作者：王文峰  来源：《现代国际关系》 2015 年第 2 期

　　2014年11月美国国会中期选举后，奥巴马进入“跋鸭期”，在国会参众两院都被共和党控制的情况下，舆论普遍预期奥巴马未来两年的施政将面临极大困难。但是美国的政治制度决定总统在外交领域比内政上有更大的独立行动的权限，有能力不受政治的困扰而有所作为，即使在任期的最后两年也是如此。在较近的历史上，里根就是一个典型，其在任最后两年在外交领域取得了不小成绩;克林顿与小布什也不同程度地都是如此“跋鸭期”中外交比内政更有作为。那么最后两年的奥巴马会怎么样?如今的美国外交正在进入“后奥巴马”时代吗?

　　2014年的中期选举虽然选的是国会议员，但实际上是对奥巴马的一次全民公投。美国选民通过投票宣泄了他们对奥巴马的种种不满，其中很重要的一条就是认为他在外交上过于软弱，在纷繁复杂、动荡多事的国际形势下，没有发挥强大的领导力，没有让美国在世界事务中扮演突出的领导角色。这一点在民调中清楚地显现，美国民众对奥巴马外交政策的支持率之低更甚于对其总体工作的满意程度。奥巴马外交上软弱的形象被共和党树为靶子猛烈抨击，民主党内也出现不和谐之声，希拉里·克林顿和前国防部长帕内塔等人出于各自目的，纷纷对奥巴马的外交政策内容和决策风格提出批评。一时间，奥巴马在外交上成了“孤家寡人”。

　　岁末年初，奥巴马却在外交上难得地施展了一下身手。一是在2014年12月17日宣布美国放宽对古巴实行了半个多世纪的制裁，启动与古巴恢复正常关系进程;二是以保护言论自由不受侵犯为名，强力鼓动索尼公司公开放映电影棘日杀金正恩》，并宣布对朝鲜进行制裁。这两件事一柔一刚，似乎又让人们看到了美国总统在外交领域无人可及的主动J险和行动能力。然而，到2015年1月份，由于其本人和其他美国政府高级官员未参加在法国巴黎举行的反恐大游行，使美国在如此重要的国际场合缺席，奥巴马再次沦为国内舆论声讨的对象。人们对奥巴马在外交上的领导能力再次打上问号。

　　在外交思想上，奥巴马与美国国内的主流之间始终存在一定距离，其“奇异”之处可大致归纳为以下几方面。首先从理念上讲，奥巴马的思想与美国外交中传统的理想主义有较大差别。作为美国外交思想中的一个重要组成部分，传统理想主义强调的是美国在政治制度和意识形态上的独特性和优越J险，以及将美国式的制度与价值观向世界传播的使命感。但在奥巴马的外交理念中，美国与世界有着另一种关系，美国是世界上与别人平等的一员，所有国家、民族都有权认为自己是特殊甚至优越的，它们和美国一样都可以有自己的“例外论”。以美国政治的话语讲，奥巴马的思想实质是自由主义世界观的一种表现，它强调文化和意识形态上的多样性，否定以盎格鲁一撒克逊文化为代表的美国主流文化的优越性。在现实的政策实践中，奥巴马外交理念中的这一特点表现为不愿强调美国制度与意识形态的特殊与优越，不愿在意识形态层面贬低和攻击对手。比如即使在美国与国际社会面临严重恐怖威胁的情况下，奥巴马也一直不愿将伊斯兰教与恐怖主义挂钩，以致连“伊斯兰极端主义”这样的词汇都很难说出口。在外界看来，奥巴马似乎认为“美国价值观”不是体现在美式民主制度的推广，而是体现在拒绝虐待关塔那摩的囚犯以保护他们的人权。这对美国国内保守势力来说是难以接受的，即使面对主流媒体舆论，奥巴马也不会因此而在政治上得分。

　　其次从手段上讲，奥巴马对军事力量的使用比较排斥，不愿靠武力彰显美国是世界的“领导”。奥巴马从入主白宫的一刻起，就以结束在阿富汗和伊拉克的两场战争为重要战略目标，全面撤军始终是其外交和安全政策中的一项重要内容。从攻打利比亚时的“后排领导”而非身先士卒，到对叙利亚化武问题划下红线而又无法执行;从乌克兰危机爆发后坚决以经济而非军事手段对付普京，到为打击“伊斯兰国”而半遮半掩地向伊拉克增派部队，都让人感到奥巴马在军事力量使用上内心的犹豫跷橱。美国所拥有的世界上最强大的军事力量是其外交的坚强后盾，尚武是美国历史文化中一个重要特征，奥巴马“不做蠢事”的标签与此相矛盾。如果说六年前奥巴马上任之初结束战争的努力是对小布什政策的扭转，总体符合美国民众的意愿，那么他在随后几年中的表现则很难有助于他树立强势领袖的形象。

　　第三，从政策重点的选择拿捏上讲，奥巴马没有表现出灵活、适时的调整变化。从伊拉克和阿富汗撤军，让美国从中东和南亚的泥淖中脱身，转投亚太这一对世界政治与经济最为重要的地区，为美国的全球战略找到新的支撑点，一直是奥巴马地缘外交中的重要使命。亚太“再平衡”是奥巴马外交战略中最大的手笔，在成功除掉本·拉丹之后，奥巴马政府曾急不可待地宣布恐怖势力的削弱以及美国战略重点由此而必须进行的转移。但事实远不如奥巴马所愿，2014年乌克兰危机的爆发和“伊斯兰国”的兴起，使奥巴马难以全力推进其亚太战略部署。但他又不甘就此放手，反复强调的仍是战略转向亚太的重要性和必要性，不愿应景般将中东和俄罗斯置于美国外交政策中最突出的地位。中东在美外交上长期占据重要地位，同时近年来美国内总体对普京和俄罗斯持强烈的负面情绪，在这种背景下，奥巴马在外交政策表述上不善于处理迫在眉睫的矛盾与长期战略目标间的关系，难以说服和引导舆论，外界对他外交上的判断能力和适应能力的质疑也必然加深。

　　奥巴马外交中有被美国主流思想视为“异类”的因素，在国内引发争议。他对美国的传统外交理念构成了一定挑战，而过去六年的执政不足以形成有利于他的政治共识。这对他掌控美国外交政策的主导权形成障碍，未来两年的国内政治环境则会将这种障碍进一步放大。但客观分析，奥巴马思想中与美国外交主流思想不尽合拍的成分都有其合理J险，除了奥巴马个人因素和政治派别因素外，也体现了美国各界对外交政策的反思，反映了美国战略思考的前瞻与远见，同时折映出美国外交面对国内的现实与当今世界的新发展、新变化而存在的困境。在一些议题上，与其说表现出的是奥巴马的无奈，不如说是美国的无奈。在财政拮据、实力地位相对衰落、国际权力分散态势明显、大国应对新型威胁局限J险突出等内外因素共同作用下，美国外交难免会遭遇未曾经历的困难。比如人们从奥巴马的言论中能明显地感觉到，他在谈论亚太“再平衡”和应对中国崛起时的熟练、自信、有套路，与他谈论应对恐怖主义威肋、时的左支右细，缺乏完整战略之间存在鲜明对比。这何尝不是美国整体外交战略面对新老不同议题时思维水平差距的体现。

　　2016年美国大选的序幕即将拉开，在外交上，为了提振选民的情绪，共和党、乃至民主党都可能会抛出以“去奥巴马化”为主轴的外交政策纲领，向美国传统外交路线回归。在这种国内政治形势之下，奥巴马能否掌控美国外交政策主导权还受到其他一些因素影响。例如他在一些具体政策议题上能取得多少突破，让他能以议题上的推进弥补理念上的劣势，以政策上的成果化解政治气氛的压力?此外，未来两年国际形势如何变化，是否会出现重大的国内或国际危机，对美国国家安全构成严重危害?是否会出现突出的威肋、来源，使美国国内凝聚共识的过程明显加快?奥巴马作为美国总统，是否会有展示领导力的机会?这些都是可能的变量。

　　大的时代变动使美国外交面临着转型，也使奥巴马注定是美国外交史上一个带有过渡性色彩的人物。面对新的内外现实，美国外交的思考与摸索绝不会止于奥巴马，成型的适应新形势的美国外交思想与战略，或许会伴随着新的世界秩序的形成过程，仍需要相当长时间的辩论、博弈、实践、调整才能最终形成。

　　对于中国来说，无论美国外交是否或何时进入“后奥巴马”时代，在未来两年的对美外交中，与奥巴马政府打交道与关注美国国内政治、政策环境的整体变动，为“后奥巴马”时代早做准备同等重要。同时，中国应当特别留意不要掉入奥巴马和美国熟悉的套路，不计战略成本地吸引美国的恶意关注，以避免成为美国政治共识的指向。对于构建“中美新型大国关系”，要本着长期经营、“功成不必在奥巴马”的心态，在持续不断推进的同时，很好地把握节奏，夯实基础，争取水到渠成。

来源时间：2015/8/19   发布时间：

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作者：俞邃  来源：《当代世界》

　　编者按：风云变幻七十载，2015年迎来世界反法西斯战争胜利70周年。在这个需要铭记历史、共创未来的新时期，大国博弈和地区争端不断刺激着人们的安全神经，也重塑着当今的世界格局。极端民族主义和极右势力的泛起更是严重挑战了战后的国际秩序。新形势下中美俄三角关系如何互动?利益博弈下的美欧关系究竟走向何处?如何在新的挑战下维护《联合国宪章》的宗旨和原则?针对上述问题，本刊特邀专家进行解读，以飨读者。

　　大国关系带来国际形势乃至世界格局的变化，而中美俄三角关系影响之巨尤甚，受到国际社会的格外关注。中美俄三者关系的架构及其相互间的作用，是本文论述的要点。

　　中美俄三角关系基本评估

　　1.首先遇到定位问题。其一，美国为最大的发达资本主义国家，中国是最大的发展中国家，俄罗斯是最大的转型国家。换个说法，美国是守成大国，中国是新兴大国，俄罗斯是从原先守成大国苏联坠落、演变而来的新兴大国。其二，美国仍为唯一超级大国，其标志是导致国际形势复杂多变的依然是美国政策影响下的地区热点，在很大程度上左右世界安全环境的依然是以美国为主要矛盾方面的大国关系。其三，俄罗斯具有超常的世界大国因素，其标志是拥有与美国相当的核武库，拥有世界上22%左右的丰富资源(仅贝加尔湖淡水就占世界四分之一)，拥有世界第一的版图，但经济总量远称不上世界大国。中国成为世界第二大经济体，但人均排在世界80位之后，邓小平说过，中国既是大国又是小国。中国和俄罗斯可称作具有世界影响力的超地区大国。

　　当今中美俄三角关系仍是不等边的，并非有人所说的美中等腰三角形。切勿被某些国际媒体的“G2”恭维论忽悠。

　　2.要放在全球背景下观察中美俄三角关系。其一，世界政治格局在变，突出的是“一超”美国实力下滑与维护其世界霸主地位的反差越来越大。其二，经济全球化态势在变，自从全球金融危机发生以来，八国(如今暂又回到当初的七国)集团的作用逐渐被二十国集团取代，其中金砖国家的地位凸显。其三，世界安全环境在变，“伊斯兰国”的出现与膨胀，使得反恐变得更加艰难。这三大领域的变化都涉及中美俄三角关系。近年来呈现这样的态势：美国是麻烦制造者，俄罗斯是举世瞩目者，中国是备受尊重者。

　　在当今世界大国关系中，相对而论，中美关系最为重要，在曲折中发展;中俄关系最为密切，在深化中发展;俄美关系最为复杂，在较量中发展。

　　3.中美俄三者都处于时代主旋律的支配之下。和平与发展时代主题的确定与某种程度的共识认同，决定中美俄之间并非天然的敌我对抗关系。有人引用毛泽东的话“谁是我们的敌人?谁是我们的朋友?这个问题是革命的首要问题”来鉴定大国关系，特别是怀疑甚至否定中国与美国构建新型大国关系。这就涉及对时代主题意义的认识。在以“战争与革命”为主题的时代，必须首先考虑与谁打仗、革谁的命。但在当今，如果我们接受“和平与发展”的时代主题观，那么首先考虑的应为谁是我们的合作伙伴，而不是去寻找敌人。当然，合作伙伴有真假之分，有全心全意与半心半意之分，对于虚假的甚至怀有敌意的合作伙伴，要予以防范，要与之适当斗争。就美国而论，它在二战期间曾与中国和俄罗斯(苏联)结成同盟，是合作伙伴。今天，对其霸权主义行径仍要坚决抵制和反对，但不能因此就认定它压根儿就是敌人而不能搞合作。

　　中美俄三者之间不仅因其某种矛盾性影响着世界，而且其难以摆脱的依存性亦有时表现出“合力”，对世界事务更会产生重大影响。三者相互间依存性加深，同时竞争性加剧;自主性加强，同时互补性日增。时代主旋律决定，它们调整相互关系的前提，乃是谋求、协调和平衡经济基础上的战略利益。

　　4.中美俄三家都曾表示彼此要构建战略伙伴关系。主要原因是，冷战结束以来各家几乎无例外地都在奉行对内自强不息、对外竞争共处的方针。对内，将经济建设与变革置于首位，借助科学技术推动经济发展，以提高综合国力。对外，力求改善自己的处境，赢得尽可能有利的战略地位，为本国的发展创造良好的外部条件。当然，对于美国而论，还有一个维护霸主地位的问题。

　　中俄之间形成全面战略协作伙伴关系，中美之间酝酿新型大国关系，这些情况人们比较熟悉。而俄美关系被关注的，往往更多是如何在争斗。其实，俄美之间早已提出构建战略伙伴关系。2001年11月俄罗斯总统普京访问美国和2002年5月美国总统布什访问俄罗斯，先后发布两国“新关系”联合声明和“新型战略关系”联合声明。其中宣称，俄罗斯与美国“已经克服了冷战的残余，任何一方都不把另一方视为敌人或威胁的来源”;俄罗斯和美国摈弃已被证实无效的、只会加剧该地区冲突的‘大国’竞争模式。”美俄将进入关系友好的新时代，进入一个新纪元。

　　5.中美俄大三角之间，客观上存在国际影响力之争，既相互借助又彼此防范，但侧重点存在明显差别。美国对俄罗斯防范多于借重，反之俄罗斯亦然;美国对中国防范与借重注意保持平衡，中国对美国尽量做到彼此借重;中国和俄罗斯可以说是相互倚重。美国对俄罗斯、对中国都具有强势地位，但在三角关系中处于弱势。三角关系虽不应打牌联合一方反对另一方，但客观上存在利用矛盾为己所用的问题。中俄关系与中美关系既不取决于俄美关系，也不排斥俄美关系。美国对中俄同时施压，“两个拳头打人”，是缺乏理智的表现。俄美关系也不会一成不变，它们仍互有需要，在反恐尤其是应对“伊斯兰国”、防止核扩散、削减战略武器以及其他全球性问题方面，美国仍需要俄罗斯的配合。

　　6.中美俄三者关系的发展趋势与特点截然不同。这不仅基于各自国情的差别，更取决于当局奉行的方针政策，取决于政治意愿或者说政治互信。意识形态因素对于中美俄三角关系的作用其实有限。就意识形态而论，现今俄罗斯与中国，并不比俄罗斯与美国贴近。俄罗斯以民族精神强烈著称，这成为俄国内各派的重要结合点。美国国际政治学者约瑟夫·奈2015年5月17日在日本《读卖新闻》发表题为《衰退让俄罗斯变得更危险》的文章，说“最终普京总统推进的是以怀疑西欧的文化和理性的特征的‘新斯拉夫主义’”，“俄罗斯的领导层大多是极端民族主义者”。前一句，让人难以认同，后一句则显然说过头。

　　中美关系的特点及其对俄罗斯的影响

　　7.中国的和平发展对于世界格局、国际秩序和发展模式三方面产生影响。发展模式的影响最让美国生畏。当今中国国际处境良好，备受外界尊重，一是得益于外交出彩，尤其是互信包容合作共赢理念抓住了时代的本质特征，发挥作用力;二是提出“一带一路”等战略主张，与其他相关国家的利益契合。对此，美国心存疑虑，俄罗斯则予以适当配合。

　　8.中美之间构建新型大国关系存在可能性，但难度甚大，过程将是曲折的。中国方面表现了诚意。第一步，阐述必要性，指出中美新型大国关系的实质内涵，用了三句话，叫作“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”。第二步，阐述可行性，指出构建新型大国关系的有利条件，用了五句话，叫作“政治意愿、经验积累、机制保障、民意基础和合作空间”。第三步，阐述务实性，针对美国方面提出的“坐而言不如起而行”，提出构建新型大国关系应从哪些重点方向运作，用了六句话，叫做“加强高层沟通和交往，增进战略互信;在相互尊重基础上处理两国关系;深化各领域交流合作;以建设性方式管控分歧和敏感问题;在亚太地区开展包容协作;共同应对各种地区和全球性挑战”。这六句话回应了美方试图纠缠的一些内容。

　　9.美国对构建新型大国关系，态度暧昧。究其根本原因，这无异于要它放弃冷战思维，收敛霸权主义。中美关于新型大国关系的解释， 有“各自表述”的特征。美国从变相否定到勉强应承，至今仍在犹豫过程之中。预计2015年9月习近平主席应邀访美时，奥巴马总统至少要做出姿态，也许会有一个差强人意的新说法。

　　现今我们面临的任务是，如何通过说理斗争，让互信代替互疑，管控分歧代替扩大争执，消除麻烦代替制造事端。总之，优化中美关系，如习近平主席所说，事在人为。

　　10.中国要与美国构建新型大国关系的意图以及会遇到哪些障碍，俄罗斯心知肚明。俄罗斯固然不希望中美之间过于接近，但也知晓中国方面不会以损害俄罗斯作为与美国发展关系的筹码，美国想借助中国遏制俄罗斯也根本行不通。俄罗斯除个别媒体有时就中美关系说三道四外，官方并未对构建中美新型大国关系公开表示非议。

　　11.美国无论是民主党还是共和党当政，对华政策始终表现为“接触加遏制”的两重性。这与它对俄罗斯的政策颇为相似。这种缺乏远见的政策成为促使中俄接近的一个重要外部因素。俄美之间矛盾深厚，能坐在一起协商对话就很不错了，很难看到它们构建新型大国关系的前景，尤其是在普京时代。

　　12.由于美国不能恪守良性互动规律，致使中美关系曲折发展成为一种常态，俄美关系更是难以达到中俄关系那么高的境界。所谓良性互动规律性，指的是既要维护自身利益，又要尊重对方利益，缺一不可;合作与竞争同在，摩擦与妥协并存，合作要诚信，竞争要守规矩，摩擦但不导致对抗，妥协要适度;结果不是零和，也不是哪一家获益，而是互利共赢。

　　中俄关系的特点及其对美国的影响

　　13.中俄关系是不断提升的。20世纪90年代，自1992年12月之后，中俄关系从相互视为友好国家，发展建设性伙伴关系，到1996年确立平等信任的、面向21世纪的战略协作伙伴关系，被称作连续上了三个台阶。2001年7月16日签署《中俄睦邻友好合作条约》，将中俄两国间关系所达到的水平与各领域的合作共识以法律的形式确定下来。这个以“世代友好、永不为敌”为核心的条约，是中俄关系史上乃至整个国际关系史上的辉煌篇章。如今中俄关系进一步提升为全面战略协作伙伴关系。

　　14.中俄关系之所以能不断深化发展，在于两国领导人具有远见卓识。两国都在致力于目标类似的国家振兴，改革的着眼点都是以扩大同国际社会的联系为方向，力求提高经济效益和科技水平，并在此基础上发展生产力，增强综合国力，优化人民的生活质量。两国都需要良好的稳定的外部环境，却又都受到来自美国的种种压力。

　　15.中俄关系堪称新型大国关系的典范。表现为政治上互信，经济上互补，军事上互动，文化上互通，外交上互商。特色是不结盟而又实行战略协作(结伴不结盟)，关系密切而不存在依附性，维护各自尊严和利益而不怀损害对方之心，根据是非曲直处理国际事务而不搞双重标准，有利益分歧而能通过平等协商解决。中俄关系影响力巨大，源于两国之间“四同”：同气相求、同心协力、同仇敌忾和同舟共济。

　　16.中俄的国家利益和意识形态是存在差异的。对待国家利益差异——协调之，对待意识形态差异——超越之，处理得当，并没有造成国家关系的扭曲。两个大国之间的合作，既有共性问题，也有个性问题。在协作过程中发扬共性，尊重个性，尽量将个性融入共性之中，这正是中俄关系精髓之所在。

　　17.中俄关系发展有强大动力，也有不少阻力。动力来自彼此国家安全利益与发展利益的诉求，阻力主要来自美欧大国与俄罗斯的复杂关系。中国外交既要珍惜、强化与俄罗斯的关系，这是基轴;又要不因与俄罗斯友好而影响与美欧合作相处，这就要求高超的外交艺术。

　　18.中俄之间能做到的事情，中美之间照理也应该能够做到。中国正是参照中俄关系的经验，推动构建中美新型大国关系。美国在构建中美新型大国关系问题上态度逐渐有所变化，从实质否定到目前似乎开始注意落实，这跟中俄关系坚挺有关。

　　俄美关系的特点及其对中国的影响

　　19.俄罗斯要走向振兴，需要与美国合作而不是对抗。但俄美“战略伙伴关系”的基础脆弱，一是缺乏像美国与北约盟友之间建立起来的那种军事政治领域的长效合作机制，二是没有像俄罗斯与中国之间那样的经济合作基础，三是俄美双方对恐怖主义威胁、对核扩散的认识有所不同，反恐重点和处理伊朗核问题上也不完全一致。

　　20.普京的言行常常令美国震惊和反感。如上台之初《世纪之交的俄罗斯》一文，明确提出不走欧美道路;接着高呼“给我二十年，还给你一个强大的俄罗斯”;随后指出苏联解体是20世纪最大的地缘政治悲剧，说“谁不为苏联解体而懊恼，谁就没有良心;谁想再回到苏联，谁就没有头脑”;后来又提出构建“欧亚联盟”的战略构想。加之，针对美国的霸道行径，普京一再有力抨击。美国和西方一些大国必欲置普京于倒地而后快，却事与愿违。普京提出要弘扬俄罗斯的思想和价值观，包括爱国主义、强国意识、国家作用和社会团结，提出要从经济和道德两方面振兴俄罗斯，并竭力付诸实践。看来这些成为他的有力支撑点。

　　21.俄罗斯为了国家振兴，前提是要确保国家统一，确保经济增速，确保政局稳定。美国的对俄政策恰恰有损这三个“确保”。冷战结束以来，美俄之间犹如演奏一部题为《较量》的交响乐，主旋律为“难得互信”，分为北约东扩、颜色革命、在东欧部署反导系统乃至扩大驻军的“三乐章”。普京对美国态度强硬，很大程度上是美国逼出来的。

　　常说北约、欧盟“双扩”，其实还要加上推广所谓“民主政治”亦即“颜色革命”，构成“三扩”。美国支持欧盟东扩，既是要挤压俄罗斯，打破普京的“欧亚联盟”构想，又是要激化欧盟与俄罗斯的矛盾，为其作用。

　　22.鉴于俄罗斯是一个欧亚大国，美国的战略重点无论仍在欧洲，或是向亚洲方向延伸，俄罗斯始终摆脱不了作为重点防范和打击的对象。俄罗斯虽说自己属于欧洲文明，要回归欧洲，但同时强调自己是一个欧亚大国，对本国亚洲部分的开发提上日程，加强对亚太地区的注意力，特别是与中国和印度形成了战略协作伙伴和全面合作关系。这种状况在很大程度上是把美国的注意力吸引到亚洲方向的一个重要原因。

　　23.俄美之间互有战略需要，既彼此借助，又相互排斥，其主次之分将随着条件的变化而变化。彼此借助的因素是有条件地发挥作用，互相排斥的因素则是长期起作用。借助因素若占上风，则合作协调的趋势明显;排斥因素如起主要作用，则矛盾斗争方面突出。从长远看，民族利益、大国地位和世界影响等因素在俄美关系中将起根本性作用，这就决定了排斥面可能要大于借助面。

　　24.俄美关系紧张致使双方都想增强与中国的合作。这种局面固然对中国有利，但中国光明磊落，从来不做乘人之危、幸灾乐祸的事。中国认为，包括俄美关系在内的世界局势缓和才符合中国和平发展、充分利用二十年战略机遇期的需要，因而乐见并助推俄美关系改善。普京所说“给我二十年，还你一个强大的俄罗斯”旅程过半，不无焦急。俄罗斯并不希望与美国的关系无限期地紧张下去。奥巴马总统任期已为时不多，也未必愿意在他手里留下一个剑拔弩张的美俄僵局。可见，俄美关系缓解仍存有较大的回旋余地，而不会像有的媒体渲染的那样多少年也缓不过来。

　　(作者系国际自然和社会科学院院士，当代世界研究中心研究员)

来源时间：2015/8/19   发布时间：2015/7/8

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作者：范勇鹏  来源：当代世界

　　美国建国以来，两百余年，国势日昌。其宪政体系基本延续未有大变，国家地位则从北美一隅的孱弱联邦上升为全球霸主，这种变与不变相映衬，难免令世人赞叹其制度之“伟大坚韧”，并由此产生出制度决定论的思维范式，遂成当前西方社会科学之主流。美国的壮大，常被解释成制度优势的体现;美国成功渡过诸多国内外危机，也成为美国制度弹性和纠错能力的最好注解。沿此逻辑，不少社会学家习惯于给后发展国家面临的问题开出美式制度的药方。

　　神话的破灭：从“美国梦”到“美国病”

　　然而，近年来人们越来越多地谈论美国制度的病症。在西方思想界不懈推广美国制度的时候，美国本身却暴露出诸多制度弊端。

　　2013年美国联邦政府“关门”引发了对美国政治的新一波反思。2013年9月下旬，共和党把持的众议院将临时拨款法案与阻挠奥巴马医改的措施相捆绑，导致民主党控制的参议院未通过该法案，没有了经费来源的联邦政府只得在10月1日关闭了非核心部门，给美国社会和经济都造成了不小的麻烦和损失。诚然，联邦政府关门这样的事，并不意味着制度的失败。1921年预算与会计法案及1974年美国国会预算暨截留控制法案等法律所做出的具体程序性规定是政府关门的重要原因。但是20世纪70年代以来的18次政府关门，本质上都是由于美国两党间的立场僵持和政策冲突，以及国会和行政机关之间的相互掣肘，妥协的失败和共识的消失反映了美国政治的深层次问题。

　　2015年5月，美国政治病又一次发作，参议院在12日的程序性投票中否决了授予总统奥巴马“贸易促进权”(TPA)的立法程序动议。TPA是国会在一定期限内赋予总统的一项授权，使其与其他国家谈成的贸易协定在国会投票时不被修改，只能通过或否决。这是总统对外缔结贸易协定的一柄利器，因为如果没有TPA授权，其他国家明知该贸易协定会被美国国会做出各种修改，便失去做出妥协的动力。经过一个多月的协调与妥协，众议院和参议院最终于18日和24日通过了TPA法案，算是有惊无险，但这次否决也着实令奥巴马捏了一把汗。国家对外战略所急需的法律，却由于党争而遭受挫折，这在历史上已不是第一次。早在克林顿总统时期，由于两党立场难以妥协，1994年到期的TPA未能延长，使美国错过了将《北美自由贸易协定》扩展到加拿大和墨西哥以外地区的一次机会，并间接导致了拉美南方共同市场与北美自贸区的分庭抗礼。这使得美国自门罗主义以来将西半球纳入一个自由市场的梦想未能成为现实，是美国全球战略的一个败笔。[1]

　　表面看来，这些颇具技术性的问题似乎还都是腠理之疾。然而它们背后的原因却是深层的。政府关门背后是共和党阻击民主党总统任期内最大的国内政治改革——奥巴马医改;TPA风波背后则是民主党参议院对本党总统的拆台，因为自由贸易更符合共和党选民的利益，一切以党派划线，即使是有利于美国总体战略地位的本党总统议案，一样该反就反。这种否决游戏之所以能玩得下去，还要拜美国制度设计所赐。

　　制度基因：布满否决点的复杂机器

　　美国政治制度有一个独特的现象，即立法或决策的过程中有着众多的否决点(veto point)。基于权力分立和制衡的原则，在联邦政府层面，总统、国会和最高法院之间存在着复杂的相互否决关系，国会两院，乃至国内各委员会或小组也都手握不同层次的否决权。在联邦权与州权之间也仍存在着明确的权力划分。因而，一项议案要通过布满否决点的险滩而成为法律，主要依赖的不是大多数人的支持，而是能否成功避免少数人的反对。由此，立法机关工作的主要内容就是做算术，议员和政治家们花在算人头、拉帮派、说服收买反对者上的工夫远多于立法调研、听取民意和进行更科学的政策设计。

　　不满于这种情况，一些学者批评美国政治制度为“否决政治”(vetocracy)。随着美国学者福山新著《政治秩序的衰败》一书的畅销，“否决政治”这个词近来也为更多人所知。福山将之视为政治衰败的一种症候，实际上，它深藏于美国制度的基因之中。这个基因产生于美国建国之际的民主与自由之辩。

　　今天人们熟知美国是一个“民主国家”。按照古典政治哲学的理解，民主包含着两大要素：人民直接参政和多数决定。如果说在18世纪即将迈入现代社会的大规模国家中，直接参政已不可能(当时的政治精英已经普遍接受了代议制)，那么民主剩下的要义就是“一个简单的数学原则”，即少数服从多数。革命时期的美国精英虽然大多并不赞同民主政体，甚至反对“民主”这个概念，但是他们的斗争在当时的历史背景下仍具有高度的民主性。在革命中动员起来的北美人民要求并得到了诸多民主权利。但是民主的进展使得多数政治精英心怀忧惧。华盛顿、汉密尔顿等联邦主义者固然不喜欢民主，即便是具有民主倾向者如杰斐逊、麦迪逊和梅森等开国元老，也对民主的潮流有所担忧。麦迪逊担心“纯粹的民主政体”会导致“动乱和争论”，同个人安全或财产权不相容。[2]杰斐逊在对1776年弗吉尼亚宪法的批评中也指出，政府各种权力都由选举产生，无异是一种“选举的专制主义”。归根结底，所谓“多数的暴政”(tyranny of majority)乃是美国制度设计所要克服的主要对象。

　　多数暴政的对象显然是有可能因民主而受到侵害的少数者权利。这个少数，主要指的是美国革命的“利益攸关者”(stake holder)，即站在反英独立第一线的动产持有者为主的各精英群体。他们所追求的是自由，即拥有财产并进行市场活动的自由。这种自由深植于新兴资产阶级的“宗教”——自然法思想之中。为了避免多数暴政对自由的侵害，制宪者们试图用权力的分立和制衡来制约平民的权利。这种设计，说白了就是要用少数人的否决权来制约多数人的决定，正如麦迪逊所说，让“集体身份的人民”无法染指政治，用一套极其复杂的制度机器避免来自人民之多数的修正。基于这种原则，美国制度最主要的特点即是通过众多的否决点来避免多数控制政府，避免政府侵犯少数的权利。否决政治是其基本特征。

　　既然否决政治并非一种“新常态”，而是美国制度基因的一部分，为何到近些年才频频发作，带来诸多问题?回答这个问题需要我们破除制度迷信，即认为国家的成败兴衰仅仅系于制度之一维。在国人的舆论中，美国制度何其具有弹性及自我纠错能力的说法几成老生常谈，然而眼见美国在两百年中迅速崛起便认定其制度之优越，在方法论上是一种错误归因。观察一个国家的发展轨迹，如同看一个人的生命周期，不仅要看其天资、秉赋，也要看其成长环境和生命阶段，要观其“势”。美国不仅地广人多、资源丰富、社会平等，而且远离强邻，自诞生之日起便无地缘安全之困境，因而国家始终处于向上发展的势能之中。在日益强壮的肌体中，基因的瑕疵即便发作，也能被强大的生命力所克服。而当同样的瑕疵成为问题时，则说明国家的发展势头弱下来了。今天的美国，正是处于霸权由盛转衰的关头，自2008年以降，各种经济社会指标都发生了较大衰退，于是不仅社会阶级冲突和种族矛盾激化，国家治理和政治过程本身也开始暴露诸多弊端，有可能便是这种转折的征兆之一。

　　政治极化：旧常态，新挑战

　　由于美国制度中隐藏的否决政治基因，党争和政治极化的现象在历史上不断出现。虽然麦迪逊自信地宣称美国宪法所创立的共和制度是克服党争的唯一手段，[3]但事实证明他过于乐观了。只是在大多数时期，由于没有外部安全威胁，且国家处于蒸蒸日上的发育阶段，美国总能够以妥协或冲突的方式成功解决矛盾。在华盛顿总统任期后期，国会中就已经出现了联邦党和民主共和党的恶斗，令华盛顿极其厌恶。被津津乐道为“宪政审查”第一案的“马伯里诉麦迪逊案”，其实就是一场党争导致的宪法危机。在19世纪多数时期，关税问题、奴隶制问题、西部新州问题都是导致高度政治极化的争议核心，最终导致南北战争，迫使美国不得不以现代历史上伤亡率最高的内战解决了一场国家分裂危机。

　　当前美国的政治极化和党争主要源于20世纪初的进步主义和罗斯福新政时期。半个世纪的自由主义上升期使美国人享受到了前所未有的平等和民主权利，同时也史无前例地偏离了美国宪法精神和制度本质，导致了保守主义的强力回归。所谓保守，其核心就是回归立国之际的经济自由和精英政治特性。两种思潮的冲突集中体现在民主党和共和党的争斗中，在20世纪70年代中叶形成了严重的党争情形，也埋下了当前的美国政治僵局的深层原因。

　　然而，通过保守主义回到传统并不能解决问题，因为问题正出在美国的政治传统之中。正所谓“旧常态，新挑战”。美国的政治制度设计是为了解决18世纪的问题，虽经不断修正，毕竟已经在新挑战面前捉襟见肘了。当美国站在权力巅峰之上时，霸权红利尚可使其通过国内的阶级赎买、集团分利和塑造制度优越的意识形态神话来缓冲制度危机的爆发。一旦霸权地位动摇，国内治理危机和政治制度的基因性病症就会一并发作。美国政治精英十分清楚这一点，因而不得不将其全球战略的首要关注放在维持现有世界体系，避免出现削弱美国霸权的任何地区挑战者。在东亚和南海问题上，美国从幕后发力，到借力打力，再到最近的赤膊上阵，实是霸权逻辑下的必然反应。然而，诸多征兆已经显示美国国内政治僵局将使其霸权护持之路举步维艰;反过来，霸权战略不仅会自证预言地引起国际冲突，而且更不利于美国国内制度的改革与完善。

　　出路：回归民主本质

　　正如著名和平学者约翰?加尔通所说，世上有两个美国，一个帝国，一个共和国。[4]作为帝国的美国必将变得越来越僵化，而作为共和国的美国则面临着严肃的制度改革命题。改革的要点在于使美国制度和社会向民主的本质回归。所谓回归，并不是说美国曾经有过实质性的民主制度，而是说她在人类民主发展进程中起到过引领作用。只是由于历史的局限，美国宪政制度自19世纪中叶以降逐渐落后于人类民主进步的大潮，目前存在的问题也大多与这种落伍有关。要解决美国政治僵局，自然需要大动手术，革除制度之中的宿疾。

　　具体而言，美国要走出僵局，首要任务是减少制度设计中的否决点，减轻“否决政治”的危害。

　　首先，要改变立法机关与行政机关的关系，吸收欧洲议会制国家的优越之处，寻找总统制与议会制要素之间的最优组合。福山注意到了这个问题，提出美国可学习英国威斯敏斯特式议会制度的“民主专政”(democratic dictatorship)。[5]这种改革可使总统得到国会更多支持，联邦政府作为整体也可实现更强的共识。

　　其次，国会和最高法院的关系也需要调整。由非民选产生的最高法院裁决民选产生的国会立法是否合宪，不仅违背了民主政治原则，也为少数与多数权力的关系埋下了斗争的隐患。宪政审查在宪法中并未有明确规定，而是一场党派斗争危机的产物。历史上最高法院经常阻碍政治共识的构建和社会进步的实现，在南北战争前和罗斯福新政初期都扮演了消极性的角色。即便是在行政、立法、司法三权妥协合作的时期，这种妥协精神很大程度上取决于非制度性的因素，这无疑是拿国家之命运做轮盘赌。幸运的是，迄今为止，美国在多数时候赢得了赌博，但永远都得面对“下一次”的到来。

　　再次，美国需要改革选举制度。法国社会学家迪瓦尔热在半个多世纪前就发现单一选区简单多数选举导致两党制，[6]而今天看来，两党极化乃是美国制度僵局的主要病因。[7]简单多数的投票机制产生了众所周知的“赢家通吃”局面，不仅不利于两党之外的小党或独立候选人，还造成“安全州”的少数派意愿在选举中得不到反映，导致投票率的下降，更大的问题是国会中的席位反映不了更多元的选民意见。因而，美国应该借鉴一些欧洲国家比例代表制的经验，更好地反映社会各阶层各集团的诉求。

　　上述改革并不能从根本上解决问题，因为以三权分立为基础的美式宪政本质上仍是资产阶级的国家机器，无法真正容纳人民主权、协商民主、共识民主等人类民主进步的新成果。但是这些改革如果能够实施，还是可以在一定程度上改良制度僵局，让民主不再仅仅是政客演说的装饰语和两年一次的投票秀，也有助于美国革除两百多年的党争积弊，培育出更注重共识的政治文化和公民精神。更重要的是，这些改革能够使美国政治制度消除过多的否决点，提高整架机器的运行效率。

　　然而，制度本身会带来路径依赖，美国现有政治制度不仅在历史上积累了巨大的沉没成本，而且在今天仍受困于既得利益者的自私和惰性。最大的改革阻力来自“宪政文化”本身，当一份由最高司法机关负责解释的宪法文本被架上了神坛，任何对其进行实质性改革的努力都会变得无比艰难。也许有人会举宪法修正案的例子来反驳这一观点，但实际上修正案从未改变宪法的基本制度设计。

　　进一步讲，即使美国能够成功解决制度改革的问题，当前的社会不平等也会大大冲销掉改革的积极成果。美国制度基因中包含的这些问题虽然在历史上屡次发作，但大多未酿成大祸，究其原因，乃是由于美国内部社会民主和经济平等的不断上升以及世界霸权地位带来的超额利润。今天的美国，霸权地位似乎已过日中，内部不平等却与日俱增。当社会上的“99%”声讨“1%”之时，政治生活中不可能避免极化冲突，美国的政治僵局也不可能找到出路。著名民主理论家达尔晚年认真反思美国宪政后指出，他在制度改革上是个悲观主义者，看不到短期内实现突破的前景。他提出了两种可能的情况，一是期待时间的流逝使人们更能够批判性地检视美国宪政的缺陷，二是希望在现有制度框架下使人们享有更加平等的政治资源。[8]

　　美国今日的政治僵局究竟是腠理之疾还是病入膏肓，现在言之尚早。但是，问题不是新问题，而是深植于美国制度设计本身，这一点毫无疑问。有了病就要治，不治“将恐深”。作为一个共和国的美国，实在应把目光转向国内，认真着手政治改革。

　　[1] [美]享利·基辛格著，胡利平、凌建平等译：《美国的全球战略》，海口：海南出版社，2012年版，第84—85页。

　　[2] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如，在汉，舒逊译：《联邦党人文集》，第十篇，北京：商务印书馆，2004年版。

　　[3] 同上。

　　[4] [挪威]约翰·加尔通著，阮岳湘译，刘成审校：《美帝国的衰落：过去、现在与未来》，北京：人民出版社，2013年版。

　　[5] Francis Fukuyama, “Oh for a democratic dictatorship and not a vetocracy”, November 22, 2011, http://www.ft.com/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz3b2mA0bXw

　　[6] Maurice Duverger, Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State, London: Methuen Press, 1969.

　　[7] 关于政党极化，参见周琪、王欢：《值得关注的美国政治‘极化’趋势”》，载《当代世界》，2011年第4期。

　　[8] Robert Dahl, How Democratic Is The American Constitution? Second Edition, New Haven & London: Yale University Press, 2003, pp. 155-156.

来源时间：2015/8/19   发布时间：2015/7/8

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