特别是中国军费快速增长和军事力量快速提升，是美国政府和军方多年来一直关注的话题。在2012年1月，美国防部发表了《维持美国全球领导地位：21世纪美国国防优先任务》的防务战略指针报告。报告称：“从长远来看，中国崛起为地区大国将可能以不同形式影响美国的经济与安全。像中国、伊朗这样的国家将继续追求以非对称手段对抗我们的力量投送能力。”2013年5月美国防部长办公室发布的《2013年中国军力与安全发展态势》报告指出，“中国在不断增强的军事能力和战略决策方面缺乏透明，这也引起了周边地区对中国意图的担忧。

　　在缺乏更大透明度的情况下，随着中国人民解放军现代化步伐的推进，这些担忧很可能会增强。”2014年3月4日美国防部发表的2014版《四年防务评估报告》认为，“亚太地区越来越成为全球商业、政治和安全事务的中心。该地区的国防支出也在继续上升。随着地区各国不断发展军事和安全能力，由长期存在的领土争端和对自然资源的声索引起的风险将增加，最终导致破坏性的竞争或者发生冲突，改变地区和平、稳定、繁荣的发展趋势。特别需要指出的是，中国军事现代化全面快速发展，同时关于中国军事能力和意图，中国领导人却缺乏相对的透明和公开”。在朝鲜半岛和平与安全问题上，中方在反对朝鲜拥核的同时，也希望看到朝鲜国内政局保持稳定，而美方关注的首先是朝鲜的核武器和导弹武器问题，其次是朝鲜对韩国的“挑衅”问题，第三是朝鲜内部政治突变引发动乱。一些美国人在等待朝鲜“内爆”，认为只有朝鲜“改换政权”才能最终解决朝核问题。美方把中方对朝政策是否调整视为构建新型大国关系的“试金石”之一。

　　在“相互尊重”问题上的分歧构建中美新型大国关系，两国间最大的分歧集中在“相互尊重”这个问题上。对于中方关于相互尊重的提议，美未予正面回应，这反映出两国在文化传统、价值观念和利益取向方面的巨大差异。

　　在中国的政治与外交话语体系中，“互相尊重主权和领土完整”是国际关系的基本准则，是和平共处五项原则的首要内容;国家间只有相互尊重，互不干涉内政，平等相待，才能和平共处。

　　时任国务委员戴秉国2010年12月在《坚持走和平发展道路》一文中更明确指出，中国的核心利益有三层含义：一是国体、政体和政治稳定，即共产党的领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路;二是中国的主权安全、领土完整、国家统一;三是中国经济社会可持续发展的基本保障。戴秉国强调，这些利益是不容侵犯和破坏的。

　　2011年中国发表的《中国的和平发展》白皮书，也把“中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定”纳入坚定维护的国家核心利益范畴之中。从这个意义上看，中方在对美关系中一贯强调的“相互尊重”原则，首先是要求美方尊重中国的国体和政体，即共产党在国内的领导地位及政治秩序，也即主权概念在中国的实施。中美关系中涉及中国核心利益的主要敏感问题，包括台湾、涉藏、涉疆、人权等，都可以联系到“国体和政体”上去。中国对国际问题的看法和政策，也主要是从维护国内政治的长治久安出发的，对美政策尤其如此。

　　在美方看来，尽管国家之间的相互尊重无可非议，但是“相互尊重”这类表述并不是传统国际法和西方政治与国际关系话语体系中常用的规范性概念。同时，由于美国在自身的国体、政体、政治稳定、国家统一、领土完整等问题上，都没有感受到中国的现实威胁，所以在这些方面的“相互尊重”对美国意义不大。如果接受中方“相互尊重”的表述，美国强调的“人权高于主权”、“人道主义干涉”等等，就丧失了“道德高度”，而让中国单方受益。因此，美方出于各种原因，包括对中方重大关切的不理解、美国国内政治的牵制、意识形态的偏见等，从未公开明确说明对中国政治制度、国内秩序、发展道路的尊重。

　　反观美国对“新型大国关系”的界定和期待，都关系到它的全球“领导地位”和它所极力维护的现存国际政治经济秩序。在谈到构建新型大国关系的时候，美方总是表示，希望中方一是在朝核、伊朗核、反恐等美方视为重大利益的国际安全问题上同美方合作，二是在金融稳定(其中关键的是美元的霸权地位)、气候变化等全球治理问题上照顾美方的关切。

　　美国人担心的主要问题，是中国以其正在形成的巨大实力和世界影响，造成对美国地位及其倡导的国际秩序的挑战。美国把主要关切聚焦到“崛起大国同守成大国避免对抗”(即避免陷入“修昔底德陷阱”)的议题上，原因盖出于此。

　　中国对国际政治经济秩序的看法，从20世纪90年代的“建立新秩序”，逐渐过渡到当前的“积极推动国际政治经济秩序朝着更加公正合理的方向发展”，是一个重大的变化，显示出中国对融入国际社会的决心和信心。事实上，中方已经反复向美方说明了对美国世界地位和现存国际秩序的看法，并通过实际行动建设性地参与了全球治理与新形势下国际规则的制订。但是，中国从未明确阐述同美国在国际秩序方面的共同点和分歧是什么，也不会明确说明“一个繁荣而强大的美国符合中国的利益”。

　　中美认知差距的背景原因

　　第一，中国主张多极化，美国欲继续“领导世界”。中美对于构建新型大国关系认知差异，首先源于对世界格局发展趋势的不同判断。中国政府认为，世界多极化是国际格局的发展趋势。当今世界，随着经济全球化深入发展，新兴市场国家和发展中国家整体实力增强，国际力量对比朝着有利于维护世界和平方向发展。有的中方学者将世界分成西方与新兴市场两大“集群”，认为目前两大力量发展进入相持阶段，双方竞合博弈呈“集群化”、“高端化”趋势，博弈格局日渐成形，美国和其他西方国家以“大西方”联手应对新兴大国崛起。虽然西方国家经济企稳回升，新兴经济体和发展中国家赶超放缓，但“东升西降”趋势并未扭转。美国官方极少使用“多极化”的概念，它强调美国在世界上的领导地位。美方亦不承认多极化有利于世界和平与稳定。许多美国学者声称，正是因为近代欧洲列强称雄时期和两次世界大战前的“多极化”，才使战争频发，国际秩序混乱。美国历届政府都强调美国国力并未衰落，21世纪的美国仍将是世界第一强国。

　　第二，中美对于新兴大国(特别是金砖五国)崛起的看法不同。中方主流学者认为，当今新兴大国“群体崛起”，西方力量则相对下降。这个判断中的潜台词是“新兴国家”是一支可以凝聚实力并同西方抗衡的力量，实际上将当今世界分为发达国家和发展中国家、西方世界和新兴大国两大块。

　　美国官方承认，新兴国家之间在诸多议题上开展合作实属必然，但新兴大国的崛起并不一定意味着国际格局发生了质的变化。“金砖五国”不是一个具有凝聚力的整体，各成员国之间政治制度、社会文化、经济发展水平差异较大，经济层面的竞争比较突出，其联系松散，呈分散化。此外，印度、巴西、南非都采用了西方民主制，俄罗斯也处在政治转型中，因此金砖国家的崛起未必是对中国有利、对美国不利的。

　　美国看待当今国际格局的视角也是“两分法”，但它的“两分法”是“民主”国家与“非民主”国家的区别。一个典型的美国观点是，世界民主化虽然出现挫折，但总趋势并未逆转;俄罗斯至少在表层的价值观念上同西方是接近的，且对中国的快速发展也有戒心。美国对俄罗斯的政治经济发展前景并不看好，同中国对俄罗斯重新崛起的期待迥然不同。

　　第三，中国强调国家主权，反对干涉内政;美国强调世界民主化、公民社会的兴起、社交网络对国家权威的挑战等。

　　政策思路

　　就如何应对中美对关于构建新型大国关系的认知差异，我们提出以下几条思路：

　　第一，在中美高层会晤时，中方将“相互尊重”的含义说透，即只有美国尊重并从主观上不挑战中国的基本政治制度和国内秩序，中国才可能尊重并不挑战美国在世界上的地位，两国才可能携起手来，共同建设并改革国际政治经济秩序。这种意义上的“相互尊重”，是构建中美新型大国关系的核心目标和原则。即使美方出于国内政治和意识形态考虑，不愿公开宣称它尊重中国的政治制度和秩序，也应力图达成两国高层之间在这个问题上的默契，让对方放心。这将有利于缓解对彼此战略意图的误判。

　　需要跟美国领导人清楚阐明的是：当今中国的基本制度和发展道路对美国有益。自改革开放以来，中国坚持共产党的领导，保持了政策的稳定性和连续性，对国际安全、世界经济发展和全球治理，都起到了重大的推动作用。奥巴马说“中国的成功符合美国的利益”，不应该是简单的客套话。要让更多的美国人认识到，中国的经济成就和社会进步，在相当程度上得益于中国共产党的领导，而且中国改革开放的方向也是符合美国利益的。

　　同时，我们也应当清楚，改革开放以来中国所取得的伟大成就，也在一定程度上得益于当今国际政治经济秩序及其保障之下的相对稳定和平的国际环境。正因为如此，中国官方从20世纪80年代和90年代提出“建立国际政治经济新秩序”，逐渐转变为今天提倡“推动国际政治经济秩序向更加公正合理的方向发展”。

　　第二，建议通过多种渠道，同美国主要智库就中美关系的积极因素、障碍、发展方向等问题开展更多的合作研究。目前，中美智库对于发展中美新型大国关系的研究，已经取得了多项成果。鉴于美方若干机构对于“新型大国关系”的提法存有顾虑和戒心，中方不必刻意坚持要美方使用这一措词，而是要在合作课题内容中反映共识，化解分歧和疑虑。同时，两国专家学者在合作研究过程中，有必要争取俄、日、印、欧盟、东盟等国家和组织对中美新型大国关系的理解，减少他们对中美欲实现“两大国共治”(G2)的疑虑。

　　第三，中美双方在对方关切的问题上进一步澄清立场。双方在新型大国关系的设想中，都高度关注对方在具体政策中所反映的长远战略意图。因此，有必要在关系到对方的政策措施出台时(甚至出台之前)，及时向对方说明自己的意图;同时也要求对方及时澄清己方的关切。这样才能避免不负责任、不知情的媒体去炒作敏感的政策问题。

　　例如，美国国家安全事务助理苏珊·赖斯2013年11月20日在乔治城大学外交学院发表演说时强调，美国在亚洲的首要经济目标是完成TPP(跨太平洋伙伴关系协定)谈判;TPP确定的规则将成为未来世界贸易协定的标准;美国欢迎任何能够达到TPP协定高标准的国家参加，那也包括中国。但是在其他一些场合，美官员却声称只有在同日本、澳大利亚和部分东盟国家等结束TPP的有关谈判之后，才欢迎中国参加。中方应当要求美方对这种自相矛盾的表态作出澄清。

　　再如，不久前中国官方提出的“亚洲新安全观”引起了国际舆论的广泛赞扬。但是一些美国专家学者表达了他们的疑虑，担心中国放弃了“欢迎美国在亚太地区发挥建设性作用”的提法。中美在亚太地区的战略竞争无疑是客观存在。只有两国同亚太其他国家共同构建一套可操作的、行之有效的多边安全机制，才能将新安全观落到实处，避免战略竞争酿成严重对抗。在这方面，两国官方的频繁沟通和战略智库的深入探讨，将起到举足轻重的作用。

来源时间：2014/12/31   发布时间：

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作者：杜兰  来源：《中美外交：管控分歧与发展合作》2014年12月

　　在历经近半个世纪军政府统治后，2011年3月，吴登盛任总统的缅甸文人政府通过选举上台。吴登盛政府对内推行政治、经济和社会改革，对外与西方大国积极改善关系，变化之快引起世人瞩目。奥巴马政府抓住缅甸改革的契机，积极调整对缅政策，逐步放松制裁，恢复外交关系，力图从外部推动缅甸更快地朝民主化方向迈进，填补美国在该地区的空白。对缅新政是美国“亚太再平衡”战略的重要组成部分，服务于美国亚太战略的总体目标，即维护美国的领导力，平衡与规制中国。随着美国介入的加深，中美在缅甸形成了竞争态势，缅甸再次成为大国博弈的竞技场。

　　一、缅甸改革的背景与进展

　　在被军人集团统治的半个世纪里，缅甸长期陷于经济困境，人民生活水平低下，国内危机不断，少数民族武装问题也使政府疲于应对。由于西方国家的打压与制裁，缅甸在国际社会长期处于孤立状态。长期内外交困带来的执政压力，促使缅甸军人集团脱下军装，组建文人政府，并实施了一系列令人眼花缭乱的改革措施。

　　(一)缅甸改革的背景

　　1948年1月4日，缅甸脱离英联邦宣布独立，以吴努为首的政府实行多党民主议会制。1962年，国防军总参谋长吴奈温将军发动政变，夺取政权，废除了联邦宪法，排除民选制度，开始了近半个世纪的军人独裁统治。1988年，缅甸爆发大规模的反政府示威游行，民众提出实行多党制和民主化的要求。军政府镇压了“8888民主运动”后，苏貌将军接班，成立“国家恢复法律与秩序委员会”(后改为“国家和平与发展委员会”)。为缓和国内矛盾，军政府最终承诺实行多党制选举。在1990年的选举中，昂山素季为总书记的全国民主联盟(简称“民盟”)获得了压倒性多数的胜利，大大出乎军政府的意料。随后军政府宣布大选结果作废，提出“先制宪、再交权”的政治方针，并软禁了昂山素季。西方国家以其无视民主和人权为由，对缅甸实施制裁。1992年，丹瑞将军取代苏貌将军全面接掌军政大权，继续一党专政。

　　2003年8月，缅甸军政府宣布了旨在实现民族和解、推进民主进程的七点民主政治路线图计划，向“有纪律的民主”过渡。其主要内容包括恢复中止了8年的制宪国民大会、全民公投新宪法草案、依法举行大选和组成新政府等。2008年2月，军政府宣布完成新宪法的起草工作。5月，在特强气旋风暴纳尔吉斯灾难时期，缅甸举行了宪法公投，并以92.4%支持率通过了新宪法。这次投票因具有胁迫和不公正性而遭到很多批评。2010年11月7日，缅甸在完成制订一系列新选举法后，举行了20年来的首次全国大选，最终军方支持的联邦巩固与发展党(简称“巩发党”)赢得国会两院的大多数席位。2011年3月30日，吴登盛总统、两位副总统及新政府内阁成员宣誓就职，“和发委”正式解散，缅甸完成了从军政府向民选政府的过渡，实现了七步路线图计划。

　　(二)吴登盛政府的改革进展

　　吴登盛在就职演说中雄心勃勃地表示，“将在宪法基础上建立一个廉洁、高效的新政府，发扬民主，把缅甸建设成一个现代、发达和民主的国家”。上台后，他采取了一系列大刀阔斧的改革措施，步伐之大、速度之快令世人惊叹。

　　1.政治改革。缅甸的改革以政治先行，最引人注目的是缅甸政府与昂山素季以及她所领导的民盟实现了政治和解。在确信巩发党已获大选胜利的情况下，政府于2010年11月13日解除了对昂山素季的软禁。2011年8月，新政府与昂山素季会谈后发表联合声明称，“双方将合作寻求政府的稳定和国家的发展”，为此“双方将避免提出与对方相矛盾的观点，在互利对方的基础上展开合作。”[1]11月4日，登盛总统颁布了经议会通过的《政党注册法修改法》，为民盟重新成为合法政党扫清了障碍。2012年4月1日，民盟参加议会补选，一举赢得了45个席位中的43席，昂山素季本人也当选为人民院议员。昂山素季还历史性地被允许出国参加世界经济论坛，出访欧美多国。吴登盛在谈到昂山素季成为总统可能性时表示，“如果人民接受她，我也必须接受她。”[2]

　　其次，吴登盛政府放松了对国内的政治控制。议会先后制定并通过了《和平集会与和平游行法》、《劳动组织法》和《劳工争议解决法案》等有关保障民权的法案，允许工会合法存在、民众举行和平示威游行。缅甸政府大大放松了出版审查和网络审查。2011年9月，三万个被封的网站获得解禁，其中包括Facebook、Twitter、YouTube等国际媒体网站和海外反对派的网站。2012年8月20日，缅甸政府进一步取消出版审查制度，2013年4月1日起还允许社会人士和团体创办日报，媒体自由度从位列东南亚国家末位跃升前列。到2013年底，缅甸政府释放了全部政治犯，共约1100多人，其中包括许多重要人物，如前学生运动领袖、少数民族地方武装领导人、2004年被废黜的前总理钦纽等。

　　2.经济改革。2011年以来，缅甸实施了多项务实的经济改革措施。一是规范市场经济制度，如鼓励国有和地方组织、合作社、个体户等经济实体参与经济工作，发展小、中型项目以防止市场垄断和操纵;采取出售、租赁等灵活方式，加快国有企业私有化;放宽对电信、能源和金融等领域的控制。二是鼓励出口，先后两次降低出口税，2011年6月由10%降为7%，8月再降至2%。三是改善民生，增加对教育和卫生领域的投入。2012-2013财年预算中教育投入比上一财年增加了三倍，卫生投入增加了两倍，而军费开支则相对下降。四是实行统一汇率制。长期以来，缅甸官方汇率和黑市汇率并存，二者相差120多倍。在国际货币基金组织和世界银行的技术支持下，缅甸中央银行自2012年4月1日起实行基于市场情况并加以调控的浮动汇率制。五是增加贷款，刺激投资。2011财年，银行贷款利率由17%降为13%。2011年9月，议会通过了《小额信贷法》，扩大对农民的小额贷款。

　　此外，新政府修改了《外国投资法》，进一步放宽对外资有利的吸引政策，比如规定外方持股比例可以由缅外合资双方商议决定，将100%批准出口企业和开放70%的服务行业(其中30%用于保护本国利益)，允许外国人租用缅甸国有及私有土地，对外国投资者将给予8年免税待遇，并允许目前存在的外国隐性投资(即冒用缅甸人名义投资)合法化。

　　3.民族和解。缅甸全国共有135个民族，主要包括缅族、克伦族、掸族、克钦族、克耶族、孟族等，其中缅族是主体民族。少数民族人口占全国人口的近30%，但其聚居区超过国土面积的一半。

　　自1948年独立以来，由于多方面的原因，缅族与少数民族关系始终处于紧张状态，十多个人口较多的少数民族分别组建了民族地方武装与中央政府对抗，使国家长期陷于内战状态。可以说，民族和解问题是攸关缅甸能否实现稳定和发展的首要问题。自2011年3月执政以来，吴登盛政府致力于推动民族和解，其目标是同所有武装组织签署全国停火协议，进而通过政治对话实现持久和平。他在就职演说中说，要“把民族团结放在最重要的位置”，以克服多年的民族冲突所导致的“难以言说的痛苦”。[3]在2011年8月17日的讲话中，他邀请所有的少数民族武装团体与所在邦或地区的政府进行对话，并随后任命了联邦政府国内和平缔造团指导联邦一级的和平对话。2012年8月18日，新政府发表声明邀请少数民族武装举行和谈。其后，政府分别与多支少数民族武装进行和谈，到目前已与16个少数民族武装组织进行了和谈，并已与其中的14个武装组织签署了联邦级停火协议，与克钦独立军等两个武装组织的谈判也在进行之中。

　　2013年10月30日，缅甸17支少数民族武装组织代表在克钦独立军总部所在地拉咱举行峰会。各派就政治进程安排、全国停火协议主要内容、举行政治对话、建立互信等事项达成了广泛共识。这是自缅甸独立后政府首次与多家少数民族武装举行集体会谈。2014年1月，缅甸少数民族武装组织再次举行峰会。与会的少数民族武装组织同意先同政府签署全国停火协议，再进行政治对话，缅甸和平进程取得了重要进展。

　　(三)对缅甸改革的评价

　　应该说，缅甸的民主转型开始于2003年制定的“七步走路线图”，酝酿已久，是军人集团主导的自上而下的改革。缅甸军方推行改革的动力来自其内部温和派对国内外形势的判断。缅甸幅员辽阔，是东南亚国土面积第二大的国家，石油、天然气、玉石等矿产资源和木材等森林资源非常丰富。历史上，缅甸曾是世界上最大的大米出口国，一度成为东南亚最富有的国家之一。但经过20多年的独裁统治，民族矛盾、政局动荡加之西方经济封锁与制裁，一直制约其经济社会的发展，这个昔日富庶的国家成为了世界上最贫穷的国家之一。2010年联合国人类发展报告的统计中，缅甸在169个国家中排名第132位。落后与长期封闭的困境，使得缅甸军政府内部发生了变化，意识到继续维持高压政策和敌视外部世界的态度，对缅甸来说是死路一条。1990年大选后，军政府就一直在思考如何逐步进行改革，实现其政权的合法性。2007年的“袈裟革命”[4]和2008年纳尔吉斯风暴造成的国内动乱，特别是2011年西亚北非乱局，更是给了军人集团以警醒，担心若国内经济无法好转，民众就业困难，缅甸也会发生类似“阿拉伯之春”的动乱。

　　目前来看，缅甸的改革并非权宜之计，而是国家的战略转型，执政集团内部对改革已达成了基本的共识。虽然面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、解决军队地位及避免落入“资源诅咒”陷阱等诸多深层难题，未来缅甸改革可能会放缓甚至停滞，但改革的总方向已难以逆转。

　　对于缅甸的民主转型，西方国家一开始反应谨慎，不承认新政府的合法性，担心改革只是军政府过去改革姿态的重现，怀疑其诚意。但随着缅甸改革的深入，国际社会逐渐意识到缅甸实现历史性变革的时机已来临。吴登盛大胆的改革措施得到了西方的认同，各个国家领导人纷纷到访缅甸，表示对缅甸改革的支持。吴登盛也已经先后访问了日本、美国及英、法等多个欧盟主要成员国。东盟成员国还一致同意由缅甸担任2014年东盟轮值主席国。缅甸的国际形象得到极大改善，逐渐融入了国际社会。

　　二、奥巴马政府对缅政策的调整

　　美缅关系的改善，是缅甸新政府在对外关系方面取得的最大突破。奥巴马政府将对缅政策从颠覆政权调整为修正政权，与缅甸官方增加接触，恢复外交关系。美缅关系走出了二十余年的僵局，逐渐迈向正常化。

　　(一)奥巴马政府之前的美国对缅政策

　　缅甸在摆脱英国殖民统治、获得独立之后即与美国建交。冷战时期，美国给予了缅甸大量援助，避免缅甸受到“共产主义渗透”。1988年缅甸发生军人政变，美缅关系出现重大转折。美国以缅甸政府压制政治权利为由，对其实施制裁与孤立政策。1990年大选后，由于军政府拒不交权，监禁昂山素季，美国以民主、人权和禁毒三方面原因加大了对缅甸的制裁，撤销贸易普惠制，中止对缅援助和贷款，阻止世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署等国际组织向缅甸提供多边、双边贷款和援助，停止军事合作。美国还召回了驻缅大使，将两国外交关系降为代办级。

　　1993年10月，在美国政府的支持下，一些美国社团与流亡美国的缅甸反对派组织共同组建了名为“撤离缅甸联盟”的组织。在该组织的鼓动下，百事公司、苹果公司、德士古石油公司在内的美国大型跨国公司纷纷从缅甸撤资。1996年10月，克林顿总统签署法令，禁止缅甸官员及直系亲属进入美国。1997年，美国又出台《对外行动法案》，禁止美国公司在缅甸进行新的投资。2003年5月30日，缅甸政府支持者与昂山素季的支持者发生冲突，造成许多人员流血伤亡。美国立即将此次事件提交联合国安理会，小布什总统并签署了《缅甸自由与民主法》强化对缅制裁。2005年1月，美国政府公开宣称缅甸为“暴政前哨”和“边远的暴政”。在美国的压力下，缅甸被剥夺了2006年担任东盟轮值主席国的权利。2007年9月，缅甸爆发“袈裟革命”后，美国与欧盟发表联合声明予以谴责，并呼吁联合国安理会考虑对缅甸实施制裁。2008年，小布什政府通过《汤姆·兰托斯禁运缅甸玉石法》，禁止从缅甸进口任何货物，冻结缅甸军政府在美所有资产，进一步升级了对缅经济制裁。

　　在1988年至奥巴马上任前的20年时间里，美国的对缅政策总体上表现为经济和军事上制裁，在国际社会对其孤立打压，同时积极培植和支持以昂山素季为领袖的民盟及其它反对派，致力于以亲美的政治反对派取代军政府。

　　(二)奥巴马政府调整对缅政策的原因

　　2009年奥巴马政府上台后，对缅甸政策进行了较大调整，由制裁为主的孤立打压向接触加制裁的“务实接触”(PragmaticEngagement)方向转变，在政治、经济、军事、人文等领域加强与缅甸的接触，两国关系解冻回暖。奥巴马政府调整对缅政策的原因，主要有以下几点：

　　第一，缅甸通过改革向西方释放改善关系的信号，为美国转变政策提供了难得机会。长久以来，美缅关系的症结在于缅甸的政治体制。缅甸民选政府的改革举动，使奥巴马找到了将其价值观外交与国家利益协调一致的机会，即在缅甸推动民主和人权的同时，实现维护美国领导力的亚太战略目标。因此，在缅甸政治改革能走多远尚不明朗的情况下，奥巴马政府仍然以积极的姿态给予了正面的回应。2009年奥巴马上台伊始，美国国务院就开始进行对缅政策审议。9月，负责东亚事务的助理国务卿坎贝尔公布评估结果，称鉴于缅甸已表现出与美接触的兴趣，美国打算与之开展持续互动。[5]

　　第二，美国过去单纯的打压政策效果不彰。美国对缅甸实行了20年“以压促变”的孤立制裁政策未取得效果，不仅没能改变军政府政权性质，实现建立亲西方政权的目的，改善缅甸国内民主、人权状况，反而使美国逐渐失去了缅甸的资源和市场，甚至民心，对其影响日渐式微。美国缅甸问题专家大卫·斯坦伯格教授多次呼吁美国尽快解除制裁，认为制裁既不会改变缅甸政权，也不会鼓励其改革，只会加强缅甸政府的论断，即西方在任何情况下都反对缅甸政府，且缅甸的发展不符合西方利益。[6]

　　第三，美国需要平衡中国的影响力。为应对西方的孤立与制裁，缅甸加强了同中国的政治、经济等各方面联系，中国成为了对缅甸影响最大的国家。奥巴马政府意识到，如果美国仍旧一味实行孤立政策，只会将缅甸完全推向中国。前众议院外交事务委员会主席伯曼在缅甸政策听证会上就说：“过去20年我们所采取的孤立政策的后果是中国在缅甸不断上升的政治和商业影响力。历史上中国与缅甸的关系曾经并不稳定，但美国的缺失让两国关系得到了巩固。”[7]缅甸战略位置十分重要，是中国走向印度洋的必经之地。中国在缅影响力上升，通过缅甸走向印度洋，不仅改变地区力量结构，甚至还将影响美国全球战略，是美国极不愿看到的。

　　第四，奥巴马政府加强与东盟关系的需要。奥巴马上台之后，提出“重返亚太”，重点是加强在东南亚的战略存在。缅甸过去不只是美国在东南亚的战略空白，也是横亘在美国与东盟之间的一个障碍，双方在如何对待缅甸的问题上存在分歧。美国改变对缅孤立政策，一定程度上可缓解东盟在美缅之间的尴尬地位，增加美国与东盟的合作空间，有利于其实现“重返东南亚”的目标。坎贝尔在谈到缅甸时曾表示，对美国来说，加强与东盟的关系是压倒一切的战略重点。[8]

　　第五，美国受经济利益驱动，欲重回缅甸市场。缅甸拥有丰富的石油、天然气、金、银、矿石及木材等资源，被称为“亚洲最丰富的资源库”。缅甸人口已达六千余万，未来经济发展潜力巨大。近年来，中国、东盟、日本、欧洲等国资本纷纷涌入缅甸抢占市场，美国经济利益无形中遭受了巨大损失。在当前美国急需向外开拓市场之时，美国公司要求进入缅甸的呼声日益高涨，期待随着缅甸民主进程和经济开放踏入这片市场“处女地”。

　　(三)奥巴马政府的对缅政策特点

　　奥巴马对缅实行的是“务实接触”政策，其特点是柔性施压，采取“行动换行动”措施，注重促压结合，一方面巩固和增强缅甸改革派力量，一方面继续制裁和打压美国所认定的阻碍改革的保守派。接触对象十分广泛，既有缅甸现政府和军方，也包括昂山素季领导的民盟和其他反对派，以及国内少数族群和民众。

　　1.官方深入接触。2009年9月，奥巴马政府公布对缅新政策，即在维持现有制裁同时，恢复与缅直接接触并有条件扩大对缅人道援助。此后，美缅官方接触日益频繁，级别越来越高，商讨议题也愈加广泛、深入。2009年11月，奥巴马在新加坡与包括时任总理吴登盛在内的东盟国家领导人举行会晤。2009年11月和2010年5月，美国务院助理国务卿坎贝尔两次访缅。2011年8月，参议院批准米德伟(DerekMitchell)担任缅甸事务特使。11月18日，奥巴马总统在参加东亚峰会前夕发表声明称，已见到缅甸“一些进步的苗头”，如果缅甸继续推进民主改革进程，美国将与缅甸建立新关系，掀开两国关系新篇章。[9]11月30日，国务卿希拉里到访缅甸，实现了美国国务卿56年来的首次访缅。希拉里分别会见了总统吴登盛、人民院议长吴瑞曼、昂山素季和民间组织代表等，表示美国准备采取谨慎措施回应缅甸改革，但缅甸政府需释放所有政治犯，与少数民族和解，并与朝鲜断绝军事关系。

　　2012年7月，美国驻缅大使米德伟到任，两国恢复大使级外交关系。9月，美国国际发展署办公室在缅甸重新开放。9月19日，美国财政部将吴登盛总统以及人民院议长吴瑞曼从特别关注国民(SDN)名单上删除。同日，昂山素季赴美进行为期17天的访问，这是昂山素季40年来的首次访美。9月25日，吴登盛赴美参加联合国大会并访问。11月19日，奥巴马总统到访缅甸，成为首位在位期间访缅的美国总统。与吴登盛总统会晤后，奥巴马说，“Myanmar(缅甸军政府改用的国名)”的改革可以让“这个美丽的国家”释放出“惊人的潜力”[10]，并推出的“美国与缅甸增进民主、和平和繁荣的伙伴关系”联合项目。2013年5月，缅甸总统吴登盛访美，成为了继奈温后47年来首位访美的缅甸总统，美缅元首实现了互访。

　　2.逐步解除经济制裁。2012年以来，奥巴马政府根据“以行动对行动”原则，先后出台了多项放松对缅制裁的措施，鼓励缅甸深化改革。缅甸释放200余名政治犯后，2012年2月7日，国务卿希拉里签字取消了《2000年贩卖人口受害人保护法》规定的部分制裁措施，同意让世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行等国际金融机构派遣评估团，对缅甸提供有限技术援助。4月1日，缅甸举行议会补选，民盟取得大胜。4月17日，美国财政部宣布，允许美国人在缅甸从事发展援助、教育、宗教、民主建设和改善政府治理等非盈利活动，涉及这些活动的金融交易将免受制裁。7月11日，奥巴马签署行政命令，允许美国企业对缅甸进行投资和提供金融服务，但要求美国企业对他们与缅甸的经济往来提供详细报告。10月6日，奥巴马再次签署行政命令，允许美国通过国际金融机构向缅甸提供经济援助。2013年5月2日，吴登盛访问前，美国进一步解除了对几百位缅甸军队领导人及其家人和生意伙伴的签证禁令。解除经济制裁的同时，美国还在有针对性地加强对缅甸国内可能阻碍改革的势力的压力。2013年7月2日，美国政府宣布，尽管缅甸新政府有意与朝鲜断绝军事关系，但军方一位高级将领仍采购朝鲜军火，故被美国列为制裁对象。10月，奥巴马发布行政命令，延长从缅甸进口翡翠和红宝石的禁令。12月17日，美国财政部将与朝鲜进行军火交易的缅甸一名军官和3家公司列为制裁对象。

　　3.发展经贸关系。2012年7月，美国负责商业和农业事务的副国务卿罗伯特·霍马茨和负责商务和国际贸易的副国务卿弗朗西斯科·桑切斯率领包括40多家大企业的商业代表团访缅，成为25年来美国访问缅甸的最高级别经贸代表团。2013年2月，美缅两国商会在仰光举行了为期一天的会议，雪佛龙、通用汽车、百胜、康菲石油和卡特彼勒等美国大企业的高管在此间展开了为期5天的商业访问。谷歌董事长埃里克·施密特于3月访问了缅甸，福特公司则于4月宣布将进军缅甸市场。2013年5月吴登盛总统访美期间，两国签署了《贸易与投资框架协议》，明确缅甸经济改革与贸易相互促进的重要性。美方宣布援助缅甸农业发展、仰光—曼德勒公路升级改造及缅甸军警人员培训，提供技术帮助支持缅甸石油与天然气开发。

　　美缅贸易额增长较为迅速。美国对缅出口额2011年前九个月为2500万美元，到2013年同期已增长到1亿1800万美元，美国从缅甸进口也从零猛增到了1700万美元。[11]2014年2月11日，缅甸国家航空公司与美国通用电气集团在新加坡航空展场外签订合约，租用10架总值近10亿美元的波音飞机，这次合约是近几十年来美国公司与缅甸的最大宗“商业交易”。

　　4.恢复军事接触。美国对缅甸军方的目标是鼓励军队继续支持改革，尽快实现“职业化”。2012年6月，美国防部长帕内塔在香格里拉会议上表示，如果缅甸继续改革开放的政策，美国愿意改善与缅甸的军事关系。2013年4月25日，负责东亚和太平洋事务的代助理国务卿约瑟夫·云在国会听证会上表示，为了让缅甸军队成为从属于文人政府的现代化军队，美国将扩大与缅甸军队的接触。

　　美国对缅甸实施的“军事接触”目前侧重在以下几个方面：(1)推动美缅中高级军官的互访交流。2012年10月16日，美国助理国务卿波斯纳和副助理国防部长辛格率政府代表团在缅甸举行了首次美缅人权对话。代表团中有数名军方官员，包括美军太平洋地区指挥官弗朗西斯·威尔辛斯基中将。(2)为缅甸军方提供诸如人道主义援助、军事医疗以及国防改革等方面的培训及项目援助，利用现有的“对缅国际军事教育及培训计划”，以及美国亚太安全研究中心的相关交流活动，让缅甸年轻军官接受美式训练。(3)邀请缅甸参加美国在东南亚地区的军事演练，开展双方在反海盗、航行自由等非传统安全方面的合作。2013年2月两名缅甸军官作为观察员参加了“金色眼镜蛇”联合军事演习，主要参与了有关人道主义援助和军事医疗方面的活动。

　　三、美国对缅政策前景

　　(一)奥巴马政府的对缅政策目标

　　奥巴马政府上台后，实施“亚太再平衡”战略，旨在强化对正在崛起的中国的牵制和防范，重振美国在亚洲的领导地位，而缅甸正是美国围堵中国南下印度洋战略通道的关键国家。若在缅甸树立强大影响力，美国可威慑中国与中南半岛国家的陆地联络，堵上对华弧形包围圈的缺口，有效配合其“重返东南亚”战略的实施。奥巴马政府对缅甸的新政策，有着明显的针对中国、制衡中国影响力的战略考虑，意在影响到中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全，形成从中国西南“围堵”的态势。

　　其次，如缅甸能够成功转型，且与美国关系实现正常化，将为美国树立起新的“民主样板”，帮助美国向世界证明其仍然拥有其他国家无可比拟的硬实力和软实力。同时美国可向世界，特别是朝鲜这样的敌对国家证明，一旦做出符合美国意愿的改革，美国也将给予相对应的回应。缅甸的成功转型从而也将成为奥巴马本人的重要外交功绩。

　　在上述考虑下，美国当前在缅甸的目标主要是使缅甸成为亲美的民主国家，不在经济和战略上对中国依赖。首先，奥巴马希望在他2016年卸任前，缅甸彻底实现民主化，建立多党制的选举政治制度，2015年大选中亲西方政党能够选举上台。其次，缅甸需解决国内民族、宗教冲突和人权问题，消除美缅发展关系的障碍。再次，缅甸断绝与朝鲜等反美政权的军事来往，不发展核武器。最后，缅甸与美国发展军事安全关系，成为美国在印太之间新的战略支点。未来一段时期，美国对缅政策都将围绕这些目标来展开。

　　(二)美国实施对缅政策的制约因素

　　奥巴马政府实现上述目标并不容易。目前来看美国对缅影响手段依然有限。首先，美国不愿也很难完全解除对缅甸的制裁。一是2015年大选前修宪前景还不明朗，缅甸军方仍然掌握大权。而且，缅甸国内民族冲突尚未解决，佛教徒与穆斯林之间的宗教矛盾越来越严重，人权问题突出。美国仍需利用制裁向缅甸政府施压。二是来自美国国会、人权组织反对的声音依然很大。2013年11月18日，国会众议院通过决议，敦促缅甸政府解决罗兴亚人的问题。且制裁措施由五项法律和多条行政命令组成，通过国会全部解除需耗时数年。受制于制裁，美缅关系还不能完全实现正常化，军方也无法开展深入交流与合作。

　　其次，奥巴马政府虽然已经解除了大部分经济制裁，并且积极鼓励美国公司赴缅投资，但目前基本还没有美国大公司进入缅甸投资，多数仍停留在市场调查阶段，只有少数公司如可口可乐、卡特彼勒、通用等在缅做市场拓展。原因主要在于缅甸目前投资环境不稳定，法律不健全，基础设施落后，美国公司不愿冒风险。这一局面短期内难以得到改善。

　　最后，美国对缅外交投入恐怕力不从心。奥巴马第二任期，由于国际形势的变化和人事因素影响，美国外交资源向中东和欧洲回摆，在亚太调门比第一任期降低。即使在亚洲内部，由于朝鲜半岛和中日局势的紧张，东北亚事务的重要性和紧迫性也大于东南亚。此外，美国国内府院矛盾加剧，政府预算问题严重，债务危机突出。美国对外援助能力从而受到影响，介入外部事务的能力也有所下降。

　　(三)奥巴马政府对缅政策走向

　　在余下任期内，奥巴马政府将继续在促压结合政策的基础上，深化和拓展同缅甸各阶层的政治接触，加大对缅发展援助和治理能力培训，在经济上帮助进行制度建设，扶持公民社会发展，推进军事接触，以全面介入缅甸未来的民主改革和经济发展。

　　美国近期的工作重点将是2015年大选，如何保证选举公平、透明是一大挑战。美国在积极培养缅甸的非政府组织和媒体，提高他们监督选举的能力。2013年3月，美国国际开发署宣布了一项为期三年的着眼缅甸“选举和政治进程”援助项目，旨在帮助缅甸政府改善选务管理，以确保2015年的选举自由、公正、公平和具有公信力;推动选民教育;为加强议会提供协助以及支持政党发展。[12]但在大选之前，缅甸是否能完成修宪，使昂山素季获得参选资格?如昂山素季未能参选，但大选过程公正透明，美国是否将承认选举结果?这些是摆在美国面前的棘手问题，需要奥巴马政府提前做出判断和准备。

　　至于美缅军事关系，除非缅甸2015年选举结果得到美国充分认可，否则美国为了避免授予缅甸军方和准军事政权过多的合法性，双方军事合作还不会走得太远，将主要集中在“非致命性”军事议题和项目上;至于防务合作、武器销售等敏感议题则恐怕难以触及。不过，美国必将加大接触缅甸军方，以促使其接受改革和缅甸吴登盛政府中改革派的领导，巩固现有改革成果，最大限度地削减中国对缅甸的军事影响力。[13]

　　四、对缅甸改革后中缅关系变化的思考

　　(一)中缅关系遭遇波折

　　中缅关系历史积淀深厚，缅甸是最早与新中国建交的国家之一。在西方孤立缅甸的时代，特别是从2003年到2010年大选之前，由于中国的经济持续高速增长，对外援助和投资能力明显增强，中缅两国在各个领域的合作深度和广度都达到了前所未有的密切程度，中国成为缅甸的最大外资来源和第二大贸易伙伴，也是缅甸最大援助和贷款来源。

　　然而，吴登盛政府上台后，中缅关系遭受了一些冲击和波折，双边关系的不确定性增加。最突出的例子就是2011年9月30日，缅甸联邦议会宣布突然宣布，吴登盛总统在其任期内搁置中缅两国密松电站合作项目。中国的其他大型投资项目，如莱比塘铜矿、油气管道也频频遇到抗议，进行困难。中方原以为可以拿到的皎漂经济特区开发权也花落他家，由新加坡公司中标为开发区作咨询。中国对缅投资受到沉重打击。缅甸2013年度(2013年4月-2014年3月)来自中国的直接投资锐减，预计全年投资额在2000万美元上下，不到2012年度(约4亿美元)的10%，中国对缅投资额4年来首次失去榜首位置。[14]缅甸民间的反华情绪也开始浮现。缅甸民众有一种被中国掠夺、威胁的感觉，在社交网站上，人们发表评论，给中国贴上掠夺的标签，给缅甸政府贴上背叛国家利益的标签。

　　美缅关系的改善对中缅关系产生了实质性的影响。中国密松电站项目被搁置、莱比塘铜矿受阻等事件的背后均有美国的影子。例如，一些美国的非政府组织在反对密松电站建设方面扮演了非常积极和重要的角色。缅甸政府对中缅之间的合作也变得更加谨慎，始终会把美国的态度和反应作为重要考量因素，以免引起美国的不满。在重大国际和地区事务方面，一旦中美双方意见不一致，缅甸不再是坚定地和中国站在一起，而是在中美之间谋求平衡。此外，美式民主与价值观对缅甸民众的影响在不断扩大，缅甸民众对中国的认同感在逐渐下降。

　　但把中缅关系中出现的问题全部归咎于美国并不客观。中缅关系遭遇挫折，是缅甸变革带来的必然影响。一方面是缅甸国内各种政治势力之间长期积累的矛盾的外溢，是内部斗争在对华关系中的反映;另一方面，缅甸人民把对过去军政府的不满转嫁到中国上，随着言论的开放，反华情绪开始得到释放，执政者为了得到民众支持，不得不对中缅关系有所牺牲。

　　(二)缅甸在回归中立主义外交

　　缅甸新政府大力推动民主化改革的一个重要原因是向美国等西方示好，改变孤立局面，获得政权的合法性，并以此改善国际形象，扩展在国际舞台上的空间。美国的态度是左右西方态度的重要砝码，缅甸政治转型的合法性在唯一超级大国美国首肯的前提下，才能得到国际社会的广泛认同。但缅甸实现与美国等西方国家关系的回暖后，中立的平衡外交将是其对外关系坚持的原则。

　　缅甸是夹在大国中间的小国，民族主义思想根深蒂固，素有“中立”和“不结盟”的传统，不愿将自己的命运系在某个国家身上，而是尽可能在各大国间保持平衡。缅甸过去对中国的依赖是西方孤立造成的。中缅两国综合国力相差悬殊，缅甸对中国的需求远大于中国对缅甸的需求。缅甸难免对过于密切的中缅关系心存疑虑，担心成为中国的依附。其于2009年8月不顾中方反对与果敢军发生冲突，以及在2011年9月单方面宣布停建密松水电站，均体现出向中方表明政策独立性的考虑。

　　而缅甸各政治势力对美国也并非言听计从，不少人对美国“口惠而实不至”的做法开始有所不满。缅甸一些有识之士也认识到，美国推行的民主制度并不适合所有国家。美国在中东、非洲很多国家企图移植民主制度，但都留下了一堆烂摊子。未来，缅甸会逐渐寻找并走出自己的发展模式，不会照搬西方模式。

　　吴登盛政府对美欧等西方国家表现出友好姿态的同时，也在努力与中国维护良好关系，避免和任何一边走得过近，防止得罪其他力量。可以预见，不论下一次大选是哪一派上台，缅甸都将坚持民族主义的独立外交政策，不会因意识形态或个人利益原因而改变。

　　(三)中国需总结得失，改善自身政策

　　整体来看，中国仍是对缅甸影响最大的国家，两国关系基础牢固，双方没有根本利益冲突。中国与缅甸执政党、军队都有良好的关系，吴登盛总统在2011年上任后四次访华，建立了“中缅全面战略伙伴关系”。昂山素季也多次表示要与中国发展友好关系。即便是一些对中国与缅甸军政府关系持强烈批评态度的组织和个人，也大多认可两国之间保持良好关系以及中国对缅甸的投资是有利于缅甸的稳定与发展的。由于地缘政治和经济因素的影响，缅甸今后的执政者仍然会实行对华友好与合作的政策，不会主动和中国进行对抗，中缅关系将保持友好而不过分亲近的状态。

　　当然，未来中国的对缅政策还将面临新的问题和挑战。加强中缅关系，对于中国的周边外交和全球战略是一个重要的考验。中国应总结对缅外交工作中的得失，改善对缅政策，努力推进中缅关系的正常发展，建立更加稳固的“全面战略合作伙伴关系”。

　　首先，需在缅甸开展全面接触的多元化外交。在进一步加强与执政党和军队关系的同时，还要积极与反对派和少数民族政治派别接触，对任一政党都不宜忽视。中国可通过党际交流、学术交流等民间交往方式与民盟和其他政党建立起互动机制，并在适当的时机邀请昂山素季访问中国。

　　其次，夯实中国在缅甸的民意基础。中缅政府间关系较为理想，但对缅民间影响不够，软实力方面仍有很大欠缺。中国需加强民间交流、文化交流，给缅甸百姓提供更多文化产品，加强佛教联系，并为缅甸年轻人提供更多的培训和留学的机会。此外，还要加强对缅甸的交通、教育、医疗卫生等民生项目的援助，使缅甸老百姓真正感受到中国人民的善意。

　　最后，需统筹对缅投资，协调安排走出去的步伐和范围。中国企业尤其是大型国企进入缅甸要加强协调和管理，有序地对缅甸进行投资。在能源类投资受阻的情况下，中国对缅投资可更多缅甸迫切需要的转向市政建设、农业、金融业、劳动密集型产业上。中国可同缅甸共同探讨企业社会责任行为准则，并带头执行。缅甸对中国改革开放经验非常感兴趣，中国可积极回应缅方诉求，增加对缅甸的经验援助。

　　(四)中美应避免在缅零和博弈、探讨合作

　　美缅改善关系是出于各自战略需要，两国关系的正常化是长期趋势。随着中美对缅甸的经济和战略投入的同时上升，两国在缅竞争态势愈益明显，利益摩擦增多。但如果双方竞争加剧，甚至引起对抗，不仅会损害缅甸的利益，也不利于中美关系的发展。从缅甸来说，缅甸了解中美利益存在竞争，不希望成为中美零和游戏的平台，不愿在中美之间选边站队。为了各自利益和地区稳定，中美应努力实现良性竞争，避免零和博弈。如何避免中美在缅甸发生战略角力，合作帮助缅甸实现稳定发展，实现中美涉缅利益互利共赢，已成为中美关系中的新课题。

　　尽管中美在缅利益有一定对立，但也有很多共同利益。首先，中美都不希缅甸战乱，两国在缅利益实现的前提都是缅甸和平与稳定，中美也不希望缅甸发生动荡影响周边安全。其次，中美都支持缅甸经济发展，可以成为能源来源地、投资目的地和市场，帮助国内产业转型。再次，中美都不希望缅甸孤立，成为发展与东盟关系的障碍。最后，都需要防止缅甸毒品走私、艾滋病、贩卖人口等的外溢。

　　奥巴马政府始终强调中美可在缅合作，美国驻缅大使米德伟也多次到访中国表示希望能与中国合作。美方考虑主要是，中国是缅甸最大的邻国，美国不可能把中国赶出去，中国对缅甸的影响不可能消除。如处理不好在缅甸与中国关系，不仅不利于其与缅甸发展关系，还会加剧中美之间的竞争和矛盾。而且美国目前在缅影响力还较为有限，在缅甸问题上需适当缓和中国的疑虑，寻求与中国的协商合作。

　　从中国来说，与美国合作可以让缅甸和国际社会了解，中国不想，也没有能力主导缅甸、独占缅甸。中美可在沟通协调过程中增进了解，对各自利益划界，避免触及对方红线，引发冲突。中美在缅合作可作为中美亚太磋商的子课题，为两国合作树立新模式，成为建立“中美新型大国关系”的一个具体实践。

　　五、结语

　　2011年开始的民主化改革给缅甸国内带来了巨大的变化，也使缅甸与美国等西方国家关系得到解冻。缅甸的转型与奥巴马政府的“重返东南亚”政策产生了共振。奥巴马政府积极调整政策，通过官方、民间的全方位接触和渗透，在缅拓展价值观外交，目的是将缅甸打造成新的民主典范和美国在亚洲新的战略支点，制衡中国在东南亚的影响力。

　　缅甸改革有减少对中国依赖的考虑，但并不想与中国交恶，美国政策调整也并非完全针对中国。尽管如此，缅甸转型后，中国在缅利益受到了实质损害，发展双边关系的挑战大大增加。而且中美在缅利益、追求目标、处理方式等都存在分歧，对缅甸影响力的争夺在明显加强。为了维护中缅关系和周边外交的大局，中国一方面应认真总结得失，积极调整对缅外交、经济等政策，另一方面需与美国在缅甸的经济、社会发展等问题上进行适当协调与合作，防止缅甸成为中美在东南亚的战略角力点。

　　注释：

　　1.“缅甸政府与昂山素季发表联合声明，同意合作推进民主”，凤凰网，2011年08月13日，http：//news.ifeng.com/world/detail_2011_08/13/8385727_0.shtml?_from_ralated。

　　2.“Burma’sTheinSein‘wouldacceptSuuKyiaspresident’”，BBCNewsAsia，29September2012，http：//www.bbc.com/news/world-asia-19772834.

　　3.王子昌：“精英互动与缅甸的政治发展：2011年缅甸的政治与外交”，《东南亚研究》，2012年第2期，第33页。

　　4.2007年8-9月主要在缅甸当时的首都仰光发生的旨在反对缅甸军政府的示威游行。2007年8月19日，由于不满政府突然大幅度提高燃油价格，仰光市民开始零星上街游行抗议。至9月24日，仰光的游行人数达到了10万，僧侣多达2-3万。缅甸军政府采用暴力手段(包括开枪)强行镇压了游行示威。据缅甸军政府宣布，在冲突中共有13人被打死，数十人受伤，并逮捕了2000多人。由于僧侣在这次的游行示威活动中发挥了主力军和领导者的作用，所以西方一些媒体称之为“袈裟革命”或“藏红花革命”。

　　5.KurtCampbell，“U.S.PolicyTowardBurma”，September28，2009.美国国务院网站：http：//www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/09/129698.htm。

　　6.DavidISteinberg，“Afoolishconsistency”，AsiaTimes，Aug.132011，http：//www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/MH13Ae02.html.

　　7.HowardBerman，“RemarksofChairmanHowardBermanathearing‘U.S.PolicytowardBurma’”.美国众议院网站：http：//foreignaffairs.house.gov/111/berman102109.htm。

　　8.StephenKaufman，“’NoSign’UpcomingBurmeseElectionsWillBeLegitimate”，America.gov，Sep27，2010.http：//www.america.gov/st/democracyhr-english/2010/September/20100927180400esnamfuak0.9775659.html?CP.rss=true.

　　9.“StatementbyPresidentObamaonBurma”，November18，2011.白宫网站：http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/18/statement-president-obama-burma.

　　10.“RemarksbyPresidentObamaandPresidentTheinSeinofBurmaAfterBilateralMeeting”，November19，2012，白宫网站：http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/11/19/remarks-president-obama-and-president-thein-sein-burma-after-bilateral-m.

　　11.“OversightofU.S.PolicyTowardBurma”，byJudithBethCefkin，“TestimonyBeforetheHouseCommitteeonForeignAffairsSubcommitteeonAsiaandthePacific”，December4，2013，美国务院网站：http：//www.state.gov/p/eap/rls/rm/2013/12/218288.htm.

　　12.美国国际开发署将支持缅甸选举和政治进程，2013.03.12，http：//iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143985.html#ixzz2ySrBsfso

　　13.施爱国：“浅析近年来的美国对缅甸政策及其前景”，《和平与发展》，2014年第1期，第89页。

　　14.“缅甸加速摆脱对华依赖中国在东南亚影响力受挫”，2014.03.31，http：//www.myanmar-online.biz/News/Article/1388.

来源时间：2014/12/31   发布时间：2014/12/31

旧文章ID：1172

作者：龚婷  来源：《中美外交：管控分歧与发展合作》2014年12月

　　2013年，随着中国新一届领导集体上任，周边外交新战略的提出成为中国外交全局中的一大亮点。习近平总书记在2013年10月举行的周边外交工作会上提出，周边对中国具有极为重要的战略意义，应与时俱进、更加主动地开展周边外交，坚持“与邻为善、以邻为伴、睦邻、安邻、富邻”的周边外交基本方针及“亲、诚、惠、容”的周边外交基本理念[1]。

　　提出“丝绸之路经济带”及“21世纪海上丝绸之路”是新形势下中国推进周边合作的全新倡议，在周边外交新布局中具有重要的引领作用。2013年9月，习近平访问哈萨克斯坦期间在纳扎尔巴耶夫大学发表演讲，提出以创新的模式共建“丝绸之路经济带”，打造以“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”为内涵的“五通”工程，旨在促进欧亚国家经济联系更为紧密、相互合作更为深入、发展空间更为广阔[2]。2013年10月，习近平访问印度尼西亚期间在印尼国会大厦发表演讲，指出中国致力于加强同东盟国家互联互通建设，倡议筹建亚洲基础设施投资银行，同东盟国家发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪“海上丝绸之路”[3]。在陆海两个方向打造“一带一路”合作倡议被外界广泛视作中国新时期周边外交的构想，引起主要大国及国际社会的强烈反响。

　　长期以来，作为全球霸权的美国不仅是中国处理大国关系的主要对象，也是塑造中国周边环境最重要的外部因素之一，在战略、政治、军事、经济、社会等各个维度深刻影响亚太及欧亚地区。由于美国在“一带一路”构想所涉及的东南亚、南亚、中亚及俄罗斯、中东等地均长期以来拥有重要的战略存在及外交运筹，因此中国在规划和实施“一带一路”构想过程中不可避免地将受到美国的影响，也进一步凸显了研究把握美国学界、政策界及舆论界对“一带一路”意图、方式及前景看法的重要意义。

　　一、美方对中国提出“一带一路”意图的认知

　　美方看来，出于抗衡美国“亚太再平衡”等一系列考虑，中国提出陆海并进的“一带一路”倡议，一方面在战略空间上可以实现向西拓展，另一方面也能满足中国快速增长的能源资源进口需求及急迫的海上通道安全需求。此外，中国在双边关系、地区及全球事务上拉拢俄罗斯，意在振兴欧亚地缘板块，在政治、经济等诸多方面打造“去美国化”的地区及全球秩序。

　　(一)陆上“西进”和海上扩展：拓展战略空间

　　美方认为，中国既是陆上大国，也是海上大国。不断崛起的中国势力将加速扩张，必然会将自身力量扩展至全球地缘政治的支点，覆盖整个欧亚大陆。当前，中国已经深入欧亚大陆，通过拓展贸易、修建油气管线等方式紧密加强与中亚国家的联系，但是“扩展的范围还远远不够”[4]，中国力量还将继续在陆上向西延伸，在海上加速扩展，追求陆权和海权的齐头并进及再平衡。

　　从陆上来看，“丝绸之路经济带”的建设为中国提供了在经济和外交上拉近“本国与南亚、中亚和包括沙特阿拉伯在内海湾国家关系”的机遇”[5]，超越长期以来中国对外开放和交往主要面向的东亚及太平洋方向，向广阔的西部方向大力拓展。下一阶段，中国将在美国从阿富汗撤军之际密切与阿的经济和商业联系，进一步拉拢巴基斯坦以打通赴印度洋通道，增强与资源丰富的海湾及非洲国家的互联互通。另外，欧盟也将成为中国扩大共同利益的工作重点[6]。从海上来看，“21世纪海上丝绸之路”建设将使中国的触角超越西太平洋海域，向南深入南太平洋、向西开辟进入印度洋通道，与美国、印度、日本等国在这些海域的海上力量抗衡。此外，“西进”还与中国国内区域发展战略相辅相成，将会加快中国“西部大开发”的进程，加强西部边界和各省的安全[7]。

　　(二)抗衡美国“亚太再平衡”

　　美方认为，美国推进“亚太再平衡”战略以来，安全上推动与地区盟友及伙伴的军事联盟，政治上靠近和拉拢中国周边国家，经济上打造具排他性质的“跨太平洋伙伴关系协议”(以下简称TPP)，被中国视作全方位遏制和打压中国的战略手段。在东亚和太平洋地区，中美关系越来越具有冲突和零和博弈的性质[8]。

　　中国主动出击推动“一带一路”建设，本质上是在美国主导力缺乏、区域合作机制化程度较低的中亚、南亚、中东及其他相关地区推行一体化战略。中国一方面可以避免在东亚与美国的竞争和对抗进一步激化，另一方面扩大自身影响力，以经济合作为先行力，逐步带动和整合政治和安全领域的协作。

　　以中亚地区为例，中国在中亚尚无类似自由贸易协定一类的地区机制，这抑制了中国与中亚经济融合，而中国必须把握中亚为中国提供通向世界市场出口通道的意义[9]。随着俄罗斯在中亚实力的相对下降和美国从阿富汗撤军，中国在中亚影响力将日益上升，在资金方面比美国更具优势，从而对美国在中亚的存在形成挑战[10]。

　　一种更为激进的观点认为，中国新领导人上任后提出一系列外交新理念及举措，意在与美国寻求陆上及海上战略空间的权力分享甚至势力划分。中国提出“新型大国关系”理念实质在与美国瓜分太平洋水域，而“21世纪海上丝绸之路”目的在于将东盟海洋空间划归自己的太平洋水域势力范围[11]。中国将在东亚地区之外打造以自身为中心的经济圈，更多地与发展中国家而非仅仅是发达国家进行经济融合，化解美国以TPP为手段对中国的挤压，进而对美国在亚太地区对中国进行的遏制和围堵形成有效的反制。

　　(三)联合俄罗斯等国，重振欧亚地缘战略板块，构建“去美国化”地区秩序

　　美方认为，2013年以来，中俄首脑互访、中俄全面战略协作伙伴关系显著加强、中俄天然气协定签订等一系列双边重大往来表明，两国正摒弃分歧，空前加强战略团结并形成事实上的“准同盟”，打造“新的反美轴心”[12]。中俄明确指向美国，旨在对抗和反击美国在亚太和欧亚地区的控制力，重新夺回地区主导权。两国在斯诺登事件、叙利亚危机及乌克兰危机上的协作，实质是对抗以美欧为中心的价值观，重新制定地区和全球秩序，同时对包括日本等国在内的美国地区盟友起到震慑作用。在这一过程中，中俄各取所需、优势互补，俄罗斯获得了来自中国的经济动力，中国则得到了巨额的能源利益。

　　此外，中国对俄罗斯、印度、蒙古等中国周边欧亚大国的吸引力和影响力不断提升。除俄罗斯以外，2013年蒙古和印度总理相继访华。这说明，中国加速实施外交和周边战略，重心向亚洲内陆调整，一方面有利于打造贯穿欧亚大陆的经济集团，另一方面也降低俄罗斯和印度影响力，获取这些国家的资源并让其在外交上向中国靠拢[13]。

　　值得注意的是，美方认为中国正在加强自身主导下的地区机制，通过打造亚信峰会、提振亚太经合组织(以下简称APEC)构建“去美国化”秩序。2014年中国主导召开亚信峰会，并将继续担任接下来两年的轮值主席国，美国及在亚太最重要盟友日本仅作为“观察员”身份参会。这表明，中国试图在美国缺席的情况下，通过反恐、经济合作等手段加强亚洲内部的多边机制化交流。尽管亚信峰会能否成为具有凝聚力的多边安全体系尚存不确定性，但是它“可能会决定亚洲未来发展的方向”[14]。另外，作为2014年APEC轮值主席国，中国大力强调APEC的重要性，这是因为“美国近年来不太重视APEC，这让中国看到了一个机会”[15]。

　　(四)功能性领域的意图：能源诉求及海上通道安全

　　受中国“走出去”利益推动，“一路一带”建设对中国扩大能源资源进口来源地、拓展成本更低的运输通道、巩固能源通道安全具有重要意义。美方认为：第一，崛起中的中国对海外能源资源的战略性需求急剧增加，中亚、南亚、中东、非洲都是中国重要的进口来源地;第二，通过“丝绸之路经济带”建设，增强与欧亚大陆上非欧洲文明国家在交通和基础设施上的互联互通，将使中国获得成本更低的陆上能源运输通道[16];第三，中国能源进口多元化战略决定不能仅仅依靠中东满足油气需求，“一带”建设将中亚摆在重要位置，其主要考虑之一在于通过陆路管道运输来自中亚的油气比通过海路运输来自中东的油气在安全上更有保障[17]。

　　“21世纪海上丝绸之路”建设将帮助中国拓展海上通道、保障海上运输安全。美方认为，针对东盟国家的“海上丝绸之路”将与中国已在斯里兰卡、巴基斯坦布局的“珍珠链”战略形成对接，联通西太平洋与印度洋海域及海上基础设施，使中国的海上力量进一步西进[18]。印太海域是中国海外能源资源通道运输的必经之地，中国面临的海上通道安全威胁主要包括：一是美国在西太平洋及印度洋海域的封锁和阻拦，美国“亚太再平衡”战略对中国海上运输通道构成实际威胁;二是印度、日本等地区大国在印太海域日益崛起的海上力量;三是印度洋沿岸及马六甲海峡周边的海盗袭击;四是相关海域及沿岸的伊斯兰激进势力。为应对这些威胁，中国将在相关海域及沿岸部署更多的力量存在，逐步向海权大国迈进。此外，美方还强调，海上丝绸之路”建设是中国对南海问题及与日本、菲律宾、越南等国海上争端的回应，也是应对美国主导下TPP的替代方案[19]。

　　二、美方对中国实施“一带一路”前景的认知

　　美方认为，中国实施“一带一路”不仅面临诸多机遇，也存在不少挑战。在“一带”建设上，尽管中国拥有资金优势，但恐怖主义将构成威胁沿线安全的主要因素，而中国能否处理好与俄罗斯的关系也将影响“一带”建设的前景。在“一路”建设上，一方面中国可以充分利用海外华人的影响力增强与东南亚的友好关系，另一方面中国在南海等问题上日益强势的立场也会加强东南亚国家的不安。

　　(一)对中国实施“丝绸之路经济带”构想前景的认知

　　第一，恐怖主义和极端势力威胁“一带”建设。美国认为威胁“一带”建设的关键点在于阿富汗和巴基斯坦：一是随着美国及北约撤离阿富汗，阿现任政府瓦解，塔利班势力很可能卷土重来，恐怖主义和极端势力将威胁“一带”沿线的稳定。因此，美方提出，中国应乐见和欢迎美国在阿富汗持续驻军，这将是“一带”建设所需稳定环境的底线[20]。二是中国必须与巴基斯坦反恐问题上加强立场政策协调。“一带”的西端是从海上连接能源运输通道的瓜达尔港和陆上连接中国的喀喇昆仑公路，两者均位于恐怖势力、极端势力和分裂势力集中的巴基斯坦境内，中国必须确保巴基斯坦政府能够有效打击恐怖组织、分裂及极端势力[21]。

　　第二，中俄合作看似紧密实则“同床异梦”。尽管中俄在政治、军事、经济、能源等领域的合作越来越呈现制度化趋势，然而双方在诸多领域仍存在分歧[22]。一是中对俄贸易顺差导致双边贸易失衡，中国进口俄能源并向俄出口消费品及其他高价值产品，引起俄不满;二是俄致力于打造俄白哈关税同盟并扩大“欧亚联盟”，与中国“一带”建设在地区主导权上存在矛盾;三是中俄人文交流水平较低，互信的民间基础薄弱;四是俄在中国敏感的领土争议问题上抱暧昧态度，与日本、印度、越南及其他亚洲国家积极发展关系，将引起中国不满;五是中俄历史上的领土争议、军事争端、意识形态分歧等导致双方隔阂。美方认为，“莫斯科吹嘘其与北京的伙伴关系，主要是为了向世界各国证明自己仍然是重要的，而中国则将这一伙伴关系视为安抚俄罗斯的一条低成本途径”[23]。

　　第三，中国的“丝绸之路经济带”比美国的“新丝绸之路”倡议更有资金优势。奥巴马第一任期内美国开始打造连接中亚和南亚的“新丝绸之路”倡议，然而迄今为止这一倡议在战略上牵制中俄、在军事上打击恐怖主义、在经济上控制中亚资源等一系列目标均未实现，同时“美国正在部署撤离阿富汗的方案”[24]。相比于美国，中国拥有大量的资金优势推动丝绸之路建设，“美国人通过追求实施宏大战略所未能获得的(对中亚资源)的控制权，中国却正在通过实行资本市场战略而实现”[25]。

　　第四，多方参与是“一带”建设成功的前提条件之一。在“一带”建设所涉及的跨国项目中，中国不应该仅仅诉诸于双边途径，而是应该通过多方参与实现“多渠道融资、多样化所有权”[26]，加强中、俄、欧及相关国家与国际多边组织的合作，例如世界银行全球基础设施基金。

　　(二)对中国实施“21世纪海上丝绸之路”构想前景的认知

　　第一，团结海外华人，扩大中国与东南亚合作基础。海外华人主要集中在“海上丝绸之路”所覆盖的东南亚地区，在当地的社会经济生产及财富分配中发挥重要作用。中国可以利用海外华人群体与东南亚国家在经济、贸易、金融等方面深化联系，提升中国形象。如果中国能够在“一路”建设中充分调动海外华人的积极性，并与相关国家能够在围绕搁置主权争议、共同开发海洋方面达成共识，则有助于达到以下几个方面的积极效果：一是缓和围绕南海问题所造成的地区紧张局势，二是有利于维护海上运输通道的安全[27];三是有助于在东盟、地区及中国间增强海上互联互通;四是打造双赢结果，有助于东盟实现其2015年东盟经济共同体目标[28]。

　　第二，发展前景不甚明朗。美方认为，当前“海上丝绸之路”建设还处在概念阶段，中国并未提出具体的措施。从这一点来看，“一路”很难替代TPP的吸引力[29]。以“中国—东盟海上合作基金”为例，该基金在很多方面信息不透明。一是中国期待从项目中获得经济收益，但安全项目的导入会带来严重问题，即政府主导而不是产业驱动条件下如何量化项目收益。二是该基金由哪个部门主管仍不清楚，中国政府应该尽快向东盟国家公布该基金细节;三是缺乏信息中心。该基金成立两年来，中国政府只是在自己的网站上公布了一些合作领域，东盟国家不知如何申请[30]。此外，中国与南海权益争端国家的海上共同开发步调也相对缓慢，中国与文莱的油气合作、与越南在北部湾海域附近的共同开发尚未取得实质性突破[31]。

　　第三，中国在东海、南海日益强硬的维权维稳姿态对“一路”实施具有负面效应。2013年以来，中国宣布划定东海防空识别区、加剧与日本在钓鱼岛问题上的对抗、与菲律宾在仁爱礁问题上对抗的强硬姿态、在南海加强军事和经济存在等一系列举动均表明，中国正逐步加快海上权益的扩张步伐[32]。中国与争端相关国家的政策都受到国内民族主义情绪的影响，美国也将进一步加强同越南、菲律宾、日本等国的军事安全联系。南海争端各方在各自政策上都很难让步，冲突呈现加剧趋势，这将对中国“海上丝绸之路”建设带来负面影响。

　　三、美方对中国实施“一带一路”构想影响的认知及美方的应对

　　美方认为，“一带一路”建设将可能削弱美国、俄罗斯及其他地区大国在相应地区的影响力。此外，美国不应仅仅重视东亚地区，也应该将西亚地区摆在同等重要的位置。在应对策略上，美国应该重新思考自身的中亚政策，抗衡中国的影响力，此外还应该组织中俄形成事实上的同盟。

　　(一)中国将削弱大国在“一带一路”沿线地区的影响力

　　“一带一路”构想的实施可能将改变亚太及欧亚地区的大国力量对比和权力架构。在宏观层面看来，美国和俄罗斯也将对“一带一路”做出消极反应。中美俄三者在中亚的竞争中，中国明显日益占据上风[33]。相对于美国，美国在阿富汗撤军的步伐日益推进、以阿富汗为核心的“新丝绸之路”计划也举步维艰，而中国优势则在于拥有大量资金;相对于俄罗斯，尽管俄罗斯在中亚拥有历史悠久、影响巨大的政治、经济、军事等方面的战略存在，然而中国在中亚的影响力与日俱增，已经成为中亚五国中四个国家最大的贸易伙伴，中亚与中国的联系将远远超过其与阿富汗、南亚、俄罗斯及欧洲的联系。据此，美国有必要调整自身中亚政策的目标，加强对中亚及中国在中亚影响力的关注。重视中亚将有助于美国拉近与除中东、东南亚以外地区的穆斯林温和派的关系[34]。另外，长期以来美国中亚政策的重要目标在于限制中亚五国对俄罗斯的政治经济依赖，现在看来应该更加担忧中国与中亚日渐紧密的贸易和投资关系[35]。

　　此外，地区性大国也将对“一带一路”做出消极反应。具体而言，“丝绸之路经济带”的实施会引起印度、伊朗及土耳其的不适感，“21世纪海上丝绸之路”则会引起日本及印度的不适感。

　　(二)亚洲呈现出整体性崛起趋势，亚太与欧亚并重，东亚和西亚并举

　　美方认为，美国应该重新思考其“重返亚洲”战略，不仅应该关注东亚及太平洋地区，而且应同等重视西亚地区[36]。原因包括：一是亚洲的崛起呈现整体性趋势和趋势，东亚和西亚并举。尽管长期以来亚洲的东部和西部在政治、经济、历史、文化等领域缺乏深入联系，然而这一状况正在逐渐被打破。地区大国纷纷重视“丝绸之路”概念，这反映了东亚和西亚的联系和融合正在稳步提升，双方内部贸易日益紧密。二是东亚地区与中东、西亚的联系日益紧密。以中国为代表的东亚国家与以中东为代表的西亚国家的能源和非能源贸易联系比重不断提升，中国与沙特阿拉伯、科威特、卡塔尔、伊朗的贸易额远远高于其与美国的贸易额;西亚国家对东亚的关注也不断增大，西亚在全球博弈中的分量不断加大。三是东亚和西亚之间在海上和陆上的互联互通不断提升。从海上来看，东西方贸易往来的海上核心通道印度洋通航量巨大，其重要性不断提升;从陆上来看，横贯亚欧大陆内部的公路和铁路线路正在形成中。四是以伊斯坦布尔、迪拜、新加坡、香港、上海为代表的亚洲金融中心的互动关系也日益密切。

　　(三)中国实施“一带一路”的前景仍面临诸多不确定因素

　　第一，在经济领域，中国实施“一带一路”并不能替代其与亚太地区方向重要经济体的联系，其影响力难以超过美国。在“一带”建设方向，阿富汗局势不稳、印巴冲突等因素造成中亚和南亚不稳，这将危及“一带”建设;在“一路”建设主要覆盖的东南亚地区，美国的影响力仍然超过中国，地区国家也更加欢迎美国的存在[37]。

　　第二，在安全领域，亚太诸国仍希望看到美国发挥积极作用。美方认为，一方面，中国在南海等问题上态度日渐强势，地区国家不得不求助于美国发挥更大的地区安全保障作用;另一方面，中国主导的亚信会议是否能在地区安全问题上发挥“去美国化”的作用还尚有待观察[38]。

　　第三，中国在团结“一带一路”国家上面临诸多障碍。“一带一路”沿线国家在政治、经济、文化、社会等层面迥异，中国应至少思考清楚以下几个方面的问题：一是如何处理与这些国家双边合作及与欧盟、东盟等地区多边组织之间的关系;二是中国是否应该用诸如建立自由贸易区的形式、或者是以其他方式，将相关国家联合在一起[39]。

　　(四)美国应阻止中俄结盟，避免丢掉欧亚地区主导权

　　尽管中国和俄罗斯之间存在诸多分歧，然而双方在亚太和欧亚地区都分别与美国主导下的安全集团发生冲突，走向结盟的趋势日渐明显。美国不能低估中俄靠近的严重性，应避免丢掉欧亚地区的主导权，因此防止中俄结盟应该成为美国下一阶段外交政策重中之重[40]。鉴于中俄的潜在分歧和矛盾，美国阻止结盟的不会付出太大的成本。

　　四、政策建议：中国的应对

　　在中美关系超越双边和地区维度、逐步走向全球的大背景下，必须正视第三方因素在中美关系中的作用。如果说长期以来中美两国竞争和合作的主要区域集中在东亚和太平洋地区，那么中国提出“一带一路”合作倡议则为双方的互动开辟了新的空间：陆上从东亚向西拓展至亚欧大陆的内部，涵盖但不限于中亚、南亚、中东等地区;从海上看从西太平洋海域向西、向南穿过马六甲海峡，深入印度洋及其沿岸地区。中美在新的陆海战略空间上如何管理双边竞合关系，将成为影响“一带一路”建设前景的重要因素之一。

　　现阶段看来，美方对中国“一带一路”倡议的意图存在较大疑虑、对前景的看法也存在诸多不确定性。由于中国建设“一带一路”倡议尚在起步，合作构想及政策措施尚未完全成形，美方政策界、学术界的反应也处于初步阶段，客观上也为中方提供了向美方增信释疑、增强双方良性互动的机会。具体看来，可以从以下几个方面着手：

　　第一，强调“一带一路”倡议非战略性、合作性和非排他性。正如中国外交部副部长张业遂所阐述的：“一带一路”是合作倡议，中国没有特别的地缘战略意图，无意谋求地区事务主导权，不经营势力范围，不会干涉别国内政[41]。“一带一路”自提出以来一直作为经济合作倡议而非战略构想存在。应通过各种渠道加强对美政界、学界、商界等公共外交，强调“一带一路”倡议的合作性、开放性、非排他性和互利共赢性，淡化零和博弈及对抗的抗美色彩。

　　第二，在具体地区和领域探索和加强中美务实合作的基础。中美在“一带一路”沿线地区，存在巨大的合作潜力。以能源资源合作领域为例：在东南亚，中美在“大湄公河次区域合作”(GMS)能源资源互联互通、能源政策方面已经开展一些合作并取得一定成果;在中亚，中美在地区安全事务、管线安全维护等领域拥有共同利益;在中东，中美在确保能源供应稳定、运输安全、价格合理及基础设施建设方面合作潜力很大[42]。在阿富汗问题、中东热点议题上等问题上，中美在维护地区和平稳定等方面存在广泛利益，而这些因素将对“一带一路”建设前景产生重要影响，应努力保持中美的良性互动及沟通。

　　注释：

　　1.《习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话》，新华网，2013年10月25日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-10/25/c_117878897.htm

　　2.《习近平：弘扬人民友谊共创美好未来》，新华网，2013年09月08日，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-09/08/c_132701741.htm

　　3.《习近平：携手开创中国-东盟命运共同体美好未来》，新华网，2013年10月04日，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-10/04/c_132771877.htm

　　4.RobertD.Kaplan，TheGeographyofChinesePower：HowFarCanBeijingReachonLandandatSea?，ForeignAffairs，May/June2010

　　5.ShannonTiezzi，WhyChinaNeedstheUSinAfghanistan，TheDiplomat，Mar.25th，2014，http：//thediplomat.com/2014/03/why-china-needs-the-us-in-afghanistan/

　　6.《日刊：“中欧桥梁”可助平衡中美关系》，参考消息网，2014年4月25日，http：//column.cankaoxiaoxi.com/2014/0425/380404.shtml

　　7.YunSun，MarchWest：China’sResponsetotheU.S.Rebalancing，Brookings，Jan31st2013，http：//www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2013/01/31-china-us-sun

　　8.YunSun，MarchWest：China’sResponsetotheU.S.Rebalancing，Brookings，Jan31st2013，http：//www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2013/01/31-china-us-sun

　　9.AlexandrosPetersen，AHungryChinaSetsItsSightsonCentralAsia，TheAtlantic，Mar.52013，http：//www.theatlantic.com/china/archive/2013/03/a-hungry-china-sets-its-sights-on-central-asia/273746/

　　10.SimonDenyer，Chinaenvisionsnew‘SilkRoads’toWestbylandandbysea，TheWashingtonPost，Nov.1st2013，http：//www.japantimes.co.jp/news/2013/11/01/asia-pacific/politics-diplomacy-asia-pacific/china-envisions-new-silk-roads-to-west-by-land-and-by-sea/#.U28-XHn6i2k

　　11.《俄报：海陆“丝绸之路”构想延伸“中国梦”战略》，《参考消息》，2013年11月20日

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来源时间：2014/12/31   发布时间：2014/12/31

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