作者：周琪，王欢  来源：社会科学文献出版社

　　2008年11月，民主党候选人巴拉克•奥巴马(Barack Obama)在大选中获胜，成为美国历史上第一位黑人总统，从而结束了小布什(George W. Bush)领导下的共和党为期8年的统治。金融危机、伊拉克战争和阿富汗战争、对当前布什政府政策的不满，这三大因素的综合是奥巴马得以当选的主要原因，而金融危机是奥巴马最后获胜的关键因素。在竞选中，除了在处理国家安全问题方面，在所有的其他议题上，奥巴马都在民意测验中领先于共和党候选人约翰•麦凯恩(John McCain)。奥巴马是打着变革的旗号上台的，民意测验的支持使奥巴马感到具备了进行变革的必要的舆论基础，而民主党在大选年的国会选举中一举取得对参众两院的控制，给了奥巴马实行变革的有利条件。

　　然而，奥巴马总统当政两年来美国政治生态发生了显著的变化，主要体现在美国主要政党和政治派别的力量对比、经济和财政状况、社会环境等方面。这些变化对美国国内和外交政策产生了并将继续产生重要影响。

　　一 政党和政治派别力量对比的变化

　　奥巴马入主白宫两年以来，政党和政治派别的力量对比发生了显著变化。首先看一看联邦政府各部门中政党权力的变化。在联邦行政部门中，根据惯例，奥巴马总统更换了绝大多数政治任命官员，在15个部长中仅保留了小布什政府的国防部长罗伯特•盖茨(Robert Gates)。在部以外的行政部门中，仅有联邦调查局局长罗伯特•米勒(Robert Mueller)和联邦存款保险公司负责人希拉•贝尔(Sheila Bair)等少数人留任。新的任命是为了确保奥巴马政府有能力制定新的国内外政策以及这些政策能够得到贯彻执行。

　　在立法部门中，虽然民主党在2008以来的两年中得以控制参众两院，但是，在2010年举行的中期选举中，共和党取得了重大胜利，在国会众议院中取代了民主党成为多数党，从民主党手中净取63席，以242席对193席遥遥领先于民主党;而在参议院中，共和党大幅度缩小了与民主党席位之间的差距，从民主党手中净取6个席位，从而在参议院中仅以47席对53席落后于民主党;[1] 目前，参议院及其16个常设委员会的领导成员相对稳定，虽然各委员会及其下属委员会成员的党派比例在2008年大选和2010年中期选举后，随着参议院议员党派比例的变化而发生了两次变动，但与2008年大选之前的比例相比差别不大。不过，根据惯例，众议院议长和众议院20个常设委员会及其各下属委员会的主席改由共和党人担任，这使得共和党在众议院议程安排、众议院各委员会之间的议案协调、各委员会议程安排以及各委员会下属委员会的组成和工作协调方面掌握了主导权，并获得了委员会调查和联邦预算表决等重要权力的主导权。

　　在司法部门中，奥巴马总统任命了两名联邦最高法院法官以及数十名联邦上诉法院和地区法院法官。索尼娅•索托马约尔(Sonia Sotomayor)和埃琳娜•卡根(Elena Kagan)分别于2009年8月和2010年8月就任联邦最高法院法官，她们是最高法院历史上第三位和第四位女性法官，先后接任由共和党的老布什总统和杰拉尔德•福特(Gerald Ford)所任命的同样持自由主义立场的戴维•H. 苏特(David H. Souter)和约翰•保罗•史蒂文斯(John Paul Stevens)。索托马约尔还是最高法院首位西班牙语裔法官。到2010年中期为止，索托马约尔在判决投票中的表现与苏特以往的表现非常相似，而卡根所取代的史蒂文斯在退休前是最高法院自由派的核心，在最高法院中最年长、任职时间最长。因此，很多人认为史蒂文斯的退休是对自由主义者的打击，最高法院人事变动更有利于保守派而不是自由派。[2]

　　在州政府层面中，州议会和州长席位也发生了明显的变动。[3] 在2010年的州长选举中，共和党从民主党手中净取6个州长席位，以29对20的大比分占优。同时，共和党在州议会及地方选举中也取得了比2008年大选更好的战绩。在州立法部门中，经过2008年和2010年两次选举的议席比例起伏，民主党所控制的州议会数量大幅度下滑，民主党从优势转变为劣势,在实行两院制的49个州中，民主与共和两党所控制的州议会一院数量的比例从58比40改变为39比57。[4] 此外，虽然在2008大选年，民主党在50个州的州长竞选中，在28个州中获胜，但在2010年中期选举中，民主与共和两党州长职位数发生了逆转，从28比22下降至20比29。[5]

　　接下来再看一看民主与共和两党阵营中的主要政治派别影响力的变化。一个明显的迹象是，民主和共和两党议员的政治立场分布分别向左和向右偏移，导致持中间立场的议员大量减少，政治立场极端化状况明显，形成的净效果是全国性政治倾向在2008年大选前后先向左大幅度偏移，而在2010年中期选举前后又发生了一定程度的回摆。[6]

　　在民主党阵营当中，主要的政治派别是在经济社会和外交问题上持自由主义立场的左翼进步民主党人(Progressive Democrats)、在社会问题上持自由主义立场而在经济和外交问题上持中间立场的中左翼新民主党人(New Democrats)、以及在社会经济和外交问题上持温和乃至相对保守立场的保守民主党人(Conservative Democrats)。[7] 进步民主党人的主要领导组织是国会众议院中的国会进步连线(Congressional Progressive Caucus)，新民主党人的主要领导组织是非营利组织民主党领导委员会(Democratic Leadership Council)，而保守民主党人的主要领导组织是国会众议院中的蓝狗联盟(Blue Dog Coalition)。进步民主党人和新民主党人近两年来政治影响力大增，而保守民主党人力量明显衰减。

　　进步民主党人是奥巴马取得民主党总统提名的主要党内支持力量，也是民主党在众议院中的最大派别。它支持现任众议院少数党领袖南希•佩洛西，而且它的政策偏好是近两年美国联邦政府多项重要政策措施的基础。国会进步连线在2010年中期选举中基本没有损失议席，仍保持了80人以上的规模，并由于民主党议员在国会中席位的减少而加大了其在民主党国会议员中的比重。新民主党人中最重要的政治家之一是前总统比尔•克林顿，其班底在奥巴马行政部门中担任众多要职，其中包括出任国务卿的希拉里•克林顿，其在联邦政府行政部门中的影响力十分突出。[8] 同时，新民主党人的议员数尽管在2008和2010年两次国会选举中经历了起伏，但是与两年前相比，其影响力的变化较小。

　　在民主党阵营中与两年前相比实力迅速下降的是保守民主党人。这一派别在2006年和2008年选举中有引人注目的表现，议席数量翻了一番。保守民主党人强调妥协和两党合作，他们过去的两年中在相当程度上对奥巴马政府的决策和民主党控制的国会形成了掣肘。但是，在2010年中期选举中，保守民主党议员损失惨重，南方保守民主党人中只有十几名获得连任，不仅绝大多数保守民主党新人未能连任，就连切特•爱德华兹(Chet Edwards)和吉恩•泰勒(Gene Taylor)这样的资深保守民主党人也遭到落选。蓝狗联盟(Blue Dog Coalition)经过2010年中期选举损失过半，人数由54人锐减为26人，即使是4名联盟领导人中也有2名落选。

　　在共和党阵营中，主要的政治派别是在外交和社会问题上持积极干预立场但在经济问题上大体上持自由放任立场的权威主义共和党人(Authoritarian Republicans)、在经济社会问题上持自由放任立场的共和党人(Libertarian Republicans)、以及在经济社会问题上持温和立场而在外交问题上持鹰派立场的温和共和党人(Moderate Republicans)。[9] 威权主义共和党人是近年来共和党中的主流，它力图通过取得政府领导权来推行特定的政治和文化价值观，其中主要的分支势力包括新保守主义共和党人以及文化、宗教保守派。

　　近两年来，威权主义共和党人的政治影响力遭到了极大的削弱，一方面，随着2006年中期选举和小布什总统任期的结束，以切尼、沃尔福威茨和拉姆斯菲尔德为主要代表的新保守主义势力完全退出了行政部门，此外，由于新保守主义者所推行的政策导致了美国在一系列国际单边主义行动中严重消耗国力，并造成了美国国际关系和国际形象的恶化，新保守主义在美国社会中的影响力急剧下降;另一方面，以詹姆斯•C.多布森(James C. Dobson)和威廉•F. 贝内特(William F. Bennett)为代表的宗教和文化保守主义势力在美国政治领导层和公众中的影响力也没有得到明显提高，甚至还受到了新兴起的茶党运动的冲击。

　　持自由放任立场的共和党人近两年来的政治力量先伏后起，特别是中近期在美国社会各政治派别中影响力有最为显著的增强。从2008年金融危机爆发至2009年初，持自由放任立场共和党人影响力呈下降趋势。一方面，在2008年大选中共和党人在联邦、州和地方选举中整体失利，这派共和党人遭受了一定的领导职位上的损失，另一方面，由于美国公众普遍希望政府采取有力措施应对经济危机，自由放任立场受到了抑制。然而，从2009年起，由于联邦政府的大规模刺激经济政策没有很快达到预期效果，以及持续的伊拉克和阿富汗战争带来的沉重财政负担，持自由放任立场的共和党力量开始不断上升，并在2010年中期选举中崭露头角。

　　2009年以来美国各地形成的草根性政治运动——茶党运动，其主要政策主张基本上就是自由放任主义的，绝大部分茶党运动的支持者也视自己属于共和党人，他们大体上可以被视为持自由放任立场的共和党人，比一般的共和党人更强调政府权力应当严格限制在宪法授权的范围之内，政府不能干涉未获宪法明确授权的事务。茶党运动在本次中期选举中支持了129名共和党众议员候选人和9名共和党参议员候选人参选。[10] 在参议员选举中，茶党运动是马尔科•鲁比奥(Marco Rubio)在佛罗里达州和兰德•保罗(Rand Paul)在肯塔基州分别当选的关键因素，也是共和党痛失一个特拉华州参议员席位的罪魁祸首。鲁比奥和保罗分别在党内初选中战胜了共和党组织所支持的候选人，并在正式选举中获胜，而在特拉华州共和党党内初选中，茶党支持的候选人战胜了富有声望的共和党现任参议员，但随后这名候选人又由于其立场过于右倾而在正式选举中败给了民主党候选人。共和党籍现任参议员莉萨•穆尔科斯基在阿拉斯加州的党内初选中失利，就是败在了茶党支持的共和党候选人乔•米勒(Joe Miller)手下。但穆尔科斯基在正式选举中又以独立候选人身份参选并击败了米勒。后两个例子不仅生动地反映了不同的政策主张在党内初选和正式选举中所产生后果的差别，也反映了茶党运动在寻求全局性政治影响中因其政治倾向的极端化所受到的局限。

　　温和共和党人近两年的政治影响力是先起后伏，其近期的损失比较严重。在2008年选举中，温和共和党人在共和党内的力量比重加大，其代表人物麦凯恩甚至借助共和党保守力量的分裂而成功取得党内总统提名。但是，2009年以来随着美国社会中自由放任主义力量的增强，尤其是面临持自由放任主义立场的茶党运动的挑战，在2010年中期选举中，不仅数名持温和立场的共和党议员落选，而且包括麦凯恩在内的许多共和党候选人也被迫向更加保守的政治立场偏移，偏离了温和共和党人的基本政治立场。

　　二 国内经济和政府财政状况的变化

　　从2008年起，美国经济遭遇了20世纪30年代大萧条以来最严重的危机，国内经济问题不仅深刻影响了2008年大选和2010年中期选举的结果，而且已经并将继续对美国政治产生重要影响。这主要体现在三个方面：

　　首先，富裕阶层成为救市和经济刺激等各种政策的主要获益者，财富和收入分配不均问题加剧，严重侵蚀了影响美国国内政治稳定的经济基础。

　　据统计，美国1%的最富有家庭占全民财富的百分比从2007年的34.1%跃升到2009年的37.1%，他们的家庭财富净值损失相对较小，从1.95亿美元下降到1.65亿美元，降幅约为15.4%，而家庭财富的中位值同期则从10.25万美元陡降至6.54万美元，下降幅度约为36.2%。[11] 在过去的30多年中，美国人的工资性收入占财富分配比重逐渐下降的趋势并没有得到扭转，而失业率从2008年12月的5.8%猛增到2009年1月8.5%之后，近两年来居高不下。根据美国劳工部劳动统计局(Bureau of Labor Statistics)《当前人口调查》未经季度调整的统计数据，2009年1月至2011年1月，除2009年1至4月之外，失业率一直在保持在9%以上，2010年1季度甚至超过10%。这一阶段的失业率之高自1948年以来仅次于1982-1983年，而9%以上的失业率持续月份之多则自那时以来高居第一。[12] 更为严重的是，失业率几乎没有随着近期经济复苏而降低，无就业增长问题成为美国社会阶层进一步分化和政治态度进一步极端化的重要因素之一。

　　其次，美国政府在财政投入、微观介入和宏观规制等多方面都加深了对经济的干预程度，政府与市场的关系在一定程度上发生了变化。

　　在联邦政府财政投入方面，继2008年10月小布什总统和第110届国会立法授权美国财政部动用7000亿美元财政资金，用于购买陷于危机的金融资产，尤其是购买抵押债券，以解决2007年次贷危机所引发的全面金融危机和经济危机之后，第111届国会在2009年2月通过了奥巴马总统提出了总额高达7870亿美元的经济刺激方案，试图通过联邦税收鼓励、社会与基础设施建设投入等方式刺激经济复苏。在微观介入方面，在国会立法授权成立联邦住房金融局(Federal Housing Finance Agency)并授权为给联邦住宅管理局提供3000亿美元的住房贷款保险之后，新成立的联邦住房金融局于2008年9月把房丽美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)两家政府扶持的企业置于该机构的监管之下，用政府任命的官员重组两大企业的董事会和高层管理队伍，直接介入了企业的管理事务。同时，联邦政府在2008年9月旨在救助美国国际集团(American International Group，AIG)以及2009年旨在救助通用和克莱斯勒公司的重组过程中，直接限定了这些企业所做重大决策的若干条件。[13]

　　在宏观规制方面，民主党控制的第111届国会和奥巴马总统合力制定的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法(Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)》于2010年7月21日颁布，根据该法成立了金融稳定监督委员会和消费者金融保护局，以加强对金融行业的政府监管。而在政府和市场关系改革中最受争议的当属医保改革，2010年3月第111届国会通过、奥巴马总统签署生效的《病患保护与平价医疗法》，旨在建立覆盖面为95%以上的全民医保制度，扩大政府在医疗保险领域中的直接介入和间接规制力度，以近期巨额政府投入换取远期美国医疗投入的大幅度下降。医保改革法案的通过标志着历代美国总统追求的“全民医保”的梦想终于在奥巴马总统之下得到实现。

　　然而，奥巴马总统本人和民主党为这场胜利付出了巨大的政治代价。首先，奥巴马“以冷静、理性来超越党派争吵”的许诺完结了，两党的分歧暴露无疑，在国会中的投票完全以党派划线，在两院的投票中，没有一名共和党议员支持民主党医改方案。这在历史上是极其罕见的。其次，鉴于在参众两院，赞成和反对的力量非常接近，奥巴马为了优先推动医改方案的通过，把其他重要议题，如在国会通过关于气候变化的法案，暂时放在了一边，而随着2010年中期选举后众议院控制权的易手和民主党在参议院中议席的减少，气候变化法案在国会的通过已经基本无望。最后，医保改革法在广大民众中引起了激烈争论，这是造成奥巴马支持率下降、民主党2010年中期选举失利的主要因素之一。更为严重的是，在医保改革法上的争论并没有就此偃旗息鼓，2011年初，共和党控制的众议院通过了取消医保改革法的法案，但由于相应法案在参议院中被民主党人挫败，奥巴马的医保改革努力还不致前功尽弃。不过，国会内的斗争预示着，今后奥巴马政府对该项法律的政策落实难度将加大。

　　总之，奥巴马政府执政以来美国政府推行的挽救金融体系、经济刺激方案、拯救汽车工业以及医疗改革等重大措施耗资数万亿美元，使得联邦政府财政赤字继续急剧增大，在国会和民众当中引起了广泛争议，这将严重影响美国联邦政府未来推行大规模财政支出政策的能力。

　　第三，美国州政府和地方政府的财政状况普遍恶化，若干州政府甚至走到了财政破产的边缘，州作为主权实体不能破产的观念受到了冲击。

　　2009和2010两个财政年度被认为属于历史上州政府预算最艰难的财年之列，在这两年中，州政府的一般性财政收入远远低于2008财年，据初步统计，2010财年比2008财年减少了10.4%，即使随着经济复苏，预计2011财年州政府财政收入较2010财年有所提高，但是仍然比2008财年低6.5%。而为了缩小预算缺口，美国有39个州在2010财年中期缩减了预算支出。[14] 在美国的50个州中，除佛蒙特州之外，都要求在财政年末实现预算平衡，为此，各州政府纷纷通过大量发行债券来维持政府预算，市政债券市值已达到了2.8万亿美元。2011年初，鉴于一些州政府债务负担过重，难以依靠自身力量解决债务问题，一些学者和国会议员甚至建议通过立法允许州政府破产，并认为这是除联邦政府救助之外，解决州政府债务难题的最好办法。[15] 加利福尼亚、纽约和伊利诺伊等主要大州都成为州政府破产问题的考虑对象。此外，近两年中各州之间、各行业之间以及若干大型企业之间出现的一定程度的发展不均衡，也成为影响美国国内政治的重要经济因素。

　　三 影响美国政治的社会环境的变化

　　奥巴马执政两年来影响美国政治的社会环境也发生了相当程度的变化，主要体现在以下三个方面。

　　第一，人口状况发生了一定程度的变化。[16] 2010年美国人口普查显示，在过去10年间，美国人口增长了9.7%，人口总数达到接近3.09亿，人口增长率在发达国家中名列前茅。初步的统计结果显示，过去10年间各州人口的变化并不均衡，这将对国会众议员的名额分配、各州内选区重划以及若干政党与政治家的政治立场产生一定的影响。目前435个众议员名额中有12个名额将发生州际变化，有6个州将增加1个众议员名额，包括亚利桑那州、佐治亚州、内华达州、南卡罗来纳州、犹他州和华盛顿州，佛罗里达州将增加2个名额，而得克萨斯州将增加4个名额;有8个州将减少1个众议员名额，包括伊利诺伊州、衣阿华州、路易斯安那州、马萨诸塞州、密歇根州、密苏里州、新泽西州和宾夕法尼亚州，而纽约州和俄亥俄州将各减少2个名额。

　　众议员名额的增减延续了2000年和1990年两次名额分配的趋势，即随着美国人口比重不断从东北部和中西部向南部和西部倾斜，众议院的代表性也发生了相应改变。众议员数量增加的州主要是共和党占选举优势的州，而数量减少的主要是民主党占据选举优势的州以及摇摆州。这样，从短期来看，在众议员选举和总统选举中变化将对共和党有利，但从长期来看，由于人口的增长部分更可能是支持民主党的少数族裔占比例较大，结果可能对民主党有利。即使是在国会众议员名额没有发生变化的州，也会由于州内人口变化不均衡，导致绝大多数州将至少重新划分州议会选区。大多数州的选区重划工作由州议会主导，而2010年中期选举中共和党在州级选举中获得重大胜利，使得共和党将在选区重新划分工作中有更大的发言权，这将给共和党在未来10年的选举中增加一定的优势。

　　在美国，少数族裔尤其是西班牙语裔的人口增长率继续超过白人人口。根据皮尤研究中心的估算，在过去10年美国人口的增长中有51%的增长来自于西班牙语裔。由于西班牙语裔人口平均年龄较低，目前尚未取得美国国籍的比例相当高，他们未来对美国政治的影响会越来越大。[17] 针对白人人口比例日趋下降的问题，共和党已经在2010年中期选举中推出了更多少数族裔和妇女候选人，以壮大其政治势力，而且首次出现了百年来两名黑人共和党候选人同时当选众议员的情况。相比之下，民主党所标榜的族裔多样性形象却有所削弱。

　　第二，社会舆论和公众意识发生了比较明显的变化，体现在对国家发展方向、美国国际地位和政府政策方向等许多问题的认知上。近两年来，对美国发展方向的认知历经了一些变化，根据拉斯穆森报告(Rasmussen Reports)的调查，奥巴马2009年1月上任时，有27%的美国人认为美国在沿着正确的方向发展，持这种看法的人数比例到2009年5月初上升至40%，之后从这个最高点下降，到2010年12月中旬降至23%，2011年1月底又回升至32%。[18] 这些变化与美国政治领导层及其政治立场的变化直接相关。起先民众对奥巴马政府的经济刺激方案能够解决经济问题有所期待，之后对政府大规模支出政策的不满出现了，最后表现出对共和党政治影响力上升以及奥巴马政府政策妥协的赞同。

　　此外，美国政府和公众对美国国际地位的认知也发生了重要变化。小布什政府曾经奉行建立在新保守主义基础之上的单边主义、先发制人、政权变更等政策，使美国陷入伊拉克和阿富汗战争，虽耗费了大量财力和人力，但成效甚微，因而引起了美国广大民众的不满。奥巴马当政之后，改变了小布什政府的单边主义作风，在坚持美国领导地位的前提之下强调联合国的作用及多边合作，对欧洲盟国表示了更多的尊重和合作愿望，并寻求改善与穆斯林世界的关系。然而，由于国内外的种种因素，迄今奥巴马在外交上没有取得引人注目的成就。尽管美国人仍然普遍持有“美国例外论”，相信美国在价值观念和制度方面优越于其他民族，但民众中间也出现了对美国国际地位下降的担忧，担心美国经济无力承受开支过大的国防政策。

　　同时，中国的发展引起了相当多的美国人的关注，2010年中期选举中凸显的贸易逆差和失业等经济问题被用来攻击中国，一系列政治广告把中国描绘成美国经济困境的受益者，甚至将中国刻画成美国的经济对手，使得民众在一定程度增加了对中国的不安感。[19] 不过，根据2010年芝加哥全球事务委员会的调查结果，大部分美国人对中美关系的态度是正面的，42%的美国人认为中美关系不好不坏，34%的认为中美关系非常好。但值得注意的是，与2006年的调查结果相比，认为中美关系恶化的人数上升了12个百分点，从2006年的17%上升到2010年的29%;认为中美关系改善的人数与2006年相比却下降了11个百分点，从2006年的30%下降到2010年的19%。有一半的受访者认为，如果中国经济发展得像美国经济一样强大，对于美国来说利弊参半，但有38%的人认为这对美国非常不利。尽管有相当一部分美国人认为中国的崛起构成了对美国利益的威胁，但68%的美国人更希望美国与中国合作与交往，而认为应限制中国崛起的仅占28%。另一方面，58%的美国人更愿意美国与其传统盟国建立强有力的关系，而不惜此举会对中美关系造成伤害。由此可见，大部分美国人并不希望美国政府以损害其与同盟国的关系为代价来发展同中国的伙伴关系。[20]

　　总的说来，美国民众已经意识到中国在崛起，并认为中国对美国的重要性在迅速上升。同时，大部分美国人认为中国崛起会对美国利益构成威胁，尤其是在经济层面上。但大多数美国人不支持政府遏制中国，限制中国的崛起，而是赞同政府对中国采取交往与合作的政策，而非使用武力遏制中国的做法。这是美国民众、学者和官员中的主流看法。

　　在有关政府政策方向的问题上，公众中反对大规模财政支出政策的态度明显加强，而且对挽救金融体系、经济刺激方案、拯救汽车工业以及医疗改革等重大措施的反对率在2010年中期选举的刺激之下显著提高，尤其是对减税政策的呼声甚高。美国普通公众对环境政策和医疗改革等与切身利益距离较远的政策的支持率有所下降，而表现出更加关注就业和收入等问题，奥巴马总统因此被很多人批评为不关心普通大众的疾苦。

　　民主与共和两党都力图获得2012年总统选举的主动权。民主党由于目前不存在党内总统提名的问题，在中期选举后在税收政策上实行了妥协，延续了布什政府的减税政策，从而迈开了争取中间选民的重要一步。而共和党则由于选民政治立场的极端化，可能会在未来的总统竞选中处于不利地位，这是因为为了赢得党内提名，共和党候选人可能会被迫在初选中采取右翼立场，以迎合共和党选民向右翼偏离的倾向，但如果是这样，共和党提名的总统候选人将更难获得中间选民的支持。茶党运动所支持的候选人在特拉华州和阿拉斯加州共和党党内初选获胜之后，又在正式选举中分别落选的例子，不仅反映了不同的政策主张在党内初选和正式选举中所产生后果的差别，也反映了茶党运动在寻求全局性政治影响中因其政治倾向的极端化所受到的局限。

　　第三，社会沟通和社会交往技术及其应用发生了一定程度的变化，这正在成为美国政治的重要影响因素。首先，网上信息发布形成了对政府信息控制和审查的重要挑战，其中最典型的是维基解密事件。借助于反网络攻击技术和瑞典等国的法律保护，维基解密网在2010年成功地发布了美国政府和其他国家的大量秘密文件，其中包括数十万件有关伊拉克战争的文件和美国外交电报。它成为历史上规模最大的泄密事件，引发了全球性关注以及对保密问题的多角度反思。对于美国政府来说，一方面，维基解密网发布的许多美国政府秘密文件被认为严重影响了美国外交和军事利益。国务卿希拉里•克林顿谴责维基解密网威胁了美国国家安全，把一些人的生命置于危险之中，美国政府也试图惩罚维基解密网网主;另一方面，大量秘密文件普遍被认为根本不应被列入秘密文件之列，这种看法导致了对美国政府滥用保密制度做法的质疑。[21]

　　其次，社交网站的使用频率和方式发生的重要变化，为政治立场的封闭性和极端化提供了推动力。近年来包括脸谱(Facebook)和推特(Twitter)等在内的各种社交网站用户大增，使用频率急剧上升，推特网等社交网站逐步完善了同一网上社交圈内发起和跟踪个人行为信息的技术，在美国乃至全球范围也引起热烈追捧。尽管许多人质疑这些信息的价值，并在使用之后因不堪重负而退出使用，但是数以百万计的用户通过这些网站建立的密切联系和对所关注信息的密集交流，无疑为人们提供了通过与政治偏好相近人士的相互沟通，发展并巩固彼此一致的极端化立场的机会。

　　综上所述，奥巴马执政两年以来美国政治生态发生了一些显著的变化：在政党和政治派别力量对比方面，民主与共和两党的力量对比发生了明显变化;两党阵营中主要政治派别之间的力量对比发生了变化，出现了政治立场极端化和美国总的政治趋向向右回摆的现象。在国内经济和政府财政状况方面，财富和收入分配不均的问题加剧;政府对市场干预程度加深;各级政府财政状况普遍恶化。在影响美国政治的社会环境方面，人口增长的地区和族裔不平衡十分明显;公众对美国国内、国际问题的认知有了新的变化;社会沟通和社会交往的技术和应用出现了新动向。所有这些变化已经、正在或将要对美国政治产生不同程度的影响，值得我们进一步关注和研究。

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　　Rasmussen Reports. “Right Direction or Wrong Track – 32% Say U.S. Heading in Right Direction”. February 2, 2011. http://www.rasmussenreports.com/public_content/politics/mood_of_america/right_direction_or_wrong_track.

　　Rosen, Jeffrey. “Radical Constitutionalism”. New York Times Sunday Magazine. November 28, 2010. p. MM34.

　　Skeel, David. “Give States a Way to Go Bankrupt: It’s the Best Option for Avoiding a Massive Federal Bailout”. Weekly Standard. 2010. Vol. 16 (11).

　　Somashekhar, Sandhya. “GOP’s Gains Ready to Propel Social Issues Back into National Spotlight”. Washington Post. November 21, 2010. http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/11/20/AR2010112003695.html.

　　Storey, Tim. “2008 Legislative Elections”. The Book of the States. 2009. Vol. 41.

　　Taibbi, Matt. Griftopia: Bubble Machines, Vampire Squids, and the Long Con That Is Breaking America. Carlton North: Scribe Publications Pty Ltd. 2010.

　　Toobin, Jeffrey. “After Stevens: What Will the Supreme Court Be Like without Its Liberal Leader?” New Yorker. March 22, 2010. http://www.newyorker.com/reporting/2010/03/22/100322fa_fact_toobin.

　　Walsh, Mary Williams. “A Path Is Sought for States to Escape Their Debt Burdens”. New York Times. January 21, 2011. p. A1.

　　Zernike, Kate. “Tea Party Set to Win Enough Races for Wide Influence”. New York Times. October 15, 2010. p. A1.

　　注释：

　　1 在参议院中，在2008年11月选举之前，民主党对共和党有51席对49席的投票优势(其中包括两名参加民主党党团活动的独立参议员)，选举结果使得民主党的优势扩大到59席对41席，距离能够防止共和党参议员阻挠议事的3/5多数仅有一票差距，而经过2010年11月的中期选举，民主党的领先优势又缩小为53席对47席。在众议院中，2008年选举使民主党对共和党的投票优势由233席对202席扩大到257席对178席，而在2010年中期选举之后，共和党取得了多数党地位，对民主党形成了242席对193席的明显优势。

　　2 Baker, Peter,.and Jeff Zeleny, “Souter’s Exit to Give Obama First Opening”.. New York Times. May 2. 2009.. http://www.nytimes.com/2009/05/02/us/02souter.html?ref=davidhsouter. Toobin, Jeffrey.. “After Stevens: What Will the Supreme Court Be Like without Its Liberal Leader?”. New Yorker. March 22. 2010.. http://www.newyorker.com/reporting/2010/03/22/100322fa_fact_toobin.

　　3 许多州的多个州级行政首长职位和法官队伍也发生了明显的人事变动，这里不做详细讨论。

　　4 在美国50个州中，只有内布拉斯加州议会实行一院制，并实行非党派制度。2008年选举之前，民主党和共和党分别在23和14个州控制议会两院，并在12个州各控制议会一院。2008年选举后民主党控制了27个州的议会两院，共和党仍然控制14个州的议会两院，而两党各控制一院的州减少为8个。2010年中期选举之后，共和党控制了26个州的两院，民主党只控制17个州的两院，还有5个州由两党分别控制两院。Storey, Tim. “2008 Legislative Elections”..The Book of the States. 2009. Vol. 41. Somashekhar, Sandhya. “GOP’s Gains Ready to Propel Social Issues Back into National Spotlight”. Washington Post. November 21. 2010. http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/11/20/AR2010112003695.html.

　　5 罗得岛州当选州长林肯•查菲(Lincoln Chafee)于2007年脱离共和党，成为独立人士，是目前两党之外唯一的当选州长。2008年大选之前，民主党和共和党分别掌握28个和22个州长职位，大选之后民主党的优势略增加至29：21，之后由于辞职等各种原因，两党州长数的比例比变为26：24。而在2010年的选举中，共和党从民主党手中净取6席，在州长总数上以29：20大比分领先。Beyle, Thad. “Gubernatorial Elections, Campaign Costs and Powers”. The Book of the States. 2009. Vol. 41.

　　6 尼科尔•C. 雷(Nicol C. Rae)指出，“美国党内派别被证明是难以捉摸的，因此很难进行分析。”见Rae, Nicol C. “Party Factionalism, 1946-1996”. In Byron E. Shafer ed.. Partisan Approaches to Postwar American Politics. New York: Chatham House. 1998. pp. 41-74. 本文只对作者认为近年来政治影响力比较大的政治派别做一个总体概括，进一步的分析请参阅：Marsh, Bill. “A Guide to the Republican Herd”. New York Times. April 3, 2005. Section 4, p. 14; Marsh, Bill. “A Guide to the Democratic Herd”. New York Times. October 1, 2006. Section 4. p. 12.

　　7 这派的势力远弱于前两者，从整个美国社会的政治光谱来看属于温和立场，它也在这个意义上被称之为温和民主党人。

　　8 2009年初在一次新民主党人的聚会中，极力避免被贴上派别标签的奥巴马也极力向曾在总统初选中支持希拉里•克林顿的新民主党人示好，声称“我是个新民主党人”。Martin, Jonathan and Lee, Carol E. “Obama: ‘I am a New Democrat’”. Politico. March 10. 2009. http://www.politico.com/news/stories/0309/19862.html.

　　9 根据约翰•迪安(John Dean)的研究，共和党内各种保守主义派别林立，本文的分析相当程度上得益于迪安在对若干保守主义派别概括的基础上形成的权威主义共和党人概念。可参阅Dean, John. Conservatives without Conscience. New York: Viking. 2006.

　　10 参阅Rosen, Jeffrey. “Radical Constitutionalism”. New York Times Sunday Magazine. November 28. 2010. p. MM34; Zernike, Kate. “Tea Party Set to Win Enough Races for Wide Influence”. New York Times..October 15. 2010. p. A1.

　　11 Taibbi, Matt. Griftopia: Bubble Machines, Vampire Squids, and the Long Con That Is Breaking America. Carlton North: Scribe Publications Pty Ltd. 2010. pp. 12-13.

　　12 The Chicago Council on Global Affairs. “Results of a 2010 National Survey of American Public Opinion”. 2010. p. 64. http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/POS_Topline%20Reports/POS%202010/Global%20Views%202010.pdf.

　　13 Financial Crisis Inquiry Commission. The Financial Crisis Inquiry Report. Washington, D. C.: U.S. Government Printing Office. 2011.

　　14 National Governors Association, and National Association of State Budget Officers. The Fiscal Survey of States Fall 2010, Washington, D. C.: National Association of State Budget Officers. 2010. p. vii.

　　15 Skeel, David. “Give States a Way to Go Bankrupt: It’s the Best Option for Avoiding a Massive Federal Bailout”. Weekly Standard. 2010. Vol. 16 (11); Walsh, Mary Williams. “A Path Is Sought for States to Escape Their Debt Burdens”. New York Times. January 21, 2011. p. A1.

　　16 2010年人口普查数据正在陆续公布，数据和相关报告见http://2010.census.gov/2010census/.

　　17 2010年人口普查关于各族裔人口增长的统计数据尚未公布，而皮尤研究中心的估算数据误差不会太大。Pew Hispanic Center. The 2010 Congressional Reapportionment and Latinos..2011. http://pewhispanic.org/files/reports/132.pdf.

　　18 Rasmussen Reports. “Right Direction or Wrong Track – 32% Say U.S. Heading in Right Direction”. February 2, 2011. http://www.rasmussenreports.com/public_content/politics/mood_of_america/right_direction_or_wrong_track.

　　19 Pomfret, John. “A Fearful View of China”. Washington Post. October 29, 2010. p. A4.

　　20 该数据见芝加哥全球事务委员会官方网站http://www.thechicagocouncil.org

　　21 Calabresi, Massimo. “WikiLeaks’ War on Secrecy: Truth’s Consequences”. Time. December 2. 2010.

来源时间：2015/2/21   发布时间：2012/12/27

旧文章ID：2170

作者：周琪  来源：环球时报

　　当柏林墙倒塌和苏联解体时，美国学者弗朗西斯·福山曾撰文宣告“历史的终结”，意为西方政治制度已取得永久性胜利。在福山看来，不同文明的国家像是一些行进中的列车，它们有的迷失了方向，有的半途脱离正轨，但它们最终都会翻山越岭、穿越隧道，进入西方式民主殿堂。

　　令人惊异的是，今年福山又在美国《外交》杂志上，发表了《历史的未来———自由民主制能否在中产阶级的衰落中幸存下来?》一文，彻底颠覆了他自己原先“历史的终结”的观点。文中提出美国和西方国家的中产阶级正在衰落，而这会使自由民主制度失去其原有的支撑。

　　福山认为，技术创新和全球化破坏了中产阶级的基础，使得发达社会中只有少数人能获得中产阶级的地位。由于美国在过去一代人中，通过给低收入家庭房屋贷款这种高风险的做法来缩小生活水平差距，最终导致了金融链条的断裂和金融危机。同时，由于中国等国不断购买美国国债，资金源源不断流入美国，造成了美国人的一种幻觉：他们的生活水平在过去的10年中稳步提高。结果是，美国人如今可以享受许多现代高科技产品，却日益负担不起自己的住房、医保或养老金支出。

　　福山观察到，更糟糕的是，技术创新所带来的经济效益都被极少数精英占有了，这导致美国不平等问题的加剧。在工业化早期的纺织、煤炭、钢铁和内燃机时代，技术革新能够带来就业的增加。但在一个“智能机器”和“全球化”的时代，每一次伟大的技术进步都带来大量低技能工作的丧失和工作岗位的向外流失，只有金融奇才和软件工程师能够拥有更多的国民财富。

　　美国当今面临的困境的症结究竟在哪里?福山的推论至少给了我们部分解答。但福山把中产阶级的困顿归结为非人为因素———技术革新和全球化，而对于美国制度的缺陷或者美国政府的经济和社会政策却没有提出任何尖锐的批评。

　　事实是，美国已经出现了前所未有的内部问题。在过去10年里，美国经济增长速度已经明显放缓，美国政府债务占GDP比重从2001年的56.4%增加到2010年90%。与经济不振并行的还有就业市场长达10年的不景气。自金融危机以来，美国政治过程中的两党一致或妥协变得日益困难，民主、共和两党之间不断出现僵局：医保改革法案在国会中的投票完全以党派划界，这在历史上是极其罕见的;财政预算案在国会中难以通过，几乎导致联邦政府像克林顿政府时期那样再度关门。这些现象的频繁出现，以及两种政治立场截然相反的民众运动———茶党运动和“占领华尔街”运动在美国的同时盛行，都与美国政治的极化密切相关。

　　福山看到自由民主最大的挑战“来自中国”，认为中国不仅具有充满活力的开放经济，而且表现出惊人的政治能力，是一个“威权政府和局部市场化经济的结合”。但他同时认为中国模式存在许多缺陷，而且在超出东亚以外的地区很难复制。那么自由民主制的未来又在哪里?由于不能对美国的政策和制度本身提出疑问，福山实际上无法为当前美国遇到的问题开出任何药方。

　　(作者是中国社科院美国研究所研究员)

来源时间：2015/2/21   发布时间：2012/9/24

旧文章ID：2169

作者：周琪  来源：环球时报

　　摘要：美国咄咄逼人的重返亚洲战略多少有些虚张声势，对此中国既应重视，也应泰然处之。在亚太地区同美国争夺并不是中国的目的，“太平洋之大，足以容纳美国和中国”。为了这一地区国家和人民的福祉，中美两国应当共同努力。

　　《环球时报》10日刊登李杰研究员的文章，认为“美国重返亚太战略的本质仍是对华遏制和包围”。笔者认为，在分析美国战略东移对中国的含义时，一个重要的判断是，美国在做出这样的战略改变时有多大的底气?

　　20世纪最后10年，曾是美国风光无限的10年。它不仅对苏联不战而胜，而且经历了美国立国200年来经济最繁荣的10年。为此，美国的新保守主义者迫不及待地宣布21世纪将是“新的美国世纪”。然而，冷战结束不过20年， “9·11”恐怖袭击发生不过十来年，“美国实力是否开始衰落”就成为人们热议的话题。

　　正当美国人为美国国际形象遭到“布什主义”的破坏而反省时，20世纪30年代大萧条以来最严重的经济危机接踵而至。伊拉克战争和阿富汗战争耗资1.5万亿美元，拯救金融体系和经济刺激方案又分别耗费7000多亿美元，美国联邦政府财政赤字急剧膨胀，2010年美国政府债务占GDP比例已经达到90%。

　　对于美国决策者来说，财政拮据是一个他们不愿言明的在国际上参与军事行动的限制因素。在北约对利比亚的军事干预中，美国并没有像以往一样把指挥权掌握在自己的手里，而只是配合了行动。战争结束后，美国副总统拜登沾沾自喜地说，对于美国来说，这是一场非常“划算”的战争，推翻一个独裁政权“只花费了美国20亿美元”。他还表示，这场战争为美国创造了一个未来参与战争的模式。拜登的话显示出，由于财力所限，美国也不得不为战争开支而斤斤计较，这与美国在发动伊拉克战争时的不计代价形成了鲜明对比。

　　在债务危机的影响下，未来10年，美国的国防开支将削减4870亿美元。陆军、海军都将削减，一些海外军事基地也将关闭。确实美国国防部计划，到2020年，海军将把其在太平洋和大西洋的兵力部署比例，从今天的50比50，改变为60比40。但当美国的军事力量在全球范围内减小时，其在亚太地区部署海军的绝对数量也难有明显增长。

　　美国国防部官员表示，20世纪90年代以来，在全球同时“打赢两场战争”一直是国家战略制定者的深刻信条，而现在美国的国家安全战略已把这一目标降低为打赢一场战争和“同时在另一场可能突发的冲突中起到‘干扰破坏’潜在敌人的作用”。这说明美国的新战略从实质上说，是以攻为守的战略。

　　那么东南亚国家怎样看待美国的“重返亚洲”呢?最近一些新加坡学者指出，东南亚国家对于外来大国并不存在幻想，它们“看惯”了大国在这一区的进入和退出，例如当初的英国。而它们都看到中国在这一地区影响力的扩大和“美国实力在相对下降”。

　　总而言之，美国咄咄逼人的重返亚洲战略多少有些虚张声势，对此中国既应重视，也应泰然处之。在亚太地区同美国争夺并不是中国的目的，“太平洋之大，足以容纳美国和中国”。为了这一地区国家和人民的福祉，中美两国应当共同努力。▲(作者是中国社科院美国研究所研究员)

来源时间：2015/2/21   发布时间：2012/7/12

旧文章ID：2168

作者：周琪，王欢  来源：《美国研究》2010年第4期

　　2010年美国中期选举已基本落下帷幕。共和党取得了中期选举的重大胜利，在国会众议院中取代民主党成为多数党，从民主党手中净取63席，以242席对193席遥遥领先于民主党;而在参议院中，共和党大幅度缩小了与民主党席位数的差距，从民主党手中净取6个席位，从而在参议院中仅以47席对53席落后于民主党;而在州长选举中，共和党从民主党手中净取6个州长席位，以29对20的大比分占优。同时，共和党在州议会及地方选举中也取得了比2008年选举更好的战绩。【注释】中期选举每4年举行一次，在两次总统选举年的中间点，二者都是偶数年份，但后者能被4整除。中期选举的选举日是该年11月的第一个周一后的第一个周二。美国由50个州、华盛顿特区、5个主要领地和其他一些小领地组成，中期选举除至少在众议员选举上涉及50个州之外，还或多或少地涉及华盛顿特区和其他若干领地。本文讨论中期选举时，只着眼于各州，不讨论华盛顿特区和相关领地的情况。【注尾】

　　本次美国中期选举的结果为何如此?它对美国内政外交将产生怎样的影响?本文在简要分析美国中期选举的一般规律和本次中期选举结果的基础上，对上述两个问题进行探讨。

　　一、影响中期选举结果的主要因素

　　虽然在中期选举中，执政党失去一定的国会席位几乎是一个惯例，但是，民主党此次中期选举遭受重大失败的主要原因是美国目前失业率居高不下，奥巴马政府推行的大规模财政支出政策收效不明显。此外，对奥巴马政府诸多政策的不满，也导致了选民对奥巴马领导的民主党政府的支持率下降。这是本次选举中民主党落败的背景和基本原因。不过，这些基本原因能产生多大的影响和通过什么途径产生影响，还取决于其他一系列复杂因素。在分析影响本次中期选举结果的主要因素之前，笔者先对在一般中期选举中影响选举结果的主要因素做一个分析。

　　美国实行联邦制，州内大体上实行单一制，而联邦和州官员的具体选举事务主要是在各州政府管理之下，由县政府具体实施。【注释】也有个别例外，例如康涅狄格和罗得岛这两个只存在县域但没有县政府的州。【注尾】 各州之间和州内不同选区之间的政治态度和党派支持率可能有相当大的差异，全国范围内的政策议题只有在与具体选区的各种因素相结合的情况下，才能直接影响各选区的选举结果，并成为影响全国范围内中期选举的主要因素。在美国选举中，选民出于对候选人所属党派的支持而投票占有重要地位，半数以上的众议员选区基本上是民主与共和两党众议员的安全选区，真正发生党派转换的众议员席位数非常有限。【注释】James E. Campbell,“The Seats in Trouble Forecast of the 2010 Elections to the U.S. House,” PS: Political Science and Politics, Vol. 43, No. 4 (October 2010), pp.627～630; James E. Campbell, “Explaining Politics, Not Polls: Examining Macropartisanship with Recalibrated NES Data,” Public Opinion Quarterly, Vol. 74, No. 4 (Winter 2010), pp.616～642.【注尾】 此外，大部分众议员选区在中期选举中的党派归属与两年前总统大选中的党派归属是一致的。【注释】参阅《库克政治报告》1997年以来所提供的一系列党派投票指数报告。对第111届国会的选区党派投票指数的分析见Cook Political Report, “Partisan Voting Index Districts of the 111th Congress, Arranged by State/District,” April 10, 2009, http://www.cookpolitical.com/sites/default/files/pvistate.pdf.【注尾】 这就是说，民主、共和两党的竞选胜负在很大程度上取决于选民的党派偏好。然而，鉴于中期选举中选民的投票率明显低于总统选举年的投票率，为了赢得席位，动员潜在支持者投票几乎被看作是唯一的决定因素。【注释】Rebecca B. Morton, Analyzing Elections (New York, NY: Norton, 2006), pp.19～21.【注尾】 而对选民投票倾向产生关键影响的是与选区密切相关的若干因素，包括在位者的优势、挑战者的素质、竞选资源的使用、全国议题与地方情况的结合等。【注释】Gary Jacobson, “The 1994 House Elections in Perspective,” in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context (Boulder, Colo.: Westview Press, 1996), pp.1～20.【注尾】

　　首先，在位者优势。在国会议员选举中存在着显著的在位者优势(Incumbency Advantage)。罗伯特•S.埃里克森(Robert S. Erikson)研究了美国国会众议员选举中现职众议员和挑战者之间的竞选效果之差异。他发现，现职众议员具有明显的选举优势，他们可以利用职位为自己选区的选民服务，以增加知名度和在未来获得额外的筹款能力。【注释】Robert S. Erikson, “The Advantage of Incumbency in Congressional Elections,” Polity, Vol. 3, No. 3 (Spring 1971), pp.395～405.【注尾】 戴维•R. 梅休(David R. Mayhew)指出，1956年至1972年间，在国会众议员选举中，候选人得票差距不大的选区数量迅速减少，并且在更长的时间段里也呈现出候选人得票差距明显拉大的趋势。他提出了几种可能的解释，其中得到最广泛认可的就是在位者拥有明显的选举优势，而且在位时间越长，优势越明显。【注释】David R. Mayhew, “Congressional Elections: The Case of the Vanishing Marginals,” Polity, Vol. 6, No. 3 (Spring 1974), pp.295～317.【注尾】 根据统计数据，自1946年至2006年的历次国会众议员选举中，参选的在位众议员90%以上能获得连选连任。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress 2008 (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008), p.57.【注尾】 而在此期间参选的在位参议员，也具有明显的在位者优势，其中1982年之后，75%以上参选的在位参议员都能够成功当选。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann and Michael J. Malbin, op. cit., p.58. 与众议员竞选相比，参议员竞选中的在位者优势可能较不明显，因为在位众议员在历年中几乎每次都有80%以上的参选率，而参议员再次参加竞选的概率明显低于在位众议员。对参议员重新当选概率高的一种可能的解释是，参议员更倾向于策略性地避开同强劲的挑战者竞争。【注尾】

　　其次，挑战者个人素质。挑战者个人素质对中期选举结果具有重要的影响。马丁•P. 瓦滕伯格(Martin P. Wattenberg)认为，在美国竞选体制下，政党认同越来越弱，选举的中心越来越依靠高素质的候选人而不是依赖于政党组织。当与在位者竞争而不是与其他新人竞争空出的职位时，候选人的素质尤为重要。【注释】Martin P. Wattenberg, “From a Partisan to a Candidate　centered Electorate,” in Anthony King, ed., The New American Political System, 2nd ed (Washington, DC: AEI Press, 1990), pp.139～174.【注尾】 但是，在一般情况下，高素质人才往往在挑选竞争对手时十分注重策略，不愿意挑战在位者，尤其是不愿意挑战声望高的在位者，而素质较低的人则更倾向于珍惜挑战的机会。民主党与共和党领导者最重要的工作之一就是发掘高素质的挑战者代表本党参加竞选。加里•雅各布森(Gary Jacobson)指出，在挑战者的积极性方面，民主与共和两党之间存在着差异，民主党在州议会等更低的层次上有更多经验丰富的工作人员，他们有更大的参选热情，因而更有可能选择挑战在位者。【注释】Gary Jacobson, “The 1994 House Elections in Perspective,” in Philip A. Klinkner , ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context, pp.1～20.【注尾】 L. 桑迪•梅塞尔(L. Sandy Maisel)发现，民主党之所以在2006年众议院中期选举中大获全胜，两个主要原因之一就是，民主党国会竞选委员会主席拉姆•伊曼纽尔(Rahm Emanuel)成功地说服了50名左右的高素质候选人参选空缺席位或被认为较弱的在位者席位，而且这些候选人几乎全部获得了胜利。【注释】L. Sandy Maisel, American Political Parties and Elections: A Very Short Introduction (New York, NY: Oxford University Press, 2007), pp.65～66.【注尾】

　　第三，竞选资源的合理使用。竞选资源的合理使用对中期选举结果具有非常重要的影响。民主党与共和党党组织最重要的工作之一，就是判断哪些选区属于需要集中投入竞选力量来进行争夺的选区，并把这些选区标定为角逐选区。两党都会把主要财力、人力和精力集中到角逐选区，而不是浪费在自己或者对方的安全选区。两党往往针对全国性形势在资源使用方面采取攻势或者守势。例如在1994年中期选举中，共和党把大部分资源集中投给了比较有经验的挑战者，重点突破在1992年总统选举中给老布什大量投过票但在众议员选举中民主党候选人胜出的选区;而民主党则采取守势，把主要资源投给了在位者而不是挑战者。【注释】Gary Jacobson, “The 1994 House Elections in Perspective,” in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context, pp.1～20.【注尾】 而在2006年中期选举中，民主党国会竞选委员会主席伊曼纽尔力排众议，甚至不顾民主党全国委员会主席霍华德•迪安(Howard Dean)的反对，把各种资源集中用在他认为可以经过努力获胜的选区上，并最终取得了几乎令所有人吃惊的战绩。【注释】L. Sandy Maisel, op.cit., p.66.【注尾】

　　第四，全国议题与地方现实情况的结合。全国议题与地方现实情况的结合对中期选举结果影响甚大。一方面，从宏观的统计结果来看，如安格斯•坎贝尔(Angus Campbell)所说，总统所在政党在大选和中期选举中的确存在参众两院议席数量起伏的问题。【注释】Angus Campbell, “Surge and Decline: A Study of Electoral Change,” Public Opinion Quarterly, Vol. 24, No. 3 (Autumn 1960), pp.397～418.【注尾】 詹姆斯•坎贝尔(James Campbell)对1868年至1988年之间两党在国会选举中的议席数量起伏问题进行了统计分析。他发现，总统所在政党在总统选举年和中期选举年之间存在明显的议席起伏。【注释】James E. Campbell, 1991. “The Presidential Surge and Its Midterm Decline in Congressional Elections, 1868～1988,” Journal of Politics, Vol. 53, No. 2 (May 1991), pp.477～487.【注尾】 1988年之后的数据也基本上延续了这一规律。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann and Michael J. Malbin, op.cit., p.55.【注尾】 总体上说，总统选举年和中期选举年之间存在着比较明显的正负连带效应。换言之，在总统选举年，选民们更容易把票投给与自己所支持的总统候选人同一政党的其他公职候选人，而在中期选举年，选民们更容易由于不满总统的现实政策和施政能力，减少对总统所在政党其他公职候选人的支持。

　　另一方面，如果全国性政策争议不能与地方情况很好地结合处理的话，既可能造成全国性政治气候不足以有效影响具体选区选情的情况，也可能造成各选区之间缺乏协调和呼应，不足以形成全国性声势的情况。不过，无论全国性形势发生怎样的变化，两党在自己的安全选区之外，都需要采取具体的选举策略来赢得竞争性选区。对于具体的候选人来说，在争论激烈的全国性问题上选择本选区选民所希望的立场非常重要。一个例子是，即使是现任共和党参议员约翰•麦凯恩(John McCain)在亚利桑那州居民的反移民呼声之中，也不得不缓和其亲移民的立场，以求获得连任。同时，将竞争性选区所关心的若干议题全国化也是赢得选举的重要手段。在1994年中期选举中，共和党人相互协调，成功地放大了民众对克林顿政府的不满，取得了相当大的联合效益。【注释】Gary Jacobson, “The 1994 House Elections in Perspective,” in Philip A. Klinkner, ed., Midterm: The Elections of 1994 in Context, pp.1～20.【注尾】

　　二、2010年中期选举的结果及其成因

　　在本次中期选举中，共和党人在国会参、众两院和州长选举中都取得了骄人的战绩。【注释】共和党在州议会选举中也获得了大胜，至少净增了680个州议员席位，是该党1966年以来州议员数净增数量最大的一次。【注尾】

　　首先，共和党取代民主党获得了下届众议院多数党地位，从而控制了众议院，因此共和党议员将在众议院各委员会中依其在众议院中的席位比例占据多数，众议院议长、众议院20个常设委员会和各特别委员会主席的职位将全部改由共和党人担任，各委员会下属委员会的主席也将全部改由共和党议员担任。【注释】参众两院各委员会主席都由多数党众议员担任，历史上通常由各委员会中连续任职时间最长的多数党议员担任，各委员会中连续任职时间最长的少数党议员则通常担任少数党首席议员。随着20世纪70年代以来两党在两院中引入选举机制，特别是20世纪90年代共和党引入委员会主席和少数党首席议员6年任期限制以来，委员会主席和少数党首席议员的资深原则受到了严重挑战，任职人选尤其是共和党任职人选变动增大。See Steven Smith, Jason Roberts, and Ryan Vander Wielen, The American Congress 4th edition (New York, NY: Cambridge University Press, 2006), pp.214～218.两院各自的常设委员会拥有立法权限，而各自的其他委员会和两院联席委员会则没有立法权限。【注尾】 而在5个参众两院联席委员会中，由于两院多数党议员分别代表两院轮流担任主席职位，共和党人将取得一半的主席任职时间。中期选举前，民主党在众议院中拥有255个席位，共和党拥有178席，另外有2名众议员辞职，留下了席位空缺，有待中期选举选出，那时民主党对共和党形成了67席的巨大优势。然而，在本次中期选举中，共和党从民主党手中净取63席，实现了自1948年以来国会众议员选举中最大数量的议席转换，以242席对193席遥遥领先于民主党。随着多数党地位的转换，预计现任少数党领袖约翰•博纳(John Boehner)将出任下届众议院议长，现任少数党党鞭埃里克•坎特(Eric Cantor)将出任下届众议院多数党领袖。现任众议院议长南希•佩洛西(Nancy Pelosi)不顾党内部分议员的反对，经民主党议员投票选举，将出任下届众议院少数党领袖，现任多数党领袖斯滕尼•霍耶(Steny Hoyer)将出任少数党党鞭，现任多数党党鞭詹姆斯•克莱伯恩(James Clyburn)将担任新设立的民主党助理领袖一职，继续成为民主党众议员中的第三号人物。

　　其次，在下届参议院中，民主党的领先优势将大大缩小。在中期选举之前，在参议院中民主党人拥有57个席位，共和党人拥有41个席位，而2名独立参议员参加民主党的参议院党团活动，从而形成了民主党与共和党之间59席对41席的投票优势，距离能够防止共和党参议员阻挠议事的3/5多数仅有一票差距。在本次中期选举中，共有37个参议员议席参加改选，其中民主党在任席位19个，共和党在任席位18个。在任期未到的参议员席位中，民主党参议员占38名，共和党参议员占23名，参加民主党党团活动的独立参议员2名，这使得民主、共和两党间直接留任的参议员数量形成17席的差距。【注释】美国国会100名参议员任期都是6年，被分为3个年级，第 1级33位、第2级 33位、第3级34位，每两年有1/3议席需要参加换届选举，同一级的席位每6年参选1次。2010年本来有34个参议员席位参选，但由于还有3个席位因参议员辞职而空缺，所以共有37席参加竞选。【注尾】 经过中期选举，民主党净损失6个议席，仅以53席对47席领先共和党6席。【注释】阿拉斯加州共和党现任参议员莉萨•穆尔科斯基(Lisa Murkowski)在输掉党内提名之后，以独立候选人身份赢得了选举，也有人把她在下届国会中归为独立议员，认为两党在下届参议院的议员数比例为46对53。【注尾】

　　中期选举之后，预计参议院领导层和参议院各常设委员会主席之职将不会有大的变化，但共和党人在参议院各委员会中所占比例将相应增大。在参议院目前的领导层中，临时议长井上建(Daniel Inouye)和多数党领袖哈里•里德(Harry Reid)分别在夏威夷州和内华达州的竞选中获胜，多数党党鞭理查德•德宾(Richard Durbin)、少数党领袖米奇•麦康奈尔(Mitch McConnell)和少数党党鞭乔恩•凯尔(Jon Kyl)的任期未到，他们都将继续担任参议员，预计他们会继续承担参议院领导工作。参议院16个常设委员会的主席仍然由民主党议员担任，由于民主党没有对委员会主席设任期期限，除1人退休、1人落选之外，委员会主席之职将相对稳定。参议员各委员会下属委员会主席的职位也将继续由民主党议员担任，人选也会相对稳定。民主党议员将继续担任参议院特别委员会和其他委员会主席职位，并在一半时间代表参议院担任5个参众两院联席委员会的主席。随着两党之间议席差距的缩小，依据参议院各委员会按照议席比例分配委员数额的规则，共和党将在有限的范围内扩大其在各委员会及其下属委员会中的势力。

　　第三，民主党失去了在州长数量上的优势。中期选举之前，民主党和共和党分别占据26个和24个州长职位。在本次中期选举中，共有37个州长职位参加改选，其中民主党在任职位19个，共和党18个，两党分别有7个和6个州长职位不参加换届选举。【注释】有34个州长任期为4年的州在中期选举年选举州长，有2个州每两年选一次州长，此外，犹他州由于州长辞职，也举行州长选举， 因此2010年中期选举共有37个州进行州长选举。【注尾】 共和党从民主党手中净取6席，在州长总数上以29对20大比分领先。【注释】罗得岛州当选州长林肯•查菲(Lincoln Chafee)于2007年脱离共和党，成为独立人士，是目前唯一两党之外的当选州长。佛罗里达州现任州长查利•克里斯特(Charlie Crist)受开放议席诱惑，为了以独立候选人身份参选国会参议员而退出共和党，不过我们在统计中仍然视其为共和党州长。【注尾】 关于本次州长选举，至少有三个情况值得一提：一是仅有14名在任州长参加连选，其他23名现任州长由于任期限制或者其他考虑并未谋求连任，因此职位是开放的;二是在选举过程中，两党都从对方手中赢取较大数量的职位，其中民主党从共和党手中夺得7个州长职位，而共和党从民主党手中夺得13个;三是尽管共和党夺取了俄亥俄、密歇根和宾夕法尼亚几个重要州的州长职位，但是却丢掉了加利福尼亚这个全国人口最多、经济规模最大、政治影响力最强的州。

　　本次中期选举共和党为什么能够取得如此大规模的胜利?其主要原因在于共和党在竞争性选区动员支持票方面取得了明显优势。【注释】从整体上来看，本次中期选举最大的选票变化是中间选民和妇女对共和党的支持率显著上升。详情可参阅：FoxNews.com, “Women, Independent Voters Show Biggest Swing from 2008,” November 3, 2010, http://www.foxnews.com/politics/2010/11/03/women-independent-voters-biggest-swing/关于具体选区的变化，可以参考库克政治报告的系列分析。库克政治报告的网址是：http://www.cookpolitical.com/【注尾】

　　首先，共和党在全国议题与地方现实情况的结合方面做了较为有效的工作，充分利用了美国经济危机失业率居高不下、奥巴马政府推行的大规模财政支出政策收效不彰的局面，以及为数众多的选民对奥巴马医保改革等政策的不满，来动员选民支持共和党。

　　从选举策略上讲，早在2009年初，以少数党领袖约翰•博纳和少数党党鞭埃里克•坎特为首的共和党议员领导人，就开始针对83个曾经支持过小布什但目前控制在民主党议员手中的众议员选区展开了广告宣传工作，力图通过夺取这些选区而为共和党取得多数党地位。共和党在中期选举中对不同政策立场的民主党议员采取了相当有针对性的不同策略。针对立场偏左的民主党议员，共和党着力攻击他们在以往国会投票中支持众议院民主党领袖南希•佩洛西的记录，谴责他们应当为政府决策的失误负责。共和党利用中间选民对佩洛西左翼倾向的普遍不满，力图通过把这些民主党议员的政治立场描述为极左化，使中间选民疏远他们。而针对立场温和并在国会中投票反对奥巴马政府重大政策法案的民主党议员，共和党则强调他们没有能力做选区的代言人，应当由共和党议员来取而代之，以实现更好的代言效果。在具体竞选过程中，共和党往往采取集中力量各个击破的策略，在达到宣传效果之后，尽快转而攻击下一个目标。【注释】Jim Rutenberg and Jeff Zeleny, “Democrats Outrun by a 2　Year G.O.P. Comeback Plan,” New York Times, November 3, 2010, p.A1; Stuart Rothenberg, “Swing Voters, GOP to Democrats: You　re Fired!” October 30, 2010, http://rothenbergpoliticalreport.com/news/article/swing-voters-gop-to-democrats-youre-fired. 【注尾】 相形之下，在2010年5月宾夕法尼亚州众议员补选获胜之后，民主党人在相当长的时间内误以为自己优势稳固，而没有及时采取有效的选举措施，以致于对共和党人的突然攻击措手不及。

　　其次，共和党借鉴了民主党领导人伊曼纽尔2006年的胜选策略，由来自加利福尼亚州的众议员凯文•麦卡锡(Kevin McCarthy)牵头，大力招纳有竞争力的候选人代表共和党参加中期选举。共和党竞选组织者把吸纳优秀候选人的工作重点安排在共和党具有深厚选民基础但目前掌握在民主党手中的选区，并通过强大的广告力量阻吓在位的民主党议员寻求连任。此举取得了明显效果，一些在2006年和2008年丢失议席的前共和党国会议员重新回到了竞选行列，并取得选举胜利。【注释】Jim Rutenberg and Jeff Zeleny, op. cit.【注尾】

　　再次，共和党在竞选经费的使用上采取了几项非常有效的策略。其一，在本次中期选举中，共和党国会委员会领导人选择通过独立支出，及早将有限的竞选经费投入到并不昂贵的媒体市场中，以营造有利于共和党的竞选氛围，把一些原本对于民主党来说相对安全的选区变成了角逐战场，并成功地在这些选区创造出筹款机会。【注释】独立支出是美国选举中一种常见的政治活动，一般是政党委员会、政治行动委员会等组织无须经过候选人认可，自行展开广告、讨论等行动，支持或者反对与候选人立场相关的政策议题，以影响选民对候选人的认可度。独立支出既可以影响选情，又可以在一定程度上规避直接向候选人提供政治捐款所受到的法律限制。【注尾】 相形之下，民主党动作迟缓，截止投票前一个月的10月2日，共和党共投入1130万美元用于总体选战的独立开销，而民主党只投入了410万美元。其二，共和党国会委员会在经费使用方面采取攻势，在集中配置竞选经费的基础上，尽量扩大竞选经费重点支持的范围，而民主党国会委员会却一方面只把大量资源分配给少数选区，另一方面保留了大量经费以备竞选后期使用。到10月2日为止，共和党国会委员会在27个众议员选区至少各投入了20万美元，而民主党国会委员会只对8个选区各投入了不少于20万美元。这就造成民主党4100多万的丰厚资金储备没有取得应有的效应。其三，共和党选取了容易形成角逐选区的民主党议员选区加以突破，突破的重点是2006年和2008年新近落入民主党手中的前共和党选区，以及一部分在总统选举中投票给麦凯恩但在众议员选举中由民主党候选人胜出的选区。【注释】Stuart Rothenberg, “Big Gulf Between Parties on Spending Strategies,” October 30, 2010, http://rothenbergpoliticalreport.com/news/article/big-gulf-between-parties-on-spending-strategies. 也有人认为，从另一方面讲，民主党重点确保少数角逐选区的保守策略也是成功的，因为如果民主党也像共和党那样扩大资助面的话，可能会输得更惨。See Charlie Cook, “No Losers Here,” November 13, 2010, http://www.cookpolitical.com/node/9630. 【注尾】 在相当程度上，正是由于两党之间在经费使用策略和时机把握上的差别，使得20个以上众议员选区选举形势在8月底、9月初急转直下，并直接导致众议院党派优势发生了逆转。2010年初以来，对国会议员和州长职位竞选进行逐席分析预测的多家机构，包括著名的库克政治报告和罗滕伯格政治报告在内，都预测民主党将丢失不少众议院席位，但仍然会艰难地保住多数党地位。然而，随着共和党夏季竞选攻势的展开和逐渐奏效，各个逐席分析机构自9月初起开始不断调整对一些共和党采取猛烈攻势的选区内党派竞争形势的预测，认为共和党在这些选区的获胜概率大幅度提高，共和党将因此取得众议院的控制权。而中期选举的最终结果与这些调整后的逐席预测基本吻合。【注释】美国选区划分复杂，每个国会议员所代表的选民数量在各州之间存在差异，国会众议员选区的选民数量在各州内部也存在一定差异，而选民的党派支持情况在各选区之间分布复杂，再加上影响选民投票率的多种选区因素，使得在选举预测的科学性和准确率方面，逐个议席分析要远胜过总体民调分析。以备受推崇的库克政治报告为例，从1984年开办以来，其在选举年9月初美国劳动节之前的逐席分析准确率一直在90%以上。See James E. Campbell, “The Seats in Trouble Forecast of the 2010 Elections to the U.S. House,” PS: Political Science and Politics, Vol. 43, No. 4 (October 2010), pp.627～630. 需要指出的是，包括选举期货交易方面最专业的艾奥瓦电子市场(Iowa Electronic Markets)在内，多个政治预测交易市场对两党选情变化普遍更为敏感，共和党取得众议院控制权的“期货价格”在7月中旬就略微超过了民主党保持众议院控制权的“期货价格”，但是两种“期货价格”之间差距的急剧拉大则是发生在8月中下旬。【注尾】

　　然而，又有一些因素限制了共和党取胜的空间，使民主党保住了其基本政治阵地。这些因素是：

　　第一，两党在社会中都拥有一定的基本支持力量，而这些支持力量在某些选区的集中度很高，从而形成了两党相对稳定的安全选区。从人口构成上看，妇女和少数族裔更倾向于支持民主党，而共和党更多地代表盎格鲁-撒克逊白人男性清教徒;从地域分布上看，民主党在大中城市中获得的支持度更高，而共和党在小城镇和城市郊区获得了更多的支持;从经济状况来看，低收入阶层更倾向于支持民主党，而中高收入者更倾向于支持共和党。

　　美国各地民众对民主党和共和党的支持情况比较复杂。民主党和共和党长期各自保有大量安全选区的局面，很难用全国层面的政策因素和全国范围内的民意测验来解释。简单地将各州划为共和党的红州和民主党的蓝州，也不足以反映众议员选区的党派归属。实际上，在同一个州内往往存在两党各自的安全选区，例如纽约州的纽约市是民主党的大本营，而纽约州的北部地区(Upstate New York)则基本上是共和党的天下。即使在纽约市，也存在一些集中支持共和党的社区。安德鲁•格尔曼(Andrew Gelman)及其合作者指出，无论是在总统选举中还是在联邦众议员选举中，收入水平较高者如果身处红州，则其投票给共和党的概率比其身处蓝州时投票给共和党的概率更高，而对于低收入人群来说，这种差异则并不明显。【注释】

　　安德鲁•格尔曼等人的这一发现较好地解决了以下悖论：红州更支持共和党，蓝州更支持民主党;穷人更支持民主党，富人更支持共和党;而红州比蓝州穷。See Andrew Gelman, Lane Kenworthy, and Yu　Sung Su.,“Income Inequality and Partisan Voting in the United States,” Social Science Quarterly, Vol. 91, No. 5 (December 2010), pp.1203～1219. 【注尾】 本次中期选举中，基于党派的投票并没有发生显著变化，民主党仍然在大部分传统安全选区，尤其是在东北部和太平洋沿岸的传统安全选区取得了胜利，没有出现大的崩盘现象。【注释】关于本次中期选举的党派投票情况，可参阅福克斯新闻网对投票站出口民意调查的分析：FoxNews.com, “Women, Independent Voters Show Biggest Swing from 2008,” November 3, 2010, http://www.foxnews.com/politics/2010/11/03/women-independent-voters-biggest-swing/ 【注尾】

　　第二，民主党人在本次面临换届的参议员和州长中数量有限，因而共和党可以获胜的空间有限。在参议员选举中，有将近2/3的席位没有参与竞选，这一因素对共和党没有取得参议院多数党地位起到了关键作用。共和党在对37个参议员议席的竞选中从民主党手中净取了7席，如再夺得3席就可以在参议院中与民主党形成平局，但是参选议席的数量制约了共和党取得更大的胜利。在任期未到的参议员席位中，民主党参议员占38名，加上2名参加民主党党团活动的独立参议员，民主党在留任参议员数量方面以17席差距远远领先于共和党。如果所有参议员议席都进入竞选议席范畴的话，共和党几乎肯定会夺取参议院多数席位。在州长选举中，13个州长职位不参加换届选举，也在一定程度上限制了共和党获胜的规模，否则共和党很可能会夺得更多的州长职位。

　　第三，国会议员和州长选举中的在位者优势。在本次众议员选举中，在位议员的优势依然表现得很明显，有300多名在位众议员连选连任，而且在位时间的长短明显与胜选概率成正相关关系。在参选的民主党现任众议员中有52人在正式选举中落败，共和党则有2人落选，此外两党还各有2名议员在预选中落选。在落选的现任众议员中，半数以上是2006年和2008年刚刚当选众议员的新人。【注释】需要指出的是，在位者优势和党派安全席之间存在着明显的正相关性，对此这里不做进一步讨论。【注尾】 在参议员选举中，参选的现任参议员中只有4人落选。在州长选举中，寻求连任的7名民主党州长和7名共和党州长中，仅有2名民主党州长在正式选举中落选，1名共和党州长在预选中落选，其余11名州长都取得了选举胜利，获得了连任。

　　三、中期选举对国内政治和政府政策的影响

　　无论是从公众舆论还是从候选人所公开讨论的重点议题来看，本次中期选举的主题都是围绕美国经济问题的国内政策议题，外交问题和中美关系主要是作为与美国经济问题相关的次要议题而进入选民视野的。与总统选举相比，中期选举受外交议题的影响要小得多。这与美国公众对外交的看法有密切关系：外交更多地被看作是总统的职责，公众认为国会议员、州长，以及州和地方官员的主要责任是对各自的选区负责，而不是考虑整个国家的外交利益。而且，即使在总统选举中，除非遇到重大的国际挑战或危机，内政问题的重要性在公众眼中也往往超过外交问题。本次中期选举正值美国经济遭遇20世纪30年代大萧条以来最严重的危机，国内经济问题自然成为压倒性的议题。尽管如此，此次中期选举的结果将对美国内政和外交，尤其是美国国内政治带来重大影响，并将在一定程度上影响中美关系。这些影响可能来自以下一些方面：

　　首先，国会乃至美国国内的政治生态受到了极大的影响，出现了两党政治立场的极端化。一方面，国会中民主与共和两党议员的政治立场分布分别向左和向右偏移，持中间立场的议员大量减少，反映了选民的政治立场极端化倾向。本次中期选举中，温和民主党议员损失惨重，南方温和民主党人中只有十几名获得连任，而且绝大部分温和民主党新人未能连任，甚至连切特•爱德华兹(Chet Edwards)和吉恩•泰勒(Gene Taylor)这样的资深温和民主党人也未能幸免。由强调妥协与两党合作的温和民主党众议员所组成的蓝狗联盟(Blue Dog Coalition)经过本次中期选举损失过半，不仅人数从54人锐减为26人，而且4名联盟领导人当中也有2名落选。相比之下，民主党议员中持左翼立场的和现任议长南希•佩洛西的国会进步连线(Congressional Progressive Caucus)基本没有损失议席，仍保持了80人以上的规模，在民主党议员中的比重大大加强。在共和党阵营中，持自由放任主义立场的茶党运动不仅导致数名持温和立场的共和党议员落选，而且迫使包括麦凯恩在内的许多共和党候选人在竞选中向更保守的政治立场偏移。

　　此次中期选举中备受关注的茶党并不是一个政党，而是2009年以来在美国各地形成的一场草根性政治运动，它们在全国范围内相互呼应。茶党运动主要是抗议性的，其支持力量大体上可以视为共和党内的右翼势力，比一般的共和党人更强调政府权力应当严格限制在宪法授权的范围之内，不能干涉未获宪法明确授权的事务。茶党运动在本次中期选举中支持了129名共和党众议员候选人和9名共和党参议员候选人参选。【注释】Jeffrey Rosen,“Radical Constitutionalism,” New York Times Sunday Magazine, November 28, 2010, p. MM34; Kate Zernike, “Tea Party Set to Win Enough Races for Wide Influence,” New York Times, October 15, 2010, p.A1. 【注尾】 在参议员选举中，茶党运动既是马尔科•鲁比奥(Marco Rubio)在佛罗里达州、兰德•保罗(Rand Paul)在肯塔基州分别当选的关键因素，也是共和党痛失特拉华州一个参议员席位的祸根。鲁比奥和保罗分别在党内初选中战胜了共和党组织所支持的候选人，并在正式选举中获胜;而在特拉华州共和党党内初选中，茶党支持的候选人战胜了声望甚隆的共和党现任参议员，但随后这名候选人又由于其立场过于右倾而在正式选举中败给了民主党候选人。上文所提到的共和党现任参议员莉萨•穆尔科斯基在阿拉斯加州的党内初选中失利，就是败在了茶党支持的共和党候选人乔•米勒(Joe Miller)手下。但穆尔科斯基在正式选举中又以独立候选人身份参选并击败米勒。后两个例子不仅生动地反映了茶党运动对共和党议员在位者优势的削弱作用，以及不同的政策主张在党内初选和正式选举中所产生后果的差别，也反映了茶党运动在寻求全局性政治影响时因其政治倾向的极端化而受到的局限。

　　另一方面，国会中两党议员的地域和族裔来源也发生了变化，民主党所标榜的多样性形象被削弱。民主党在大湖区各州、相对保守的南部和西部山区各州损失了大量众议院议席，其中2008年在支持共和党总统候选人的选区当选的30多名民主党众议员全军覆没，使民主党众议员基本仅限于东北部和太平洋沿岸各州。而且，百年来首次出现了两名黑人共和党候选人同时当选众议员的情况，在美国白人人口比例日趋下降的背景下，共和党推出更多的少数族裔和妇女候选人可以对其壮大政治势力、吸引大量选票产生重要作用，尤其是因为少数族裔的投票率非常高。

　　其次，共和党在国会参众两院，尤其是众议院中影响奥巴马政府内外政策的能力将显著增强。在参议院中，民主党多数党地位的极大削弱，剥夺了民主党以3/5多数抵制共和党阻挠议程的能力，极大地压缩了奥巴马政府为取得对本党议案半数以上的支持而在党内外进行政策妥协的空间。参议院各委员会中两党成员数量差距的明显缩小，也给未来的立法走向带来了更多的不确定性。在众议院中，多数党地位的转换不仅将直接影响众议院在两党存在分歧的议案上的表决结果，还会由于众议院议长和众议院各委员会主席改由共和党人担任和委员会构成人员的变化，而使共和党在众议院议程安排、众议院各委员会之间的议案协调及各委员会议程安排方面掌握主导权，并有可能使奥巴马政府面临委员会调查和联邦预算案搁浅等威胁。这不是没有先例。在20世纪90年代，共和党控制下的国会曾经利用委员会调查和联邦预算案搁浅，来牵制和打击克林顿政府。【注释】Paul Krugman, “It　s Witch　Hunt Season,” New York Times, August 30, 2010, p.A19.【注尾】

　　第三，奥巴马政府在若干存在争议的国内外政策问题上的压力将加大。一是医保改革政策的落实将面临更大压力。医保改革法通过时曾遭到全体共和党议员乃至部分保守的民主党议员投反对票，并引起广大民众的激烈争论，这也是造成奥巴马总统支持率下降、民主党中期选举失利的主要因素之一。诸多共和党连任议员和新当选议员都声称要废除医保改革法。尽管在下届国会中，由于民主党在参议院处于多数地位，加之奥巴马总统握有法案否决权，共和党议员通过立法手段废除医保改革法的可能性不大，但是该项法律的落实难度将加大。二是奥巴马政府推进气候和能源政策改革的立法和行政措施将遭受巨大阻力。共和党议员普遍反对奥巴马政府在气候变化和清洁能源方面的政策，强调应同时发展包括石油和核能在内的多种能源。可能出任下届众议院议长的约翰•博纳一直反对在气候变化和可再生能源方面的立法努力，并明确反对奥巴马政府通过美国环境保护署采取相关行政措施。三是奥巴马政府推行大规模财政支出政策的能力将受到严重限制。奥巴马政府上台之后推行的挽救金融体系、经济刺激方案、拯救汽车工业及医疗改革等重大措施耗资数万亿美元，这在国会和民众当中引起了广泛争议。中期选举刺激了对这些政策更高的反对率，而共和党议员普遍支持延续即将到期的布什政府减税政策，以及减少政府的社会支出。

　　第四，本次中期选举将对2012年总统选举形成一定程度的影响。两党都将力图通过各自对此次选举结果的解释来影响选民的看法，以期引导选民未来的政治偏向。共和党的做法是，突出中期选举是对民意的测验和对奥巴马政府政策的检验，强调奥巴马政府及民主党控制下的国会决策失误严重;而民主党则突出经济周期波动带来的负面影响，强调前任布什共和党政府应对当前的经济形势负有重要责任。

　　为了获得对2012年总统选举的竞争力和主动权，民主与共和两党都可能做出政策调整。奥巴马可能选择主动调整其国内外政策的方法，使其政策立场从偏左向中间靠拢。这可能出于两个原因：(1)民主党议员当选的地区大幅度退缩至东北部和太平洋沿岸各州，给奥巴马和民主党的支持者敲响了警钟，使他们意识到需要采取更为中间路线的政策立场来争取摇摆州选民的支持;(2)奥巴马政府的医保改革等偏左的国内政策，引起了众多独立选民的不满，造成民主党方面在中期选举中中间选票的大量流失，这也将促使民主党的支持者赞同奥巴马采取更为中间的政策立场。另一方面，虽然共和党在中期选举中获得了引人注目的胜利，但是其政治立场极端化的趋势，却可能对其未来竞争总统职位带来不利影响。因为为了赢得党内提名，共和党候选人可能将被迫在初选中采取右翼立场，以迎合共和党选民向右翼偏移的倾向，但如果是这样，共和党提名的总统候选人将更难获得中间选民的支持。

　　第五，尽管外交政策并不是本次中期选举的主要议题，但这次选举可能会从两个方面影响美国的外交战略。一是经济不景气和财政赤字是选民最关心的问题。美国失业率居高不下，股票证券市场持续低迷，加上连年巨额贸易逆差和财政赤字，使得选民很难支持新的大规模军事行动。当美国的国家安全战略面对新挑战时，它更有可能采取妥协态度或者在处理各种问题时斟酌取舍而不是四面出击。二是众议院及其相关委员会领导层的人事变动，将对美国外交政策产生一定的影响。例如在伊拉克战争问题上，约翰•博纳与现任议长民主党人南希•佩洛西立场不同，前者认为美国应坚持在军事上取胜而不是轻易撤军，而后者曾反对布什的增兵计划，鼓吹政治解决。在共和党控制众议院之后，众议院在伊拉克和阿富汗问题上可能要求政府采取更加强硬的立场。在能源和环保国际合作领域，以下届议长约翰•博纳为首的众议院共和党议员将对奥巴马政府的各项举措构成相当大的阻力。

　　最后，需要强调指出的是，尽管共和党议员在中期选举前对奥巴马政府的所有重要政策动议几乎完全持否定态度，但在中期选举之后，总统与国会一院多数党党籍不同的分立政府局面，很可能会改变这种状况，两党之间将可能进行一定程度的政策妥协与合作。

　　结语

　　美国民主与共和两党都有各自比较稳固的选民基础，拥有相当数量的基本安全选区，这是两党在2010年国会中期选举中的基本竞选局面。而在这些安全选区之外，影响美国中期选举结果的主要是基于具体选区的若干因素，其中包括在位者的地位、挑战者的素质、竞选资源的使用、全国议题与地方现实情况相结合的程度等。共和党利用美国经济不景气和部分选民心目中奥巴马政府政策的失误，集中力量突破民主党选民基础相对薄弱的选区，夺得了国会众议院多数党地位，并极大地缩小了两党在参议院中的力量对比。这一选举结果将给美国内政外交带来相当大的影响，增加奥巴马政府推动国会通过议案和执行其内外政策的难度。

来源时间：2015/2/21   发布时间：

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作者：信强，张宸榕  来源：《国际观察》，2014年第6期

　　内容提要:2010年3月,奥巴马总统签署具有里程碑意义的《患者保护与可承受医疗服务法案》,标志着美国开始着手建立基本覆盖全民的医疗保险制度。在美国历时近一个世纪的医疗改革进程中,民主党一直在积极倡导和推动建立一个由政府主导的全民医保制度。但是民主党的努力不仅遭到了共和党的坚决反对,也屡屡因民主党阵营内部的分裂而折戟沉沙。在不同的历史时空条件下,为数众多的民主党议员基于意识形态、选区利益和选举压力等原因,针对多位本党总统所力推的医改法案频频发难,致使民主党实施医改的努力一再付诸东流。本文通过考察林登·约翰逊、比尔·克林顿和巴拉克·奥巴马三位总统所主导的医改历程,分析了民主党内部分歧与争斗对于美国医改成败所具有的重大影响。

　　关键词：医疗改革 民主党奥巴马医改

　　中图分类号：D82文献标识码：A文章标号：1005-4812(2014)06-0066-78

　　自1912年雄鹿党(Bull Moose Party)总统候选人西奥多·罗斯福首先提出医保改革蓝图以来，美国政治家对于建立全民医疗保险制度的追求已历经百年风雨。在美国的两党政治体制下，民主党无疑是推动医改的最为积极和关键的力量。无论是1935年的《社会安全法》(Social Security Act)，抑或是1965年的“医疗照顾计划”( Medicare)和“医疗补助计划”(Medicaid)，均是在民主党执政时期得以通过和付诸实施。但是在追求全民医保的道路上，民主党不仅受到共和党的顽强阻击，也频频受到党内分裂的困扰，以至于直至奥巴马总统签署《患者保护与可承受医疗服务法案》(Patient Protection and Affordable Care Act)，才基本从立法上实现了近一个世纪的全民医保之梦。回首美国步履维艰的医保改革之路，可以发现民主党内部的意见分歧和权力博弈对美国医改进程所具有的重要影响。

　　一、美国民主党关于医改的意见分歧及其缘由

　　作为美国政党制度下分庭抗礼的两大党派，民主党与共和党之间的激烈博弈几乎无处不在。对于建立全民医保这一重大议题，两党的政策立场也存在着尖锐对立。首先，民主党认为健康权是一种基本人权，因此必须发挥政府的作用，为每个公民提供医疗保险。每个公民不仅有权获得医疗保险，而且也有权得到同等的医疗救助，不能因为收入多寡、地位高低而对病人采取不同的治疗手段。而共和党人则否认健康权是一种基本人权，认为医疗卫生服务就其本质而言是一种商品，政府没有义务和权力来强制个人购买医疗保险从而达到扩大医疗保险覆盖的目的。其次，民主党基于自由主义的价值观，在医改中主张“大政府，小社会”的改革原则，认为卫生服务与医疗保险是公共政策的一个特殊领域，应由政府主导和建立全民医疗保险体系，防止过度市场化影响人们对公平和更好的健康状况的追求。而共和党则出于保守主义的价值观，主张“小政府、大社会”的医改原则，认为建立政府主导的国家医疗保险体系将侵犯自由市场的公平竞争原则，从而强调通过市场竞争和保护患者的自由选择来完善卫生服务与医疗保险体系。

　　基于上述价值理念和政策立场的深刻分歧，民主党所倡导的全民医改方案始终遭到共和党的强烈抵制和阻扰，也导致医改之路坎坷难行。然而，纵观美国医改的百年历程，可以发现即便是在民主党享有明显的政治优势，甚至同时掌控白宫和国会参众两院的情况下，医改进程也是步履维艰，甚至多次中道夭折。究其原因，则在于民主党作为一个缺乏凝聚力的“伞形政党”( umbrella party)，不仅常常无法对医改方案形成稳定的党内共识，甚至屡屡陷入分裂和内斗，最终使得多次民主党推动医改的努力无果而终。

　　首先，保守派民主党人的阻挠。自美国内战结束以来，民主党内部便始终存在着一股强大的保守派政治势力，其典型代表便是所谓的“南方民主党人”。他们秉持“小政府”理念，坚决反对扩大联邦政府权力，并对种族平等、民权运动以及民生改革持保守甚至抵制态度。例如，当美国最高法院于1954年针对“布朗诉托皮卡教育局案”做出判决，要求在公立学校破除种族歧视，实现种族融合，便招致民主党内南方派的强烈反对。1956年3月，来自南部的101名国会参众两院议员(其中99位为民主党员，2位为共和党员)联合发表“南方宣言”( SouthernManifesto)，猛烈抨击联邦政府“滥用权力”，损害了“国会权威与地方州及其人民独立立法的权力”。此后数十年间，南部各州作为民主党的大票仓，一直被牢牢地掌握在保守派手中。基于其保守的政治哲学理念，南方民主党人对自由派民主党人所追求的政府主导的全民医改充满疑虑，认为由政府主导的全民医保将引发联邦权力的恶性膨胀，破坏美国的社会保障体系，导致美国的医疗保险行业被“社会主义模式”的医保制度所取代。在历次医改进程中，保守派民主党人的阻挠屡屡成为医改立法的绊脚石。例如对于克林顿总统所推动的医改法案，便由于其中包含了雇主强制条款，因而遭到了代表小企业主利益的佐治亚州参议员萨姆·纳恩( Sam Nunn)、俄克拉何马州参议员大卫·博伦(David Boren)和路易斯安那州参议员约翰·布鲁( John Breaux)等南方民主党人的强烈反对，迟迟无法在参议院获得表决通过。

　　其次，地方利益的驱使。在历次民主党推进的医改中，一些民主党议员常常将狭隘的选区利益与支持医改挂钩，故意对民主党高层推动的医改方案设置障碍，以要挟民主党高层做出妥协，为其所在的州或选区谋取利益。例如针对奥巴马的医改法案，路易斯安那州民主党参议员玛丽·兰德里欧( Mary Landrieu)便公然将向该州提供联邦补助与支持医改法案挂钩，以期改善该州糟糕的财政状况。而为了确保医改法案能在参议院获得通过，参议院多数党(民主党)领袖哈里·里德( Harry Reid)在与兰德里欧进行了艰苦的讨价还价之后，不得不达成妥协，同意为路易斯安那州提供至少1亿美元的“医疗补助计划”联邦补贴，以换取兰德里欧的支持。这一利用联邦资金换取支持的事例也因此被讽刺为“里德的路易斯安那采购案”( Reid´s Louisiana Purchase)。无独有偶，内布拉斯加州民主党参议员本杰明·尼尔森(Ben Nelson)也借机向民主党高层索要“定向拨款”，要求向该州的医保项目提供额外的资金支持。对于尼尔森这种近乎敲诈的做法，里德也只能无奈地接受，被迫对参议院的医改法案版本做出多处改动，明文规定联邦政府为内布拉斯加州新增的“医疗补助计划”受保人提供资金，最终使得尼尔森改变了反对的态度。而这笔额外的资金则被共和党人讥为“剥玉米皮者的佣金”，并借机对奥巴马的医改方案口诛笔伐，大加声讨。

　　第三，来自选民的压力。在美国的选举制度之下，选举政治的巨大压力也是民主党内部分裂的一大原因。为了维持和延续自己的政治生命，任何一个政客，尤其是国会两院议员，都必须顾及选民的意愿和压力，如果反其道而行之，则很有可能会在下一次选举中遭到选民的抛弃。由于美国民众对于全民医保理念本身也存在着显著的分歧，由此导致部分民主党议员因顾及选民的压力，而不惜与本党领袖分庭抗礼。例如，2010年3月21日，在众议院对参议院版本的医改法案投票表决时，有多达34位民主党议员投下了反对票，其中包括北卡罗来纳州众议员拉里·克瑟尔(Larry Kissell)、麦克·麦金太尔(Mike Mclntyre)和希思·舒勒( Heath Shuler,)等人。而他们之所以反对，主要原因就在于他们均来自传统上共和党占优势的选区，为数众多的选民对于奥巴马的医改法案均持怀疑甚至反对的态度。

　　二、民主党内斗与约翰逊和克林顿医改的成败

　　美国医改立法的历史表明，由于共和党的坚决反对，民主党只有在同时掌控白宫和参众两院的情况下，相关的立法提案才有可能通过冗长而艰困的立法程序，成为正式的法律付诸实施。但是，由于民主党屡屡在医改立法的关键时刻无法团结一致，因此即便是在权力天平明显倾向民主党一边时，民主党领袖也必须竭尽全力，通过说服、利益交换甚至威逼恐吓等手段，防止本党陷入内讧和分裂，稍有不慎，就有可能功亏一篑，导致本党所力推的医保法案无果而终。对此，林登·约翰逊总统以及比尔·克林顿总统的医改之路可谓最具代表性的正反两个例证。前者顺利克服重重险阻，通过了美国医改历史上堪称里程碑的“医疗照顾计划”和“医疗补助计划”立法。而后者却由于克林顿无法弥合本党内部的裂痕，导致其所推动的医改法案在民主党占据两院多数的情况下也未能成功闯关，沦为党内斗争的牺牲品。

　　1963年11月，在接替遇刺的约翰·肯尼迪出任总统之后，林登·约翰逊便积极推动国会批准将老年人医疗保险纳入《社会安全法》之中的《金一安德森法案》( King-Anderson Bill)。尽管当时白宫和参众两院均由民主党控制，约翰逊总统与两院的民主党领袖，即众议院议长约翰·麦科马克( John McCormack)和参议院多数党领袖麦克-曼斯菲尔德( Mike Mansfield)也均对该法案鼎力支持，但却始终遭到以众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯( Wilbur Mills)为首的保守派民主党议员的强烈反对。在多次投票过程中，笃信“小政府、大社会”理念的米尔斯以及同样任职于筹款委员会的弗吉尼亚州众议员布尔·哈里森( Burr Harrison)和肯塔基州众议员约翰·瓦茨(John Watts)等5名南方民主党议员无视本党领袖的规劝，与其他10名共和党议员联手，一再对《金一安德森法案》投下反对票，导致该法案在筹款委员会始终无法获得13票简单多数的支持，更没有机会付诸全院表决。

　　1964年11月，美国举行总统和国会选举，约翰逊以巨大优势正式当选总统。而在新一届国会中，民主党在众议院获得295席，共和党获得140席。在参议院，民主党获得68席，而共和党仅获得32席，民主党在参众两院均获得超过2/3的多数席位，享有压倒性的优势。更为重要的是，有多达42位来自北方的自由派民主党人进入了众议院，从而改变了党内南北派系的力量平衡。与此同时，众议院筹款委员会的人员构成也发生了重大改变，不仅有3位保守派南方民主党议员离任，而且民主、共和两党议员数量也从上届国会的15比10变为17比8，意味着民主党能够更加容易地击败少数“分裂”议员的阻挠，获得和保持简单多数地位。深谙美国政治之道的约翰逊立即将医改法案列为最优先的立法事项，因为他明白此时的大胜是短暂的，民主党的团结也并不稳定，所以必须充分利用目前民主党的团结和在国会中的巨大优势，力争在最短时间内通过医改法案。正如1965年2月他对医改法案起草者们所言：“我在总统位置上每一天都在失去选票，我们必须要使这部法案尽快获得通过，你们必须在我与国会的‘蜜月期’使这个法案通过。”而面对约翰逊总统的积极推动，米尔斯等保守派议员认识到再也无力阻挡医改法案的通过，被迫转而表示支持。1965年3月23日，筹款委员会以17票赞成、8票反对的结果，同意将“医疗照顾计划”和“医疗补助计划”法案提交众议院全院表决，从而扫清了立法过程中最大的一个障碍。随后上述两项法案分别于1965年7月27日和28日在参众两院以压倒性多数获得通过，并于7月30日由约翰逊总统签署生效。至此，“医疗照顾计划”和“医疗补助计划”正式在美国建立，标志着美国的国家医疗保险改革取得了重大突破。

　　随着约翰逊因深陷越战泥潭而黯然离开白宫，在此后20余年间，除去卡特总统短暂的四年任期之外，白宫均由共和党掌控，加之民主党在国会选举中也表现不佳，导致美国医改进程止步不前。1992年11月，比尔·克林顿赢得总统大选，民主党也在同年国会选举中成为参众两院的多数党，从而为民主党推进全民医保改革提供了契机。克林顿在问鼎白宫之后便开始推动一项规模浩大的医改行动，但是最终却铩羽而归，而民主党内部的分裂则再次成为至关重要的影响因素。

　　在新一届国会中，民主党在众议院占据258席，共和党为176席。在参议院，民主党占据57席，共和党占据43席。但是由于内部的分裂，民主党纸面的多数却未能转化为政治上优势，并最终导致克林顿医改法案的夭折。究其原因，主要有以下几点。首先，在该届国会选举中，共有76名民主党人首次当选国会议员，是自1946年以来最多的一次。然而这些新议员并非政治新手，而是大多曾在州议会等政治平台接受过长期磨炼，并依靠自身的努力得以跻身国会，因此在立法过程中，他们常常无视本党领袖的意见，肆意彰显个人的意见和主张。以克林顿上任伊始提出的税收措施和行政预算为例，尽管民主党在众议院比共和党要多82席，但是克林顿总统提出的一揽子税收方案在众议院却最终仅以2票的优势获得通过，近80位民主党议员不顾白宫和国会领袖的压力投下了反对票。

　　其次，在该届国会中，有多达三分之一的民主党众议员和四分之一的民主党参议员来自南方各州，而所有涉及医改的国会委员会中的关键成员也均来自更为保守的南部或是边远地区。这些位高权重的保守派民主党议员往往与同属“保守派联盟”的共和党议员在医改问题上持有相同立场。以关键的众议院筹款委员会投票表决为例，正是由于以德克萨斯州众议员迈克尔·安德鲁斯( MichaelAndrews)为首的南方保守派民主党议员投票反对，致使克林顿的医改法案在该委员会无法获得通过，进而无缘提交众议院进行全院表决。

　　第三，民主党内众多议员基于不同立场自立炉灶，针对克林顿总统提出的《健康安全法案》(Health Security Act)提出了大量替代性法案。例如田纳西州众议员吉姆·库珀( Jim Cooper)和路易斯安那州参议员约翰·布鲁(John Breaux)便与艾奥瓦州共和党议员弗雷德里克·格兰迪( Frederick Grandy)合作，联名提出《有管理的竞争法案》( Managed Competition Act)。该法案虽然在许多方面与克林顿的医改法案有相似之处，但是却没有包含雇主强制条款这一关键内容。此外，明尼苏达州参议员保罗·维尔斯通( Paul Wellstone)和华盛顿州众议员吉姆·麦克德莫特( Jim McDermott)则提出了一个更为激进的医改法案，要求建立一个类似加拿大的“单方支付系统”( single payer system)。据统计，截止到1994年9月，国会竟然共收到27个不同版本的医改法案。这样一来，就严重削弱了克林顿医改法案的权威性，进一步降低了民主党的凝聚力。如此这般复杂的党内斗争与分裂，严重影响到了克林顿医改法案在国会通过的可能性。由于党内歧见纷呈，1993年9月26日，参议院多数党(民主党)领袖乔治，米切尔(George Mitchell)被迫宣布，由于医改法案无法获得多数议员的支持，所以只能等到1994年1 1月国会中期选举之后再行讨论表决。然而，令民主党领袖始料未及的是，共和党在选举中大获全胜，一举重新控制了参众两院，就此等同于宣判了克林顿医改法案的“死刑”。

　　三、一波三折：奥巴马医改的成功之路

　　2008年11月，巴拉克·奥巴马赢得美国总统大选，而在国会选举中，民主党在众议院获得256席，共和党获得178席。在参议院，民主党获得58席，共和党获得40席，另有两位独立参议员，这是民主党在1992年之后再度同时控制白宫和国会两院。奥巴马总统随即开始雄心勃勃地推动其“奥氏医改”( Obamacare)，试图实现在美国建立全民医保的百年夙愿。对于“奥氏医改”，共和党一如既往地扮演了坚决的抵制者的角色。在一系列有关医改法案的表决中，共和党在参众两院分别只有一位议员投下了赞成票。面对高度团结一致的共和党，奥巴马的医改法案在国会始终面临着强大的阻力，而占据两院多数席位的民主党阵营则再次频繁爆发内斗，从而令立法进程险象环生。

　　在此次“奥氏医改”的立法过程中，保守派民主党议员仍然发挥了踩刹车的作用，其中坚力量便是数量多达52人的所谓“蓝狗联盟”( Blue Dog Coalition)成员。“蓝狗联盟”于1995年由15名保守派民主党议员在众议院成立，其成员大多来自南部各州。在2006年国会中期选举之后，该组织成员迅速增加至50余人，原因在于为了与共和党争夺南部选区的席位，民主党高层刻意挑选一些反对控制枪支、反对堕胎、反对增加政府开支的保守派人士参加竞选，成功击败了同样甚至更为保守的共和党竞争对手，从而使民主党得以重夺国会众议院的领导权。但是这一举措也带来了十分负面的政治效应，即随着数量众多的民主党保守派议员进入国会，在许多法案的投票上，民主党领导层不得不面对来自这些保守派议员的强大阻力。

　　2009年6月，众议院的民主党领袖要求预算委员会、教育与劳工委员会以及能源与商业委员会开始医改法案的起草和审议工作，但是很快便因能源与商业委员会民主党议员的意见分歧而陷入僵局。任职于该委员会的加利福尼亚州众议员简·哈曼(Jane Harman)等七名“蓝狗”民主党议员对于建立由政府主导的“公共选择保险”( Public Option)、强制雇主为员工购买保险等问题持反对意见，并对法案在委员会的审议进行阻挠，导致医改法案迟迟无法在该委员会获得通过。在委员会主席亨利·韦克斯曼( Henry Waxman)的努力斡旋之下，通过承诺对政府医疗保险和税收补助等规定进行修改，最终得以与七名“蓝狗”民主党议员中的四名达成妥协。2009年7月31日，能源与商业委员会以31票比28票的微弱差距表决通过了医改法案。

　　2009年11月，众议院进入全院讨论表决的关键阶段。由于奥巴马的医疗改革方案需要增加1.6万亿美元政府开支、强制小企业主为员工购买医疗保险和引入政府主导的“公共选择保险”，再次招致以“蓝狗”成员为代表的数十位保守派民主党议员的强烈反对。他们以担心财政赤字问题持续恶化和反对强制堕胎等理由，拖延和阻挠众议院举行针对医改法案的全院辩论和修订。尽管国会民主党领袖以及奥巴马总统对“蓝狗”们软硬兼施，但“蓝狗”们仍然拒绝支持奥巴马的医改方案。根据对投票形势的预估，民主党高层估计只要有15位“蓝狗”民主党议员反对，就可能导致医改方案在国会表决失败，从而使民主党迟迟不敢把医改法案提交全院进行表决。迫于压力，众议院议长南希·佩洛西( Nancy Pelosi)出面直接与白宫进行协调，最终说服奥巴马“忍痛割爱”，同意放弃强制小企业主为员工购买保险的条款，从而争取到了部分保守派民主党议员的支持。

　　2009年11月7日，当众议院全院大会对众议院版本的医改法案——《美国可承受的医疗服务法案》( Affordable Health Care for America Act，H.R.3962) -进行最后辩论和表决时，坚决反对堕胎的密歇根州民主党众议员巴特·斯图帕克( Bart T.Stupak)与宾夕法尼亚州共和党众议员约瑟夫·皮茨(Joseph Pitts)又发动“突然袭击”，提出第509号修正案( H.Amdt.509)，坚决反对将堕胎列入医保范围之内，并禁止将政府资金用于任何能使堕胎妇女受惠的医疗保险项目。斯图帕克还明确宣称，如果不添加此项修正案，他和众多反对堕胎的民主党议员将投票反对医改法案。尽管议长佩洛西认为该项提案已经逾越了现行法律《海德修正案》( Hyde Amendment)的规定，但是为了不使医改法案在最后时刻触礁，佩洛西被迫再次做出妥协，在众议院版本的医改法案中加入了“任何接受联邦资金补助的医疗保险都不可覆盖堕胎医疗费用”的限制条款，以换取斯图帕克等人的支持。该修正案当天最终在众议院以240票赞成、194票反对的表决结果获得通过，随之被正式纳入众议院的医改法案中。需要指出的是，全部194张反对票均来自民主党众议员，由此可见民主党内部在堕胎问题上分歧之严重。

　　此外，众议院医改法案中的“公共选择保险”条款也再次遭到了以缅因州众议员迈克尔·米肖( Michael Michaud)为首的一批“蓝狗”民主党议员的反对。为此，奥巴马总统甚至在11月7日表决当天亲赴众议院，与这些“摇摆议员”举行闭门密谈，争取他们的支持。经过长达数小时的闭门会谈之后，米肖终于转变立场并对外宣称道：“经过数小时的仔细考虑和无数的扪心自问，我决定将对今天我们面对的历史机遇献上我的支持。”正是在奥巴马的积极游说之下，才避免了民主党再次陷入分裂，也为法案最终闯关成功奠定了基础。

　　在经过14个小时的激烈辩论后，众议院以220：215的投票结果通过了《美国可承受的医疗服务法案》。值得注意的是，尽管奥巴马和众议院民主党领袖付出了巨大努力，但是在民主党占据256席，共和党仅占178席的众议院中，仍有多达39位民主党众议员投下了反对票，导致该法案仅以5票的微弱优势涉险过关，民主党内的分裂程度之深由此可见一斑。

　　无独有偶，在参议院起草和审议医改法案的过程中，民主党内部也是矛盾重重。例如关于“公共选择保险”的条款便在参议院财政委员会引发了激烈争议。2009年9月16日，该委员会主席蒙大拿州民主党参议员马克斯·鲍克斯( MaxBaucus)提出医改法案版本，但是其中却并不包含关键的“公共选择保险”条款，原因在于鲍卡斯认为，纳入该条款将使得民主党无法在参议院取得终止共和党“冗长辩论”( filibuster)所需的60票，从而将导致医改立法进程被延宕。然而，鲍卡斯的这一举动却遭到了多位民主党参议员的强烈反对，怀俄明州民主党参议员杰伊谘克斐勒( Jay Rockefeller)和纽约州民主党参议员查克舒默( ChuckSchumer)旋即分别提出两项修正案，试图强行将“公共选择保险”纳入该法案。9月29日，上述两项修正案在财政委员会投票时均遭到否决。

　　正当民主党参议员就医改法案争吵不休之际，拥有脆弱的60席多数的“泛民主党阵营”又出现了分裂危机。12月13日，支持民主党的独立参议员约瑟夫·利伯曼(Joseph Lieberman)在和参议院多数党领袖哈里·里德会面时表示，如果医改法案允许55周岁以上的公民加入“医疗照顾计划”，或者允许政府出售“公共选择保险”和私人保险公司展开竞争的话，他将支持共和党的立场，阻碍法案获得通过。白宫办公厅主任拉姆·伊曼纽尔( Rahm Emanuel)闻讯后立即赶赴国会，与里德和利伯曼开展紧急磋商，最终民主党高层不得不根据利伯曼的要求做出让步，删除了法案中的相关内容。在民主党领导层做出一系列重大妥协之后，2009年12月24日，参议院以60票比39票惊险通过了参议院版本的医改法案——《患者保护与可承受医疗服务法案》(Patient Protection and Affordable CareAct, H.R.3590)。

　　由于参众两院的医改法案版本存在差异，两院必须协商形成一个内容完全统一的法案，但是，两院民主党议员在协调法案文本的过程中再度爆发严重分歧。首先，众议院法案版本计划由政府为没有医保的人群提供廉价的保险产品，公众可以选择政府提供的“公共选择保险”。而参议院版本则主张创建非营利性的私营保险公司，在政府机构监督下实施全民保险计划。其次，对于如何筹措医保所需经费，众议院版本计划对年收入超过100万美元的家庭和收入超过50万美元的个人征收5.4%的收入附加税，进而筹集4610亿美元的资金。而参议院版本则计划对收入超过25万美元的家庭或者收入超过20万美元的个人提高医疗保险工资税，进而在10年内筹集1490亿美元。再次，关于如何建立医疗保险交易中心，参众两院也有不同的看法。众议院要求建立一个全国性的医疗保险交易中心，并成立一个政府机构来监督其运行。而参议院则计划由各州自行设立医疗保险交易中心。围绕上述争议，两院民主党议员唇枪舌剑，各不相让，也使得医改法案的统一文本迟迟无法达成。

　　为了挽救医改计划，2010年2月22日，奥巴马以参议院医改法案为蓝本，推出一个新版医改法案。但是由于此时共和党人斯科特·布朗( Scott Brown)已然正式就任马萨诸塞州参议员，民主党阵营在参议院失去了60席的关键多数，因此一旦众议院对参议院的医改法案做出任何修改，都将使医改法案在参议院重新进行表决，使得共和党有机会利用“冗长辩论”来阻挠法案的通过。为了防止在参议院触发“冗长辩论”，同时又能对参议院版的医改法案做出修改，奥巴马总统和国会民主党领袖决定利用议事规则“曲线救国”，亦即首先在众议院原文通过参议院版医改法案“H.R.3590”，而后再通过预算协调法案来对参议院法案文本做出有限修改。因为根据美国法规，众议院通过预算协调法案对相关法案所作的修改，到参院重新审议时，只需得到超过半数(50票)的简单多数即可获得通过。基于此，众议院民主党领袖随即着手起草《2010年医疗与教育预算协调法案》( Health Care and Education Reconciliation Act)。在起草过程中，为了迎合部分民主党议员的要求，奥巴马和众议院民主党领袖被迫再次做出多项重大妥协。首先，白宫和众议院被迫放弃了此前一再坚持的立场，决定不将“公共选择保险”条款纳入医改法案。其次，基本接受了参议院医改法案有关税收的条款，即只对家庭收入超过25万美元或者年工资收入超过20万美元的个人增收0.9%的医疗保险工资税，另对工资以外的其他收入再额外征收3.8%的税收。此外，对于销售时需要缴税的医疗器械则以2.3%的比率征税。第三，针对极为敏感的堕胎问题，白宫发言人丹·法伊弗(Dan Pfeiffer)在众议院投票前夕宣布，奥巴马总统将专门签署总统令，确保不会改变对于用政府资金补贴堕胎的法律限制。在法伊弗发表声明后不久，以巴特·斯图帕克为代表的7名先前持反对态度的民主党众议员宣布将支持医改法案。

　　2010年3月21日，国会众议院最终仅以219票比212票的7票微弱差距通过了参议院医改方案《患者保护与可承受医疗服务法案》，同时以220票比211票通过了《2010年医疗与教育预算协调法案》。3月23日，《患者保护与可承受医疗服务法案》经奥巴马总统正式签署生效。3月26日，参议院以56票比43票的表决结果，通过了修订后的预算协调法案。3月30日，奥巴马签署了《2010年医疗与教育预算协调法案》，标志着美国建立全民医保的立法程序正式完成。

　　结语

　　在美国历时近一个世纪的医改历程中，民主党始终扮演着倡导者和推动者的角色，试图建立起一个政府主导的全民医保制度。但是值得注意的是，民主党对这一目标的追求不仅遭到外部来自共和党的抵制，更是屡屡因民主党内部的分裂和斗争而受挫。即便是在民主党同时掌控白宫和国会的有利条件下，始终有为数众多的民主党议员不顾本党领袖的劝说和施压，强力阻挠医改法案的通过，导致民主党多次痛失实施医改的良机。随着奥巴马于2009年1月入主白宫，在民主党府会领袖的通力合作之下，通过激烈的权力博弈以及无数台前幕后的利益交换，终于冲破重重险阻，于2010年3月成功签署具有里程碑意义的《患者保护与可承受医疗服务法案》，建立起基本覆盖全民的医疗保险制度。但是时至今日，对此耿耿于怀的共和党依然在利用司法诉讼等手段，试图与民主党内保守派势力联手，挑战甚至颠覆“奥巴马医改”，也为美国全面落实全民医保的前景蒙上了一层不确定的阴影。

来源时间：2015/2/21   发布时间：

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作者：孙哲，信强  来源：《美国研究》2001年第4期

　　〔内容提要〕随着国会在美国内政、外交领域职权的不断扩大，国会助理队伍也得到了急剧扩充，在国会立法过程中的职能也不断增强，进而在美国国内立法和政策制订过程中发挥着日益重要的作用，以至于出现了所谓的“隐形政府”、“影子立法人”等现象。本文探讨了国会助理的类别、职能、历史发展沿革和政治作用等问题，以求对美国国会助理制度的基本架构作一梳理。

　　关键词：美国政治/国会/国会助理/隐形政府

　　“这个国家基本上是由参众两院的立法助理在管理的。”

　　——参议员摩根

　　美国国会山庄周围的国会工作大楼，常常是熙熙攘攘，人流如梭。为了迎接繁重庞杂的工作的严峻挑战，同时与行政部门竞争，并对其实施有效监督，美国国会已建立起了一支人数众多、门类齐全的国会助理队伍。客观地说，没有这样一支精明干练的助理队伍，国会就不可能像今天这样高度独立地行使其宪政职能，从而保证美三权分立的政治体系的成功运转。但是，伴随着助理队伍的急剧扩充及其职能的持续增强，也出现了许多新问题，如助理人员的不均衡增长、两党政治的流弊，以及随着助理权力的膨胀而出现的“影子立法人”、“隐形政府”等现象，都对国会立法、监督、服务选民等职能的正常履行带来了新问题，对于其影响众说纷纭，毁誉参半。为了更好地了解国会内部运作机制，以及国会助理在美国政治生活中所发挥的作用，本文拟对国会助理的种类、职能、历史发展沿革、政治作用等问题做一个简略的评述，同时对国会助理制度今后可能产生的政治影响进行分析。

　　一、隐形政府的构成：国会幕僚和国会助理

　　美国政治学发展史上第一本研究美国国会委员会幕僚的专著出版于1962年。【注释】Kenneth Kofmehl, Professional Staffs of Congress (IN: Purdue Research Foundation, 1962).【注尾】该书罗列了国会不同委员会专业幕僚的名称，数目多达50种以上，如研究专家、顾问、调查员、研究主任、立法助理等等。而委员会的职员名称也在50种以上，如职员、速记员、档案主管、财务主管等。【注释】Ibid., pp.37-38.【注尾】常用的“国会工作人员”所指称的范围较为宽泛，包括各类助理和幕僚及在国会其他服务机关(如国会研究处、审计署等机构)工作的国会公务人员。本文所关注的主要是各类国会助理和国会幕僚。

　　国会助理和国会幕僚虽然都是指国会工作人员，在很多情况下也可以互换使用，但是国会助理大多指议员个人私自聘用来协助行使职权的人员，他们被统称为议员私人助理(personal staff);而国会幕僚这个称呼则多指由国会依法设置行使国会法定职权的人员。两者的区别是：国会助理直接为议员服务，国会幕僚则主要分布在各个委员会工作。习惯上，级别较高或资历较深的国会助理也被称为高级助理或国会高级幕僚，而在委员会工作的幕僚中资历较浅的人员被统称为国会助理。

　　国会议员私人助理的任用并没有太大的资格限制，录用与否在很大程度上带有“人治”的色彩，随意性较大，其去留也全凭议员个人喜好或助理个人事业发展而定,完全没有制度的约束，所以易于造成任期短、变换频繁等弊病。而委员会幕僚则大多具备“依法设置”、“依法任用”、“依法行使职权”的特色，虽然有些职位的应聘和录用也有“人治”的影响，但大体上能够做到组织化、专业化以及角色较为固定，他们不分党派，专门为国会及其委员会提供服务,被视为国会真正的文职官员。

　　国会助理的详细分类包括议员私人助理和委员会幕僚和助理(committee staff)。

　　(一)议员私人助理

　　两院议员私人助理的雇用情况不尽相同，在直接为议员服务的国会助理数目和职位设置上也有所反映。1979年，众议院通过了第359号决议，限定每一位众议员可以雇用最多18位全职助理和4位兼职工作人员。【注释】How Congress Works (Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991), p.109.【注尾】众议员本人有权决定雇用人员的数量。参议员在技术上没有被规定应雇用多少助手，但是根据惯例，他们一般都按照他们代表选民的比例来决定雇员的具体数目。两相比较，众院工作人员总数虽然多于参院，但是平均每位众议员只有17个助理，而每位参议员则有44位幕僚和助理。

　　按照工作地点的不同，所有直接为议员服务的国会助理大致可以分为选区助理及国会办公室助理。前者以服务选民和地方性事务为主，后者则以立法为主要任务。参议员因为在国会立法工作重，通常把1/3的助理安排在选区;众议员则与选区更紧密，一般安排40-48%的助理在选区。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann, and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress, 1997-1998 (WashingtonD.C.: Congressional Quarterly, 1998), pp.137-138.【注尾】近年来，为了成功地争取连任，国会选区服务人员大幅度扩充，众议员助理的2/5、参议员私人助理的1/3在地区或州办公室工作，且有逐年增加的趋势。选区助理最主要的业务为“选民服务”和“议员形象展示”。在这两项业务之下，又可展开为下列13项具体业务：服务处行政管理;通信、沟通及公共关系;个案研究;选情动员的政治性组织功能;社会监督功能;代理人功能;社团联系功能;议员代表功能;议员工作时间表的排定与执行功能;社区的组织动员与行动的直接策略功能;行政监督功能;立法支援功能;替议员个人“跑腿”服务功能。【注释】詹立民：《权力游戏规则》，台湾·五南图书出版公司，1995年版。【注尾】

　　此外，在人员选用方面，由于众议员更为强调本选区利益，因此其私人助理的本州色彩比较浓厚，年纪较轻。相对于众议员而言，参议员的工作更为繁重，其直接后果就是参议员必须更多地依赖助理来处理问题。【注释】Ross K. Baker, House and Senate (NY: Norton,1995), pp.95-100.【注尾】因此他们普遍喜欢雇用一些具有保守工作取向或倾向、人格向上且具有前瞻性的成熟专业人士担任助手，强调吸收新观念、忠心耿耿并能学以致用。

　　从工作范围来看，议员助理主要担负的业务大致可以分为行政、立法、通信、研究、监督及新闻联系几大类。与此对应，一般办公室内都按工作性质的不同，把助理们分为行政助理(Administrative assistant or AA)、立法主任(Legislative director or LD)、立法助理(legislative assistant or LA)、个人秘书(personal secretary)、个案助理(caseworker)、新闻助理(press aides)等。

　　尽管国会助理名目繁多，但是在实际工作中却是彼此协调，通力合作。而且很多职位是由身兼数职的工作人员担任的。按照福克斯与汉蒙德的形容，他们是互动者(interactor)、支持者(supporter)、通信者、(corresponder)、广告者(advertiser)和调查者(investigator)。【注释】Harrison W. Fox, Jr. and Susan Webb Hammond, Congressional Staffs (NY: Free Press, 1977), p.12.【注尾】角色的融合另外一个好处是既可以节约开支，也具有相互沟通方便的特点。而且从机构运行角度看，工作人员对多种业务的熟悉可以促进国会从总体上更能发挥多功能、适应变化的长处。

　　(二)委员会幕僚和助理

　　委员会幕僚和助理的设立与调整是随着国会委员会制度的改革同步进行的。1946年，国会通过了《立法重组法案》，对国会委员会制度作了重大变革。该法案明确规定国会常设委员会可以拥有自己的助理，其他联合委员会或特别委员会则必须每年向国会报告，由国会同意拨款后才能雇用助理。该法案也就参、众两院的常设委员会助理数目做了限制，每个常设委员会可以雇用4名专业助理及6名办事人员，而这些雇员必须能够“适当地处理相关性工作”。对参众两院的拨款委员会，该法案作了特殊的照顾，即允许这两个委员会自行决定助理的人事，聘用与否由其委员会委员投票决定。如此一来，委员会助理人数增加到340人左右，另外还有各拨款委员会额外聘用的助理。【注释】引自李国雄等译：《 美国国会要略》， 台北·国民大会宪政研讨委员会编，1991年版，第248页。【注尾】

　　概括而言，在委员会工作的助理和幕僚可以分为几类。第一类是政治性的，包括助手总管(Staff Director)和法律顾问(Counsel)。除了协调领导其他助手的工作以外，他们主要负责保证立法渠道的畅通，使议案能够顺利变成法律。为此，他们与委员会主席、委员会其他成员及助手、有关利益集团、政府行政部门等都保持着紧密的联系。第二类是专业助手(Professional Staff)，大都对委员会职权范围内的工作非常熟悉，称得上是权威。第三类是文书后勤人员，主要处理委员会的日常杂务。最后一类是新闻秘书。

　　有关专业型幕僚(professional staff)和秘书型助理(clerical aides)的职责，也还需要特别说明。

　　专业性幕僚负责行政和立法工作。他们一般是律师或某一方面的专家，具有某些共同特点，如平均年龄近40岁，以男性占多数;跟议员私人助理相比，他们作为委员会幕僚大多集中在华盛顿办公;很多人拥有较高学历，尤其是法学方面的学历。不少人还在行政部门工作过，因此熟悉如何与政府各部门打交道。

　　专业幕僚主要做两件事：(1)参与立法工作，包括研究、提案构想、撰写备忘录等。换句话说，他们负责修订法案，修改草案，解释技术性条款，草拟政策问题大纲，分析各界修改意见，然后再撰写委员会法案报告。所以，很多由议员提交的报告实际上大多出自其助理之手。这些报告被汇报到委员会后又成为其他委员们阅读的资料。在征得各位委员的咨询之后，他们可能还要重新讨论、修改撰写，对法案本身及法案制订背景要特别地加以逐条分析，并将该法案与现行法律作一比较。报告最终定稿以后，这些助理还要负责联络、协助、游说的角色。国会开会期间他们一般都很忙，不仅要协助国会辩论，而且要随同议员出席辩论。(2)监督政府施政，包括政府开支，与政府沟通，说明国会要求通过的提案要点等。

　　秘书型助理年龄相对较轻，他们更多的时间是花在记录发言、处理信件、组织委员会文件的出版、协助听证或提案的讨论等事务性工作上。例如，如果要举行听证会,这些助理们就要负责选择适当的出席证人、准备问题、通知新闻界、安排议员出席或代替他们出席等等。他们也常常参加立法调查，包括外界对现存立法的批评，有时为了收集意见，甚至还要举办地方性的听证会，获得民众对某一法案或议题的意见。

　　二、隐形政府的膨胀：国会幕僚和助理机构的发展

　　国会的前期历史上，只有两院领袖配有助手，他们是秘书、议事专家、警卫长、信使等，议员个人和委员会没有助手。直到1820-1830年期间，极少数的常设委员会设立助理，但国会方面仍然拒绝聘用任何专任的委员会办事员。

　　1856年，众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会获得专款补助，首次聘用了专职助理人员。这两个委员会是国会第一批雇用永久性助理的委员会。此后，参众两院分别在1885和1893年正式开始设置个人助理。国会各委员会在1850年时只雇用临时助理，直到1900年两院各委员会才有正式职员。【注释】Harrison W. Fox, Jr. and Susan Webb Hammond, op.cit.，p.12. Kenneth Kofmehl, Professional Staffs of Congress (West Lafayette, IN: Purdue University Press, 1977), 3rd ed., p.3.【注尾】例如，在1891年时，参院委员会的助理也不多，一共才有助理41人，而众院也只有62人。【注释】Ibid., pp.12-18.【注尾】

　　1893年以后，议员的私人助理逐渐增加。但在1946年以前，众议员最多只能雇用5位助理，参议员6位。1924年，参议院委员会有141位，众议院委员会有120位幕僚和助理。1935年，众议院的私人助理人数达到了870人，参议员则只有424人。【注释】Vital Statistics on Congress 1989-1990, p.132.【注尾】

　　国会助手队伍的迅速发展是1946年以后的事情。第二次世界大战结束后，第79届国会(1945-1947)成立了国会组织联合委员会，专门负责研究改进国会的组织结构。委员会在调查中发现，不仅国会议员，而且几乎所有的专家学者都抱怨国会的专业助手太少。委员会的报告指出：“国会对调查力量和称职助手的缺乏是惊人的，有时甚至达到可笑的程度，使国会不得不依赖政府部门和私人组织散发的‘传单’或报纸的报道，把它们作为立法的基本依据。”【注释】Roger Davidson and Walter Oleszek, Congress and Its Members (Washington, D.C.: C Q Press, 1981), p.236.【注尾】

　　国会委员会幕僚在50年代到60年代开始大量扩增，到了70年代增加更为明显。国会助手队伍扩展得如此之快，到80年代，国会自己都嫌它过于庞大，认为出现了“助手膨胀”(Stafflation)。1985年，为了降低政府赤字，削减国会开支，辞退了一批助手。据统计，1989年，众议院委员会职员共有2267人，众议员个人助理约有7569人，众院职员约有1.1184万人(包括众院个人助理)。1989年，参院委员会职员约有1116人，参议院个人助理有3837人(包括参议院个人助理)，参议院的职员有5984人，包括参议员个人助理。而国会附属单位和辅助机构包括会计总署(GAO)、国会图书馆(Congressional Library)、国会预算局(CBO)、国会技术评估局(OTA)的幕僚人员也达到1.0273万人，再加上两院联合委员会职员138人及国会建筑人员2088人，国会山庄警卫1259人，1989年国会职员总人数为3.0926万人。【注释】引自谢萼芳译，《美国国会重要统计(1991-1992)》， 《立法院院闻月刊》1992年第20卷第8期，第62-78页。【注尾】这个数字差不多保持了十年而无较大变动。1997年，众议院工作人员总数为7282人，参议院为4410人，总计1.1692万人。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann, and Michael J. Malbin, op.cit., p.135.【注尾】

　　国会幕僚和助理数目得到大幅增加，但是其具体分配却并不均衡。

　　首先国会幕僚成长过程中，议员助理与委员会助理成长的重点有所不同。议员助理增加最多的是立法助理，而委员会增加最多的是调查助理。【注释】Harrison W. Fox Jr. and Susan Webb Hammond, op.cit., p.24.【注尾】

　　其次70年代后，众议院由于小组委员会幕僚激增，而参议院还保持相对比众议院较集权化的幕僚安排，所以众议院助理增加的比例比参议院略多一些，大致为65%比50%左右。【注释】Steven S. Smith and Christopher J. Deering, Committees in Congress (Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc., 1990), pp.150-152.【注尾】

　　第三，到目前为止，即使把增长情况考虑进去，在国会中为议员工作的幕僚和助理数量相对较多，而为委员会工作的幕僚和助理数量相对较少。在议员私人助理方面，1947年时众议院有1440人，参议院有590人;到了1989年，众议员私人助理增加到7569人,参议员私人助理则增加到3837人。【注释】Ibid., pp.150-152.【注尾】而委员会助理的情况则大致为：1971年时众议院中有729位委员会工作人员，711位在参议院。1987年，数字分别达到2024和1074，【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann, and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress 1993-1994 (WashingtonD.C.: Congressional Quarterly, 1994), p.1324.【注尾】1994年有所调整，人数分别为1850和1200。1995年金里奇改革后又有所减少，众议院委员会中有1250人，参议院委员会中有950人。【注释】Congressional Quarterly Weekly Report, March 11, 1995, p. 735.【注尾】现在人数基本上稳定在这个范围内，第105届(1997-1998)国会的众议院有1250位委员会助理;参议院有1002位，合计2252位。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann, and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress 1997-1998 (WashingtonD.C.: Congressional Quarterly, 1998), p.139.【注尾】

　　第四，常设委员会中的工作人员分配也不平均，重要委员会人员相对较多。如众议院拨款委员会负责对政府开支的监督，该委员会有165位工作人员;而退伍军人事务委员会只有27位职员。参议院情况也一样，“重点”委员会常比一般委员会多30-50位助理。【注释】Matthew C. Moen & Gary W. Copeland, The Contemporary Congress: A Bicameral Approach (CA: West/Wadsworth, 1999), p.166.【注尾】

　　第五，众议院1970年以后的改革使小组委员会主席有权雇人。小组委员会工作人员在70年代成长了650%。【注释】Leroy Rieselbach, Congressional Reform (Washington, D.C.: CQ Press, 1986), pp. 155-156.【注尾】共和党虽然后来改变了这项规定，但目前还没有一个统一的用人方案。两院在委员会和小组委员会中的工作人员分配情况不大一样。在众议院，45%的工作人员在小组委员会中任职，参院中只有38%的人为小组委员会工作。【注释】Steven S. Smith and Christopher Deering, op.cit, p.152.【注尾】

　　1946年以后美国国会助理队伍才逐步发展起来。第79届国会(1945-1947)成立的国会组织联合委员会，曾专门负责研究改进国会的组织结构，预防“膨胀”。该委员会曾在1946年起草了一部《1946年立法改组法》，并得到国会通过。该法允许每一委员会雇佣4名专业助手和6名秘书。但是后来的发展，却有些偏离1946年的立法改组精神。此后国会通过的一系列法律和决议，客观上促进了国会助理队伍的迅速膨胀。究其原因，主要有以下几点。

　　首先是由于国会工作量的急剧增加。第二次世界大战后，挟“新政”之余威，美国联邦政府职能迅速扩大，政府活动渗透到社会生活各个领域和层面。作为立法机关，国会的工作自然也成倍增加。每年会期，国会须对400至1万项法案表态，进行成千次调查活动，每年参议院要收到3500万份邮件，众院每年则收到1.85亿左右的来信和邮件。面对千头万绪的工作，为了完成立法职责，国会势必需要增加人手，以协助其完成立法所需的调查、咨询、起草等各项工作。

　　其次是由于行政与立法机关之间的 “ 竞 争 铁 律 ” ( iron law of emulation)【注释】刘丹曦等译：《权力游戏》，台北·时报文化公司，1991年版，第257页。【注尾】。美国开国之初即赋予国会多项重权，以期有效地监督、制衡行政部门。但是长期以来，这些权力并没有得到充分行使，对许多内外事务，总统常常一手遮天，以至于出现了“帝王般的总统”。例如，行政部门借助众多的机构，可以对各方面的情况有全面详尽的掌握。而国会囿于人员缺乏，收集、分析信息的能力有限，因此很难对行政部门的各项动议和举措进行客观、权威的评判。事实上，在60年代中期以前，国会为了获得现行计划与立法提案的相关信息与建议，不得不大量地依赖行政部门。后来，正是由于对行政部门的不信任，主要是越战和水门事件的影响，国会开始另外聘用更多、更优秀的委员会助理，依靠自己的力量收集信息、调查情况、分析问题，进而检视和评估行政部门的表现及建议，或者由国会自己提出更多的议案，以捍卫自身的权力以及宪法的尊严，对行政部门实行有效地制衡。【注释】Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, op.cit, p.248.【注尾】

　　第三是由于立法内容日益多样、专业化。随着国家权力对经济、社会各个领域调控能力的加深和增强，对于立法、司法和行政职能的顺利行使提出了更为专业化的要求。在国会议员面临的问题日趋复杂专深、数量日益增加的情况下，借助于年轻的、受过较好专业训练的助理，可以解决国会各方面职能专业化的需要。从而一方面既可以逐渐摆脱来自行政部门或国会内部的干扰，另一方面从整体上有助于提高国会效率，树立良好的政治形象。

　　第四，从议员个人的角度来看，谋求连任是每个议员的头等大事，国会幕僚和助理数量的增加可以帮助他们在为竞选连任时补充人力，加强自己和其他议员之间或是选区挑战候选人的竞争。在平时，人手充裕也可以更好地为选区服务。如果再考虑到华府利益集团数量的增加，国会议员每天必须忙于堆积如山的来自利益集团的问题，急需人手协调。这样，“在面对选民与国会之强大压力下，为了保护公众利益，一个积极的国会助理是绝对必要的”。【注释】Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, op.cit, p.242.【注尾】国会助理可以协助议员处理选民陈情、选区服务，协助议员草拟法案及评估，处理一般行政事务，为议员和其他政府部门、利益团体、媒体充当沟通、宣传与整合的“导体”。他们也可以协助议员研究、拟定政治策略并参与政治决策和实际政治活动，提供议员监督政府的构想、主张，为议员塑造良好的公共形象，为竞选连任铺路，参与国会公关活动，等等。

　　最后，国会议员本身将助手的多少看成是自己影响与权力大小的重要标志。随着“知识就是权力”观念逐渐的深入人心，助理被看作“国会内部权力交换中的媒介和货币”。【注释】蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社，1992年，第427页。【注尾】哪个议员拥有的助理多，哪个议员的信息就多，获得的知识就多，涉及的法案就多，发言的分量就重，行使的权力自然就大。助理为议员提供各种必需的专业知识，保证了议员在更多的方面、以更内行的方式发挥作用，从而也更能保住议员席位。

　　三、毁誉参半：“隐形政府”的隐忧

　　人们对“隐形政府”的评价大多是毁誉参半。国会助理体制的确立，使得国会各项工作“如虎添翼”，可以完成立法、监督和选区服务的繁重任务，提高了质量，增强了权力的知识化水平。面对国会成千上万份立法提案、反反复复的国会听证以及如此众多的调查报告，这在过去议员连想都不敢想。在华盛顿圈内，相信没有人会否认国会助理的影响和作用，有人甚至认为：“这个国家基本上是国会参众两院议员的立法助理们在管理”。

　　但其所带来的以下四方面问题值得注意：

　　(一)预算飞涨

　　第二次世界大战以后即从1946年《国会重组法》实施以来，国会各部门预算约为5400万美元，到了1995年，国会的预算数字飞涨，达20亿美元以上。扣除通货膨胀因素，增长率也在每年700%以上。【注释】Matthew C. Moen & Gary W. Copeland, The Contemporary Congress: A Bicameral Approach (Balmont, CA: Wadsworth Publishing Company, 1999), p.156.【注尾】国会开支增大，一个直接原因是部门扩张、机构变得更加臃肿，为了保证这些机构的运行，必须付出更大的行政和其他方面的开支。如国会各委员会的支出膨胀迅速。1976财政年度，国会拨给众议院各委员会的经费(包括薪资在内)约为2070万美元;给参议院的大约是890万美元。到了1982年，短短6年时间，国会拨给众议院各委员会的经费已经增加到了7560万元，而给参议院的则增加为4190万美元。这两项经费尚不包括额外要求的补助经费。【注释】Discussion of the 1982 committee budgets can be found in Congressional Quarterly Report, March 20, 1982, pp. 635-636, and April 3, 1982, p. 734.【注尾】开支增加另外一个原因，则是国会工作人员剧增造成的。特别是1970年国会再次修正和通过国会重组法以后，在国会工作的各类人员增加迅速，虽然国会对此的解释是为了加强立法和监督，特别是保证有足够的人手来与行政当局抗衡，使国家不至于再出现“水门事件”那样的政治丑闻。但是为此付出的代价却是每5年国会必须增加4亿美元的预算，才能保证机构的正常运行和人员的各项开销。【注释】Matthew C. Moen & Gary W. Copeland, op.cit., p. 156.【注尾】以1997年为例，现在每年20亿美元的国会开支中有大约31%的立法机构拨款用来支付众议院工作人员的薪水，国会辅助机构获得另外24%，参议院花掉21%。剩下的20%用在国会图书馆和国会管理部门上(Architect of the Capitol)。其他4%用于两院共同消费。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann and Michael J. Malbin, Vital Statistics of Congress, 1997-1998, p.148.【注尾】国会的巨额花费早已引起国人强烈不满，多年来，要求裁减冗员，节约开支的呼声不绝于耳。但是却始终难见成效。

　　(二) 国会党争，殃及池鱼

　　两百年来，美国民主、共和两党为争夺总统宝座和国会的领导地位，往往为一己的私利，党同伐异，争斗连连，成为美国政治生活中一个痼疾，对于政府的顺利运作和职能的行使造成不良影响。庞大的国会助理队伍作为最接近风暴核心的人群，自然难免池鱼之灾。对于手握重权的国会幕僚和助理，任何一党一旦得势，无不竭尽全力地加以控制，排除异己，打压对方，两党概莫能外。加之各委员会和议员雇用助理也标准不一，因此，尽管为了维持庞大的助理队伍的运转，国会每年都要拨付巨额款项，而且助理的工资也得到了大幅提升，但是许多助理仍感觉到工作缺乏保障，有时甚至会有一种“朝不保夕”、时时要担心出路的感觉。议员的自然死亡、退休和落选都有可能会断绝这些助理的谋生之路。同样，各委员会主席因政治斗争而败阵离职或是新政党取得多数党地位后“清理门户”，也会使许多助理面临解聘的危险。如104届国会期间，仅参院就取消了226个委员会助理的职务。105届新国会开始之后，由于共和党重夺多数党地位，相继有600多名在各委员会任职的国会助理被迫离职。【注释】张毅：《美国国会的助手队伍》，《美国研究参考资料》1989年第12期。【注尾】如国会助理“元老”唐纳德·安德森(Donnald K. Anderson)就是一个两党党争的牺牲品。他于1960年便开始在国会工作，然后从一个普通职员慢慢升迁到众议院行政总管。共和党议长金里奇上台后，安德森则被迫离开了他为之工作了35年的国会山。【注释】Matthew C. Moen & Gary W. Copeland, op.cit., p.155.【注尾】90年代以来，幕僚和助理的政党背景和他们的具体工作安排、多数党助理和少数党籍助理之间的合作等问题，始终是两党政治较量的焦点。

　　党争不断，标准不一，用人时希望招之即来，“改革”时却又强迫人挥之即去，如此种种，导致直到80年代末期，国会助理和幕僚平均工作年限不到3年。【注释】Carleton R. Bryant, “Turnover High Among House Staffers, Report Says,”Washington Times, Oct. 23, 1990, A10. 【注尾】国会助理的这种高流动性给国会的各项工作造成缺乏连续性和稳定性等负面影响，扰乱了美国正常的政治生活。如何消除政党政治这一痼疾，使国会助理尤其是委员会助理的工作超越党际界限，实现规范化和正常化始终是一个棘手难题。

　　(三) 效率低下

　　尽管国会助理流动性很大，但是其在立法过程中所具有的关键作用，赋予了其在政治生活中的重要地位，从而使这一职位成为一种非常值得尊敬、值得追求的好工作。随着绝对人数和智慧的增加，新生代幕僚的权力比以前重要也深入了许多。许多幕僚和助理都很精明强干，雄心勃勃，努力工作，希望能在国会山庄做一番事业。但是这却产生了另一始料未及的负面效应。即助理越是拼命工作，国会整体效率反而越低。如参议员辛普森指出的：“助手可以使议员淹没在没完没了的工作中，这种工作导致的立法毫无常识可言，完全出自于那些用纯技术眼光看待问题并渴望表现自己的助手之手”。【注释】Roger Davidson and Walter Oleszek, op.cit., p.236.【注尾】雇用助理的目的和他们工作中的表现效果适得其反，因为他们不断研究并提出问题，给委员会添加了不少工作量。而这些问题很多都偏好迎合选民需要，强调立竿见影，短期效应。长此以往，这种情况可能会对整体国家利益造成伤害。

　　(四)角色互换：谁在为美国立法?

　　如前所述，国会助理与幕僚在立法上的功能主要有两个：政策咨询及过程咨询。后者包括法案与修正案的起草、议事日程、分析信息、撰写备忘录和讨论报告，等等。这也就是说，有些助理本身在政策咨询和过程咨询过程中实际上因为自身的参与而变成了政策的推动者。有时候，他们喜欢或者倾向于推动个人偏好的改革。而有些则在委员会的鼓动下挖掘敏感问题，藉此吸引媒体或选区选民对这些议员的注意。这种情况一天天延续下来，有些议员就会养成对其助理的依赖。而有些精明强干的助理也就顺理成章地变成了“企业型助理”——即担负某些决策重任的助理。【注释】参见Michael J. Malbin, “Delegation, Deliberation, and the New Role of Congressional Staff,” in The New Congress (Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Research, 1981), pp.154-163, 170-171.【注尾】议员对助理的监督力越弱，助理在政策执行上就有越大的影响力。【注释】Irwin R. Arieff, “The New Bureaucracy,” in Congressional Quarterly Weekly Report, Nov. 24, 1979, p. 2639.【注尾】到后来，幕僚和助理在数量上的急速膨胀，使得其角色也因量变而发生了质变。由单纯的行政、立法助手角色，演变成为辅选连任及创制法律的角色。助理的积极活动在很大程度上代替了传统的议员之间的交流与沟通，由此助理对助理的运作方式成为现代美国国家决策的重要缩影。国会助理们已不仅仅是国会议员的助手，他们同时还是“议程的安排者”、“政策的创议者”、“政策的妥协者”和“国会的首席调查员”。成为“新权力的精英”、“国会大厦的统治者”、“隐形政府”、“影子立法人”。角色互换的结果是议员反而成了“助理的创造品”。例如根据笔者调查发现，随着现代当选议员活动量的增加，包括社交，助理的确在某些问题上取代了议员，成为实际决策者。如两院有关国防预算的协商会中，几乎1亿美元以下的有争议的项目，都已授权给助理来处理了。【注释】Washington Post, Nov. 20, 1983, A. 13.【注尾】

　　随着国会助理结构的持续扩张，助理的地位、价值和影响力不断提升，由此引发的重重问题也引起了国会参众两院议员的忧心。早在1963年，一份调查报告显示，63%的民主党议员承认幕僚越来越多，众院分裂倾向明显。73%的共和党议员同意这种看法。【注释】Arthur Maass, Congress and the Common Good (NY: Basic Books, Inc., 1983), p.112.【注尾】1970年，德拉瓦州共和党参议员约翰·威廉斯(John J. Williams)不停地抱怨说国会“就整体而言，已逐渐演变成助理政府”。【注释】Congressional Quarterly　s Guide to Congress (Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1971), p.162.【注尾】 助理已成为“非民选的议员”。参议员克拉克曾说：“我们非常依赖助手，他们的影响很大，这是毫无疑问的。立法当中的所有选择都是他们提出来的。”【注释】张毅：前引文。【注尾】许多美国学者也坦言国会助手已成为“美国立法过程中一支看不见的力量”，认为他们算是“非民选的议员”。如有的众议员警告说：“委员会助理在决定日程……委员会到处都是他们的影响，我们必须结束这种发展，把决策权交回给民选的议员”。【注释】Guide to Congress (Congressional Quarterly Inc., 1982), p.482.【注尾】

　　对于如何看待国会助手的举足轻重的影响，存在着截然相反的观点。一派观点认为，助手权力的上升，导致了议员权力的下降，这对美国民主制度极其有害。因为议员是民选的，而助手则是非民选的，助理当政势必无法真正如实地反映民意。长此以往，将使美国的民主制度受到重大侵蚀。另一派意见则认为，议员和助手是一个整体;国会助手不是一支独立的政治力量，而是国会议员的辅助力量。尽管委员会助理的影响的确很明显，但是他们毕竟是受委员会委员所控制的。“就长期而言，政策的决定并非掌握在委员会助理手里。议员们才是真正的决策人。”【注释】Irvin B. Arieff, “The New Bureaucracy,” in Congressional Quarterly Weekly Report, Nov. 24, 1979, p. 2635.【注尾】这种情况，正如海瑞克·史密斯在《权力游戏》一书中所说的那样：(对议员们而言)“以选举中脱颖而出的政治家的观点来看，幕僚就是他的延续，一层层政治关系也都是源自竞选时的幕僚团。当选后的众议员或参议员会逐渐取得权力……而幕僚团也逐渐扩展势力成为他的班底，并渗透入政府官僚组织，管理国会各个委员会，进而推动他的政策，宣扬他的理想，甚至为他编织梦想。幕僚就像他的代理人，或另一个自我，也像一群共同为一个顾客服务的律师。幕僚扩大了议员的接触面、影响力、视野及贡献。”【注释】刘丹曦等译：《权力游戏》，台北·时报文化公司，1991年版，第256-259页。【注尾】

来源时间：2015/2/21   发布时间：

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作者：信强  来源：《美国研究》2008年第4期

　　【注释】本文为复旦大学美国研究中心教育部人文社会科学重点研究基地“解读美国对台决策机制：国会的视角”项目研究成果。【注尾】

　　〔内容提要〕自冷战爆发以来，国际安全危机频频发生。在应对危机的决策过程中，美国府会之间分权共治的常规决策模式被打破。由于危机决策的特殊性、加之总统享有对情报的掌控权，以及对武装力量的指挥权，使得总统成为危机决策中近乎独断的“领导者”，而国会则基于维护国家安全利益等方面的考虑，扮演了忠实的“服从者”的角色，从而导致府会之间形成了一种独特的“领导—服从”互动模式。

　　关键词：美国政治 国会 总统 府会关系 决策模式

　　冷战爆发以来，美国屡屡被卷入双边或多边国际安全危机之中。安全危机的频发不仅对美国的国家安全构成了严重威胁，也对美国的全球霸权和战略利益形成了不同程度的冲击。为了有效地应对和“管理”危机，美国安全/外交决策的常规程序遭到大幅修改，总统与国会之间传统的分权制衡关系也被打破，形成了一种独特的“领导—服从”的府会互动模式。

　　一领导与服从：危机决策中的总统与国会

　　在美国安全/外交决策领域中，总统无疑扮演着最为重要的角色。然而，三权分立、彼此制衡的政治权力架构，也为国会介入和影响相关决策程序提供了广阔的空间。在美国立国之后相当长的一段时期内，利用宪法赋予的立法权、拨款权、监督权、条约批准权，以及人事任命权等一系列强有力的权力杠杆，国会得以与总统分享安全/外交政策的制定权，并对总统的决策权力发挥了重要的制衡作用。然而，随着美国在第二次世界大战后日益深入地卷入国际事务，以及美苏两国对全球霸权的激烈争夺，总统对美国安全/外交决策的主导权与日俱增，而国会的参与和影响力则不断萎缩。尤其是在美苏争霸过程中，美国为了维护自身遍及全球的战略安全利益，屡屡引发或是被动卷入剑拔弩张的国际安全危机之中。面对不期而至的安全危机，总统往往大权独揽，将国会完全排除在决策程序之外，而反观国会也对总统的决断表现得俯首帖耳，鲜少提出反对和修改意见，从而在危机决策过程中形成了一种独特的“领导—服从”的决策模式。

　　例如在1950年6月26日，朝鲜内战突然爆发，杜鲁门总统立即决定出兵朝鲜。但是直至美国军队业已登上朝鲜半岛之后，杜鲁门才召集国会两院领袖在白宫开会，向他们通报了出兵的决定及军队的部署。然而，杜鲁门直接动用行政权力全面介入朝鲜战争的行为，不仅没有遭到国会的任何质疑和反对，反而赢得了国会两院一致的支持。国会众议院议长萨姆·雷伯恩(Sam Rayburn)便表示：“如果总统不与国会商讨就采取行动，我不会为此而批评他。”【注释】James Lindsay, Congress and the Politics of US Foreign Policy (Baltimore: The John Hopkins University Press, 1994), p.22.【注尾】 而参议院多数党领袖迈克·曼斯费尔德(Mike Mansfield)则认为总统应保持其作为武装部队总司令的全权和行动自由，因此“我不愿看到总统削弱宪法授予他的权力，同样不愿看到通常掌握在行政部门手中的权力被国会夺走。”【注释】John Bourke, Congress and the Presidency in US Foreign Policy Making: A Study of Interaction and Influence, 1945~1982 (Boulder, Colorado: Westview Press, 1983), p.207.【注尾】

　　危机决策中的美国府会互动模式美国研究

　　1954年9月3日，中国人民解放军炮轰金门，拉开了第一次台海危机的序幕。艾森豪威尔总统随即在国会毫不知情的情况下，于9月5日派遣3艘航空母舰进入台湾海峡，并公开声称美国决定“将福摩萨作为基地，为中华民国国民党军队提供军事装备和训练以帮助保卫这些沿海岛屿。”【注释】苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社，1998年版，第250页。【注尾】 与此同时，为了应付危机，艾森豪威尔连续召开国家安全委员会会议，经过激烈的辩论，最终决定美国不应为了金马等沿海岛屿与大陆爆发大规模军事冲突，但是在另一方面，美国需与蒋介石签订《美台共同防御条约》，以防止“纵容”大陆进攻台湾。【注释】具体可详见苏格：《美台“共同防御条约”的酝酿过程》，载《美国研究》1990年第3期。【注尾】 12月2日，美台在华盛顿草签《共同防御条约》，明确规定：“缔约各方承认在西太平洋地区内对缔约任何一方领土的武装进攻将危及其本身的和平与安全，并宣告将依其宪法程序采取行动，以对付这一共同危险。”【注释】梅孜主编：《美台关系重要资料选编》，时事出版社，1997年版，第317页。【注尾】同时，条约第七条授权美国“可以在台湾和台湾周围的海域部署陆、海、空军事力量，用来防卫台湾的安全。”【注释】Chiu Hungdah, China and Question of Taiwan: Democracy and Analysis (NY: Praeger, 1973), pp. 236~237.另见梅孜主编：《美台关系重要资料选编》，时事出版社，1997年版，第317页。【注尾】在条约草案送交参议院审议之后，素有“条约坟场”之称的参议院却以极快的速度批准了该条约，随着该条约于1955年3月3日正式生效，美台军事联盟体系得以正式确立。

　　1955年1月18日，中国人民解放军一举夺取一江山岛，并取得大陈岛周边制海和制空权，从而使台海紧张局势进一步升级。经过与国家安全委员会成员的密集磋商，艾森豪威尔于1月20日决定协助国民党军队从大陈岛撤军，并协防金马诸岛。【注释】郝雨凡：《白宫决策：从杜鲁门到克林顿的对华政策内幕》，东方出版社，2002年版，第77页。【注尾】根据总统的命令，美国驻台协防司令部司令普莱德中将随即于21日派出数十艘舰艇开赴大陈岛海面，同时出动大批美国战机在大陈岛上空进行示威。23日，美国又从菲律宾、日本、香港等地，紧急调遣以“中途岛”号航空母舰为首的四艘航空母舰前往大陈岛东南海面游弋。【注释】宋连生、巩小华：《穿越台湾海峡的中美较量》，云南人民出版社，2001年版，第64页。【注尾】 24日，艾森豪威尔向国会提交咨文，要求国会授权其在他认为必要的时候派遣美国军队“保卫”台湾、澎湖列岛，以及与之“密切相关的地区”。【注释】American Foreign Policy: 1950~1955, Vol,Ⅱ, p.2486.【注尾】 25日和28日，参众两院在未对总统决议草案进行任何修改的情况下便分别以410票对3票和84票对3票通过了所谓的《福摩萨决议案》，授权总统“在他认为对确保和保护台湾和澎湖列岛不受武装进攻的具体目标是必要的事后，使用美国武装部队，这项权力包括确保和保护该地区中现在在友好国家手中的有关阵地和领土，以及包括采取他认为在确保台湾和澎湖列岛的防御方面是必要的和适宜的其他措施。”【注释】转引自苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社，1998年版，第262页。【注尾】 该决议案的通过不仅使台澎金马被正式纳入美国的军事保护伞下，也为总统以武力介入台海危机，阻挠大陆解放台湾和沿海诸岛开出了一张战争“空头支票”。【注释】王缉思：《论美国“两个中国”政策起源》，载《美台关系四十年》，人民出版社，1991年版，第67页。【注尾】

　　二“注定领导”：危机决策中的总统

　　伴随着冷战序幕的拉开及美苏两大阵营的尖锐对立，安全危机的爆发也成为国际政治舞台上屡见不鲜的现象。多年来，为了更为有效稳妥地应对国际安全危机，美国业已形成了相对稳定的决策机制，并发展出一套较为成熟的决策模式。以总统为核心的国家安全委员会成为美国国家安全危机决策的神经中枢，对安全形势的评估、危机情报的搜集处理、军事力量的紧急调动和部署，以及与敌对方和盟国的沟通协调等一系列工作均是在总统的直接控制下，在国家安全委员会这一跨部委的决策平台上展开的。总统对危机决策这种近乎于独断式的“领导”，也得到了国会的认可和接受。尽管国会时而由于总统的决策需要而有限度地介入其中，例如通过支持总统无限度使用武力的《福摩萨决议案》，以及《东京湾决议案》，但其功能基本上限于对总统决策的“背书”或是“加持”，而很少有机会或者有能力对决策过程施加实质性的影响。究其原因，笔者认为主要有以下三点：

　　(一) 危机决策的特殊性

　　尽管就广义的安全/外交决策而言，美国总统与国会是互相合作、彼此制衡的两个权力主体，但是安全危机决策则彻底颠覆了府会互动的基本模式，而危机决策本身的特殊性则是导致这一结果的最根本的诱因。在国际政治研究领域，尽管部分学者对于危机的定义仍存在分歧，但是对于危机的基本特性则基本趋同，即安全危机是指发生在一定时间段内的一种情境，这种情境至少具有以下三个特性：(1)严重性：即威胁到国家的基本价值或核心利益，如国家领土完整、主权独立、民众的安危、经济的繁荣、国家的战略发展目标等;(2)危险性：危机涉及到两个或两个以上行为体之间已经或将处于一定的军事对峙状态、处理不当则极有可能导致军事冲突甚至战争;(3)紧迫性：事件的发生或具有突发性或为潜在冲突逐渐恶化而导致，决策方往往必须在有限的时间内做出快速反应和果断决定。【注释】具体可参见Glenn H. Snyder and Paul Diesing, Conflict Among Nations: Bargaining, Decision Making and System Structure in International Crises (New Jersey: Princeton University Press, 1977); Charles F. Hermann, Crisis in Foreign Policy (Indianapolis: Bobbs　Merrill, 1969); Michael Brecher, “A Theoretical Approach to International Crisis Behavior,” in Michael Brecher, ed., Studies in Crisis Behavior (New Jersey: Transaction Books, 1978); Michael Brecher and Jonathan Wilkenfeld, A Study of Crisis (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1997);蒋晓燕、信强：《美国国会与安全决策》，时事出版社，2005年版。【注尾】

　　安全危机的上述特性决定了危机决策必须在极为有限的时间里，针对不断变化的、对国家安全和战略利益具有重要影响的事件做出尽可能正确的反应，以在最大限度内维护国家根本利益。为了实现这一目标，危机决策要求对所有国家资源进行统一的调配和部署，对信息情报进行集中的整合，需要对瞬息万变的战场形势做出及时和机密的判断和反应，而这些只有作为行政部门“掌门人”的总统才有能力做到。同时，沉重的危机氛围也迫使国会，乃至全体国民必须团结在总统周围，这无疑也赋予了总统以极大的权力和决策权威。正如美国政治学家理查德·诺伊斯塔德(Richard Neustadt)所指出的：“在采取冒战争危险的行动时，技术便修改了宪法。现在由于保密、情况复杂和时间的特点限制，总统必然成为现行制度中能做出判断的人。”【注释】James MacGregor Burns, Tom Cronin, and Jack Peltason, Government by the People (New Jersey: Prentice Hall, 1989), p.31.【注尾】 美国政治学家罗伯特·达尔(Robert Dahl)也认为：“每当人们普遍感觉到确实已存在紧急事件时，那么只要有人提出，在限制总统权力方面采取行动是有害国家的、不适当的举动，那么潜在的反对总统权力的人就会犹豫不决，而且容易土崩瓦解，因为舆论通常是涣散的，而且容易动摇;而且国家被认为处于危险之中，或至少需要在军事上做出决定性的反应，因此人们希望所有的忠实的公民团结在总统的周围。”【注释】罗伯特·达尔：《美国总统职权的变化》，载《现代外国哲学社会科学文献》1984年第11期，第43页。【注尾】

　　美国宪法赋予了国会介入安全/外交决策的诸多权力，其根本目的是为了保证相关决策程序的民主性。然而在危机情势下，国家对决策效率的追求压倒了对民主决策程序的尊重，由此导致在危机决策过程中，“标准的操作程序被严重压缩。”【注释】艾伦·怀廷：《美国对华危机管理：朝鲜和越南》，载于张沱生、史文主编：《对抗·博弈·合作：中美安全危机管理案例分析》，世界知识出版社，2007年版，第140页。【注尾】 面对危机，只有作为美国外交机构、武装部队、情报机构，以及行政官僚体系首脑的总统，才有条件、有能力对危机事件做出及时迅速的回应，并籍此领导制订美国的政策，以应对危机对美国国家利益所构成的严峻挑战。而国会作为立法机构，则很难有效地介入危机决策，或是对危机决策施加强有力的影响。在绝大多数情况下，国会都会尊重总统的决策选择，“服从”和支持总统的“领导”，并且在总统需要支持的时候“坚定”地站在总统的背后，以体现美国举国一致的“意志和决心”。

　　在1954~1955年台海危机期间，对于是否出兵台海、应否保卫金马诸岛、如何诱使蒋介石接受“停火”、催请国会通过《福摩萨决议案》、草签《美蒋共同防御条约》等所有重大决策，都是在艾森豪威尔总统全面主导的、由行政部门重要领导成员参加的一系列国家安全委员会会议上拍板决定的。在整个危机决策过程中，对于总统提出的应对、缓和、结束危机的诸项决策，国会没有提出任何异议，而是选择了“绝对的服从”。在此期间，国会所采取的重大行动只有两个，即根据总统的要求通过《福摩萨决议案》，以及批准美蒋《共同防御条约》，前者赋予了总统“在台湾海峡采取行动的完全自由”，【注释】Thomas Stolper, China, Taiwan, and the Offshore Islands: Together with an Implication for Out Mongolia and Sino　Soviet Relations (Armonk, NY: M E Sharp Press, 1985), p. 68.【注尾】 而后者则是以条约形式为总统以武力介入台海局势提供了法律依据。国会之所以会对总统“言听计从”，从而使府会关系在危机决策过程中呈现出一种非同寻常的“领导—服从”互动模式，究其原因，固然有冷战格局的沉重压力要求府会保持一致的因素，但是危机决策的特殊性则无疑是最具决定性的原因。

　　(二)总统对信息情报的掌控权

　　在纷繁复杂、瞬息万变的国际政治博弈中，正确的决断必然依赖于对大量准确、全面的信息情报的获得，以及在此基础上进行的缜密的分析。尤其是在往往紧张得令人窒息的国际安全危机期间，卷入危机的冲突各方既无法实现正常、及时的沟通联系，又面临着危机随时可能升级甚至失控的紧急局势，只有及时接触和掌握尽可能多的来自各方的情报信息，才有可能藉此对危机局势做出尽可能正确的判断，以尽可能最为合理恰当的决策行为来应对危机，进而在最大限度内维护国家安全利益。可以毫不夸张地说，强大的情报保障是危机决策之所必需，而在美国现行的政治架构内，只有总统才享有对第一手信息情报的掌控权。

　　第二次世界大战结束以来，美国业已建立起了庞大的情报系统，包括国防情报局(Defense Intelligence Agency)、国家安全局(National Security Agency)、国家图像测绘局(National Imagery and Mapping Agency)、国家侦察办公室(National Reconnaissance Office)等10余个部门，每年预算经费高达500亿美元左右。鉴于现代外交/安全决策对信息情报的严重依赖，美国根据1947年7月25日通过的《国家安全法》，又专门设置了中央情报局(CIA)这一直属于总统的独立情报机构，其局长由美国总统任命，并作为总统的首席情报顾问，直接向总统负责，同时还是国家安全委员会会议的法定成员。中央情报局的职责范围不仅包括自身的情报搜集、整理和分析，而且还负责汇总、综合其他各部门搜集来的情报，并就国家安全和情报工作中的重大问题向总统和国安会提供政策咨询和建议，从而使其成为美国整个情报系统的统管、协调机关。中央情报局的建立，不仅为总统国家安全决策提供了必需的情报基础，而且也使得总统获得了几乎具有排他性的情报知情权和控制权。【注释】田实：《美国中央情报局局长》，军事科学出版社，2008年版，第45页。【注尾】

　　九一一事件之后，为了加强各相关部门的情报搜集能力，克服机构重叠、各自为政的弊病，提升情报分享和整合的效能，美国国会于2004年12月8日通过了影响深远的《情报改革与预防恐怖主义法》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)，对美国情报系统进行了近50年来规模最大的一次调整。根据该法，美国成立了独立的国家反恐情报中心，并设立了与国务卿和国防部长同级的国家情报局局长一职。国家反恐情报中心不仅被定位为美情报界唯一的综合情报分析部门，而且国家情报局局长也一跃成为统管军方和非军方16个情报机构的统帅，负责各部门的协调与沟通，并取代中央情报局局长担任总统的首席情报顾问，从而进一步加强了总统对情报系统的掌控。【注释】王建芬：《美国国会通过法案情报机构面临50多年最大改革》，参阅网页http://www.shm.com.cn/newscenter/2004-12/09/content_606439.htm.【注尾】

　　在危机决策期间，通过对大量第一手情报的获取和分析，及时、充分、准确地了解对手的实力、弱点与意图，对于做出正确的决策判断具有毋庸置疑的重要性。而总统对情报信息的掌控权则进一步巩固了总统对危机决策的主导地位。例如，在第一次台海危机期间，针对大陆对金门突如其来的炮袭，包括中央情报局在内的众多情报机构开足马力，全力搜集有关的政治、外交、军事情报，并围绕大陆沿海岛屿形势、大陆可能对美军行动的反应、蒋介石防卫金马的能力与意图等问题，采用当时可以获得的最有价值的情报，起草撰写了大量的《国家情报评估》和《特别国家情报评估》，为总统决策提供事实、分析及决策参考。【注释】苏葆立：《美国对三次台海“危机”的“管理”》，第216页。【注尾】 在1958年“八·二三”炮战爆发后，美国决策层尽管迅速做出了出兵台海的决定，甚至发出动用核武器以“确保台湾安全”的威胁，但是美国却并不愿意因为“福建沿海的几个小岛”而冒与中苏爆发全面战争的危险，因此也对中苏两国可能的反应极为关切。中情局又受命整合各方搜集掌握的情报，在9月16日向总统提交了题为“中国共产党和苏联在台湾海峡可能的意图”的《特别国家情报评估》，做出了“中国和苏联尚未真正准备进攻沿海岛屿或进行全面战争”的战略判断，从而促使艾森豪威尔政府决定降低冲突调门，最终促使危机得以逐步缓解。【注释】Timothy J. Botti, Ace in the Hole: Why the United States Did Not Use Nuclear Weapons in the Cold War, 1945 to 1965, (Westport, CN, Greenwood Press, 1996), p.75. 【注尾】

　　又如，在第三次台海危机期间，为了掌握大陆的对台军事部署，中情局在解放军于1995年11月举行军事演习之后，便成立了“监视台海情势工作专案小组”(task force)，24小时监控和汇总来自各方面的情报，为指定的政策和情报官员准备每日情报通报，并把具有特别重大意义的情报直接通报给总统。【注释】Jeffrey Smith, “China Plans Maneuvers Off Taiwan,” Washington Post, Feb. 5, 1996.【注尾】 在总统决定向台海派出两支航空母舰战斗群之后，美国国务院紧急组建了一个特别工作组，全天24小时监视信息的流动，包括保持同美国驻华使馆的经常性通话，以及时探知大陆的反应。国家安全委员会也通过在白宫的最先进的通讯设备，同所有驻外使馆、政府机构及各战区指挥部进行即时联系，随时检讨台海情势。尤为重要的是，国家安全委员会还同一位大陆高级外交官和一位台湾负责外交事务的重要官员保持磋商，以保证各方均能够充分理解美国的政策、战略、意图，以及危机解决方案。【注释】Robert L.Suettinger, Beyond Tiananmen,The Politics of U.S,　China Relations 1989~2000 (Washington DC: Brookings Institution Press, 2003), pp.257~258.另可参见吴心伯：《反应与调整：1996年台海危机与美国对台政策》，载《复旦学报》2004年第2期，第55页。【注尾】 时任中央情报局局长的约翰·多伊奇(John Deutch)事后曾坦承：美国“每一分钟”都在监视着中国是否有任何军队调动的情况，提防一次失误就可能引发一场冲突。【注释】宋连生、巩小华：《穿越台湾海峡的中美较量》，云南人民出版社，2001年版，第288页。【注尾】 搜集和掌握第一手信息情报对于危机决策的重要性由此可见一斑。

　　(三)总统对军队的指挥权

　　几乎所有的安全危机都与军事行动相伴随，而卷入危机的冲突各方为了维护自身国家安全利益，防止危机升级甚或失控，或是出现对己方更为不利的安全态势，往往都会涉及到对本国军事力量的紧急调度和超常规使用。在古巴导弹危机期间，美国调集了数量庞大的各式军舰和战机，对古巴周围海域实施了规模空前的所谓的“海上隔离”，并对驶往古巴的苏联船只强行进行武装登船检查。又如，在上述三次台海危机期间，美国也均动用了包括多艘航空母舰在内的大批舰只，云集台海，以随时准备应对大陆对台湾的“武装进攻”。

　　危机决策与军事行动的紧密联系，进一步加强了总统在危机决策过程中的优势地位。在美国的宪政框架下，美国总统既是最高行政首长，同时也是武装部队总司令。【注释】在美国宪法制定之时，美国只有陆军和海军两个军种，随着空军的出现及其在第二次世界大战中的突出表现，空军成为与陆海军并列的第三大军种，美国总统也随之成为统领陆、海、空三军的总司令。【注尾】 正是这一身份赋予了总统对军队进行调动、紧急部署甚至投入军事行动的指挥全权。尽管在平时，国会由于手中握有拨款权，可以对军队规模、军备建设、武器采购等问题拥有一定的发言权，进而对军队的常规性部署和调动(例如军事基地的获取和建设、军队的日常部署等)施加影响。但是在突发性的危机环境下，浓重的敌对氛围，以及随时有可能触发大规模军事冲突甚至战争的高度危险性，在客观上必然要求军令和政令的高度集中和统一。也正因如此，尊重和接受作为三军总司令的总统对军队近乎于“独断”的指挥权，成为充分有效地应对安全危机的必然选择，对此，作为立法机构的国会则只能退避三舍。

　　此外，冷战期间，为了有效地应对前苏联的安全威胁，美国启动和实施了一系列军事制度改革，也为总统充分有效地行使军事指挥权提供了机制上的保障。例如，面对美苏对抗的沉重战略压力，为了完善美国国防预算控制体系，提高美国军事/安全决策的效能，杜鲁门政府于1947年成立了统管三军的国防部，并别出心裁地创设了参谋长联席会议这一机构。随后，美国国会又于1949年通过《国家安全法》修正案，进一步扩大和加强了国防部长的权力，并增设参谋长联席会议主席职位，以主持参联会的日常运作。作为美国武装力量的最高军事长官，参谋长联席会议主席既是法定的总统“首席军事顾问”，也是国家安全委员会的法定成员。其职责就是根据总统的命令，通过国家军事指挥系统，直接向各战区司令部发出战略和作战行动命令，从而保证总统的军事决策能够得到高效的履行和全面地落实。如此种种，均进一步强化了总统作为武装部队总司令对武装力量的指挥权。

　　1958年7月，就在第二次台海危机爆发前夕，白宫获悉大陆有大批战机转场至台湾对面，艾森豪威尔总统遂准许美方战机可酌情升空还击，随后中美军机发生多次空战。在“八·二三”炮战前一天，即8月22日，艾森豪威尔便断然下令向台湾提供更多的火炮和防空设备，并向台湾附近海域派遣了6艘航空母舰和5个战斗机中队，以防不测。【注释】苏葆立：《美国对三次台海“危机”的“管理”》，第216页。【注尾】“八·二三”炮战爆发后，艾森豪威尔政府立即做出反应。当天，国务卿杜勒斯便发言指责大陆的行为“构成了对该地区和平的威胁”。24日，国防部遵照总统的指令，命令美军开始部署并做好临战准备，并从地中海、美国西海岸以及菲律宾等地抽调了美军第6舰队近一半的舰只赶赴台海，驰援负责西太平地区防务的第7舰队，以准备为台湾向金门、马祖运送补给的船只护航。25日，艾森豪威尔主持召开国家安全委员会议，决定加强第七舰队力量和台湾防空，并在公海为国民党向金门运输给养提供护航。此后，在短短的10天时间里，艾森豪威尔政府调集重兵进入台海，在台湾海峡集结了包括7艘航空母舰在内的100余艘军舰，并出动4000余名美国海军陆战队队员登陆台湾，准备“协防台湾”。【注释】资中筠：《战后美国外交史》，世界知识出版社，1994年版，第303页。【注尾】 8月27日，艾森豪威尔公开宣称：“美国将不放弃他承担的以武力阻挠中国人民解放军解放台湾的责任”，并声称他将行使1955年国会《福摩萨决议案》所授予的权力，命令美军协防金马。【注释】过家鼎：《一根绞索：拴住台湾，逼走美国》，载《参考消息》2004年8月17日，第12版。【注尾】 29日，美空军配备有原子弹的“混合空中打击编队”(Composite Air Strike Force)奉命进驻台湾，一时间，美军在台海地区集结了200余架可携带原子弹的战机。【注释】郝雨凡：《白宫决策：从杜鲁门到克林顿的对华政策内幕》，东方出版社，2002年版，第102页。【注尾】 9月3日，美国防部表示美军已“做好准备”阻止解放军进攻金马。9月4日，白宫再次发出战争威胁，声称台澎金马同为“自由中国”范围，根据美台《共同防御条约》和国会所通过的有关联合决议，总统已获授权保卫上述地区，而美军已做好一切准备以采取“适时而有效地”的行动。【注释】转引自苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社，1998年版，第302页。【注尾】 9月7日，美海军舰艇开始奉命护送蒋舰向金门运送给养，直至第二次台海危机结束。

　　三从“盲从”到“有条件的服从”：国会的反思与调整

　　自美国立国以来，国会与总统之间的权力争夺便始终没有停止。在相当长的一段历史时期内，国会对美国的内政、外交政策的制定拥有无与伦比的影响力，甚至一度导致所谓“国会政体”的出现。然而，第二次世界大战的爆发使府会权力天平在国家安全决策领域开始向前者倾斜，总统逐渐成为主导美国政治体制的“王者”。美苏冷战的展开尤其是频繁发生的国际安全危机，则不仅使总统在国家安全决策领域的权力得到不断强化，而且通过一系列新的机构的建立，如国家安全委员会、国防部、参谋长联席会议及中央情报局，为总统决策权提供了强大的机制上的保障，从而彻底打破了府会平等互动的决策模式，使得“帝王式的总统”开始凌驾于国会之上，成为国家安全决策领域“近乎独裁的领导者”，而国会则沦为言听计从的“盲从者”。

　　1964年8月4日，约翰逊政府以北越对美国在东京湾公海上的海军舰艇发起攻击为借口，下令美军战机立即对北越发动“报复性轰炸”。8月5日，约翰逊将几位国会领袖邀请到白宫，告之其美舰“遭袭”事件，并明确告知国会两院领袖，在美国遭到攻击的时刻，局势需要紧急、迅速地表示出全国的团结一致，即表现出府会的一致。【注释】威廉·富布莱特：《帝国的代价》(简新芽等译)，世界知识出版社，1991年版，第79~80页。【注尾】 随后，约翰逊将早已拟好的授权决议草案，即著名的《东京湾决议案》(The Gulf of Tonkin Resolution)，提交国会审议，要求国会授权总统“采取一切必要的措施(包括动用军队)，以击退对美国军队的任何武装进攻，并阻止进一步的侵略。”【注释】麦克纳马拉：《回顾：越战的悲剧与教训》(陈丕西等译)，作家出版社，1996年版，第153页。【注尾】 第二天，国会两院便在草草辩论之后分别以88票对2票和416票对0票通过了该决议案，从而将战争决定权完全交到了约翰逊总统的手中。尽管当时有极少数的议员曾希望对总统的权力加以必要的限制，但却一概遭到否决。对此，时任参议院外交委员会主席的威廉·富布赖特(William Fulbright)的解释颇具代表性，即国会认为“目前当务之急是毫不含糊地确认我们的团结一致，这压倒了对立法上的正确性和精密度的考虑。……延误是不可取的，因为它会把我们坚决果断、团结一致行动的整个锐气都毁掉。”【注释】威廉·富布赖特：《帝国的代价》，第81页。【注尾】 也正是为此，国会对总统在危机决策过程中的“绝对权威”给予了几乎无条件的支持。

　　随着美国因深陷越战泥潭而不可自拔，加之“水门事件”的爆发，国会开始对“帝王式总统”的权威发起挑战，并逐渐由“盲从”向“有条件的服从”转变。1970年6月，参众两院投票终止了《东京湾决议案》的法律效力，从总统手中收回了战争授权，并通过限制拨款等方式，迫使行政当局于1974年结束了旷日持久的越南战争。1973年11月，国会推翻尼克松总统的否决，强行通过了《战争权力法》(War Power Resolution)，明文规定总统在对海外用兵(进入战争或有战争之虞状态、进入战争可能波及的国家领域准备作战)时，应事先与国会咨询或在事后48小时内向国会报告。国会则有权决定是否授权总统使用军队，如果国会拒绝授权，总统则必须撤军。【注释】具体可参见 “War Power Resolution: After Twenty　Eight Years,” CRS Report, RL31185; “Declaration of War and Authorizations for the Use of Military Force: Background and Legal Implications, ” CRS Report, RL31133.【注尾】 1982年6月，以色列发动入侵黎巴嫩的战争，中东地区再次陷入危机，里根随即在未经国会授权的情况下便派遣美军进入黎巴嫩，引起国会强烈不满。在国会的压力下，里根总统于1983年10月12日签署《多国部队黎巴嫩决议案》(Multinational Force in Lebanon Resolution, P.L. 98~119)，同意遵照《战争权力法》的要求于当年底开始逐步从黎巴嫩撤军，并于次年3月将美军全部撤出。【注释】Richard F. Grimmett, “Congressional Use of Funding Cutoffs Since 1970 Involving US Military Forces and Oversees Deployments,” CRS Report, RS20775, Jan. 10, 2001, p.3.【注尾】 如此种种，均显示出国会开始拒绝“盲从”，进而对总统的危机决策权力加以限制的迹象。

　　然而，在审视国会决策权力复兴的同时，也应清醒地认识到，对于总统在危机决策中的“领导”地位，尽管国会的态度经历了由“盲从”到“有条件服从”的调整和转变，但是就府会互动的本质而言，两者之间“领导—服从”的基本模式并没有发生实质性的改变。安全危机决策属于攸关重大国家安全利益的紧急决策，在其决策过程中，由于决策程序的高度机密，决策速度高度紧迫，以及对准确情报的高度依赖，因此只有以总统为首的行政部门才有能力针对瞬息万变的局势发展做出实时决策，并根据事态的发展不断做出微妙甚至重大的调整。而一旦出现决策延宕、局势误判或是决策信息泄漏等问题，都将会对美国的核心利益造成重大损害。也正是为此，当总统强势主导危机决策，甚至单方面采取重大军事行动的时候，国会往往会基于维护国家安全战略利益、维持总统的决策权威等方面的考虑，“服从”总统在安全危机中的决策安排。诚如原国会众议院国际关系委员会主席李·汉密尔顿(Lee Hamilton)所言：安全危机“使得(国会)依赖于总统采取行动、支持他成为一种自然的趋势。”【注释】李·汉密尔顿：《美国国会与美国外交政策》，载孙哲主编：《美国国会研究Ⅰ》，复旦大学出版社，2002年版，第229页。【注尾】

　　尽管自20世纪70年代以来，由于越战的失利促使国会逐渐提高了对危机决策的参与程度。然而，值得注意的是，国会参与的目的主要是为了强调自身所应扮演角色的地位，希望得到总统的尊重，而非真正要肩负危机决策的责任。对此，总统可以说也是了然于胸。为此，每当危机爆发后，历任总统依然会根据情势的需要，自主地、甚至“独断地”做出决策，包括采取行动部署军队或使用武力，而基本上不会顾及国会的立场和反应，至多是出于“礼貌”对国会予以“通报”。【注释】Thomas E. Mann, “Making Foreign Policy: President and Congress,” in Thomas E. Mann, ed., A Question of Balance: The President, the Congress, and Foreign Policy (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1990), pp.18~20.【注尾】 例如，当克林顿于1996年3月9日做出派遣两艘航空母舰到台湾东部海域游弋的决定之际，就根本未与国会进行任何磋商，以至于当一些国会参众两院议员得知上述决定时，纷纷打电话给白宫询问是否属实。【注释】根据2001年12月笔者在美国华盛顿国会山与国会立法助理的谈话记录整理而得。【注尾】 直至3月20日，克林顿邀请参议院多数党领袖多尔(Bob Dole)及众议院议长金里奇(Newt Gingrich)至白宫讨论新财年预算方案时，才向两人简报了台海危机的进展情况，但此时航母早已出动并在台海附近完成部署，克林顿只不过是“事后通知”，而绝非“事前磋商”。【注释】“Clinton Meets Lawmakers on Tension in Taiwan Strait,” CAN, March 20, 1996.【注尾】 由此可见，“危机管理依然是总统的特权”，国会也仍然处于危机决策的边缘地带。

　　综上所述，在美国“二元民主”外交权力架构之下，总统与国会本是彼此独立、相互平等、“分享权力”的两个行为主体，府会之间围绕外交/安全决策权力的争夺也是屡见不鲜。然而，面对风险极高、关系重大的安全危机决策，手握情报掌控权和军队指挥权的总统成为“当仁不让的领导者”，而国会则一反常态，心甘情愿地扮演了忠实的“服从者”的角色。尽管越战失利的惨痛教训打破了“帝王式总统”的决策光环，而伴随着冷战的结束，也使得美国所面临的战略安全压力得到迅速缓解，从而不仅为国会发挥政策影响力提供了更为广阔的空间，也使得国会对总统危机决策的“服从”程度相应有所降低，但是却并没有导致府会在国家安全决策领域的“领导—服从”互动模式出现根本性的改变。究其原因，部分是由于美国的国家安全决策机制使然，而更主要的则在于危机决策环境的情势所迫。

来源时间：2015/2/21   发布时间：

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