作者：邹克渊、薛力 来源：共识网
说明：这是中国社科院世经政所薛力研究员南海争端研究中的一个项目，主要是对大量南海争端非声索国的知名学者进行访谈，分析他们对南海问题的研究成果、争端的解决建议等。非声索国专家的立场通常比声索国客观，作为国际法、国际战略等方面的专家，他们对南海争端发表的看法具有广泛的国际影响力，甚至影响到所在国的南海政策，这是中国处理南海问题时必须面对的一个环节。
目前已经进行的访谈有二十多个，涉及加拿大、澳大利亚、英国、瑞典、美国、新加坡等国家的学者与若干前政府官员，其中有几位为华人学者。本文为系列访谈中的一个，受访者邹克渊为英国中央兰开夏大学哈里斯讲席教授，浙江大学国家千人教授，访谈时间为2013年10月26日上午，地点为海口观澜湖度假村酒店。
南海问题错综复杂，非专门研究者难以掌握其堂奥。作为国际海洋法研究领域的知名学者，邹克渊教授对对南海问题的解读，有助于我们深化对南海问题的认识。
1. 从您作为第三者的角度看，目前的南海争端中，东盟五国与中国谁的立场更为合理?为什么?
邹克渊：从中国大陆的立场来说，很明确，不仅仅是历史权利，实际上是三个层次的主张。第一个是岛礁主张，认为岛礁属于中国的固有领土。第二个是对岛礁邻近海域的主张，中国给联合国的外交照会中也提到这一点。这种权利与《联合国海洋法公约》相关，因为公约涉及的水域包括领海、专属经济区与大陆架。当然，中国在这方面的主张比较模糊，因为中国使用的词语为“临近水域”和“相关水域”。第三个就是历史性权利(historic
rights)，针对除岛礁邻近海域外的其他海域所享有的权利，因此将这种主张放在1998年通过的《专属经济区与大陆架法》中。以上是中国对南海的整体主张。
台湾与大陆历史大原则上一致，但有些小差别。我也不是很清楚差别的全部详情，但主要差别我知道。1995年台湾颁布的南海政策纲领(South China
Sea Policy)，陈水扁上台后废止了，因为其中有国家统一的字样。但台湾的整个南海政策不变，其中有一条，南海水域是中华民国的历史性水域(historic
waters)。这种说法不同于大陆的历史性权利说。1998年台湾颁布了《领海法》，草案中的历史性水域说法由于没有通过而被删除。但台湾内部运作似乎还是坚持历史性水域的立场，但不公开这么说了。我想，台湾采取这种内外有别的做法，还因为大陆现在强调历史性权利的概念，台湾觉得再公开提历史性水域也没什么意思了。总之，台湾是在《领海法》的框架下处理南海问题，将之视作历史性水域，而大陆是在《专属经济区与大陆架法》中处理中国南海的历史性权利问题，提到拥有南海一些水域的历史性权利。[1]这是台湾与大陆南海主张上的差别。
从概念起源看，历史性水域实际上等同于内水或领海，属于国家主权的范畴，这是很厉害的。我正在思考的是：随着海洋法的发展，历史性水域的内涵是否也在演变?是否可以包括资源?所以，要动态看历史性水域的概念，不能固化这一概念。
东盟五个声索国的主张，可以分为三派：越南与菲律宾是一派，马来西亚与文莱是一派，印尼比较超脱一点，也是一派。
首先，关于印尼，它在九十年代曾经给中国外交部发文，要求澄清九段线的概念，中国外交部的答复比较含糊，说中国与印尼在南海没有领土主权争端，但没有明确说是否有划界争议(笑)。但我们知道，纳土纳群岛外印尼主张的专属经济区有五万平方公里是在九段线内，显然存在划界争议。至于以后怎么处理，要通过谈判解决。
(薛力：能拿得回来吗?那儿有大量的天然气储藏)邹克渊：估计困难，因为纳土纳群岛离南沙群岛很远，两者之间没有什么岛礁。印尼实际上扮演一个调停者的角色(mediator)，从九十年代初开始搞南海问题二轨专题讨论会(workshop)，参加这次南海会议的Hasjim
Djalal就是那个讨论会的组织者，已经搞了二十几年，他把它视作自己的宝贝(baby)。
(薛力：他对我说那属于1.5轨，因为与会者需要各方自己协调后统一派出。)邹克渊：属于二轨，这是中国官方的正式说法。按照中国外交部的规定，1.5轨具有准官方性质，台湾不能参加，这是判断标准。如前年在这里(指海口)召开的南海航行安全会议，刘振民副外长出席了。台湾就没有代表出席。只有二轨台湾才可以参加，而台湾方面实际上都派人参加印尼组织的讨论会。
(薛力：这里我想插一句，那个讨论会二十多年开下来，有什么具体进展?还是仅仅是“六国七方”沟通的渠道?中国刚开始似乎持抵制态度?)邹克渊：这确实是一个沟通的渠道。中国没有抵制，刚开始不太积极，现在比较积极了。但东盟变得不太积极了，因为觉得进展不大，没什么意思。中国大陆与台湾则开始积极推动，把它当做各方交流南海问题的一个平台，并推动一些非敏感领域的合作，如两岸都拿出钱来，搞生物多样性调查、生态保护等科研、环保研究。讨论会能维持这么多年，说明还是有生命力的，而且还是有些积累性效果(accumulated
effects)。
(薛力：记得九十年代初期，中国对印尼开发东纳土纳群岛海域的天然气曾进行外交抗议，印尼则以军事演习来回应，然后中国官方对印尼的开发活动不再发声。中国官方现在对印尼的态度是?)邹克渊：中国官方现在的态度似乎是：默认印尼的开发。但划界争议事实上依然存在。中国不能多方树敌。印尼方面则比较低调。文莱与马来西亚也比较低调。
其次，文莱与马来西亚的做法，用我老家的话来说就是“闷声大发财”，油气开采、捕鱼都在进行。但他们比较明智，知道硬抗中国不可行，因而采取低调的方式，这对它们获取实际利益有好处。这两个国家对南海的主张都基于《联合国海洋法公约》，要求拥有专属经济区，这是一种比较弱的主张，因为国际法的原则是陆地统治海洋，而不是相反。因此，不能用专属经济区来主张岛礁。他们也知道自己的主张比较弱，比较低调也与此有关。不如闷声先采油气，反正油气田不能无限期开采，采光了之后，岛礁的所有权也就不重要了。
(薛力：请教一个问题，中国的大陆架能延伸到曾母暗沙一带么?)邹克渊：这是不可能的。中国大陆架只延伸到海南岛附近，连西沙群岛都没有到。越南、马来西亚、文莱、菲律宾都有大陆架，其中越南的大陆架比较宽，但也没有延伸到南沙海域。南沙群岛本身是没有大陆架的，南沙岛礁属于深海岛礁，是珊瑚礁生长而成的“洋中之岛”。现在国际法学界的看法是，只要是真正的的岛礁，就可以拥有专属经济区，而不管其是否真正拥有大陆架。太平岛没有自然大陆架，但根据《联合国海洋法公约》的规定,可以拥有200海里专属经济区和法律大陆架。当然，这里涉及到与越南之间的划界问题，比较复杂。还有一个问题与此相关，是太平岛单独主张专属经济区，还是把南沙诸岛礁作为一个群岛来主张专属经济区。这里有许多问题需要研究。
(薛力：南沙有多少岛屿可以主张专属经济区?)邹克渊：台湾中央研究院的宋燕辉教授做过专题研究，大概有五六个：中业岛、南威岛、太平岛等。另外，安布沙洲也有淡水，大概也可以算，但我记不确切，要核查一下。
《联合国海洋法公约》规定了岛屿可以拥有200海里专属经济区，但对于什么是岛屿，规定不够明确，小岛礁上建立大量的人工设施后人可以生活，能不能岛屿现在也成了疑问。日本的冲之鸟礁就是一个典型的例子，中间一块礁石被围起来保护，但在礁盘上，日本兴建了发电站等设施。
最后是越南与菲律宾。越南最早的主张与中国差不多。
(薛力：从法国占领时期算起?)邹克渊：不不，更早，从更早的封建王朝算起，1600年代，乃至1500年代。总之，他们对历史渊源也追溯到很早。但2009年以后，改变了政策。他们突然发现，海洋法公约对它们非常有利，因此放弃了历史性主张。其实，在解决北部湾划界时，越南实际上就放弃了历史性水域的主张，因为这一主张不为中国所承认。现在，越南的南海主张就是基于《联合国海洋法公约》，这是一个很大的变化。
菲律宾也在调整(modify)。其本来的主张是“条约线”，[2]2009年通过的《领海基线法》规定，在黄岩岛与“卡拉延群岛”里实行岛屿制度，即按照公约的第121条来确定具体的岛屿是否拥有专属经济区，而不把“卡拉延群岛”当做一个整体来看待并主张专属经济区。历史地看，菲律宾人的主张要早于文莱与马来西亚，因为通过克鲁马的行为，认为自己占领的是无主地。二战后日本人撤走，确实有一段时间是无主地。“中华民国”1946年曾经派人到南沙走了一圈，然后离开了，并没有持续占领。后来是因为克鲁马去声称占领无主地后，1956年台湾又派人占领了太平岛。这方面，台湾对中华民族的功劳还是很大的，否则可能南沙群岛都被越南、菲律宾等瓜分完了。中国大陆到1988年才占领一些南沙岛屿。
(薛力：“卡拉延群岛”到底包括哪些岛屿?包括太平岛吗?)邹克渊：应该包括。一个长方形的范围。但不包括黄岩岛。菲律宾的说法是，黄岩岛是一些礁石(rocks)，在其专属经济区内。
(薛力：一个问题是，中国自己对黄岩岛的主张也比较弱：在1930年代才把黄岩岛归属于中沙群岛，而两者之间的距离相当远，从地理上很难说两者属于同一个群岛。)邹克渊：是的。黄岩岛以前确实不是中沙群岛的一部分。而且，中沙群岛本身也是一个错误的名字，英文叫macclesfield
bank，都是一些水下的暗礁、暗沙，没有露出水面的岛屿，不是什么群岛，也无法构成中沙群岛。
(薛力：还有曾母暗沙，在水下17.5米，当时的国民政府依据什么认为属于中国?)邹克渊：这里也存在问题。主要的依据大概是，1945年杜鲁门提出大陆架宣言，[3]引发英国、中东国家、拉美国家等跟风，中国当时可能也跟风。大陆架当然可以在水下。当然，这在法律上比较弱。
2.
南海争端涉及中国大陆、中国台湾、越南、马来西亚、文莱、菲律宾等“五国六方”。印尼虽然对九段线内的岛礁没有提出权利主张，但它主张的专属经济区(EEZ)有部分进入了九段线，而且与越南、马来西亚的EEZ重叠，因此，也可以说南海争端实际上涉及“
六国七方”。总体上，东盟五国的立场是：按照《联合国海洋法公约》(UNCLOS)，要求获得相应的EEZ，中国则认为，解决南海争端，除了UNCLOS外，还要考虑历史权利。您对中国立场的看法是?
邹克渊：中国当然应该坚持历史性权利。中国的立场分三个层次，这在上面已经说得很清楚。中国不排斥大陆架与专属经济区，而是说，中国在九段线内除此之外，还享有九段线内其他水域的历史性权利。这是非常重要的。
(薛力：台湾方面为什么实际上还坚持历史性水域的立场呢?)邹克渊：台湾方面，公开表态已经不说历史性水域了。实际上依然坚持的原因或许是考虑到海洋法在发展。中国大陆虽然说的是历史性权利，但实际上把九段线以内当做管辖海域，进行巡航、维权等活动。这种立场实际上与台湾差不多。
(薛力：主权、主权权利与管辖权的主要差别是?)邹克渊：主权是指对领土、内水、领海、领空等享有的完全权利。主权权利是指对于相关水域的资源可以享受(enjoy)，但不能占有这一水域，主要针对大陆架与专属经济区。这些水域里各国船只有航行自由，空中有飞越自由，包括军用与民用。而在领海里各国船只只有无害通行权，这是一种例外。管辖权包括四个方面：海洋科研、环境保护、人工岛屿设施建设、海底管道与电缆。
中国法律上说的“其他海域”虽然没有明确指出，但实际上就是指南海。中国的巡航基本上也是沿九段线进行。
(薛力：关于海槽有什么确切的定义么?以2500米深度的冲绳海槽为例，日本认为这是大陆架上的一个偶然地理凹陷，真正的海槽在日本以东的位置。而我们知道，英国与芬兰、澳洲与东帝汶的争端中，国际法院认定的海槽深度都不到2500米。)邹克渊：日本认为是一个偶然的地理凹陷，中国与日本在东海共有一个大陆架。海洋法的一个奇怪之处是，规定大陆架即使不到200海里，也可以延伸到200海里，200海里以外又采用自然延伸原则。日本与中国之间的距离不到400公里，大约在200海里左右。在这样的海域，日本的大陆架自然延伸即使不到200海里也可以延伸到200海里。这里就有了两个概念：法律延伸大陆架(legal
prolongation continental shelf)与自然延伸大陆架(natural prolongation continental
shelf)。到底法律大陆架与自然延伸大陆架哪一个占优(prevails)?我与许多专家探讨过这个问题，那天的会议上我也提到这个问题。我的体会是：大部分专家认为，在400海里海域内，法律大陆架的概念占优。按照这种说法，韩国与中国最近提交给联合国的提案法律意义就有限了，主要是政治上起强化主张(consolidate
the claims)的作用。
(薛力：那么，黄岩岛以东的马尼拉海沟怎么看?)邹克渊：我个人认为，黄岩岛不可能有大陆架，这没有疑义。
3. 关于南海争端的解决，东盟五国主张多边谈判，而中国主张双边谈判解决。您的看法是?
邹克渊：现在COC的谈判属于多边。但是，中国的立场是：关于岛礁归属、海洋划界的主权谈判必须是双边谈判，多边谈判解决不了这些问题。这毫无疑义。以黄岩岛为例，中国无法与东盟谈判，只能与菲律宾谈判。越南人也说，不主张与关心黄岩岛问题，主张的是整个南沙群岛、西沙群岛。划界也只能是双边的，多边没法谈。
问题的复杂性在于，南沙群岛有多方主张，双边谈判也很困难，第三方不会接受谈判结果。在这种情况下，是否可以考虑多边谈判，值得探讨。
(薛力：国际上有海洋争端通过多边谈判的先例么?)邹克渊：还是有一些多边谈判解决争端的例子，如欧洲的北海(大陆架案)、拉美的丰塞卡湾(Gulf of
Fonseca)案。对于谈判问题，要有一些弹性。多边与双边是形式，形式可以变，原则不能变。主要是国家的意志，是否想进行谈判。
中国现在强调的是区域性的多边合作，COC也是如此。主要是进行非敏感领域的合作：海上搜救、环保、反恐、打击海盗，等等。这也符合公约第123条关于在封闭海域、半封闭海域进行区域合作的精神。中国对此并不排斥。甚至同意日本、美国等区域外国家(extended
power)参加海上搜救、环保、生物多样性等方面做贡献。
4. 如何看待九段线的合法性问题，您的观点是?您刚才说历史性权利在发展，是否意味着，原先主要指捕鱼权与航行权的历史性权利也会包括资源?
邹克渊：是的。我的一个观点是：与历史性权利相比，海洋资源权是更好的表述。历史上没有开发是因为条件不具备。如果条件具备，早就开发了。不能因此而把油气资源等排除在外。
5.
南海油气开采：东盟五国年产量5000万吨油当量，超过大庆的4000万吨年产量。这些产量中有一部分来自九段线以内。而中国油气开采限于海南岛附近与珠江口，在南沙没有开采任何油气田。中国这么做估计是出于两种考虑：基于中国-东盟关系大局，克制自己没有进行开采;中国的深海油气开采技术不足。现在，中国有了981钻井平台与201深水铺管船，深海油气开采的核心技术问题已经解决。下一步不开采南沙海域的油气将难以向国内民众交代，我想，中国是否可以用单边开发来促进多边开发的实现?
邹克渊：这个观点我不反对。以前也有人提到过。我以前还提到一个观点：除了共同开发外，是否可以为了子孙后代的利益，共同不开发，就像现在的南极那样?也就是说，九段线内共同不开发，或共同保护。现在的情况是，人家在开发，中国不开发比较困难。所以，可以尝试以单边开发促进共同开发。但最好是共同不开发。
(薛力：现在东盟声索国的开发情况如何?主要油气田是否不在九段线以内?)邹克渊：越南、文莱、马来西亚都在开发，不是特别多，但有几十口油气田。菲律宾也有两个。但总体上，进入九段线的是少数。现在的一个问题是：如果在同一个油气区块内，可能存在吸管效应，把九段线以内的油气资源吸走了。因此，对于他们的开发，中国该抗议的就要抗议，不能闷声不响。
6. 在南海问题上台湾海峡两岸合作的可能性有多大?潜在还是公开好?
邹克渊：从中华民族整体利益来说，当然是公开合作好。这在大陆方面没有问题，主要是马英九政府要看美国人眼色，而美国不希望两岸关系走得太远。所以，马英九政府在钓鱼岛问题与南海问题上的做法是：与大陆有所区别、保持距离(keep
a
distance)。这主要是做给美国人看的。我的观察是：政府层面正式合作比较困难，从油气公司、渔业公司层次是有可能的。另外，两岸论坛也已经开了十几年了。两岸轮流开，从2010年开始，出版《两岸南海报告》，现在正在做第三版，并出英文版。由中国南海研究院与台湾政治大学国关中心合作编写。
(薛力：是否台湾主流民意觉得这有利于大陆，不利于台湾，从而不支持两岸合作?)邹克渊：主流民意没有问题，陈水扁都到过太平岛。在民族大义问题上，台湾民众会支持。最大的牵扯因素是美国。
(薛力：有人说，民进党如果上台，由于是台湾本土政党，在南海问题上与大陆合作更敢做。)邹克渊：不会。民进党还是听美国的。吴钊燮担任台湾驻美代表时，说的话几乎是在舔美国人，肉麻的很。
7. 美国在南海问题上的角色与作用是?
邹克渊：比较有限，而且越来越小。中国媒体与外交部有时候夸大了美国的作用。美国人除了小捣乱外，大局上起不了作用。东南亚国家都美国也有戒心：越南尤其如此，菲律宾、新加坡也有自己国家利益上的考虑，不会完全跟着美国的指挥棒走。
(薛力：中国民众挺相信“阴谋论”，觉得美国在东盟国家后面捣鬼，遏制中国。)邹克渊：美国的再平衡战略有这个意思。但这种战略到底能起到多大的作用?也就是说，有多大的结果(outcome)?目前看，有限。美国政府停摆十六天，奥巴马连出席APEC都放弃了，显示美国在许多事情上力不从心。因此，中国应该避免与美国直接对抗，除此之外，别的事情还是可以做的。
8 印度、日本、俄罗斯等区域外大国在南海发挥什么样的作用?
邹克渊：印度与日本在南海问题上没有什么作用，也就是发表一些舆论，与东盟声索国搞一些演习，仅此而已。
9. 美国、东盟、中国未来在南海问题上下一步如何应对?或者说会怎么做?
邹克渊：可以预期的是谈COC。
(薛力：中国希望谈的慢一些，东盟希望快一些，如何协调?)
邹克渊：最后是双方妥协，比如说，中国希望十年谈成，东盟希望两年，最后折中一下变成五年。
COC的考虑是危机管理，而不是争端解决。我现在想的是：这个问题是让外人来解决，还是区域内自己解决?国际法院、国际海洋法法庭都是西方人主导(dominate)。可否设立区域争端解决机制?如设立区域性法庭?就像欧洲、拉美、非洲那样。不仅仅解决南海问题，还包括其他问题。
(薛力：连非洲都有一个解决地区经济争端的机制，亚洲却没有，似乎连非洲都不如?)邹克渊：是的，在区域争端解决机制上，亚洲是不如拉美与非洲。
(薛力：通过区域争端机制解决问题，意味着中国处理海洋争端的政策要作出大调整，即，改变目前这种不接受国际仲裁的政策?)邹克渊：是的。要有新的思路。现在中国处理海洋争端的外交政策有改进的余地，高水平的外交人才缺乏。看俄罗斯这次处理叙利亚危机，法国等国家就等着动手了，俄罗斯来个四两拨千斤，一下子把局势扭转过来。做得真是漂亮。
(薛力：这不是普京亲自设计的吧?应该下面有一班人出谋划策。)邹克渊：这体现了俄罗斯的外交成熟。中国目前还欠缺这种能力。
总结与简评：邹克渊教授对“六国七方”主张的分类分析是受访者中最为详尽的：指出中国的南海主张包括南海岛礁、岛礁邻近水域、历史性权利三个层次，台湾方面主张的历史性水域与历史性权利有何不同，东盟五个声索国依据不同主张可以分为三类。他提醒笔者注意，越南与菲律宾在2009年以后放弃了历史性权利主张，转而主张依据《联合国海洋法公约》解决南海争端。在他看来，中沙群岛是个错误的概念，把位于水下的曾母暗沙确定为中国最南端的领土在法律上也比较弱。但是，他认为中国有必要坚持历史性权利，他主张九段线是历史性权利线，而不是大部分国内学者主张的岛屿归属线。他对主权、主权权利与管辖权的区分类似于其他学者，但他表达的下属观点值得注意：两个国家之间的水域宽度小于400海里时，国际法学界大多数专家的观点是，两国划分海上边界时法律延伸大陆架的概念优于自然延伸大陆架的概念。在解决南海争端上，他提到南沙海域走向多边谈判是现实途径，这与其他欧美受访者观点一致。
关于南海资源开发，他别具新意地提出了“海洋资源权”、“共同不开发”等主张，前者把中国的历史性权利进行了操作化，后者如果能够实现，对于缓解南海紧张局势显然有好处。他认为，主要由于美国的阻饶，两岸在南海问题上目前只能进行民间层次的合作，但美国对东盟声索国的影响不应该被高估。最后，针对正在进行的南海行为准则(COC)谈判，他坦率地谈到，虽然不大可能按照东盟声索国预期的速度进行，但适当加快进程是必要的，中国应考虑通过国际机制来解决海洋争端。
邹克渊教授是知名的国际法专家，又是华人学者，在访谈过程中，他对相关问题的条分缕析让我受益匪浅。基于他的学术地位以及现在在浙江大学所做的工作，他的一些颇具新意的主张，在中国调整海洋政策的过程中发挥影响力。
[1] 《中华人民共和国专属经济区与大陆架法》第十四条的内容为：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”
。一般认为，这里的历史性权利，针对的是南海的有关海域。
[2] 《1898美西巴黎条约》，确定了菲律宾的边界线，即“巴黎条约线”(Paris treaty
line)，此线的规定菲律宾的西部边界为东经118度，而黄岩岛刚好在东经117度50分左右。
[3]
美国总统杜鲁门1945年9月宣布：处于公海下但毗连美国海岸的大陆架的底土和海床的自然资源，属于美国，受美国的管辖及控制。这首次把地质学上的大陆架概念引入海洋法。引发许多国家跟风。
http://www.21ccom.net/articles/world/zlwj/20150227121388_all.html
来源时间：2015/2/28 发布时间：2015/2/27
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