作者：朱成虎、孟凡礼  来源：《美国研究》2012年第2期

从2008年9月起，美国开始陷入一场被前美国联邦储备委员会主席格林斯潘称为“百年一遇”的金融危机。这场危机起始于美国，并迅速蔓延至全球，导致了第二次世界大战以来最严重的经济衰退。危机爆发以来，“美国衰落论”甚嚣尘上，美国的实力地位成为国内外学者热议的话题。作为具有全球影响力的大国，美国实力地位的任何变化都会影响到整个国际形势的发展，对美国中短期实力地位做一个客观评估，对于新兴的崛起大国而言至为重要。

一、金融危机重创美国实力

　　2008年金融危机给美国造成重创，美国经济陷入衰退，政治面临分裂，社会问题凸显，国家凝聚力和国际影响力经受着重大考验。美国实力地位受到重创主要表现在五个方面。

　　（一）美国经济总量在世界经济总量中的比重下滑

　　自第二次世界大战以来，美国国内生产总值占世界的比重维持在30%左右。但这次金融危机给美国经济总量造成重大影响。美国占世界贸易和经济总量的比例分别从1999年的16%和30%下降到2008年的11%和23%。(注：Jonathan Broder, “Power Playing with Others,”CQ Weekly, April 20, 2009.) 从经济增长率来看，基于2000年不变美元价格计算，十年中美国的国内生产总值年增长率平均达到1.82%，其中从2000年到2008年金融危机发生前，美国的实际国内生产总值年增长率平均达到2.6%。(注：黄平、何兴强、王玮：《美国的力量变化：十年来的一些轨迹》，黄平、倪峰主编：《美国问题研究报告（2011）》，北京·社会科学文献出版社，2011年版，第76页。)可见金融危机对美国经济增长率影响之大。相对于世界主要经济体而言，美国的经济总量也在下滑。2000年，美国国内生产总值是20国集团中其他国家总和的61%，到2010年，这一比重下降到42%。2000年，美国国内生产总值是中国国内生产总值的8倍，2010年不到中国的3倍。(注：Jonathan Broder, “Power Playing with Others,” CQ Weekly,April 20, 2009.) 随着“金砖”国家、“金钻11国”等新兴经济体的崛起，美国占世界经济总量的比重还将进一步下降。有学者甚至认为，“财富和权力正在从北方和西方转向东方和南方，美国和欧洲主导的旧秩序正在让位于由新兴非西方国家共享的新秩序。”(注：G. John Ikenberry, “The Future of Liberal World Order,” Foreign Affairs, May/June 2011.)

　　（二）美国制造业所占比重下滑

　　制造业是衡量一国工业实力的重要指标。制造业的发展状况不仅关乎工业体系的发展，而且关乎产业工人的就业。由于美国过度重视虚拟经济的发展，包括制造业在内的实体经济受到挤压。美国制造业所占比重下滑既是美国主动转移剩余产能的结果，也是其他新兴国家与之竞争的结果。新兴国家由于劳动成本相对低廉，外加市场庞大，制造业在最近几年迅速发展。德勤全球制造业小组与美国竞争力委员会联合发布的《2010年全球制造业竞争力指数》研究报告显示，中国目前是全球最具制造业竞争力的国家，印度紧随其后，韩国第三，美国第四，巴西和日本分列第五、第六。(注：http://www.compete.org/images/uploads/file/PDF%20Files/2010-Manufacturing-Competitiveness-Index-Final.pdf.)

　　（三）美国国际话语权相对下降

　　话语权既受硬实力又受软实力影响。这次金融危机不仅给美国经济带来影响，而且对美国软实力造成重创。冷战结束后，美国一枝独秀，在各领域都独领风骚。这次金融危机一方面暴露了美国金融领域的诸多缺陷，美国模式受到质疑，另一方面也使美国不得不更多地依赖盟国和其他国家解决国际问题。美军在阿富汗焚烧《古兰经》、枪杀平民事件，美国对以色列的偏袒使美国的形象受损，伊斯兰世界的反美情绪不断高涨。在这一背景下，美国在国际事务中的话语权和感召力难免下滑。20国集团会议的召开、美国在国际货币基金组织和世界银行中的投票权下降、美国放弃在利比亚行动中的领导地位，采取“从后面领导”（Leading from behind）的方式，美国在叙利亚、伊朗问题上的一筹莫展，都暴露了美国影响力和话语权不断下滑的事实。

　　（四）美国政治分裂严峻

　　政治分裂是美国两党制的基本形态，但两党在重大问题上总体上有相近的主张。2008年金融危机使美国政治出现重大分裂，高举“变革”大旗的奥巴马赢得大选，却没有改变美国政治分裂、民意分裂的事实。一是美国总统成为“跛脚鸭”。2010年11月，共和党在国会中期选举中大获全胜，不仅重新夺回众议院，在参议院也增加了六个席位。这既反映了美国政治的分裂，也使美国总统成为“跛脚鸭”，在推行重大改革时步履维艰；二是两党在重大问题上出现分歧。美国新一届国会召开后，民主、共和两党在削减预算赤字、移民改革和气候变化等关键领域都有严重分歧；三是茶党的兴起。茶党是2009年在美国兴起的群众性政治运动，其主要诉求是缩减政府开支，反对把征税分为不同级别，减少国家债务和联邦预算赤字。茶党运动的兴起是美国政治中颇具争议性的问题。如果两党不能解决好目前的经济复苏等重要问题，茶党的力量就会越来越强；四是占领华尔街运动的蔓延。2011年9月17日，美国爆发“占领华尔街”运动，并迅速蔓延到全国70多个城市。这场运动并无明确的组织领导，却反映了民众对现状的不满。

　　（五）经济形势依然严峻

　　一是债务规模空前。进入新世纪以来，美国国债总量不断上升，到2010年美国国债相当于其国内生产总值的92.28%，而这一指标的国际警戒线为60%。(注：李雪莲、魏民：《美国国债危机与解决前景》，载《国际问题研究》，2011年第5期。)金融危机使这一趋势雪上加霜，2011年5月6日，美国国债接近14.29万亿美元的法定举债上限。根据这一形势，2011年8月6日，评级机构标准普尔把美国的长期主权信用评级由3A级下调至AA+，并将其评级前景定为负面, 美国首度丧失其拥有近一个世纪之久的最高信用评级。美国积累庞大的债务有自身经济结构的原因，包括消费模式、社会保障体系、国防开支等原因，因此美国经济短时间内难以根本好转。

　　二是金融形势尚未好转。美国金融海啸，百年一遇，元气大伤。美国尚未摆脱金融危机，欧债危机接踵而至。欧盟是美国的第一大贸易伙伴，美国经济特别容易受欧债危机的影响，主要因为美国增长疲弱和面临其他方面的风险，如就业形势严峻、工资上涨缓慢、能源成本高、贸易赤字扩大，以及政府需要大量削减开支。欧洲债务危机开始冲击美国的消费者和企业，美国的汽车、太阳能板、药剂、服装及电脑器材的制造商，已受到影响。

　　三是失业率居高不下。由于美国制造业向新兴经济体的大量转移，美国失业率一直高居不下。根据美国劳工部的统计数据，金融危机以来，美国失业率长期维持在9.5%左右。美国目前仍然有近1400万人没有工作，其中近1/3失业超过一年。(注：http://www.bls.gov/news.release/empsit.nro.htm.)较高的失业率不仅增大了贫富差距，而且影响了社会稳定。

　　四是教育水平持续走低。美国15岁以上人口的数学和科学水平低于发达国家的平均水平。在2011年年初的国情咨文中，奥巴马总统甚至说现在是美国新一代的“斯普特尼克时刻”。(注：“斯普特尼克”是前苏联发射的人类历史上第一颗人造卫星的名字。这颗卫星上天之后，美国人深受刺激，觉得被苏联人抢了先，美国落伍了。这种耻辱感激发了美国后发制人的动力，这种刺激借助电视等现代传播手段，深入到千家万户。)尽管奥巴马政府大力倡导在教育领域增加投入，但各州政府却面临财政赤字严重、教育经费短缺等问题，这一状况短期内很难得到改变。

二、美国具有摆脱衰退的机制保障

　　金融危机给美国造成了重创，而且到目前为止它尚无摆脱衰退的迹象，许多学者由此对美国实力地位表示悲观，提出了诸如“后美国世界”等论断。但长远来看，美国依然拥有一系列帮助其摆脱衰退的机制，它们是帮助其走出危机的重要保障。

　　（一）科技创新机制

　　20世纪以来，科技创新对一国经济发展的贡献率越来越高。美国建立并维持世界主导地位的重要基础之一就在于科技创新能力。技术创新有三个条件：人才、资金和体制。美国在这三个方面都具有独特的优势。从人才方面看，美国的高等教育体系全球领先，每年为美国输送大量科技创新人才。同时，美国还从全球吸引科研人员，为其科技创新提供人才支撑。从资金方面看，美国科研投资居全球之首，。从体制方面看，美国严格执行专利权法、知识产权保护法，对科技创新具有很大的鼓励作用。教育的投入是科技创新机制的重要保障。美国教育支出2000年为5456亿美元，2009增长到9720亿美元，总规模翻了一番，绝对量具世界第一。(注：黄平、何兴强、王玮：《美国的力量变化：十年来的一些轨迹》，黄平、倪峰主编：《美国问题研究报告（2011）》，北京·社会科学文献出版社，2011年版，第85页。)美国人口仅占世界的5%，却拥有七八所世界排名前十位的著名大学，在世界排名前50所大学中，美国大学占48%。(注：李春园、范建中：《“美国衰落论”析论》，《现代国际关系》，2009年第8期，第33页。)近些年，美国政府又采取各种措施，包括颁布教育改革法案、试图增加对中小学教育的投入、重建教育评价系统等，以提高教育质量，保持美国科技创新能力。

　　美国经济腾飞总是由科技创新推动的。从1950、1960年代的汽车行业，到1980年、1990年代的信息技术行业，再到21世纪的金融行业，美国都依靠技术创新走出了一轮又一轮衰退危机。当前，金融危机的爆发暴露了美国金融业的弊端，美国再一次陷入衰退危机。但美国在众多新兴领域中的领先优势，使其有望在短期内重新引领新一轮全球经济增长。这些新兴领域包括生物技术、纳米技术、新能源技术等。美国不仅拥有研发新科技的能力，而且拥有科技产业化的体制机制优势。例如，美国拥有发达的风险投资体系，能够将资金主要集中在企业的初创期和成长期，有力地推动了高新技术研究和项目开发，被誉为美国高新技术产业的“孵化器”。美国还拥有完善的信贷担保体系和灵活的债券发行市场，能够有力地支撑科技创新型企业快速发展。

　　（二）自我调节修复机制

　　美国政府和社会有极强的自我调节能力。从政府运作来看，美国四年一度的大选一方面使政府面临压力，不得不时刻反省检点现行政策，另一方面也使在野党时刻关注政府的一言一行，并不失时机地批评现行政策，促使政府政策不断进行修正调节。在政策矛盾和冲突较明显时，大选能够直接提供改换政府的机会。奥巴马正是打着“变革”的大旗登上美国总统宝座的。在政府内部，新一届政府在组建内阁时，又能够推陈出新，调整政府重要部门人员，从而引入新的思想和血液，对现行政策进行调节。

　　（三）危机转嫁机制

　　发端于美国的金融危机之所以能够迅速发展成席卷全球的金融和经济危机，是因为美国有很强的危机转嫁机制，能够使自身危机转嫁给其他国家或经济体，从而减轻自身面临的压力。从根本上来看，全球化不断发展，美国与世界主要经济体系越来越密切的金融联系和经济联系是美国能够进行危机转嫁的根本原因。由于美国处于全球生产链的高端，企业和公司具有灵活的应变能力，自身经济体具备抵御金融风险和经济风险的能力，一旦出现经济危机，美国能够迅速地抽身，将危机留给位于生产链低端的国家。例如，美国大量的对外投资曾是推动新兴经济体发展的动力，但金融危机发生后，美国许多资金迅速撤出，使新兴国家面临企业倒闭的巨大压力。从某种角度看，美国经济已经绑架了全球经济，美国能够通过多种途径将自身的危机转嫁给其他国家。美国自身实力可能会衰退，但美国的衰退会带动其他国家的衰落。

　　（四）国家战略机制

　　美国拥有不断革新的国家战略体制机制，这是推出新战略、解决新问题的重要保障。美国决策体制的独特优势被形象地称为“旋转门”现象，即决策人员和学者之间频繁的、顺利的、平和的交接。美国决策官员的更换频率之高是少有的，而且美国的更换是平和进行的。这使年轻有为的学者能够直接将新思想、新战略引入决策，有利于推出新的战略思路，解决新问题。另一方面，这种交接也有利于深化相关的学术研究，能够使研究焦点集中于现实问题上。另外，美国战略决策体制较为灵活、完善，便于不同部门之间协调解决问题。如美国拥有协调内政、军事、外交的总统决策机构——国家安全委员会，美国也拥有协调军种关系的机构——参谋长联席会议，这都有利于协调国家各种力量，集中解决问题。美国非常发达的智库体系，是保证国家战略决策高效运行的另一机制。以巧实力战略运用为例。面对美国软、硬实力下降的局面，美国适时推出巧实力战略。(注：2009年7月15日，美国国务卿希拉里在位于华盛顿的美国对外关系委员会发表外交政策演讲，全面阐述 “巧实力”战略。她认为，“巧实力”有五个具体方面：首先，更新和创造与伙伴国家加强合作的有效渠道；其次，谋求同那些与美国有不同观点的国家和组织进行有原则的接触；第三，将把“发展”作为美国实力的核心支柱；第四，要在冲突地区有效整合和综合运用军事及民间力量；最后，要充分利用包括经济实力和榜样力量在内的一切美国实力。)奥巴马上台后，通过“天安号”事件、南海问题等，巧妙地增强美国在亚太地区的影响力。“天安号”事件发生后，美国抓住机会，动用军事和外交力量，积极斡旋，达到了“一箭多雕”的目的。首先，它巩固了美韩、美日联盟。进入21世纪以来，美韩、美日联盟一度出现松动，基地搬迁等问题一直困扰着美国。美国借助“天安号”事件，强化了与这两个国家的盟友关系。其次，加强了美军在亚太地区的存在。事件发生后，美国与韩国和日本举行多次军事演习，并重新在亚太地区排兵布阵，强化了军事存在。最后，遏制了其他大国的影响力。美国借助“天安号”事件使包括中俄在内的地区大国陷于政治上的被动局面，遏制了地区大国影响力的上升势头。可以说，巧实力战略从出台到运用的整个过程反映了美国国家战略体制机制在解决问题方面的高效性。

　　（五）人才吸引机制

　　21世纪，最重要的国家资源是人才。人才的多寡对一国的整体实力具有直接的影响。资中筠教授认为：人才的流向决定着一国的实力，只要世界上最优秀的人才还是往美国流动，美国就不会衰落。(注：资中筠：《我看美国》，载《东方艺术》，1997年第3期。)2000年至2010年，向美国移民人数每年达100万人之巨。(注：available at: http://www.census.gov/popest/states/tables/NST-EST2009-01.xls. 转引自黄平、何兴强、王玮：《美国的力量变化：十年来的一些轨迹》，黄平、倪峰主编：《美国问题研究报告（2011）》，北京·社会科学文献出版社，2011年版，第88页。)由于美国严格的移民条件限制，获得永久居留权的人大多是精英人士，属于美国急需的人才。美国之所以成为全球人才的聚集地有多方面的因素。一是美国科研条件优越。许多国家的优秀高中毕业生和大学毕业生都选择到美国留学，并逐渐被美国的科研环境所吸引，最终选择留在美国；二是美国文化吸引力。美国通过媒体表现出来的美国“机会均等”和美国梦的神话对其他国家的年轻人而言，具有极强的吸引力，使他们愿意到美国生活或就业。另外，美国的多元文化也使其他国家的移民能够很快适应美国的生活；三是美国政府的人才政策。美国在移民政策上给予人才一定的优待，同时在政府财政支持等方面也向人才倾斜。如此，一方面美国自身培养的人才很难外流，另一方面又从全世界吸引真正的人才，这使美国能够不断地吸收新思想、新文化，保持自身的活力和能量。

　　可以说，有这些国家机制作保障，美国能够最终走出危机，重新开辟经济增长点，保持国家竞争力。

三、美国能够长期保持世界主导地位

　　美国面临的问题仅仅是具体领域的问题，是从长远看能够得以解决的问题。分析事物发展的趋势，需要抓住事物的主要矛盾。如果仅仅依据一些具体的、离散的现象就认为美国已经开始衰落，是不符合实际的。整体来看，金融危机对美国而言仅仅是“伤及皮毛”，尚未“触及根本”，美国的一超地位仍将保持。

　　（一）地理位置优势

　　美国享有两个大洋和邻国弱小的优越条件。美国独特的地缘优势，使其能够通过欧亚均势政策，保持对欧亚大陆的主导地位。美国推行霸权均势（Hegemonic Balance of Power）战略，即在确保地区均势和大国均势的基础上谋求世界霸权。这一战略“既不同于传统的霸权战略，又有别于传统的均势战略，其目的在于遏制地区强国，防止地区威胁性挑战国的出现”。(注：倪世雄、王义桅：《霸权均势：冷战后美国的战略选择》，载《美国研究》，2000年第1期。) 譬如，在欧洲，美国不断推动北约东扩，使欧俄形成制衡之势。这一方面可以遏制欧洲的独立倾向，另一方面又打压了俄罗斯的复兴势头。在亚洲，美国利用许多尚未解决的地区冲突，有意制造中日、中印、中俄、日俄等大国之间的制衡局面，从而为其在亚太地区纵横捭阖留下空间。在中东地区，美国支持以色列，造成以色列与阿拉伯国家间长期制衡的局面。对这一点，美国前总统尼克松表达得最为露骨，他认为对以色列切合实际的做法应是：使之“强大到不怕谈判，但又不……过于强大而认为不需要谈判……应使以色列强大到使它的邻国不致产生攻打它的念头，而它们自己又极愿谈判”。(注：〔美〕理查德·尼克松：《尼克松回忆录》（下册），北京·商务印书馆，1979年版，第337页。) 相比之下，世界其他大国的地缘条件要差很多。这些国家要么与强邻为伍，要么自然资源不足、地理面积狭小。美国地缘优势是它保持世界主导地位的天赋条件。

　　（二）经济优势

　　经济优势是美国全球主导地位的基础。美国的经济优势表现在两个方面：一是经济总量优势，二是经济竞争力优势。相比之下，经济竞争力优势更加重要。第二次世界大战结束以来，美国经济总量一直占世界经济总量的1/3左右，经济增长速度维持在3%左右，具有绝对优势。从人均国内生产总值来看，2009年美国人均国内生产总值排名全球第九位，美国的人均国内生产总值在主要的发达国家中处于领先位置。(注：参见世界银行网站数据，http://data.worldbank.org.cn/indicator。)另外，美国贸易体系、投资体系、税收体系、基础设施体系、法律体系，全世界对美国经济恢复存有信心。世界经济论坛公布的《全球竞争力报告（2008-2009）》说明美国经济竞争力优势明显，居于世界前列。(注：World Economic Forum, “The Global Competitiveness Report, 2008~2009,” October,8, 2008, available at: http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global %20Competitiveness%20Report/index.htm.)法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）认为，金融危机并没有影响美国经济的总体优势……美国依然拥有塑造世界的能力。(注：Fareed Zakaria, “The Future of American Power,” Foreign Affairs, May/June, 2008.) 有学者用“下一个美国世纪”来表达对美国经济发展的信心。(注：Nina Hachigian and Mona Sutphen, The Next American Century (Sinon & Schuster, 2008).)

　　（三）军事优势

　　军事优势是美国全球主导地位的重要保证。美国拥有最强大的军事力量，对全球安全事务长期具有主导优势。1990年代中，美国华盛顿与国际研究中心关于军事革命的研究报告称，美国进行新军事革命的目的，是“使美国的军事行动出现革命性变革，并将在今后数年乃至数十年为美国带来无可争议的军事优势”。凭借这种优势，美国“就能左右国际体制，以第二次世界大战以来最好的地位去塑造这个世界，而不是对这个世界做出反应。”(注：高金钿、江凌飞、金一南、唐永胜：《国家安全论》，北京·国防大学训练部，2002年版，第23页。)

　　一是巨额的军费开支。长期以来，美国一直保持着巨额的军费开支，积累了强大的军事实力。冷战结束并没有使美国放弃巨额的军费开支，它一直保持着世界上最大的军费开支。以2010年为例，美国军费支出为6980亿美元，占全球军费总支出的43%，相当于中国军费支出的6倍多。(注：斯德哥尔摩国际和平研究所：《SIPRI年鉴（2010）》（中国军控与裁军协会译），北京·时事出版社，2011年版。)根据美国国防部2013财政年度国防预算案，美国防开支总额达到6139亿美元，比2012财年有所下降，但仍占全球军费总支出的4成以上。(注：http://www.dod.com.)

　　二是先进的军事技术。美国依赖自身在科学技术的领先地位，积极将它们运用在军事领域，甚至通过先发展军事技术再转化为民用技术的方式，获得了一大批先进的军事技术。它在航天、卫星、信息、导航、通信、航空技术等方面遥遥领先。目前，美国拥有全球最多、最先进的卫星，美国建立的全球定位系统（GPS）通信网络应用范围最为广泛，美国无人机技术最为成熟，美国作战飞机性能十分领先。凭借这些技术优势，美军在太空战、网络战、信息战领域独霸全球，能够真正实施“非线式、非接触、非对称”的作战行动，形成绝对的军事优势。

　　三是全球性战略部署。美国是唯一在全球进行战略部署的国家。美国在全球建立了6个战区司令部，即太平洋总部、欧洲总部、北方总部、南方总部、中央总部和非洲总部，控制着世界上的主要地区。美国也拥有全球性的军事基地。据美国国防部2011年发布的美军基地结构年度报告显示，美国的海外基地总数达770处，遍及六大洲（除南极洲外）、四大洋，辐射全球数十个国家。(注：DOD, Base Structure Report (BSR), 2011. http://www.dod.com.) 可以说，战区司令部是美国军事部署的人事依托，美军基地则是美军军事部署的物质依托，两者相互结合，共同达成战略上“前沿部署、灵活反应”的目标。

　　四是丰富的作战经验。冷战后美国发动多场战争，发展了新型作战能力，并进行了反恐战争。美国作战领域宽泛，从传统战争到信息战争，从反恐战争到非战争军事行动，积累了大量的作战经验。

　　五是先进的作战理论。先进的武器装备和丰富的作战经验造就了先进的作战理论。近年来，美军作战理论层出不穷，引领了一个又一个潮流。从“空地一体战”理论到“信息战”理论，从“全谱优势”理论到“太空战”理论，从“网络中心战”理论到“空海一体战”理论等等，都引起了世界范围的关注。在某种程度上，美军的作战理论已被默认为代表未来的作战理论，被许多国家奉为圭臬。值得注意的是，一些国家不结合本国国情，盲目模仿美国的作战理论，无形中使自己处于更加被动的地位。

　　六是主导了公共空间。美国依靠强大的经济力量和科技力量，在多个公共空间领域占据主导地位，形成独霸局面。先是依照《海权论》思想主导海洋空间，后来依照《制空权》主导天空空间，然后发展航天力量主导太空空间，接着依靠信息技术主导信息空间，最近集中精力主导网络空间。美国对这些公共空间的主导，使其形成了相对其他国家的“代差”优势，因此对任何一个公共空间的主导都能对全球安全形成决定性影响。

　　（四）联盟优势

　　联盟体系是美国称霸全球的重要基础。美国著名战略家兹比格涅夫·布热津斯基认为，美国在全球的主导地位是由全球性的同盟和伙伴组成的精细体系支撑的。(注：〔美〕兹比格涅夫·布热津斯基：《大棋局》（中国国际问题研究所译），上海·世纪出版社，2008年版，第23页。) 第二次世界大战结束后，美国在全球构建了强大的联盟和伙伴体系，这是美国遏制苏联、争夺全球霸权的重要基础。冷战结束后，美国的同盟体系并没有因为苏联威胁的消失而消失，反而得到了加强。美国同盟体系成为美国维持安全主导地位的重要基础。

　　一是不断强化同盟体系。苏联解体使美国丧失了维持同盟的基础，美国同盟体系面临解体的危险。针对这一态势，美国提出新的安全威胁，包括所谓“邪恶轴心国”，将中、俄等国渲染为潜在的安全对手等。在欧洲，美国积极推动北约东扩，强化旧有同盟体系，遏制俄罗斯的复兴。在中亚，美国以反恐战争、消除伊朗核威胁为名，加强美以同盟和美阿同盟。在东北亚，美国借助“天安号事件”，加强本已松散的美日同盟和美韩同盟。在东南亚，美国借助南海问题，强化美菲、美泰、美澳新同盟等。

　　二是不断扩大伙伴关系体系。美国《国防战略》报告将“提高国外伙伴的能力”作为重要推进国防转型的重点能力之一，认为没有美国伙伴的支持和协助，美国将无法实现国防目标。(注：http://www.dod.com.) 在自身实力衰落的背景下，美国更注重利用伙伴体系达成安全战略目标，不断扩大伙伴体系。美国不断加强与印度的联系，奥巴马总统将美印关系称为“21世纪决定性伙伴关系”，美2012年新军事战略报告更表示要继续加强美国与印度的伙伴关系；美国表示愿意做蒙古的“第三个邻国”；美军租借了新加坡的樟宜军事设施。此外，随着美国军事战略重心东移，美国正迅速发展与越南、印尼、缅甸的伙伴关系。

　　三是形成“轮辐式”安全联盟体系。美国在发展同盟伙伴体系的同时，还有意加强同盟伙伴之间的相互联系，形成“轮辐式”安全联盟体系。在亚太地区，美国通过战略对话、联合演习等手段加强盟国之间的安全联系，如建立美日韩三边安全对话机制，有意将澳大利亚拉入与东南亚国家的军事联系，多次组织多国部队参与“金色眼镜蛇”联合演习等。在欧洲地区，美国主导北约实施“和平伙伴关系计划”，使北约与包括一些独联体国家在内的20个国家建立了伙伴关系，并与7个地中海国家和6个海湾国家有正式关系。(注：张刚、李开荣、杜慧明：《美国联盟战略的新动向》，载《国防科技》，2008年第4期，第89页。)通过加强联盟的联系，美国能够更容易实现军事力量“全球达到、全球存在”的战略目标，使美国主导的安全联盟体系更加稳固。

　　（五）资源控制优势

　　美国学者恩道尔认为，“正如香料战争一样，当前最具战略性的问题是谁来控制最关键的资源。”(注：〔美〕威廉·恩道尔：《石油大棋局：下一个目标中国》（戴健等译），北京·中国民主法制出版社，2011年版，前言部分的第5页。)总体来看，谁控制了最关键的资源，谁就在安全领域具有主导权。当前最关键的资源主要指石油、粮食和航道，在这三个领域，美国都拥有巨大优势。

　　一是石油控制。石油是当今经济发展的命脉。美国前国务卿基辛格曾经讲过，“如果你控制了石油，你就控制了所有国家。”(注：〔美〕威廉·恩道尔：《石油大棋局：下一个目标中国》（戴健等译），前言部分的第5页。)美国千方百计地加强对石油的控制。一方面，美国储存石油、降低自身石油依赖度。美国本土有数量巨大的煤炭储藏，也有大量的天然气，更不用说极丰富的石油储藏。由于可以进口石油“七姐妹”在中东和北海开采的石油，美国搁置本土的石油开采；另一方面，美国运用政治、军事力量控制石油。美国使用军事力量控制全球石油战略枢纽，保证石油输出地和输油管线的安全。美国在中东地区拥有数十个军事基地，重点是控制波斯湾地区。美国甚至不惜靠发动战争维持对石油的控制，美国发动海湾战争、伊拉克战争的背后都有控制当地石油的企图。

　　二是粮食控制。粮食是人类赖以生存的重要物质基础。新世纪，随着世界人口数量的增长、可耕地面积的减少、全球气候变暖带来的自然灾害的加剧、生物燃料的快速发展，以及地区间经济发展的不平衡，粮食短缺问题非常严峻。据联合国粮农组织测算，2008年度世界粮食库存由2002年度的30%下降到14.7%，为30年来之最低；世界粮食储备仅为4.05亿吨，只够人类维持57天。(注：http://www.fao.org.)许多国家都出现了粮食短缺现象，包括原来的粮食出口国欧盟、阿根廷等国家。任何必需的稀缺资源都可以成为武器，尤其是粮食。在全球粮食短缺的时代，作为粮食生产大国的美国正在将粮食作为其维持霸权的一个利器。

　　三是战略通道控制。海上战略通道是国家用于贸易运输且对其生存发展具有高度制约及影响的海峡、峡湾、航道和运河。美国一直重视通过控制战略通道，保持运输安全上的全球主导权。1986年，美国海军将全球海上重要航道划分为相互连接的8个区域性海峡群和16条战时必须控制的海上航道。美国海军在2002年发表的《21世纪海上力量：海军构想》中提出了的海上交通安全战略，划分出4个安全区域防御圈：国土海岸安全、拉美海岸通道安全、大西洋海上通道安全、太平洋海上通道安全。(注：魏秀芳：《21世纪海上力量：美国海军新世纪战略构想》，北京·海潮出版社，2008年版。)在该战略的指导下，美国加强了对海上战略通道的控制，实现其“全球打击、全球参与、全球到达”的战略目的。

　　（六）制度优势

　　在经济领域建立反映其利益的国际制度是美国维持霸权的重要手段，主要包括货币基金组织、世界银行和关贸总协定等。美国主导建立的这一套金融制度是以服务于自身国家利益为出发点和落脚点的。以国际贸易体系为例，有许多条款都是按照附和美国利益的条款设定的，其他国家要想加入这一体系，必须接受这些条款，这也是2011年美国积极推动建立“泛太平洋伙伴关系”（TPP）的主要动因之一。另外，美国还在这些制度中保有最大的发言权。在世界银行和国际货币基金组织中，任何重要的决议必须由85%以上的投票权决定。目前，美国在世界银行的投票权为15.85%，在国际货币基金组织中的投票权为17%左右。(注：国际货币基金组织和世界银行(http://www.imf.org; http://data.worldbank.org.cn/indicator)。)美国学者约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）认为，“中国和其他新兴大国面对的不是美国主导的秩序或西方体系。它们面对的是一个更广泛的国际秩序，是几个世纪斗争和创新的结果。这一秩序非常发达，具有很强的扩展性和融合性，高度机制化，并且深深植根于发达资本主义国家和发展中国家社会经济中。在过去半个世纪里，这一秩序极强地吸纳了新兴大国，并成功地融合了政治和文化的多样性。”(注：G. John Ikenberry, “The Future of Liberal World Order: Internationalism after America,” Foreign Affairs, May/June 2011.) 罗伯特·基欧汉认为，即使在国力衰落后，美国依然可以利用其主导下建立的国际制度维系其地位，维护现行的霸权秩序。(注：Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton University Press, 1984).) 其方法就是把所有国家，特别挑战国，吸收到当前的国际制度中.美国依靠制度的约束力和合作带来的利益来安抚挑战国。美国主导的国际经济秩序和金融秩序难以改变。因此，即使美国衰落，也将是渐进式的衰落。即使美国自身实力受损，但霸权的许多结构性特征仍将保存下来。美国创设了一种机制，使得其他国家的发展不是削弱美国霸权，而是增强美国霸权。

　　（七）美元优势

　　美元霸权地位是由美国强大的综合实力包括军事实力做后盾的。只要美国实力没有全面衰落，美元霸权地位就难以撼动。反过来，美元霸权又有助于美国摆脱危机，保持优势地位。美元霸权维持美国实力地位中的重要作用不可低估。例如，虽然金融危机后，美国财政赤字剧增，但美国依然可以发行大量的美国国债帮助刺激经济复苏，原因就在于美国通过美元霸权绑架了其他国家的经济。由于其他国家购买了大量的美国国债作为安全投资的对象，如果不继续购买美国国债，可能导致美元大幅贬值，从而使自己手中的债券贬值。许多国家没有减持美国国债，甚至继续购买美国国债，则有助于美国继续从全球募集资金，帮助其摆脱经济危机。虽然一些新兴国家已经从这次金融危机中汲取了教训，主张以一种新的国际货币或一揽子货币来取代美元霸权地位，但由于其他国家面临的内部问题以及相互之间的利益冲突，这种提议真正落实到位尚需时日。

　　（八）软实力优势

　　软实力是指一个国家对其他国家的吸引力。美国捍卫的西方民主价值观和代表的美国通俗文化对其他国家有强大的吸引力，这是美国软实力的重要来源。美国建立的联盟伙伴体系，也有共同价值观作为基础。美国还把推广民主作为国家安全战略的三大支柱之一。克林顿曾讲道：“在这个充满危险与机会的新时代，我们最重要的目标应该是在全世界推行并维持民主。冷战期间，我们一直想办法遏制专制体制的死灰复燃。现在，我们努力使更多的国家加入到这种自由体制之下，因为我们的梦想就是：将来某一天，世界上每个人的能力都能得到最充分的发挥，每个人的意见都会得到尊重，在欣欣向荣的民主气氛下，世界人民互相合作、和平共处。”(注：〔美〕约翰·米勒·怀特、戴敏等：《中美关系新战略：跨越零和博弈的中美双赢之路》，北京·中信出版社，2008年版，第149页。)小布什在第二任期的就职演说中宣称：“美国的政策就是在每一个国家和文化中，促进并支持民主运动和民主制度的壮大，最终目标是在我们的世界上结束暴政。”(注：武军、武巍、杨玉莉：《美国总统就职演说》，北京·时代文化出版社，2005年版，第396页。)美国文化在全球的广泛传播也是美国软实力的重要来源。代表美国文化的各种商业产品和文化产品全球传播，使世界各地的人们都接受到了美国价值观的影响。正如布热津斯基所言，美国文化的绝对主导地位，单就其规模而言既无可匹敌又史无前例，而且近期内也不会遇到什么对手。恰恰相反，随着世界越来越城市化，人类越来越相互交融与相互影响，世界上以农业为主的国家在减少且它们越来越容易被渗透，美国文化的统治地位反而越来越巩固。(注：〔美〕布热津斯基：《大抉择：美国站在十字路口》（王振西译），北京·新华出版社，2005年版，第201页。)

　　第二次世界大战结束以来，美国国内一直存在美国衰落的争论，据学者统计，这种争论共有5次。(注：指1950年代朝鲜战争后兴起的美国衰落论；1970年代经济危机发生后出现的衰落论；1980年代因为日本和欧洲的壮大而出现的美国霸权周期性衰落论，“九一一”事件引发的衰落论和当前全球性金融危机触发的衰落论调。刘建华、邓彪：《美国霸权：衰落还是延续”》，载《太平洋学报》，2010年第1期。) 美国霸权每次面临挑战和挫折之时，学者都会发展一定的理论解释美国衰落的原因，并预测未来的趋势。事实上，用“衰落”一词形容美国并不准确。从历史上来看，美国每次都从危机中迅速摆脱出来，重新焕发生机，因此用“衰退”（Recession）来描述美国经历的挫折也许更为贴切。美国能够成功地从衰退中摆脱出来，是由一系列国家机制支撑的。这些机制既是美国各种实力之间的黏合剂，又是美国整体实力的反映，很难被其他国家复制和模仿。

　　美国的主导地位难以撼动，但唱衰美国的论调却层出不穷，这在很大程度上是心理和舆论因素在起作用。大体来看，有三种因素在推波助澜。一是美国人强烈的忧患意识。在1957年苏联人造地球卫星上天、1970年代尼克松时期美国经济陷入滞胀，以及1980年代里根时期预算赤字居高不下之时，美国衰落论都很普遍；二是美国的舆论主导能力。美国强大的软实力，发达的媒体系统，以及英语作为世界用语的优势，使美国能够轻易主导全球舆论。美国学者的观点能够很快传遍全球，美国著名学者的一个观点很快就能在全球主要媒体上出现，并获得全球观众的认可。美国的这种全球舆论主导能力，也是美国衰落论迅速全球传播的重要原因；三是民族主义情绪。美国自认为是“天之骄子”，美国是世界的中心，“美国例外论”和“美国至上论”深入美国人的血液和骨髓。在这种民族心理影响下，美国人极容易放大美国的弱点和缺陷。从其他国家来看，由于对美国外交政策不满，一些民众也有一种希望美国衰落的心理。

　　朱成虎：国防大学战略教研部教授

　　孟凡礼：国防大学研究生院博士研究生

来源时间：2014/10/21   发布时间：2012/6/5

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作者：汪晓风  来源：《美国研究》2013年第3期

当前，网络安全已成为国际社会面临的又一全球性公共问题，引发中美两国政府的高度关注。美国不断提升网络安全在国家安全战略中的地位，最新发布的《情报界安全威胁评估报告》将网络威胁置于美国面临的各类国家安全威胁之首。(注：U.S. Intelligence Community, Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community, Apr. 18, 2013, available at: http://www.intelligence.senate.gov/130312/clapper.pdf, p．1.)中国也将网络空间安全与海洋、太空安全并重，提出要从战略高度予以重视。(注：《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京·人民出版社2012年版，第39页。)

　　网络安全已扩展到中美关系的经济与贸易、政治与外交、军事与国防等各领域。美国指责中国的互联网访问限制及内容审查政策，认为美国企业在华业务因此受阻，美国还以国家安全为由限制中国信息技术企业在美销售和投资活动。中国对美国通过互联网途径传播价值观、干预中国内部事务、影响中国社会政治进程等问题保持警惕。双方都指责对方进行网络攻击、发展网络武器和推动网络空间军事化。

　　在国际层面，中美各自倡导的网络空间安全行为规则也已形成竞争态势。中俄等国在联合国发起的“信息安全国际行为准则”被美方拒绝。美日欧强调不受限的网络空间开放、信息自由流通等主张被中国及其他发展中国家视为对互联网主权的干涉，将对本国社会政治稳定形成威胁。国际社会在网络安全问题上跟随中美而“立场分野”的现象已经显现。

　　这些都对中美发展以“平等互信、包容互鉴、合作共赢”为核心的新型大国关系构成挑战。那么，网络安全如何发展为中美关系中的重要议题？网络安全问题在中美关系中哪些领域引发矛盾和冲突？网络安全问题对中美关系产生了怎样的影响？本文拟对这几个问题予以分析。

一、概念界定及网络安全问题的由来

　　网络安全问题源于网络空间的迅速成长及其对社会各领域的全面渗透，网络空间不断增长的财富价值、世界经济社会运行与网络空间的相互依赖、网络空间整体安全的防护需求是网络安全问题产生的主要根源。

　　（一）网络安全的概念

　　分析网络安全，首先面临的问题就是如何界定这个概念。(注：本文所指网络安全对应的英文表述是Cybersecurity或Cyberspace Security，指涉对象是网络空间。)由于研究领域、观察角度和追求目标的不同，对于网络安全的含义会有不同理解。国际电信联盟曾推荐了一个工作定义，“网络安全是用以保护网络环境和机构及用户资产的各种工具、政策、安全理念、安全保障、指导原则、风险管理方式、行动、培训、最佳做法、保证和技术的总和”。(注：Telecommunication Standardization Sector of ITU, Recommendation X.1205: Overview of Cybersecurity, Data Networks, Open System Communications and Security/Telecommunication Security, Apr. 2008, p．2, available at: http://www.itu.int/rec/T-REC-X.1205-200804-I.)这一表述侧重技术和管理需求，其目标主体是网络整体环境，包括各类信息基础设施、机构及用户资产。美国1999年国家安全战略报告中首次使用“网络安全”一词，之后陆续发布多份关于或包含网络安全的战略和政策文件，但都没有明确界定这一概念。(注：克林顿政府1999年发布的《新世纪国家安全战略》（A National Security Strategy for A New Century）首次使用网络安全的概念。小布什政府主要将网络安全看作国土安全问题，两份《国家安全战略报告》（2002年和2006年）均未提及网络安全，而是通过《国土安全战略》（2002年和2007年）、《保护网络空间国家战略》（2003年）中阐述网络安全政策。奥巴马政府的《国家安全战略报告》（2010年）又将网络安全纳入国家安全范畴，《网络空间的国际战略》（2010年）全面阐述了美国在网络空间的内外政策。美国国防部《军事及相关术语词典》（Dictionary of Military and Associated Terms）2011年1月修订版没有收录“网络安全”词条。)这表明美国决策层对网络安全的认识仍不统一，或者有意保持战略模糊，以便在具体政策上采取有利的解释。

　　网络空间迅速发展带来的一个直接挑战即如何维持其有效运转。这种有效性既包括整个网络环境的连通、稳定和安全，也包括数据处理、存储和传递的完整、保密和安全。这个意义上的网络安全重点是降低网络环境存在的各种风险、防范网络活动面临的各种威胁，其目标一般被归纳为信息系统安全三原则：保密性（Confidentiality）、完整性（Integrity）和可用性（Availability）。(注：这三个基本原则是信息系统安全的经典表述，通常被称为“CIA三元体”（CIA-Triad），保密性是指未经授权无法访问系统或取得数据的特性；完整性是指未经授权无法改变数据内容的特性；可用性是指经授权可访问系统并在授权范围内使用数据的特性。)网络环境和网络活动面临的各种风险或威胁都可划分为对应类别，如保密性涉及国家机密、知识产权、商业机密、账户信息等。而可用性威胁既有如地震、海啸等自然灾害对通讯电缆的破坏，也有分布式拒绝服务（Distributed Denial of Service，DDos）等人为攻击，一些国家设置的网络防火墙有时也被视为可用性威胁。(注：美国《网络空间国际战略》（2011年）认为“国家级的过滤网和防火墙对互联网的开放、互通、安全和可靠是一种破坏和威胁”。见U.S. White House, “International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security, and Openness in a Networked World,” May 2011.)

　　一般而言，对于技术层面共同面临的风险或威胁，各国政府、互联网企业、国际和非政府组织等利益攸关方较易达成共识，形成共同遵守的规则，采取一致的应对措施，各种政策协调也比较容易展开。而各国政府更关注技术变革在政治层面的影响，网络空间的发展及其与各领域的融合为国家安全增加了新的不确定因素。网络环境的可信性、安全与稳定，网络活动的合法、有序与可控，成为国家安全的关注对象。防止源于网络空间的安全威胁或通过网络空间发起的攻击影响经济、政治、军事等其他领域的稳定，也成为国家安全的重要关注。因此，各国政府运用各种国家资源，维护有利于经济发展繁荣、社会政治稳定和军事国防安全的网络环境，防止国内和跨国网络活动对国家安全造成威胁，便构成了国家网络安全的主要内容。

　　（二）网络安全问题的产生

　　网络安全的重要性源于网络空间不断增长的技术、经济、社会和政治价值。互联网发端于冷战时期美国应对前苏联核威慑的军事指挥和控制系统，兴起于20世纪90年代美国推动的互联网商业应用，如今基于互联网的网络空间连接着世界几乎每一个角落、运行着亿万个应用，成为世界经济社会运行的基础平台，成为大国博弈和争夺国际事务主导权的重要领域，也成为高价值的攻击目标和各国的防御重点。

　　1.大数据时代：网络空间不断增长的数据资源成为国家安全的高价值目标。

　　网络空间的发展不仅是一个数字化（Digitalization）的过程，更是一个数据化（Datafication）的进程。(注：Kenneth Neil Cukier and Viktor Mayer-Schoenberger, “The Rise of Big Data: How It’s Changing the Way We Think about the World,” Foreign Affairs, May/Jun, 2013, p．28.)数字化将文字、图像、音频、视频等内容换为二进制代码，提高了计算和处理的效率，也扩展了传输的速度和范围。数据化则是人类生活各个方面转化为可量化分析的数据以及网络活动直接产生数据的进程。美国调查机构的一份报告指出，互联网上的数据每年将增长50%，每两年便翻一番，目前世界上90%以上的数据是最近几年才产生的。(注：张意轩、于洋：《大数据时代的大媒体》，载《人民日报》2013年1月17日。)近年来云处理、社交媒体等互联网应用快速发展，更是促使网络数据以惊人速度增长，网络空间逐渐成为一个储量巨大并持续自我增值的数据矿藏，蕴含着人类生产要素新变革的“大数据”（Big Data）时代已经到来。(注：“大数据”是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长和多样化的信息资产。参阅网页：http://www.gartner.com/it-glossary/big-data.)2008年9月，《自然》（Nature）刊出了一组探讨“大数据”的文章。(注：这组文章包括：Joi Ito, “Big Data, The Next Google”“Big Data: Welcome to the Petacentre”“Big Data: Wikiomics”“Big Data: How Do Your Data Grow? ”“Big Data: Distilling Meaning from Data”“Big Data: The Harvard Computers”“Big Data: The Future of Biocuration”时隔五年，《外交》（Foreign Affairs）首次刊载一篇关于大数据的论文，认为“大数据的管理可能成为国家间新的角斗场。”(注：Kenneth Neil Cukier and Viktor Mayer-Schoenberger, “The Rise of Big Data: How It’s Changing the Way We Think About the World,” p．35.)这表明信息化变革已从自然科学领域向社会科学领域及外交领域扩展。特别是那些包含金融、能源、商贸、国防等高价值数据的应用平台或对国家经济社会运行意义重大的网络系统，各国政府已逐渐从战略高度和国家安全的角度予以重点关注。

　　2.复合相互依赖：世界经济社会运行与网络空间日益密不可分。

　　罗伯特·基欧汉和小约瑟夫·奈曾指出，信息革命极大地扩展了社会联系渠道，使国际体系更接近于复合相互依赖。(注：Robert O. Keohane, Joseph S. Nye, Jr., “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign Affairs, Vol. 77 Issue 5, Sept./Oct. 1998, p．82.)作为信息革命最重要的成果之一，以互联网为代表的网络技术和应用最近二十年来迅速发展，全面渗透到世界经济、政治、军事等各个领域，进一步加强了人类社会的相互依赖。自美国政府1993年推出国家信息基础设施计划、(注：1993年克林顿政府宣布实施国家信息基础设施（National Information Infrastructure, NII）计划，计划用20年时间、耗资2000~4000亿美元，作为美国发展政策的重点和产业发展的基础。)1994年发出全球信息基础设施倡议以来，持续20年的全球信息基础设施建设已经铺设了超过10亿公里的光纤网络，连接数以百亿计的固定和移动终端设备。1990年只有25万人使用互联网，2013年全球互联网用户将达27亿。(注：International Telecommunication Union, “The World in 2013: ICT Facts and Figures,” Feb. 27, 2013, available at: http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/facts/ICTFactsFigures2013.pdf, p．2.)2012年全球电子商务销售额已超过1万亿美元。(注：“Ecommerce Sales Topped $1 Trillion for First Time in 2012,” Feb. 5, 2013, available at: http://www.emarketer.com/Article/Ecommerce-Sales-Topped-1-Trillion-First-Time-2012/1009649.)世界范围的生产、贸易、金融、商业、交流等已经与网络空间高度融合，全球信息基础设施的互联互通已经成为世界经济社会运行的重要基础，一旦发生故障或中断运行，整个国际社会的正常运转都会受影响。从这个意义上讲，网络安全已经成为绝大多数国家、私营部门以及个人必须面对的一个全球性公共问题。

　　3.从冗余到安全：网络空间整体安全和综合防护需求。

　　这主要是指以互联网为核心的网络空间安全设计上的缺失，以及国家和社会管理能力的不足。冷战时期美国国防部高级研究计划署（Advanced Research Projects Agency）设计阿帕网（ARPANET）时重点考虑的是以“冗余”（Redundancy）保证连通性，是确保指挥和控制命令能够到达目标而非其具体路径，是整个系统的正常运转而非单个节点的安危。当以阿帕网为雏形的互联网发展成为各国经济社会运行重要基础的网络空间时，单个节点已经不再是可以忽视的因素，一些节点甚至事关国家重大利益。由于开放和匿名的设计理念，网络安全一直是伴随网络空间发展而日益增长的难题。美国情报界的一份报告曾指出美国决策者面临两大难题：“一是如何明确网络攻击的实时归属，即知道谁实施了攻击以及实施者的位置；二是如何管理网络信息技术供应链中的大量脆弱性。”(注：“Current and Projected National Security Threats to the United States,” Hearing before the Select Committee on Intelligence of the United States Senate One Hundred Twelfth Congress Second Session, Jan. 31, 2012, available at: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-112shrg74790/pdf/CHRG-112shrg74790.pdf, p．14.)因此，美国、欧盟和中国规划下一代互联网时，都将安全保障列为首要考虑因素。如中国强调在商用部署阶段要确保安全可信，“在公众网络中建立网络与信息安全防护体系，完善国家数字证书管理体系，提升网络安全可信水平”，(注：中国国家发展与改革委员会：《关于下一代互联网‘十二五’发展建设的意见》，2012年3月27日，详情参见网址：http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2012tz/W020120329402141091330.pdf，第8页。)美国国家标准与技术局在一份未来互联网发展的指导意见中着重强调网络行为归属的问题，并考虑在下一代网络的基础协议中加入身份识别功能。(注：Tanya Brewer, “Proceedings of the Cybersecurity in Cyber-Physical Systems Workshop,” U.S. National Institute of Standard and Technology, Feb. 2013, available at: http://nvlpubs.nist.gov/nistpubs/ir/2013/NIST.IR.7916.pdf.)

二、美双边关系中的网络安全问题

　　目前，中美双边关系中的网络安全问题主要体现在围绕经贸关系中的市场准入和窃取商业机密、政治外交关系中的信息传播和网络控制、军事安全关系中的网络空间进攻与防御能力建设等一系列政策和事件而产生的争议和冲突。

　　（一）嵌入与窃取：中美经济贸易关系中的网络安全问题

　　1.中美都担忧对方企业在本国的经营活动可能危及国家安全而加以市场准入限制。

　　对中国而言，20世纪90年代以来中国互联网的发展吸引了许多美国知名信息技术公司来华投资，开展硬件设备制造、软件产品研发、电子商务运营等业务，其中有“八大金刚”之称的思科、IBM、谷歌、高通、英特尔、苹果、甲骨文、微软等一度占据网络设备、操作系统、数据平台、个人终端、搜索引擎等产品和服务市场的主要份额。近年来中国市场和政策的变化对美国企业形成了挑战：一方面，随着中国本土企业的崛起，市场竞争日趋激烈，2010年谷歌将其搜索业务退出中国，很大程度包含竞争失利的因素。(注：2009年7月，中国搜索引擎市场上，各搜索品牌的首选份额百度占77.2%，谷歌占12.7%（同比下降3.9%）。同期全球搜索引擎市场上，谷歌的市场份额为67.5%，百度为7.0%。数字对比清晰显示了谷歌在中国市场上的失利。见中国互联网络信息中心：《2009年中国搜索引擎用户行为研究报告》，2009年9月，第16、30~31页。应当指出，谷歌仅是将其搜索引擎业务退出中国，迄今仍在中国市场开展诸如地图、翻译、工具栏、移动操作系统等业务，因此，笼统的说“谷歌退出中国”并不严谨。)然而谷歌却归咎于中国的网络审查政策，美中经济与安全评估委员会认为“中国的网络审查实际上是一种贸易壁垒，削弱了美国企业开展业务的能力。”(注：USCC, “2010 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission,” Oct. 29, 2010, available at: http://origin.www.uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2010-Report-to-Congress.pdf.)美国政府多次就谷歌事件指责中国，还向世界贸易组织起诉，称中国的互联网政策违反贸易规则。(注：“Promoting Global Internet Freedom,” Hearing before U.S. House Committee on Foreign Affairs, Dec. 8, 2011, available at: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-112hhrg71621/pdf/CHRG-112hhrg71621.pdf, p．18.)另一方面，随着思科网络设备、微软操作系统等被发现存在产品漏洞及后门问题，以及谷歌和微软等企业被披露依据《爱国者法案》（PATRIOT Act）向美国政府提供用户信息，(注：Zack Whittaker, “Google Admits Patriot Act Requests , ”ZDNet, Aug. 11, 2011, available at: http://www.zdnet.com/blog/igeneration/google-admits-patriot-act-requests-handed-over-european-data-to-u-s-authorities/12191.)这引起了中国对关键基础设施过于依赖国外产品的警觉和对发展自主知识产权及本土信息技术产品的重视，并明确提出未来中国信息基础设施建设要以本土企业和产品为主导。(注：苗圩：《我国互联网行业的发展与管理——在互联网行业发展与管理研讨班上的讲话》，2012年11月22日，参见网页http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11294464/n14835886/15025545.html。)2013年6月美国中央情报局前雇员爱德华·斯诺登（Edward Snowden）曝光美国国家安全局通过“棱镜计划”接入一些美国互联网公司的数据服务器，对全球网络空间进行长期和系统性的网络监控和入侵活动，而中国是其重点目标。这进一步显示了中国建立自主可控的网络基础设施和发展有效管辖的信息网络平台的必要性和紧迫性。

　　美国政府则以网络安全为由，认定中国企业的产品有代码嵌入风险，并通过立法或行政措施，限制中国企业在美国市场的经营活动。如联想集团、华为、中兴在个人电脑市场、通信设备、网络设备等产品与服务市场与IBM、思科等美国公司展开竞争，扩展了市场份额。美国众议院情报委员会竟认为中兴和华为进入美国市场的意图可疑，这些公司与中国政府联系过于紧密，可能为中国政府从事间谍活动和网络窃取提供帮助，从而对美国国家安全产生威胁，故建议美国政府禁止这两家公司获得任何美国敏感网络的接入权，并禁止其收购美国资产。(注：U.S. House Permanent Select Committee on Intelligence, “Investigative Report on the U.S. National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE,” Oct. 8, 2012, available at: http://intelligence.house.gov/press-release/investigative-report-us-national-security-issues-posed-chinese-telecommunications.)奥巴马政府《2013财年综合继续拨款法案》(Consolidated and Further Continuing Appropriations Act, 2013)第516条款规定“未经联邦调查局或相应机构许可，美国航天局、司法部、商务部、国家科学基金会等部门不得购买中国相关企业生产、制造或组装的信息技术设备”。(注：“U.S. Public Law 113~116: Consolidated and Further Continuing Appropriations Act, 2013,” Mar. 26, 2013, available at: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-113publ6/pdf/PLAW-113publ6.pdf, p．273.)尽管世界贸易组织政府采购协议允许缔约方出于国家安全需要采取特定的针对供应商的限制条件，但该条款把矛头指向所有中国企业，美国对中国企业的疑虑和担忧可见一斑。

　　2.美国确信中国政府和企业合谋窃取其企业机密而蒙受巨大经济损失。

　　近年来美国频频指责中国政府参与或支持针对美国企业的网络攻击和窃密活动，并将获取的商业机密和知识产权资料交给中国企业，提高了中国企业的竞争能力，由此造成美国巨大的经济损失。根据网络司令部的估算，美国企业每年因网络窃密造成的损失达3000亿美元，(注：Dutch Ruppersberger, “Opening Statement at Hearing on Chinese Telecommunications Investigation,” U.S. House of Representatives Permanent Select Committee on Intelligence, Sept.13, 2012, available at: http://intelligence.house.gov/sites/intelligence.house.gov/files/documents/09122012DutchOpening.pdf, p．2.)而“中国是最积极和顽固的网络入侵者”。(注：U.S. Office of National Counterintelligence Executive, Foreign Spies Stealing U.S. Economic Secrets in Cyberspace: Report to Congress on Foreign Economic Collection and Industrial Espionage,2009~2011, Oct. 2011, available at: http://www.ncix.gov/publications/reports/fecie_all/Foreign_Economic_Collection_2011.pdf, p．5.)2013年2月，美国网络安全公司曼迪昂特（Mandiant）的一份报告详尽描述了中国黑客发起针对美国一百多家企业的网络入侵和窃密行动，并断定中国军方参与了这些行动。(注：Mandiant, “APT1: Exposing One of China’s Cyber Espionage Units,” Feb. 19, 2013, available at: http://intelreport.mandiant.com/Mandiant_APT1_Report.pdf.)在美国政府和公众看来，曼迪昂特报告包含比较完整的证据链，有较高可信度。其后，美国政府公开指责中国政府参与和支持针对美国企业的网络窃密活动。美国贸易代表办公室《特别301报告》（Special 301 Report, 2013）引用曼迪昂特报告，称中国入侵美国的商业系统的主要目标是窃取工业秘密。(注：Office of the United States Trade Representative, “2013 Special 301 Report,” May 1, 2013, available at: http://www.ustr.gov/about-us/press-office/reports-and-publications/2013/2013-special-301-report.)指责中国的同时，美国坦承自己也从事广泛的网络间谍和网络攻击活动，但并不认为有何不妥，因为“美国从不窃取商业或技术秘密。”(注：Richard McGregor, “U.S. Says China Is Stepping up Cyber War,” The Financial Times, May 7, 2013.)

　　经贸关系一向被喻为中美关系的“压舱石”和“稳定器”，近年来随着中国经济规模的发展和结构的变化，中美经贸关系的互补性逐渐下降，而在汇率、知识产权保护、市场壁垒等方面的竞争性正在上升。网络安全问题增加了中美在经贸领域发生摩擦的机率，“已经成为对两国经济关系日益严重的挑战”，(注：Tom Donilon, “The United States and the Asia-Pacific in 2013, ”Remarks at The Asia Society, Mar. 11, 2013, available at: http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2013/03/20130314144171.html.)这一定程度上侵蚀了经贸关系在中美关系中的稳定器作用。

　　（二）塑造与控制：中美政治外交关系中的网络安全问题

　　中国实行安全与自由相平衡的网络空间管理政策，坚持境内互联网的主权管辖。而美国指责中国限制互联网自由，试图通过互联网途径影响中国社会政治进程，并支持技术手段突破中国对互联网访问的限制。

　　1.美国强调不受限制的互联网自由，试图通过互联网途径影响中国社会舆论，对中国社会政治稳定构成威胁。

　　美国向来强调“开放社会”对于塑造有利国际环境的作用，“作为一个最主要的民主国家，美国一直在努力打开各个封闭社会”。(注：John Arquilla, David Ronfeldt, In Athena’s Camp: Preparing for Conflict in the Information Age, RAND, 1998, p．472.)互联网兴起之初，约瑟夫·奈（Joseph Nye）就认为信息网络为民主国家间安全对话提供有效工具的同时，也为与非民主国家和地区的民众进行直接沟通以培养民主意识提供了有力工具。(注：Joseph Nye and William Owens, “America’s Information Edge,” Foreign Affairs, Mar/Apr, 1996, pp．20~36.)冷战结束后，意识形态差异不再是中美关系发展的主要障碍。但美国坚持中国尽管不再是一个封闭社会，但仍是一个信息不自由及须以美国价值观“塑造”的社会，故试图通过信息传播来改变中国社会的价值观。互联网可以提供多样化、快捷、低成本的信息传播功能，自然成为美国“塑造”中国社会的重要途经。美国将其倡导的开放社会、自由表达等理念引入网络空间，指责中国的互联网管理政策，并通过支持网络技术公司开发突破网络防火墙的软件并分发给中国网络用户。当社交媒体显示其在引导和塑造舆论、参与和吸引互动等方面的公共外交价值时，美国国务院及其驻华使领馆加入中国主要社交媒体，积极发布信息及与网民互动，展开各种形式的网络公共外交活动。这些行为引起了中国的警觉，尤其2010年中东北非颜色革命中，社交媒体等互联网途径在引导公众舆论、组织政治参与和反政府运动中的巨大影响力，形成对社会稳定和政治制度的威胁，中国进一步加强了网络内容管理。

　　2.中国强调互联网管理主权，美国认为对网络空间自由和全球可连通性造成破坏。

　　中国政府认为境内互联网属于主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护。中国实行互联网信息安全流动基础上的自由流动，主张“合理运用技术手段遏制互联网上违法信息的传播，发挥技术手段的防范作用，遏制违法信息对国家信息安全、社会公共利益和未成年人的危害。”(注：国务院新闻办：《中国互联网状况》，北京·人民出版社2010年版，第16、20页。)基于这些认识，中国制定了一系列互联网内容发布和管理的政策，(注：这些法规如《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》（2000年）、《中华人民共和国电信条例》（2000年）、《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》（2012年）等。)设置了内容审查及防火墙系统，对非法信息进行过滤，限制访问一些国际网站。对此美国从互联网自由和网络空间的可互通性两方面加以指责，并认为这实质上损害了美国在网络空间自由行动的权利。如为加强提供互联网信息发布平台企业的主动性，中国实行严格的行业自律政策，(注：如2002年10月131家互联网企业签署《中国互联网行业自律公约》。2011年11月39家网站和互联网企业负责人一致同意加强“自我管理、自我约束、严格自律”。华春雨：《发展健康向上的网络文化》，载《人民日报》2011年11月7日。)对此，尽管美国也承认各国有独立制定互联网公共政策的主权，但仍然认为中国“扩大政府权力，由政府为互联网制定条例规范，不仅会损害人权和信息自由流通，而且会破坏网络的互通性。”(注：Hillary Rodham Clinton, “Remarks at Freedom Online Conference,” Dec. 8, 2011, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2011/12/178511.htm.)

　　（三）拒止与威慑：中美军事安全关系中的网络安全问题

　　中美都在认真考虑网络空间发生冲突及战争的可能性，发展网络空间作战和防御能力，但均表示要避免网络空间军事化。

　　1.发展网络空间作战能力。

　　根据美国国防部《军事及相关术语词典》的定义，网络空间作战（Cyberspace Operations）是“在网络空间或通过网络空间运用网络能力达成军事目的，包括运行和保护全球信息网格的计算机网络作战和行动。”(注：U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, Nov. 8, 2010, p．93.)早在克林顿政府时期，隶属军方的情报机构就开始筹划网络攻击能力。(注：Jeffrey T. Richelson, Malcolm Byrne, “When America Became a Cyberwarrior: A Secret Document Shows the NSA Has Been Planning Attacks Since the Clinton Years,” Foreign Policy Website, Apr. 26, 2013, available at: http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/04/26/when_america_became_a_cyberwarrior_nsa_declassified.)小布什政府时期美军又将网络空间列为与陆、海、空、太空同等重要的战略空间，(注：U.S. Department of Defense, The National Defense Strategy of the United States of America, Mar. 2005.)并在“先发制人”军事战略指导下，开发网络作战武器，加强网络进攻能力。奥巴马政府进一步将网络空间纳入作战领域，在此基础上加强军事力量的组织、训练和装备，以确保国防部充分运用网络空间的潜力，以及采取有效军事行动的能力。(注：U.S. Department of Defense, Strategy for Operating in Cyberspace, Jul. 2011.)迄今，美军各军种都建立了各自的网络空间作战力量，并由网络司令部统一负责协调。(注：美军各军兵种的网络部队包括陆军网络司令部、海军第十舰队、空军第二十四航空队、海军陆战队网络司令部、海岸警卫队网络司令部。)美军网络司令部行政上隶属于战略司令部，表明美军将网络空间视作全球性的作战行动领域。但美国仍没有在网络空间作战对象的界定和作战方式的选择方面取得实质性突破，迄今可见到的最主要进展是美国空军正式将六类网络工具列为武器。(注：Andrea Shalal-Esa, “Six U.S. Air Force Cyber Capabilities Designated ‘Weapons’,” Apr. 8, 2013, Reuters, available at: http://www.reuters.com/article/2013/04/09/net-us-cyber-airforce-weapons-idUSBRE93801B20130409. )而是否将对电力、供水、电信等基础设施的网络攻击视作战争行为仍存在争议。

　　中国总体上是以信息化和网络化促进军队训练水平和作战能力。自1998年迄今中国共发布了七份国防白皮书，1998年首份白皮书未出现信息网络相关内容，2000~2008年五份白皮书主要强调依托国家信息基础设施、综合运用各种信息技术手段，加强网络化训练水平，提升军事训练科技含量。2010年白皮书首次提出要密切关注其他大国的网络作战能力。这几份白皮书都没有发展网络空间作战能力的表述，是否表明中国军事发展规划中不包含网络作战内容？由于外界对中国军事透明化的疑虑，及美国对中国发展网络作战能力的渲染，如曼迪昂特报告指中国军方参与或支持多项网络黑客行动，(注：Mandiant Intelligence Center, “APT1: Exposing One of China’s Cyber Espionage Units,” Feb. 19, 2013, available at: http://intelreport.mandiant.com/Mandiant_APT1_Report.pdf.)其后美国政府多份正式文件引用该报告对中国军队涉及网络攻击的内容，显然美国确信中国是在大力发展网络空间作战能力。从另一个角度看，中国军方学者自20世纪90年代以来对信息战、心理战、网络战等非对称作战进行了大量深入研究，包括从网络空间打击敌方的脆弱性等，也说明中国军方重视网络空间作战的研究和运用。

　　2．发展网络空间防御能力。

　　美军网络空间的防御范围涵盖了整个网络空间。美军强大的作战和指挥能力很大程度上依赖于全球信息基础设施的稳定、连通和自由进入。美军在全球几十个国家运行着1.5万个网络和700万台计算机，(注：U.S. Department of Defense, Strategy for Operating in Cyberspace, Jul. 14, 2011, available at: http://www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf, p．7.)利用网络空间开展军事、情报、商务活动以及各种军事行动的指挥控制。《网络空间行动战略》（2011年）着重指出美军负有保护军事网络、国家信息基础设施和全球信息基础设施的职责，该战略将网络空间界定为作战领域，国防部以此为基础进行组织、培训和装备，以应对网络空间的复杂挑战和巨大机遇。美军将变被动防御为主动防御，更加有效地阻止、击败针对美军网络系统的入侵和其他敌对行为。加强与其他政府部门及私人部门的合作，在保护军事网络安全的同时，加强国家重要基础设施的网络安全防护。同时还要加强与美国的盟友及伙伴在网络空间领域的国际合作。(注：U.S. Department of Defense, Strategy for Operating in Cyberspace, pp．5~9.)美国国防部常务副部长威廉·林恩（William J. Lynn III）称美军在网络空间的任务重在防御而非进攻，目的是打掉因攻击获得的利益，而前参谋长联席会议副主席詹姆斯·卡特赖特（James Cartwright）则批评该战略“过于防御性，过于可预知性”。(注：Ellen Nakashima, “U.S. Cyber Approach ‘Too Predictable’ for One Top General,”Washington Post, Jul. 15, 2011.)

　　中国认识到网络空间的国际军事竞争正在形成，因此将发展网络空间防御作为军队建设的重要任务。2010年国防白皮书指出，一些大国制定网络空间战略，发展包括网络空间在内的全球快速打击能力，增强网络作战能力，抢占新的战略制高点。中国应将网络空间安全利益纳入新时期中国国防的目标和任务，以全面维护国家主权、安全、发展利益。(注：国务院新闻办公室：《2010年中国的国防》白皮书，2011年3月。) 2013年《中国武装力量的多样化运用》白皮书再次重申上述主张。(注：国务院新闻办公室：《中国武装力量的多样化运用》白皮书，2013年4月。)这显示中国军方着重发展网络防御能力，而美国军方认为信息封锁（Information Blockade）和信息控制（Information Dominance）是中国网络防御能力的核心。(注：U.S. Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China of 2013, May 2013, available at: http://www.defense.gov/pubs/2013_china_report_final.pdf, p．32.)但中国军方并没有将公共网络安全纳入军事保障任务，这是与美军一个很大的区别。

　　军事关系是中美关系中最敏感和最脆弱的环节。近年来中国军力的持续增长引发了美国的担忧，如何继续维持总体军力和各领域的绝对优势是未来美国军事战略的重点。在网络空间，美军认为并没有绝对优势，因而以防范、威慑及规制等方式限制中国网络空间作战能力的增长就成为其重要目标。然而美国并不愿意通过平等对话解决网络空间军事化的共同担忧，有观点认为中美网络空间的竞争和冲突可能导致中美网络空间安全困境的产生，并可能会引发网络军备竞赛，美国网络战研究专家约翰·阿奎拉（John Arquilla）甚至断言中美已进入所谓“凉战”（Cool War）网络冲突状态。(注：John Arquilla, “Cool War: Could the Age of Cyber Warfare Lead Us to A Brighter Future?” Foreign Policy, Jun. 15, 2012, available at: http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/06/15/cool_war.)

三、网络安全国际治理与中美竞争

　　国际上，中美围绕网络安全国际治理的多边互动角力正在展开，包括网络空间基础资源的控制和分配、网络安全治理规则的制定等。中美原则立场的差异和国际社会的阵营分化将对网络安全治理的未来走向产生决定性影响。

　　（一） 资源与控制权之争

　　当前网络安全国际治理的制度化水平较低。基本原则和准则存在分歧、权力分配高度不均的领域难以形成国际制度，这是国际机制研究的一个基本判断。(注：Stephen D. Krasner, “Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier,” World Politics, Vol. 43 Issue 3, Apr. 1991, p．337.)网络空间正是利益主体多元化、权力分布高度不均的国际共享领域。美国控制了根服务器、地址资源等最重要的网络空间资源。如IPv4架构下可分配约43亿个IP地址，美国有15.67亿个，中国仅有3.3亿个。(注：中国互联网信息中心：《互联网发展信息与动态》，2013年3月。参见网页http://www.cnnic.org.cn/hlwfzyj/hlwfzzx/qwfb/201304/W020130424624101060588.pdf，第4页。)不仅拥有最多的基础资源，美国还掌握关键资源的分配权。目前整个互联网域名及地址分配由“互联网名称与数字地址分配机构”（ICANN）管理，“互联网名称与数字地址分配机构”名义上是一个由全球商业、技术及学术专家组成的国际组织，各国政府可委派人员参与政府咨询委员会，但关键性权力如域名控制和否决权仍由美国商务部通过与“互联网名称与数字地址分配机构”的协议保持，“从某种意义上而言，‘互联网名称与数字地址分配机构’就是美国对互联网实施控制的工具”。(注：Kenneth Neil Cukier, “Who Will Control the Internet?” Foreign Affairs, Vol.84, No.6, Nov./Dec. 2006, p．7.)

　　美国占有网络空间基础资源和控制分配权，经济收益之外，还能够获得广泛的安全收益。其一，作为网络空间的全球枢纽，美国可以在其境内通过国内立法监控全球数据流动，获取情报信息，应对通过网络途径发起的敌对行动，美国还可以将这些情报与同盟和伙伴分享，加强其在网络安全和其他安全领域的主导权；其二，拥有域名解析的控制权，美国可以令对其国家安全构成威胁的机构、组织的网站甚至整个国家的网络无法访问，如伊拉克战争期间，美国以伊拉克局势动荡为由，敦促“互联网名称与数字地址分配机构”终止其国家顶级域名的解析，伊拉克因此从网络空间消失。(注：朱伟、王珏：《域名解析：一个需要破解的安全瓶颈》，载《解放军报》，2006年4月4日。)其三，美国还可以通过操作根服务器，封锁特定IP地址，对抗网络攻击。如2008年俄罗斯和格鲁吉亚冲突期间，技术专家通过瑞典的根服务器有效阻截了针对格鲁吉亚互联网的大规模拒绝服务式攻击。

　　中国认为各国都有平等参与国际互联网基础资源管理的权利，应在现有管理模式的基础上，建立一个多边透明的国际分配体系，合理分配互联网基础资源。(注：国务院新闻办公室：《中国互联网状况》，第25页。)国际社会对美国独揽互联网控制权也多有不满，要求美国将部分控制权移交国际机构。美国政府也面临国内要求维持控制权的压力，2005年11月信息社会世界峰会期间，国会以423票对0票通过决议要求总统反对任何将互联网控制权移交给联合国或其他国际组织的举措。(注：U.S. Senate, 109th Congress, “S.Res.316-A Resolution Expressing the Sense of the Senate that the United Nations and Other International Organizations Shall Not Be Allowed to Exercise Control Over the Internet,” Nov. 18, 2005, available at: http://beta.congress.gov/bill/109th-congress/senate-resolution/316.)2012年12月国际电信世界大会期间，国会再以397票对0票通过决议反对由外国或国际组织管理互联网。(注：U.S. Senate, 112th Congress, “S.Res.446-Bill Aimed at Preventing Foreign Regulation of Internet,” Dec. 5, 2012, available at: http://beta.congress.gov/bill/112th-congress/senate-resolution/446.)面对内外压力，美国政府在保持实质控制的基础上作出有限让步，如赋予ICANN更多自主权。

　　（二）治理模式之争：多利益攸关方与政府间合作

　　美国一直强调理想的网络安全治理模式是维持现有基本架构不变，即多利益攸关方（Multi-Stakeholder）模式，这些利益攸关方包括各国政府、私营部门和国际组织。美国认为，互联网天生具有国际特性，不能由各国政府控制，政府的权威限于其边界，政府的作用应限于国内公共政策的制定。互联网发展的主要动力来自全世界私营部门，包括服务器和网络的所有者和操作者、域名注册商、地区IP地址分配组织、标准制定组织、互联网服务提供商和互联网用户，这些私营部门理当在互联网治理方面发挥主要作用。而政府间组织如“互联网名称与数字地址分配机构”政府咨询委员会、互联网治理论坛（Internet Governance Forum，IGF）、国际电信联盟、世界知识产权组织、经济合作与发展组织（OECD）并没有直接管理或控制互联网的权力，只能对未来互联网的国际政策方面发挥影响。(注：Lennard G. Kruger, “Internet Governance and the Domain Name System: Issues for Congress,” Jan. 2, 2013, p．6, available at: http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R42351.pdf, p．3.)可见美国的多利益攸关方模式中发挥核心作用的是私营部门，而互联网领域最有影响力的私营部门主要来自美国，所以本质上仍然是要维持美国对互联网的有效控制。

　　中国对于治理主体的多元化并无异议，但希望国际组织获得更多的主导权，即将网络空间的资源分配和政策协调置于一个或多个政府间机构之下，从而为国家在网络安全治理中谋求更大的作用。中国认为各国网络空间彼此相连，分属不同的主权管辖范围，没有一国可以独善其身，更不能靠一国之力确保本国的信息和网络空间安全，需要通过加强国际交流与合作共同应对。制定信息和网络空间国际规则，是当前维护各国信息和网络空间安全的紧迫课题，而“作为最具普遍性和权威性的国际组织，联合国是制定上述规则的最合适平台”。(注：王群：《中国特命全权大使在联大一委关于信息和网络空间安全问题的讲话》，2011年10月20日，参加中国外交部网页http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/zwbd_611281/t869443.shtml。)联合国也认为“互联网已发展成为一个全球性公共设施，互联网的国际管理应是多变、透明和民主的，由政府、私营部门、民间团体和国际组织的全面参与”，(注：WSIS, “Building the Information Society: A Global Challenge in the New Millennium,” Dec. 12, 2003, available at: http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!PDF-C.pdf, p．6.)并积极推动国际电信联盟获得互联网治理的主导权。但无论是联合国还是中国的主张，都遭到了美国政府的坚决反对。

　　2011年9月，中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦四国共同向联合国大会提交了一份《信息安全国际行为准则》议案，中国提出互联网治理应遵循“和平、主权、统筹协调信息自由流动与安全流动、合作、公平发展”五大原则，强调“主权国家是有效实施国际信息和网络空间治理的主体”，“充分尊重各利益攸关方在信息和网络空间的权利和自由”，(注：王群，前引文。)希望联合国大会就此展开讨论。美国对该议案反应冷淡，国会众议院甚至要求美国直接予以否决，因为“该行为准则为政府排它性地控制互联网资源寻求国际合法性，并反对当前确保互联网繁荣的多利益攸关方模式，对互联网信息自由流动构成威胁，将损害自由表达的权利，有利于政府控制互联网内容，试图在违反国际法的情况下保持政治稳定”，“美国常驻联合国代表应当反对该议案”。(注：U.S. House, 112th Congress, “H.RES.628-Expressing the Sense of the House of Representatives That the United States Should Preserve, Enhance, and Increase Access to An Open, Global Internet,” Apr. 19, 2012.)可见虽然中美都强调多利益攸关方的网络安全治理模式，但对各利益攸关方作用和地位的认识存在根本差异。

　　（三）国际阵营的分化

　　由于美国坚持控制网络空间基础资源，对多利益攸关方模式的理解与各国政府及国际组织存在差异，其在网络空间安全上的政策主张也面临获取国际支持的压力。为此，美国提出要建立网络空间国际战略上的“志同道合”（Like-minded）的伙伴关系，团结传统盟国、联合在基础资源分配、信息内容管理、网络空间安全等议题上立场一致的伙伴、胁迫或诱使利益诉求不明的中小国家。“美国需要制定一项战略，以塑造有利的国际环境，聚集在领土管辖权、主权责任及武力使用规则等问题上持有共同立场的国家。”(注：U.S. White House, “Cyberspace Policy Review: Assuring a Trusted and Resilient Information and Communications Infrastructure,” May 29, 2009.)美国“将与‘志同道合’的国家一起，努力建立一个人们所期望的环境或相关行为准则，这种环境将符合我们的外交与国防政策并能指导我们的国际伙伴关系。”“我们将通过外交和联盟关系，寻求将尽可能多的利益攸关者纳入这一网络空间构想，因为这将产生巨大的经济、社会、政治和安全效益。与国内外的私营部门开展富有成效的合作，将对我们的努力起到支撑作用。”(注：U.S. White House, “International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security, and Openness in ANetworked World,” May 2011.)在互联网基础资源的分配上，美国得到了英国、日本和瑞典三家拥有根服务器的国家的支持。美国还与日本举行网络安全综合对话，商谈应对网络入侵，并建立网络空间行为准则，以争夺网络空间安全的国际规则的主动权。

　　中国则以握有较大发言权和主动权的国际平台为主展开凝聚共识的努力。迄今中国已在东南亚国家联盟（ASEAN）、上海合作组织（SCO）、金砖国家（BRICS）等国际组织框架内就网络安全问题进行多边磋商，协调政策，签署了《中国–东盟电信监管理事会关于网络安全问题的合作框架》（2009年）、《上合组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》（2009年）。2012年9月，中国、俄罗斯、巴西、南非互联网主管部门共同举办首届新兴国家互联网圆桌会议，议题涉及“互联网发展及治理”、“网络空间安全”、“新兴国家互联网领域的交流与合作”。2012年12月还举办了中韩互联网圆桌会议，双方表示要加强国际互联网治理立场协调。中国在这些双边和多边的渠道中逐渐积累了一些政策共识，同时以这些共识为依托，在更广泛的国际平台如联合国大会、国际电信联盟、世界知识产权组织等政府间国际组织中寻求国际支持。

　　2012年12月，国际电信世界大会就国际电信联盟新电信规则进行讨论，网络安全和互联网治理也在议题之列。会议之前，美国即表示反对任何对互联网带来更大监管的提案，反对新电信规则包含任何有关互联网的条款，不支持任何有利于内容审查或阻止信息和思想自由流动而拓宽电信规则范围的努力。(注：Terry Kramer, “on International Telecommunications Conference,” Nov. 29, 2012, available at: http://translations.state.gov/st/english/texttrans/2012/11/20121129139303.html.)中俄等国希望推动国际电信联盟获得互联网治理更大的权力，为各国政府管理互联网内容争取合法性。突尼斯代表则提请增加保护在线言论自由的内容。在国际电信联盟提供讨论的初稿中，包含了互联网、信息安全、网络犯罪等条款。由于美国坚决反对，新电信规则条约文本未出现互联网条款，并强调“条约并不针对电信涉及内容的方面”，大会另通过决议案表示“各国政府都应该在国际互联网管理中发挥同等作用、承担同等责任”。也由于一些国家反对，新电信规则未包含保护网络言论自由的内容。尽管如此，新电信规则出台后，中俄等89个主要发展中国家予以签署，而美、加、英、澳等55个西方国家拒绝签署。这次大会可谓中美在网络安全等议题上所持立场的一次国际对决，国际阵营的分化也得到充分展现。

四、网络安全问题对中美关系的影响

　　网络安全问题在中美关系中快速升温，其潜在影响将不亚于九一一事件对中美关系的影响。不同的是，九一一之后美国因反恐需求重新定位其全球战略，促使中美关系合作的一面占据主导，而网络安全问题凸显了中美关系竞争和冲突的一面，将对中美发展新型大国关系形成新的障碍。

　　（一）对中美关系的影响

　　目前网络安全问题对中美关系的影响仍然是有限的和局部的，但由于国家利益和原则立场的差异，网络安全问题有可能产生全面和深远的影响。

　　1.网络安全问题将会促使美国国家安全战略转型，冲击当前中美关系的战略基础。

　　美国的政治领导人往往愿意强调甚至夸大国家安全威胁，以获取公众支持，这种现实主义偏好在美国决策圈长期存在。历史上美国国家安全战略的重大转折都是基于对战略威胁改变的判断，换言之，美国国家安全战略转变的过程即是发现新威胁和新敌人的过程。冷战后传统大国军事威胁减弱，国际经济竞争及分配性冲突增加，国家安全概念的模糊性越发明显。(注：罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》（第三版，门洪华译），北京大学出版社2001年版，第6~8页。)美国也不断更新国家安全的涵盖范围，经济、环境、恐怖主义等非传统领域纷纷进入其国家安全战略考虑，将网络安全上升到国家安全高度正是这种趋势和思维的结合，也隐含了美国重新定义核心利益和战略威胁的可能性。近年来，“美国对网络安全忧患已经到了白热化的程度”。(注：Kenneth Lieberthal and Peter W. Singer, Cybersecurity and U.S.-China Relations(Brookings Institute, 2012), p．3.)

　　网络安全问题加深了美国对本土安全的担忧。珍珠港事件、九一一事件都是外部力量对美国本土的直接打击，造成了重大人员伤亡和经济损失。“正如第二次世界大战战将美国从孤立主义中唤醒，九一一恐怖袭击再次打碎了美国本土无懈可击的想法。”(注：Paul R. Viotti, Michael A. Opheim, Nicholas Bowen eds., Terrorism and Homeland Security: Thinking Strategically about Policy(New York: CRC Press, 2008), p．69.)美国国内迅速形成共识，促成国家安全战略的重大转变。九一一事件后，美国的战略重心迅速转移至应对国际恐怖主义威胁，对中国实力增长的担忧和改变中国的意愿都降低了，从而加大了中美的合作空间。中美关系的后续发展也印证了这一点，双方务实地看待双边争议和矛盾，妥善地处理台湾、西藏、人权、贸易等敏感问题。但网络安全问题与珍珠港事件、九一一事件的最大差异在于美国对威胁来源的判断。一个严峻的现实是，美国政府和社会公众已经形成一个印象，网络安全是美国国土安全的严重威胁，而中国的网络攻击是这些威胁的主要来源。如前所述，网络安全问题对中美经贸、外交和军事关系都产生了重要的负面影响，这势将冲击当前中美关系稳定发展的战略基础。

　　2．网络安全问题将促使美国调整对华政策的优先次序，改变当前中美关系的议程。

　　近年来，中美战略竞争态势日趋明显，各领域矛盾和冲突不断增多。随着网络安全问题越来越受关注，美国行政部门将出台一系列网络安全相关政策，国会也将通过一些网络安全相关立法，这些政策和立法很可能从技术、贸易、政治和安全等方面添加“中国网络威胁”内容。美国情报界《安全威胁评估报告》每年都会对美国国家安全的威胁进行分类排序，2011年该报告列出的威胁来源榜单为恐怖主义和大规模杀伤性武器的扩散，(注：U.S. Intelligence Community, Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community, Feb. 16, 2011, available at: http://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/20110216_testimony_sfr.pdf.)2012年该报告中的前三位为恐怖主义、武器扩散、网络威胁，(注：U.S. Intelligence Community, Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community, Feb. 2, 2012, available at: http://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/20120202_testimony_wta.pdf.)2013年报告中的前三位为网络威胁、恐怖主义与跨国有组织犯罪、武器扩散。(注：U.S. Intelligence Community, Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community, Apr. 18, 2013, available at: http://www.intelligence.senate.gov/130312/clapper.pdf.)这种次序的变化必将在中美双边对话机制和议程中得到体现。

　　近年来，中美处理双边关系的机制不断发展，中美关系正常化以来陆续建立各种层级和形式的双边对话机制已达九十多个，涉及经贸、防务、安全、人权等多个方面。可以预料，随着网络安全热度不断升高，网络安全议题将“嵌入”多个重要的双边对话机制，如中美商贸联委会、战略与经济对话、防务磋商、人权对话等。中美国家元首会晤、官员互访也都回避不了网络安全问题。特别是作为最高层级的双边对话机制，中美战略与经济对话已将网络安全问题纳入议程，并专设中美网络事务磋商小组，(注：John Kerry, “Solo Press Availability in Beijing,” Apr. 13, 2013, available at: http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/04/207469.htm. )意味着网络安全问题已上升到双边关系的战略高度。

　　（二）对中国的启示

　　网络安全问题已经与中国国内经济社会运行和发展中美关系密不可分，中国为阐释原则立场进行了大量的努力，但外界对中国的意图和政策仍有很多疑虑。反观美国，全方位的网络安全战略清晰可见，各项政策稳步推进。中国可从中获得有益的启示。

　　1.重视国内政策的公共支持。

　　在网络安全问题上，中国偏重于国内经济发展和社会政治稳定的需求，对争取国内和国际共识的关注度不够。网络空间与太空、海洋等全球公共空间相比一个重要的区别是参与主体的多样性，太空及海洋秩序国际治理的主体是各国政府和专业机构，协调国际公共政策涉及面相对较窄。而迄今推动网络空间迅速发展的主体是私营部门，他们在技术、规则和应用方面保持持续创新能力，与网络空间可提供一个政府干预较少的宽松环境密切相关，广大网络用户的参与也是网络空间发展不可或缺的推动力。美国政府强调私营部门的主体地位、反对政府或政府间国际组织管理互联网、坚持互联网的自由访问、保护个人隐私，这些原则立场在美国国内和国际上都有着较高的支持度。如奥巴马政府虽然认为网络盗版对企业造成了巨大损失，但仍反对国会通过旨在保护网络知识产权的《禁止网络盗版法案》和《保护知识产权法案》，因为这两个法案可能伤害更为重要的个人隐私和整个互联网行业的发展。(注：《禁止网络盗版法案》（Stop Online Piracy Act，SOPA）和《保护知识产权法案》（Preventing Real Online Threats to Economic Creativity and Theft of Intellectual Property Act，PIPA）得到美国众多知识产权组织和国会议员的支持，但多数互联网企业和网民坚决反对。2012年国会讨论期间，维基、谷歌、脸谱、优兔、美国在线等互联网企业进行了各种形式的抗议活动，奥巴马也明确表态不支持这两个法案。)中国拥有最大的互联网和移动通讯用户群体，中国企业的应用创新和竞争能力已开始展现，如电子商务领域的阿里巴巴、社交网络与移动网络相结合的微信、微博等。因此，中国政府要鼓励企业和个人参与网络安全治理的非政府组织，并从培育网络空间国际竞争力的角度给中国信息技术企业和产品以更坚定的支持。

　　2．有效应对美国就网络安全问题对中国的施压与指责。

　　一方面要善于利用美国在网络安全问题上的内外矛盾。如美国惯常指责中国政府参与或支持攻击其政府、企业和机构的网络系统，窃取技术和商业机密、军事和战略情报等。然而，2013年6月曝光的“棱镜计划”显示美国对世界各国进行长期和系统的网络监控和情报获取活动，不论是敌对国家、竞争对手还是联盟伙伴概莫能外，面对国际社会的指责，美国以反恐需要、符合国内法律和范围可控等理由加以辩解，还特别强调其网络监控性质不同于中国的技术和商业机密窃取活动。对此，中国可从国际社会的共同关切入手，就“棱镜计划”的国际合法性对美提出交涉，同时将在华美企将属中国管辖范围的网络数据提供给美国政府界定为侵权行为。(注：根据已披露的信息，美国国家安全局“棱镜计划”的依据是《爱国者法案》和《外国情报监视法案》（The Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA），情报部门向外国情报监视法庭提出调查申请，获得许可后，再要求相关互联网公司开放数据服务器访问接口或直接提供数据。因此美国政府一再强调该计划的目标、程序和结果都合法。但如果美国公司将从其他国家获得的用户信息和运行数据交给美国政府，就存在侵犯个人财产权甚至它国主权的问题。)再如美国政府以网络安全为由对中国企业加以市场准入限制，从而在实质上对本国企业予以支持。2012年美国国会众议院情报委员会发布了有关华为和中兴通讯威胁美国国家安全的报告，(注：U.S. House Permanent Select Committee on Intelligence, “Investigative Report on the U.S. National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE,” Oct. 8, 2011.)有评论认为思科参与了游说国会对华为展开审查的活动，思科随即发表声明，声称自己并未游说国会，还称与另一家中国企业中兴通讯是合作伙伴而非对手。(注：Cisco, “What Cisco Did Was Not Lobbying,” Washington Post, Oct. 10, 2012, available at: http://articles.washingtonpost.com/2012-10-20/opinions/35500947_1_huawei-cisco-house-intelligence-committee.)这反映了美国企业的矛盾心理，既期待中国的市场机会，又希望政府帮忙打压竞争对手，还害怕遭致中国的报复。这种矛盾心理在谷歌、微软、雅虎及未能进入中国市场的脸谱、推特等公司那里都有所体现。

　　另一方面要寻找并积累中美之间的共识。中美不仅是世界两大经济体，也是两个最大的互联网国家。中美之间就网络安全治理的原则达成共识，建立共同遵守的网络行为规范是实现网络安全国际治理最重要的基础，一个不包含中美共识的网络安全制度安排必定是不完整的，必将破坏网络空间的统一性并造成国际分裂。应当看到，中美都表示要建立共同遵守的网络空间行为规范，应从双方已形成共识的原则或领域着手，推动更广泛的政策协调。目前中美在共同应对网络安全问题已经有一些机制，取得了一定成效，如2012年国际电信世界大会召开之前，美国代表团团长泰里·克雷默（Terry Kramer）到北京与中国工信部协调立场，着重在网络安全与网络流量管理等问题上交换意见。再如共同打击网络犯罪方面，2012年10月，中国国家互联网应急中心接美国国家互联网应急中心通报，称中国境内一些主机被恶意程序控制正在参与针对美国一家银行和一家大型公司的拒绝服务攻击，中国方面对位于中国境内的IP地址进行了及时处理。(注：中国国家互联网应急中心：《2012年中国互联网网络安全态势综述》，2013年3月20日，参阅网页http://www.cert.org.cn/publish/main/upload/File/201303212012CNCERTreport.pdf，第12页。)这些合作对于积累中美在网络安全问题上的共同利益和合作共识，有着长期和积极的意义。策略上，曼迪昂特报告也是一个启示，中国应对重要目标受到的网络攻击和相应损失进行跟踪调查，尤其是对来自境外的一些系统性和长期性的网络攻击进行取证分析，形成完整的证据链，在中美有关网络安全问题的争议中，拿出有说服力的证据。

　　总之，美国提升网络安全问题层级，并以此对中国进行指责和施压，有其国内政治的因素，也有夸大的成分。但毫无疑问，美国有着无可匹敌的国际影响力和强大的问题塑造能力，正如九一一以来，美国迅速将恐怖主义规划成整个国际社会的议程，中美的经贸、军事、外交关系也都增添了反恐内容。美国对网络安全问题的高度关注也将改变国际关系和中美关系的运行轨迹。“世界上没有哪个双边关系比美中关系更能深刻影响未来国际政治。而在这个双边关系中，没有哪个议题像网络安全一样快速升温，并且在很短的时间内造成了种种摩擦。” (注：Kenneth Lieberthal and Peter W. Singer, Cybersecurity and U.S.-China Relations, p．vi.)因此，中国应从战略高度认识和定位网络安全问题，重视其对中美关系的长期影响。2013年6月中美元首加州会晤就网络安全问题达成重要共识，即要在合作共赢的新型大国关系的目标框架下构建国与国之间新的合作模式，共同应对包括网络安全在内的各种全球性挑战。(注：《跨越太平洋的合作——国务委员杨洁篪谈习近平主席与奥巴马总统安纳伯格庄园会晤成果》，2013年6月9日，参阅外交部网站http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjdt_611265/gjldrhd_611267/t1048973.shtm。)这就将中美网络安全问题上的利益差异和政策分歧纳入共同管控范畴，为避免中美在网络空间的对抗和冲突奠定了战略基础。

汪晓风：复旦大学美国研究中心助理研究员

来源时间：2014/10/21   发布时间：2013/9/5

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作者：夏立平、罗毅  来源：《美国研究》2013年第2期

2010年下半年以来，美国奥巴马政府推出以“再平衡”为核心的新亚太战略，将其全球战略和军事战略的重点转向亚太地区，特别是东亚地区，对中日钓鱼岛争端产生了较大的影响。本文在对美国政府文件、美国高级官员的政策性讲话、美国前高级官员披露的部分信息、美国国会听证会记录等文献进行分析的基础上，对美国“再平衡”战略和对钓鱼岛政策进行梳理，进而探讨美国“再平衡”战略对中日钓鱼岛争端的影响。

一、美国“再平衡“战略的主要特点

　　奥巴马政府新亚太战略称为“再平衡”战略，包括五个层次的“再平衡”：

　　（一）全球战略“再平衡”：将美国全球战略的重点转向亚太地区。

　　冷战时期，美国全球战略的重点长期在欧洲。冷战结束后，欧洲已不存在对美国的重大威胁，欧洲本身也不存在重大军事安全问题。在这种情况下，美国小布什政府2001年刚上台时曾打算将美国全球战略的重点转到东亚地区。“九一一”事件后，小布什政府认为，恐怖主义是美国的主要威胁，而要消除恐怖主义，必须推翻伊拉克萨达姆政权，使伊拉克民主化，并以此为榜样，实现中东民主化。因此小布什政府将美国全球战略重点转到中东地区。

　　奥巴马政府上台后，重新认识到亚太地区对美国极端重要的战略价值。2011年11月17日，奥巴马总统在对澳大利亚国会发表演说时宣称，美国是一个太平洋国家，亚太地区是美国未来的战略重点地区，并将为此倾注力量。他说，尽管美国在削减防务预算，但他指示其国家安全团队将美国“在亚太地区的存在和任务看作最优先事项”，“美国正在将我们的注意力转向亚太地区的巨大潜力”。(注：Speech by US President Barack Obama to Australian Parliament, November 16, 2011, available at: http://www.americanrhetoric.com/speeches/barackobama/barackobamaaustralianparliament.htm.)

　　当年11月，时任美国国务卿希拉里·克林顿发表文章宣称：“亚太地区已成为全球政治的一个关键的驱动力”，“利用亚洲的增长和活力是美国的经济和战略利益核心，也是奥巴马总统确定的一项首要任务。亚洲开放的市场为美国进行投资、贸易及获取尖端技术提供了前所未有的机遇。我国国内的复苏将取决于出口和美国公司开发亚洲广阔和不断增长的消费群的能力。”(注：Hillary Clinton,“The Pacific Century of the United States,” Foreign Policy, November 2011, p.6.)她强调：“在战略上，无论通过捍卫南海的航行自由、应对朝鲜的扩散问题还是确保该地区主要国家军事活动的透明度，保障整个亚太地区的和平与安全，对全球的发展越来越至关重要。”(注：Hillary Clinton,“The Pacific Century of the United States,” p.8.)

　　2012年2月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在美国国会作证时称：“美国相信，在21世纪，没有哪一个地区对于美国未来的经济、安全较亚太地区更为重要”。(注：Opening Remarks by State Secretary Hillary Clinton before the House Foreign Affairs Committee, “Assessing US Foreign Policy Priorities Amidst Economic Challenges: The Foreign Relations Budget for Fiscal Year 2013,” Washington, DC, February 29, 2012, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2012/02/184906.htm.)这些成为2010年下半年以来美国奥巴马政府高调“重返亚洲”的指导思想。

　　（二）军事战略“再平衡”：将美国军事战略重心转向亚太地区。

　　2012年1月5日，美国总统奥巴马宣布推出一项新国防战略方针，强调美国虽然面临预算压力，但将努力确保其“军事超强”地位，同时将美国军事重心转向亚太地区。新战略暗示美国将缩减陆军规模，并减少在欧洲的军事存在，转而加强在亚太地区的军事存在，以维护亚太的“安全与繁荣”。(注：US Department of Defense, “Sustaining U.S. Global Leadership: Priority for the 21st Century Defense, ”January 2012, available at: http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf.)

　　这一新战略建议放弃长期遵循的“打赢两场战争”的战略原则，美国将不再参与像在伊拉克和阿富汗进行的旷日持久的大规模维稳军事行动，也不会同时进行两场大的战争，而要有能力打一场主要的战争，同时遏制另一个主要的潜在对手发起另一场大的冲突，即“1+”战略。美国国防部《新国防战略方针报告》针对中国的色彩明显增加，强调必须集海、陆、空及海军陆战队的资源为一体，突破中国、伊朗等国家“阻止美国进入南海、波斯湾及其他战略地区的任何行动。”报告评估认为，美国应当具有威慑任何新出现的“反介入”战力的能力。此外，报告呼吁美国军方加大武器研发投入，以对付中国等国家利用远程导弹和雷达阻止美国军力靠近。报告主张，美国军事部门必须更有效地协同配合，整合所有情报、监控、侦察能力，以及网络安全工具、作战原则于一体，以应对这些挑战。

　　冷战时期，美国在20世纪70年代曾经提出“空地一体战”理论，重点对付苏联在欧洲对美国发动大规模地面进攻的意图和能力。该理论的应用极大提高了美军空地联合作战能力，在海湾战争和伊拉克战争中发挥重要作用。

　　近年来，随着中国国防现代化的发展，美国对中国军事能力和意图的担心上升。2009年9月，美军启动由空海军共同开发的新作战概念——“空海一体战”计划。2010年5月，时任美国国防部长盖茨在一次讲话中，正式提出了“空海一体战”概念。2011年11月，五角大楼新建一个由4个军种共计15人组成的空海一体战办公室，以便将陆军纳入“空海一体战”作战行动中，并进行联合管理。“空海一体战”最初只包括海军和空军，至此美国防部又将陆军纳入其中，使应用“空海一体战”理论成为美军各军种联合作战的新发展方向。

　　“空海一体战”理论包括三个核心理念，即网络化、联合、深入打击。

　　“网络化”指通过建立稳固和高效的通信网络，将美军各军种单兵、单个作战平台与各级指挥、控制、情报、联勤机构以及它们之间紧密联系在一起，保持决策优势，有效地进行作战和各种军事行动。

　　“联合”指美军各军种在行动中密切协调，在指挥控制系统实行新的模式，通过多方向和路径袭击，增加战斗效率，让目标处境艰难，无法适应。

　　“深入打击”指美空军和海军将向任何需要破坏的敌军系统发动进攻，即使这些敌军系统在对方的纵深，以进入达到行动目标所需的争夺地区。

　　通过网络化、联合、深入打击，美空军和海军将在三个方面开展行动：破坏、摧毁、消除。“破坏”指进攻敌方战斗网络，尤其是破坏情报、监视和侦察系统以及指挥控制系统，以切断敌军对军舰、导弹、电子战系统和飞机的指挥，使敌军对错误目标发动袭击。“摧毁”指压制和摧毁敌军武器运输平台，如舰船、潜艇、飞机和导弹发射架，阻止对手扩大区域封锁范围，削弱其反介入和区域拒止能力。“消除”指消除敌方的进攻能力，提高美军防御系统的有效性。

　　“空海一体战”理论将指导今后美国空军和海军的训练和备战，特别是联合训练，并指导美军研制和装备实现这一目标的武器。

　　（三）联盟战略“再平衡”：重点加强与亚太盟友关系以维持和强化美国的领导地位。

　　奥巴马政府特别强调，通过加强盟友和伙伴关系建立一个以美国为首、以美国的盟友和伙伴及地区机构为主干的网络。2012年2月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在阐述美国外交的五大重点时宣称，在亚太地区，奥巴马政府正在以“前所未有”的努力打造一个强大的国家关系和机构网络。正当美国在全球削减开支时，美国要以更少的成本在外交关注焦点做得更多。在亚洲，美国正在推进“前瞻性外交部署”，其内容包括：加强与盟友关系，发起新的战略对话和经济倡议，建立和加入重要多边组织，寻求与缅甸接触的可能等。(注：Opening Remarks by Secretary Hillary Clinton before the House Foreign Affairs Committee, “Assessing US Foreign Policy Priorities Amidst Economic Challenges: The Foreign Relations Budget for Fiscal Year 2013.” )

　　美日“同意深化美日战略磋商”，开始重新修订防卫合作指针。2012年11月，日本向美国建议，希望修改日美防卫合作指针，重新划定保护日本的“防御线”，应对中国对日本西南部岛屿的威胁。2013年1月１７日，日美两国政府在日本防卫省举行关于修改日美防卫合作指针的第一次事务级磋商，讨论修改指针事宜。时任美国助理国务卿坎贝尔宣称，美军和日本自卫队愿意开展更有效的合作。据分析，日美两国关于修改日美防卫合作指针的磋商至少需要一年时间，目的是谋求进一步加强美军和日本自卫队的军事合作。

　　近年来，奥巴马政府扩大和加强与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚等盟国，以及与越南、印度等国的联合多边军事演习。

　　（四）军事部署“再平衡”：加强美国在亚太的军事存在。

　　美国既抵近可能爆发冲突的地域进行军事部署，又加强三个岛链的三线军力配置。

　　美军加强在亚太地区海空军的前沿部署。2012年3月9日，时任美国防部长莱昂帕内塔在夏威夷表示，美国将根据新出台的国防战略指针，在亚太地区增加军事力量。他宣称，美军将削减部队规模，但未来的美军将更灵活、部署更迅速、技术更先进，其中的重要一环就是强调在亚太地区与中东地区的“前沿部署”。(注：Speech by Leon E. Panetta, “Pacific Command Change of Command,” Camp Smith, Hawaii, Friday, March 09, 2012, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1661.)

　　2012年3月8日，美国防部副部长阿什顿·卡特(Ashton B.Carter)在参加一个军工企业研讨会时说，在未来几年内，美军在亚太地区舰只数量占总舰只数量的比例将从目前的52%增加到60%，其中包括增加一艘航空母舰。这将使美军在亚太地区的航母数量达到6艘。当前，美军一共拥有11艘航母。(注：Speech by Leon E. Panetta, “Pacific Command Change of Command ,”Camp Smith, Hawaii, Friday, March 09, 2012, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1661. )

　　美海军太平洋舰队潜艇部队司令部设在夏威夷，该部队目前拥有4大潜艇基地，分别位于夏威夷珍珠港、加利福尼亚州的圣迭戈、华盛顿州的班戈及关岛。班戈核潜艇基地驻有10艘“俄亥俄”级弹道导弹核潜艇，属于美国战略核打击力量。而只有5艘该型艇部署在大西洋沿岸的基地。与此同时，美军方还在对“俄亥俄”级核潜艇装备的核弹头进行改进，使其能钻入地下爆炸，摧毁敌方的地下指挥所。

　　部署在中太平洋珍珠港海军基地和西太平洋关岛阿普拉海军基地的20多艘“洛杉矶”级、“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇，是美国海军在太平洋战区、中央战区水下打击平台的主力。 在夏威夷现有的19艘攻击型核潜艇中， “洛杉矶”级改进型占去了17艘。2009年7月，“弗吉尼亚”级“得克萨斯”号正式进驻珍珠港海军基地，标志着这种当今世界最先进的攻击型核潜艇正式开始进入太平洋。“弗吉尼亚”级是美军第一种专门为应付冷战后威胁而研制的新一代攻击型核潜艇，也是美国海军第一种近岸型核潜艇。根据最初计划，美国海军 “弗吉尼亚”攻击级核潜艇的数量将达到30艘。如果按60%部署亚太的总体要求来实施，那么未来将会有近20艘该级艇驻守亚太。

　　在亚太地区，美军有一个东西横跨太平洋和印度洋、南北从南极洲直至北极的基地网。该地区的基地“点线结合”，大体上呈“三线配置”。其中，第一岛链基地是由配置在日本、韩国、新加坡直至印度洋的迪戈加西亚岛上的基地组成的一条 “前沿基地”，这条“岛屿锁链”式的第一线控制着战略地位十分重要的航道、海峡和海域。第二岛链基地是由以关岛为核心的诸岛屿及在澳大利亚和新西兰的基地组。第三岛链基地是由设在以夏威夷为核心的诸群岛至中途岛及阿拉斯加、阿留申群岛的基地组成。美军现已形成这三个岛链部署的三线配置。

　　在东亚和西太平洋地区，美军有三个基地群，包括东南亚基地群、以日本横须贺（Yokosuka）海军基地为中心的东北亚基地群和以关岛为中心的群岛基地群。这三个基地群遥相呼应，担负着控制战略要点，扼守海上咽喉要道的任务，并为西太平洋地区美军的部署和活动提供依托和支援。

　　美军现正在重点加强关岛的军事基地。目前，美军已将太平洋总部预备前进指挥所设在关岛阿普拉海军基地。从关岛的地理位置看，它离台海、朝鲜半岛、南海等东亚的敏感地区相距约3000公里左右，从而成为美国威慑亚太地区的西部军事重镇。如果美国战略轰炸机携带射程近1000公里的巡航导弹从关岛起飞，只需飞行两三小时就可对其在东亚的对手视距外发射巡航导弹，然后返航。

　　现在，美国在关岛部署有4艘可发射巡航导弹的“洛杉矶”级核动力攻击潜艇。这种潜艇装备的“战斧”式潜射巡航导弹，射程可达3000公里，1000磅重的弹头可以是常规的，也可以换上核弹头。这些核潜艇隶属第15潜水艇舰队。关岛海军基地可容纳6艘核动力攻击潜艇长期使用该基地。美空军在关岛安德森空军基地部署6架B-52轰炸机。这些轰炸机可携带最先进的AGM-86空基巡航导弹。美军已在关岛部署64枚该型导弹，这是美军首次在本土外部署该型导弹。美军还考虑在不久的将来，在关岛部署3艘可各装载近2000名海军陆战队员的大型两栖战舰。

　　美国弹道导弹防御系统的首批陆基拦截导弹部署在美国的太平洋沿岸。现在，美国在日本横须贺部署一艘配备“标准-3”型拦截导弹的“宙斯盾”驱逐舰。

　　美军还准备在西太平洋上部署新型武器储备船，以便战时能迅速作为海上基地充当出击据点。(注：Speech by Leon E. Panetta, “Pacific Command Change of Command,” Camp Smith, Hawaii, Friday, March 09, 2012, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1661.)

　　2011年11月，美国总统奥巴马宣布，将向澳大利亚派遣2500名海军陆战队员，这些部队将进驻澳大利亚北部达尔文港的罗伯逊军事基地。这是美军战斗部队首次正式驻军澳大利亚。

　　2011年6月4日，在新加坡出席香格里拉对话会的时任美国国防部长盖茨宣称，美国军方会在整个亚洲保持“强劲”存在，包括部署新型高科技武器来保护盟友和保卫航道。他说，美国军方会扩大存在，与澳大利亚分享在印度洋的设施。美国将在新加坡部署4艘濒海战斗舰。这一举措与美海军陆战队进驻澳大利亚北部达尔文港，是美军在可能发生冲突地区就近部署的做法，是落实“空海一体战”的实际步骤，也是构建“空海一体战”的重要环节。(注：Speech by Secretary of Defense Robert M. Gates at Shangri-La Hotel, Singapore, Saturday, June 4, 2011, available at: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1578.)

　　（五）区域经济合作战略“再平衡”：用“跨太平洋战略经济伙伴关系”争取区域经济合作的主导权。

　　近年来，东亚地区经济合作和经济一体化趋势有很大发展。东盟与中国2010年建立了自由贸易区。中日韩、东盟+日本、东盟+韩国、东盟+中日韩等建立自由贸易区的努力也取得较大进展。相比之下，美国参与的“亚太经济合作组织”（APEC）虽有一些进展，但承诺多，实际成果少。在这种情况下，奥巴马政府强力推动“跨太平洋战略经济伙伴关系”（The Trans-Pacific Partnership，TPP），企图以此作为亚太地区经济一体化趋势的主渠道，使美国把握亚太和东亚地区经济合作和一体化的主导权。

　　2005年5月，文莱、智利、新西兰、新加坡四国协议发起跨太平洋战略经济伙伴关系。跨太平洋战略经济伙伴关系是由亚太经合组织成员国发起，从2002年开始酝酿的一组多边关系的自由贸易协定，旨在促进亚太地区的贸易自由化。《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》第一条一款三项规定：“本组织支持亚太经合组织，促进自由化进程，达成自由开放贸易之目的”。(注：“Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, ” 2002, available at: http://www.mfat.govt.nz/downloads/trade-agreement/transpacific/main-agreement.pdf.)2008年2月，美国宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系谈判。其后，澳大利亚、马来西亚、秘鲁、越南也先后宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系谈判。2010年11月，在亚太经合组织峰会闭幕当天，与会的文莱、智利、新西兰、新加坡、澳大利亚、马来西亚、秘鲁、越南等国同意美国总统奥巴马的提案，宣布将争取完成跨太平洋战略经济伙伴关系谈判。

　　同时，美国积极与东盟各成员国进行协商，重申跨太平洋伙伴关系将汇集整个太平洋地区的各经济体，无论是发达国家还是发展中国家，都能成为一个统一的贸易体。

　　在美国的压力下和为了加强与美国的政治与安全关系，2011年11月11日，时任日本首相野田佳彦宣布，日本决定加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)谈判。2013年3月15日，日本首相安倍晋三正式宣布日本加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)谈判。

　　2012年1月20日，奥巴马总统开始第二任期。希拉里·克林顿、帕内塔、坎贝尔等奥巴马政府第一任期中“再平衡”战略的主要决策参与者和推行者相继离职。约翰克里、查克哈格尔分别出任国务卿和国防部长。根据新的国际形势，在对前几年美国亚太战略做评估的基础上，第二任期的奥巴马政府对“再平衡”战略进行某些微调。其主要特点包括：

　　其一，在继续推行“重返亚太战略”的同时，更注重全盘战略部署。2013年4月15日，美国国务卿克里在东京工业大学发表演讲时表示，美国要构建21世纪太平洋伙伴关系，将继续推行奥巴马政府提出的“重返亚太战略”；“一些人或许对美国致力于该地区事务的承诺表示怀疑，我对你们的承诺是，作为一个重视太平洋伙伴关系的太平洋国家，我们将继续强化美国在亚洲积极而持久的存在感。”(注：Secretary of State John Kerry, Remarks on a 21st Century Pacific Partnership at Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan, April 15, 2013, available at: http://www.state.gov/p/eap/index.htm.)

　　第二任期奥巴马政府在保证亚太地区作为全球战略重点的同时，注重全盘战略部署，强调各主要战略区的相互影响和支持。克里国务卿上任后首先访问欧洲。2013年2月，美国总统奥巴马和欧洲理事会主席范龙佩（Herman Van Rompuy）、欧盟委员会主席巴罗佐（Jose Manuel Durao Barroso）发表联合声明，表示美欧双方将在同年6月正式展开“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）的谈判，以最终建立美欧自由贸易区（FTA）。根据时间表，美欧FTA谈判将在两年之内完成。如能建成，“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”将与“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”一起，成为美国全球战略的经济双翼。

　　其二，更强调外交中的经济因素，但仍重视军事实力。奥巴马政府第一任期推行“再平衡”战略时，比较强调加强在亚太地区的军事部署。这遭到一些亚太国家的批评。美国一些有识之士也认为军事实力能解决的问题很有限。2013年1月24日，克里在参议院外交关系委员会确认其国务卿提名而举行的听证会上说，经济政策对外交政策的意义比任何时候都大，如果美国经济不繁荣，就无法强有力地“领导”世界。他指出，奥巴马政府结束10多年反恐战争后，美国需要向世界展示新愿景。“美国外交政策不只由无人驾驶飞机和军事部署界定”。(注：Statement of Senator John F. Kerry, Nominee for Secretary of State, Senate Committee on Foreign Relations, Washington, DC, January 24, 2013, available at: http://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/John%20F%20Kerry%20Testimony.pdf.)他认为，美国外交同样包含就食品和能源安全、人道主义援助以及在气候变化等“性命攸关”的议题发挥领导作用。克里当时还说，美在亚太军事基地已够多，不确信美国有必要加强在亚洲和太平洋地区的军事存在。

　　但在2013年3月朝鲜再度发出对美国发动核战争的警告后，美国防部宣布，为全面加强美国本土导弹防御力量，在美国西海岸新增14个陆基导弹拦截装置，以应对来自朝鲜的导弹威胁。这新增的14个陆基导弹拦截装置将部署在阿拉斯加州的格里利堡，将于2017年9月前部署完毕，预计花费10亿美元，从而使美国本土陆基导弹拦截装置总数达到44个。美国国防部长哈格尔还表示，美国将在关岛提前部署战区高空防御系统（THAAD）。此前预计美国到2015年才会在关岛部署导弹防御体系。

　　其三，对华政策的弹性增大。美国将全球战略和军事战略重点转到东亚，虽然不完全是针对中国，但有针对中国的因素。美国加大对中国施加压力，使中国不得不采取相应的应对措施。中美关系出现更多矛盾和摩擦，中美之间的博弈更加复杂。“对于华盛顿和北京来说，战略上互不信任以及相互指责已经提高到令人不安的程度”。同时，伴随着战略思考的逐步成熟，美国一些有识之士要求美国从全球大趋势出发，为了促使中国在国际体系中发挥负责任的作用，应该增强对华政策的弹性。克里在参议院外交关系委员会确认其国务卿提名而举行的听证会上谈及美国重返亚洲、即“再平衡”时，说他支持深化美中关系。克里国务卿2013年4月访华时表示：“美国希望与中国建立强有力的、正常却特殊的关系。这是一种特殊关系，因为中国是一个了不起的大国，具有影响世界局势的强大实力。我们需要在这方面进行合作。”(注：Secretary of State John Kerry, Remarks at on a 21st Century Pacific Partnership at a News Conference, Beijing, China, April 14, 2013, available at: http://www.state.gov/p/eap/index.htm.)

二、美国对钓鱼岛政策的演变

　　钓鱼岛自古以来就是中国领土。1895年不平等的《马关条约》签订，中方失去了对于台湾以及地理属岛的主权，包括对钓鱼岛的控制。随着第二次世界大战的结束，台湾回归中国，钓鱼岛理应一并回归。但1972年美国将冲绳归还日本时，将钓鱼岛的管辖权也交给日本。这成为中日钓鱼岛争端的根源。美国对钓鱼岛政策的演变可分为三个阶段：

　　第一阶段是从将钓鱼岛排除在日本版图之外到将钓鱼岛行政权私相授受给日本（1945年至1972年）。

　　1945年8月,日本战败并无条件投降后，盟军占领日本。根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，1946年1月29日,盟军最高司令部公布第677号行政命令, 明确规定了日本战后行政区域管理范围是：日本的四个主要岛屿（北海道、本州岛、四国、九州岛）、对马群岛、北纬30度以南的琉球诸岛的约1000个邻近小岛”。其中不包括钓鱼岛。1946 年11 月美国政府发表声明, 将琉球、小笠原群岛等置于美国的战略托管之下, 并且将此方案向联合国提出。1947 年4 月2 日, 联合国安理会通过美国的提案。1947 年9 月23 日, 当时代表中国民意咨询机构的国民参政会曾反对把琉球归属日本, 要求在对日和约中规定琉球应交我国托管。同年10 月18 日, 时任行政院长张群出席国民参政会会议时, 也提出“琉球群岛与我国关系特殊, 应该归还我国”。但美国拒绝了中国对琉球统治权的要求。美方表示, 琉球应纳入其战略托管网内, 因为美国认为此乃其在西太平洋的一种任务, 中国要求获得琉球, 并不为美国同情。(注：张平: 《钓鱼岛风云》, 北京国际文化出版公司2000 年版, 第143 页。)

　　1948 年10 月26 日, 美国国家安全委员会制定了NSC13/2文件。其中文件的第5条规定, 从遏制苏联的战略出发, 美国“应以最佳方式使国际社会承认美国在北纬29 度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛长期的战略控制权”。(注：NSC13/ 2, Recommendations With Respect to U. S. Policy towards Japan, October 7, 1948, Declassified Documents Reference System, Document Number: CK3100347865.)为了使美国的上述战略意图获得日本的认可，1951年9月，在美国的操纵下，美英等48国与日本签订《旧金山和约》。和约第三条中规定: “日本政府同意美国对北纬29 度以南之西南群岛（含琉球群岛及大东群岛）、孀妇岩南方之南方诸岛（含小笠原群岛、西之岛及硫磺列岛）, 及冲之鸟岛、南鸟岛等地送交联合国之托管制度提议。在此提案获得通过之前，美国对上述地区领土及居民与所属海域实施行政、立法、司法之权利”。(注：“Treaty of Peace with Japan,”September 1951, available at: http://blog.sina.com.cn/s/blog_a49b47de01014l7w.html.)显然, 美国是以“托管”为名独占琉球群岛等战略要地。但是从《旧金山和约》上述条款内容来看, 美国所托管的琉球并不包括钓鱼岛。

　　美军在第二次世界大战后对钓鱼岛的占领首先是日本误导的结果，因为美军是根据驻守冲绳的日本“先岛集团军”司令官纳见敏郎（Noumi Mifune）在冲绳的嘉手纳基地（Kadena Air Force Base）与其签署投降文书后所指定的投降范围进行占领的，该范围涵盖了钓鱼岛。但美国将错就错。1953 年12 月25 日，美国陆军少将大卫·奥格登( David A. D. Ogden) 代表美国琉球民政府发布的《第27号令》（Civil Administration Proclamation No. 27）, 即《关于琉球列岛地理界线》（the geographical boundary lines of the Ryukyu Islands）的布告。该布告称, “根据1951 年9 月8 日签署《对日和约》”, 有必要重新指定琉球列岛的地理界线, 其中第一条规定: 将当时美国琉球民政府管辖的区域指定为, “包括( 北纬28 度、东经124 度40分, 北纬24 度、东经122 度, 北纬24 度、东经133 度, 北纬27 度、东经131 度50 分, 北纬27度、东经128 度18 分, 北纬28 度、东经128 度18 分各点连线的区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海”。(注：The United States Civil Administration of the Ryukyu Islands (USCAR),“Civil Administration Proclamation No. 27, the geographical boundary lines of the Ryukyu Islands,” on December 25, 1953, available at: http://yingyu.juren.com/news/201210/332755.html.)而中国钓鱼岛的地理位置在北纬25 度至北纬26 度, 东经121 度30 分至东经126 度四线之间, 恰位于该范围内。这样, 美国琉球民政府的《第27号令》就将中国钓鱼岛非法划入美国琉球托管区域。这个区域的划定, 是美国琉球当局单方面对钓鱼岛列屿的非法侵占, 构成了对中国领土主权的侵犯。即便如此, 当时日本政府也是履行了美日《旧金山和约》中的放弃条款的。从1955、1956 年起美国控制的“琉球民政府”相继把钓鱼岛中的黄尾屿、赤尾屿提供给美国空军和海军作为演习轰炸场。

　　1971年6 月17 日,美国与日本签署归还冲绳协议《美日关于琉球诸岛及大东诸岛的协议》。协议由前言和九项条款组成, 其内容之一为, 自条约生效之日起, 美国将琉球群岛和大东群岛的一切权利移交给日本。(注：于群: 《美国对日政策研究》, 东北师范大学出版社1996 年版, 第324 页。) 美国以日本拥有“施政权”为由, 把联合国交付美国托管之琉球群岛行政权交予日本管理。同时, 美国还错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛管辖区域内。美国与日本在所谓归还冲绳的协议中把中国领土钓鱼岛划在“归还”范围内, 这是对中国主权的严重侵犯。这种将别国领土私相授受的做法是非法的、无效的。

　　美国政府内部关于是否应将钓鱼岛划在“归还”日本范围内是有争议的，有的美国官员表示反对把钓鱼岛与琉球群岛一起交给日本。时任美国总统国家安全顾问基辛格决定把钓鱼岛与琉球群岛一起“归还”日本，但敲定了日本只有管辖权。美国不得不对钓鱼岛与琉球群岛有所区别。1970 年9 月10 日, 美国务院发言人麦劳夫斯基在针对钓鱼岛所有权的答辩中指出: “根据《旧金山和约》, 美国对西南诸岛拥有施政权。西南诸岛包括‘尖阁列岛’。根据该条约, 美国政府认为其对作为琉球列岛一部分的‘尖阁列岛’拥有施政权。由于日本拥有对琉球列岛的潜在主权，美国政府决定于1972 年将琉球列岛的主权归还日本。至于‘尖阁列岛’, 美国则将其施政权归还给日本, 但美国认为, 施政权和主权是两回事。如果在主权问题上产生分歧, 应由当事者协商解决”。(注：汤家玉、孙茂庆：《钓鱼岛百年风云》，《党史纵览》，2003 年第7 期。)可见, 美国自己也承认, 施政权不等于主权, 美国政府把钓鱼岛的施政权归还给日本, 并不等于日本拥有对钓鱼岛的主权。

　　从1971 年元月起, 首先是美国华人留学生在联合国总部前举行“保钓”示威, 并迅速波及全球各地, 形成了波澜壮阔的全球华人“保钓运动”。在此情况背景下, 美国政府不得不于1971年10月表示: “美国认为, 把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本, 毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利, 也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利,对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”(注：《美国参议院外交关系委员会听证会·第九十二届国会记录》, 1971 年10 月27 日至29 日, 第91 页。)但1971年10月，时任美国国务卿威廉·罗杰斯（William P. Rogers）在美国参议院外交关系委员会听证会表示：“美日安全条约与日本本土一样适用于尖阁列岛”。(注：《美国参议院外交关系委员会听证会·第九十二届国会记录》, 1971 年10 月27 日至29 日, 第91 页。)

　　第二阶段是在中日钓鱼岛争端中采取低姿态立场（1972年至2009年）。

　　1960年3月16日生效《美日安全条约》第五条规定: “各缔约国宣誓在日本国施政的领域下，如果一方受到武力攻击，依照本国宪法的规定和手续，采取行动对付共同的危险。”该条约没有任何明确条文规定条约适用于钓鱼岛。这种适用性只是来源于美国官方的解释。而这种解释在相当长一段时间内是模糊或相互矛盾的。

　　1996年9月，时任美国驻日本大使沃尔特·蒙代尔（Walter Frederick Mondale）在接受美国报纸采访时说：“在美日安保条约中，没有强制美军介入钓鱼岛纠纷。”(注：Paul O’neil, “Sovereignty and the Senkaku/Diaoyu Territorial Dispute,” available at: http://web.mit.edu/kolya/.f/root/net.mit.edu/sipb.mit.edu/contrib/.)美国务院发言人也回避明确说明美日安保条约是否适用于钓鱼岛。但2004年3月，时任美国副国务卿阿米蒂奇(Richard Lee Armitage)说：“在美日安全条约中，日本施政下的领域一旦受到攻击，将被视为对美国的攻击。”(注：张焕利：《日本钓鱼岛阴谋及“美国协防论”出台背后》，载《国际先驱导报》，2004年2月13日。)美国务院副发言人宣称：“钓鱼岛在日本的管辖下，美日安全条约适用于钓鱼岛”。(注：Richard Lee Armitage and Joseph s. Nye, “The US-Japan Alliance: Anchoring Stability in Asia,” Center for Strategic and International Studies, Washington DC, the U.S., August 2012, p.13, available at: http://csis.org/files/publication/120810_Armitage_USJapanAlliance_Web.pdf.)这实际上将美国对美日联盟的军事承诺扩大至钓鱼岛。由于钓鱼岛是中国领土，因此美国将军事承诺扩大至钓鱼岛，主要是针对中国。

　　第三阶段是高调介入中日钓鱼岛争端（2010年至今）。

　　奥巴马政府推行“再平衡”战略，企图通过加强美日军事同盟，依靠日本的支持，稳固在亚太地区的军事控制和主导地位。从2010 年7 月开始，美国陆续在东海举行了多次与日本的联合军演，反映了美国强化介入东亚海上事务的力度。

　　2010年9 月7 日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与中国福建籍渔船“闽晋渔5179 号”发生碰撞后，日本政府扣留中国渔船，并企图用日本国内法来审判中国船长。而美国在中日钓鱼岛争端中袒护日本。2010年9月23号，时任美国国务卿希拉里表示：“希望中国和日本能够迅速解决钓鱼岛撞船事件”。(注：Remarks by Hillary Clinton, September 23,2010, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/09/230110.htm.)同日，时任美国国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)宣称：“美国会履行对盟国日本的防卫责任”。(注：Remarks by Robert Gates, September 23,2010, available at: http://www.defense.gov/releases/default.aspx=2010.)10月27日，在与日本外相前原诚司会谈中，时任美国国务卿希拉里更明确表态，钓鱼岛“属于规定美国对日防卫义务的《美日安保条约》第5条的适用对象”。(注：Hillary Rodham Clinton, Secretary of State,“Press Availability,” at Kahala Hotel and Resort, Honolulu, HI, the U.S.,October 27, 2010, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150110.htm.)这使日本政府认为它可以在钓鱼岛问题上利用美国。

三、奥巴马政府“再平衡”战略对钓鱼岛争端的影响

　　奥巴马政府推行“再平衡”战略向其盟国和其他有的亚太国家发出错误信号，使这些国家希望利用美国的影响来从与中国的领土和海上权益争议中获取自己的利益，从而使东亚地区特别是钓鱼岛形势更加复杂化，加剧地区紧张局势和导致军备竞争。美国是影响中日钓鱼岛争端的最大外部因素，奥巴马政府“再平衡”战略使中日钓鱼岛争端处于热点状态。

　　2009年时任美国国务卿希拉里·克林顿在东盟地区论坛高调提出“重返亚洲”口号。2010年以来美国开始将战略重心逐渐向亚太地区转移，增加在亚太地区的军事存在，对中国进行战略制约和围堵，打造“美国的太平洋世纪”。2012年6月时任美国防长帕内塔提出“亚太再平衡”战略，将亚太地区作为美国全球战略布局的“战略优先”，努力构建亚太新格局。

　　（一）奥巴马政府“再平衡”战略是日本采取将钓鱼岛国有化等挑衅行动的鼓励因素。

　　奥巴马政府在推行“再平衡”战略背景下，加强了对中日钓鱼岛争端的介入。这使日本认为有恃无恐，可以在钓鱼岛问题上采取强硬政策和挑衅行动，并企图利用钓鱼岛问题将美国绑上日本的战车。在此背景下，日本在钓鱼岛问题上的政策趋于强硬。在2010 年9 月日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与中国渔船相撞事件后，2010年12 月3 日，美日两国在日本冲绳东部举行大规模联合军事演习，是美日联合军演史上规模最大的一次，其中包括岛屿防卫联合军演。

　　2011年6 月21 日，日美举行了时隔四年的由外长和防长共同出席的日美安全保障协商委员会会议( “2 + 2”会议) ，并发表了联合文件。在该联合文件中，日美双方都对中国舰艇在冲绳近海出没以及在东海发生的领土争端等表示担忧，敦促中国在军事上增加透明度。联合文件指出:“地区形势越来越飘忽不定”，“在太空、公海和网络等领域都面临变幻莫测的威胁”，“在这些领域令他国最受威胁的就是中国”，并宣称中国在其附近海域采取带霸权主义色彩的行动，呼吁保障海上交通安全和航行自由。(注：Office of the Spokesperson of U.S. State Department, “Joint Statement of the U.S.-Japan Security Consultative Committee,” Washington, DC, June 21, 2011, available at: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/06/166597.htm.) 2011年9 月21 日，美国总统奥巴马在纽约出席联大会议期间，与时任日本首相野田佳彦举行首次会晤，两人都强调了美日同盟的重要性。

　　2012年10月，美军已在冲绳普天间基地部署一个中队24架“鱼鹰”运输机。将在2013年夏天再向日本派遣一个中队的MV－22“鱼鹰”偏转旋翼运输机。

　　美国的这些做法向日本发出错误信号，使日本认为，如果中日因钓鱼岛发生武装冲突，美国将在军事上介入帮助日本。这使日本右翼更加有恃无恐。2012 年1月29日，日本政府内部确定了包括4 座钓鱼岛附属岛屿在内的39 座无名岛屿的名称。中国外交部就此向日方提出抗议，而时任日本外相玄叶光一郎称不接受中国的抗议。同年9月10日日本政府宣布，已经决定由政府购买“尖阁诸岛”（即中国钓鱼岛及其附属岛屿）中的钓鱼岛、北小岛和南小岛，将这三个岛“收归国有”。日本的这一挑衅行动大大加剧了钓鱼岛争端的紧张局势。

　　（二）美国既希望中日因钓鱼岛问题持续相争，又不想看到中日发生武装冲突，使中日有可能在钓鱼岛问题上形成某种管控默契。

　　美国希望利用中日因钓鱼岛争端相互牵制，来获取最大地缘战略利益。但又担心中日因钓鱼岛发生武装冲突，使美国处于尴尬地位：既不愿为钓鱼岛冲突与中国打仗，又不愿其他国家认为它不履行美日安保条约的承诺。因此，美国中日因钓鱼岛争端而出现紧张关系时，往往对双方都施加某些压力，促使两国缓和紧张局势。例如，2010 年9 月7 日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与中国渔船发生碰撞后，日本政府企图用国内法来审判中国船长，中国政府不得不强硬应对。在这种情况下，美国官员在私下要求日本释放中国船长。又如，美国前任负责东亚与太平洋事务助理国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）在接受日本共同社采访时透露，2012年9月，在日本野田政府策划对钓鱼岛搞所谓“国有化”时，美国曾反对日本“国有化”钓鱼岛。当时美方警告，日本的举动将使中国认为，日方是在单方面强化实际控制，以改变现状。因此，劝请日方放弃计划。(注：刘洋：《坎贝尔：奥巴马曾反对日本把钓鱼岛国有化》，载《环球日报》，2013年4月11日。)此外，美国也指出，日本政府以为中国会谅解日本的做法，是错误的想法。(注：刘洋：《坎贝尔：奥巴马曾反对日本把钓鱼岛国有化》。)

　　在日本野田政府宣布钓鱼岛 “国有化”导致中日紧张关系加剧后，美国一方面希望缓和紧张局势。2013年1月18日，时任美国国务卿希拉里·克林顿宣称：“美国在钓鱼岛最终主权归属问题上不持立场”，表示美方希望看到中日两国通过和平对话解决钓鱼岛争端。她说：“我们希望双方进行磋商，这将有助于降低紧张局势，防止事态升级，并使日中两国能够讨论其他双方都很关注的重要问题。”(注：Hillary Rodham Clinton, Secretary of State, “Remarks With Japanese Foreign Minister Fumio Kishida After Their Meeting,” Benjamin Franklin Room, Washington, DC, the U.S., January 18, 2013, available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2013/01/203050.htm.)她还在与正在访美的日本外相岸田文雄举行会谈表述，希望设立缓解对话机制，避免中日发生擦枪走火事故。2013年4月15日，美国新任国务卿克里演讲时表示，有关国家 “应该把长期以来的领土争端放到一边了”，“其中的风险太高。全球经济十分脆弱，大家不应让这些遗留问题导致地区分裂，加剧地区紧张局势。” (注：Secretary of State John Kerry，“Remarks on a 21st Century Pacific Partnership, ”at Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan, April 15, 2013.)在中日都无法在领土主权上让步的情况下，美国的这种态度有助于中日在钓鱼岛问题上形成某种管控默契。

　　但另一方面，时任美国国务卿希拉里·克林顿宣称美方承认钓鱼岛在日本的管辖之下，反对任何单方面破坏日本管辖权的行动。这是明显偏袒日本，不利于争端的缓和。美国新任国务卿克里表示，钓鱼岛“处于日本的有效控制之下，对任何想要改变现状的单方面行动表示反对。”(注：Secretary of State John Kerry，“Remarks on a 21st Century Pacific Partnership.” )这虽然比希拉里·克林顿的表述有点进步，但仍坚持钓鱼岛“处于日本的有效控制之下”的立场。而美国国防部长哈格尔2012年4月30日声称，美国对钓鱼岛的主权归属不持立场，但承认钓鱼岛处在日本管辖之下并适用于《美日安保条约》，美国反对任何损害日本管辖的单边行动，希望有关各方和平处理分歧。(注：中評社北京4月30日电：《美国国防部长哈格尔：钓鱼岛属美日安保范围》， available at: http://www.chinareviewnews.com/doc/1025/2/1/0/102521023.html.)美国的上述立场向日本发出错误信号，不利于钓鱼岛问题的和平管控或谈判解决。

　　（三）美国要求日本不打第一枪，可能促使日本极少数右翼人士在钓鱼岛问题上采取阴谋诡计置中国于不利地位。

　　2013年2月18日，在日本首相安倍晋三访问华盛顿前夕，美国智库企业研究所日本问题专家奥斯林在《华尔街日报》上发表了“致日本首相安倍的公开信”，在钓鱼岛问题上，奥斯林建议安倍承诺日本不会开第一枪，但日本应该继续捍卫钓鱼岛的主张，使中国重新考虑钓鱼岛以及南海政策。美国这种做法虽然在阻止日本打第一枪方面有些作用，但可能促使日本极少数右翼人士在钓鱼岛问题上采取阴谋诡计置中国于不利地位，如登钓鱼岛或撞掉中国海监巡逻飞机等。

结语

　　随着中国等一批发展中国家和亚洲整体崛起，以及世界经济和政治重心向亚太地区转移，美国开始将全球战略和军事战略的重点转向东亚地区，其主要目的是要保持它在亚太地区和全球的领导地位，以便维持美元信用和保持国内经济增长。奥巴马政府的“再平衡”战略正是美国为了实现这一战略目标而采取的重大举措。“再平衡”战略包括五个层次的“再平衡”，包括政治、军事、经济等各方面。但由于美国现在财政困难，奥巴马政府尤其以军事力量为主要手段支撑其亚太领导地位。这向日本发出错误信号，促使日本政府采取将钓鱼岛“国有化”这一挑衅行动，从而导致中日围绕钓鱼岛问题的争议升级为危机。美国既愿意看到中日因钓鱼岛而纷争不断，又不希望中日发生武装冲突而使美国处于尴尬境地。因此美国政府并不会促进钓鱼岛领土争端的解决，而是企图把中日围绕钓鱼岛的争斗处于管控之下。美国主张《美日安保条约》适用于钓鱼岛，将继续其“在钓鱼岛最终主权归属问题上不持立场”的政策，但。宣称钓鱼岛“处于日本的有效控制之下”，并对任何想要改变现状的单方面行动表示反对。这主要是为了慑止中国武力收复钓鱼岛。但另一方面，美国也对日本进一步采取挑衅行动的意图有所制约，以防被日本拖入与中国的冲突。

夏立平：同济大学政治与国际关系学院院长、博士生导师

罗毅：同济大学政治与国际关系学院博士生

来源时间：2014/10/21   发布时间：2013/6/5

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作者：翟韬  来源：《美国研究》2013年第1期

冷战时期，作为孤立和遏制新中国战略的一部分，同时也为了扶植败退到台湾的国民党政权、争取华人心向“自由世界”，美国对海外华人进行了声势浩大的宣传运动。这种宣传运动是冷战时期美国在海外进行心理战和宣传战的一部分，对这一时期中美关系、美国与东南亚国家的关系具有重要影响。

　　本文通过对美国政府档案的梳理，从冷战意识形态斗争和美国、大陆、台湾三方关系的视角，考察冷战时期美国对东南亚地区海外华人宣传政策的源起、发展和衰落。限于篇幅，本文只能勾勒这一历史过程的概貌，而对具体宣传项目和内容的分析则将另文讨论。

一、美国对东南亚华人宣传政策的出台（1949～1956）

　　早在太平洋战争期间，美国就开始了在华的大规模宣传活动，并在战争结束后保留了战时的在华宣传机构——美国新闻处（USIS-China），继续从事以宣传美国生活方式和离间中苏关系为目标的宣传活动，直至1949年其新闻处撤离中国大陆。中华人民共和国的成立，使整个东亚局势和冷战进程发生结构性剧变，也使得亚洲的冷战意识形态斗争和心理宣传战趋于白热化。1949年之后，美国官方认为，中华人民共和国展开了对周边国家的一系列“渗透”活动，尤其是中国的宣传材料大量涌入亚洲国家。美国由此深切地感受到新中国宣传活动的压力，认为中国已经成为美国在亚洲必须面对的强劲意识形态对手，并认为这种局势给美国的宣传工作带来了极大的挑战。在此背景下，1950年2月中旬，美国驻亚洲国家使领馆首席官员会议在曼谷召开，会议由巡回大使菲利普·杰瑟普（Philip C. Jessup）主持，2月下旬美国驻11个亚洲国家首席公共事务官员又在新加坡召开会议，国务院国际新闻办公室和教育交流办公室也派高层官员参加。(注：美国对外宣传机制在1950年代至1960年代的演变大致如下：1945年8月第二次世界大战结束，杜鲁门总统撤销了美国的国家宣传机构战争信息署（Office of War Information），其职能和部分人员并入美国国务院。1945年12月，国务院设立国际新闻和文化事务办公室（Office of International Information and Cultural Affairs, OIC）统一管理美国的对外宣传、文化和教育交流工作，并由主管公共事务的助理国务卿直接负责。1947年年中，该机构被重组为新闻和教育交流办公室（Office of Information and Educaitonal Exchange, OIE）。随着冷战的爆发，对外宣传工作变得越来越紧迫和重要，国务院渐渐有了把对外宣传文化工作和对外教育交流工作分开来管理的想法。1948年4月，新闻和教育交流办公室被分解为两个办公室：国际新闻办公室（Office of International Information, OII）和教育交流办公室（Office of Educational Exchange, OEX）。1952年1月，国务院再次重组宣传机构，成立国际新闻署（International Information Administration, IIA），这不仅极大地提高了对外宣传机构的级别，而且已有宣传部门独立于外交部门的趋势。1953年，艾森豪威尔总统正式把美国对外宣传和一部分文化外交职能剥离出国务院，成立了国家级独立宣传机构——美国新闻署（United States Information Agency, USIA）。上述美国对外宣传中枢部门所对应的海外宣传站点名叫美国新闻处（United States Information Services, USIS），是与美国驻外使馆政治处和经济处等平行的机构，宣传官员被称为公共事务官员（Public Affair Officers, Paos）。除了国务院和美国新闻署这两个美国最主要的对外宣传部门之外，中央情报局和国防部等多家政府部门也开展对外心理战和宣传活动。美国政府为此还先后特设了心理战略委员会（Psychological Strategic Board, PSB, 1952～1953）和行动协调委员会（Operations Coordinating Board, OCB, 1953～1961）来协调和总体规划政府各个部门的心理战、宣传及文化外交活动。行动协调委员会是本文研究时段内美国对外宣传的最高规划和决策部门。) 两次会议密切关注局势的发展，准备“强力反击”共产主义的“进一步扩散”。会议确定了新形势下美国在东亚抵御和反击新中国宣传活动的基本原则。(注：“Public Affairs Officers Conference,” March 9, 1950, General Records of the Department of State, Record Group 59 (RG 59), Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 48, The U.S. National Archives and Records Administration at College Park, MD (hereafter as NARA). )具体如下：

　　第一，宣传主题发生重大转变，由“宣扬美国（扬美）”转为“反中共”。在抵御和反击新中国宣传攻势的工作中，先前美国长期运用的宣扬自身优越性的“扬美”宣传已捉襟见肘，需要更多地进行“反中共”宣传，以诋毁对手。美国方面认为，面对新中国咄咄逼人的宣传攻势，国务院不能像以前在中国大陆时那样只是“敷衍和妥协”，而应当“发动一场进攻性的（宣传）战来对付共产主义”。这就要求美国宣传行动必须采取双轨战略，即不仅要采取正面方式（positive approach），“宣传人类自由和民主生活方式的益处和福祉”，更要采取负面方式（negative approach），暴露包括中共在内的“共产主义生活方式的不人道、表里不一及其他罪恶之处”。(注：“Public Affairs Officers Conference,” March 9, 1950, NARA. ) 这标志着美国亚洲宣传战略的重大转变。战后美国在中国的宣传主要是以正面宣扬美国生活方式和政策为主，即便是在国共内战爆发之后，美国也没有直接攻击中共，对华宣传仍以“扬美”为主、小幅度“反苏”为辅。(注：翟韬：《战后初期美国新闻处在华宣传活动研究》，载《史学集刊》，2013年第2期。) 而此时美国的宣传方针则彻底转变为以“反中共”为主、“扬美”为辅。可见随着冷战的深化和“红色中国”的出现，美国在东亚的宣传政策已经完全从正面宣传自身转变为诋毁敌人。(注：在总结美国在亚洲的宣传形势时，相关官员也曾指出：“先前我们只限于展现美国生活‘客观和全面的画面’，还有就是宣传政府的文件精神，而现在我们可以进入一个积极主动地反对共产主义意识形态的阶段了。”参见：“Summary Statement on USIE in Asia,” March 28, 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 48, NARA。)

　　第二，主要宣传对象由大陆人民调整为海外华人。一方面，由于新中国实行“打扫干净屋子再请客”的外交方针，“挤走”了美国政府全部在华机构，杜鲁门政府又拒不承认新中国，双方无法建立正式的外交关系，所以在抵御和反击中共宣传攻势的工作中，美国政府几乎无法对中国大陆展开有效的宣传战和心理战。(注：“Present Status of the Information Program in China,” February 8, 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 48, NARA. ) 另一方面，中国在亚洲的宣传重点已面向海外华人，所以美国也相应地重视起了这个群体。美国很早便意识到中共取得政权会在海外华人中造成不利于美国的影响。早在1949年3月解放军初步取得战略决战主动权之时，国家安全委员会第51号文件就已提出，如果中共在大陆夺得政权，东南亚华人中的亲共力量会增强，共产主义对该地区的威胁就会增加。(注：“NSC 51,” March 29, 1949, National Security Council, CK3100354016,Declassified Documents Reference System (hereafter as DDRS).) 前述1950年年初的曼谷会议和新加坡会议又再次指出海外华人的重要性。他们认为，新中国不大可能直接对周边国家进行武装进攻，最主要的手段就是利用这些国家内部的“第五纵队”，即居住在东南亚国家的华人群体，对亚洲实施渗透。所以美国在亚洲的宣传工作要“特别注意”东南亚的华人群体。(注：“Public Affairs Officers Conference,” March 9, 1950, NARA；中央情报局也评估和报告新中国利用海外华人作为“第五纵队”，参见：“Communist China,” December 29, 1950, CIA-RDP79R01012A000300030002-2, The CIA Records Search Tool (CREST)。CREST是中央情报局设在美国国家档案馆二馆（National Archives II in College Park, Maryland）的电子全文数据库。)

　　在上述背景下，美国国务院多次表态要重点关注海外华人群体。1950年4月，国务院发布文件要求加强在东南亚海外华人中的宣传和教育交流活动。而1950年 10月，负责远东事务的助理国务卿腊斯克（Dean Rusk）在一份文件中明确表示，相比美国在大陆的情报和宣传目标来说，对海外华人的宣传工作应“高度优先”。(注：“Reporting on Chinese Subjects at Certain Posts in Asia,” October 16, 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938~1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 47, NARA.) 而上述新的宣传“精神”出台后，还需要制定具体政策和计划加以执行。在这方面，香港美国新闻处（USIS-Hong Kong）和台北美国新闻处（USIS-Taipei）因其特殊的有利条件而发挥了主导作用。

　　在美国将亚洲宣传战略调整为“反中共”为主轴的大背景下，美国在东南亚的宣传站点对中文材料的需求量开始迅速上升。由于美国在东南亚各宣传站点极度缺乏懂中文的官员，(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 53D126&53D196, Box 100, NARA.) 不具备中文宣传材料的制作、编译能力，所以位于香港、本来面向大陆和香港本地提供中文宣传材料的两家宣传站点，即香港美国新闻处和从大陆迁至香港的美国新闻处驻华总部（USIS-China），成为美国对东南亚地区中文宣传材料的主要供给者。(注：1950年6月美国新闻处驻华总部撤销，其职能并入香港美国新闻处。)

　　一方面，美国在东南亚的宣传站点对中文材料的需求极为旺盛，另一方面，香港美国新闻处最主要的宣传对象——中国大陆却几乎渗透不进去，所以香港美国新闻处的职能也相应地进行了调整，将宣传对象由大陆人民变为海外华人，针对海外华人的宣传计划就此酝酿出台。1950年8月，国务院出台了《美国对华宣传计划》，主要工作对象仍然是中国大陆的居民，仍由香港美国新闻处负责执行。(注：“Country Paper for China,” August 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 53D48, Box 116, NARA.) 但是，这个计划在当时显得非常不合时宜，所以香港美国新闻处并没有执行该计划，而是按照可接近与否（accessibility）的标准来决定工作对象，所以海外华人群体实际上已成为这个站点最优先关注的工作对象。(注：“USIS Hong Kong Semi-Annual Report for May 31, 1951,” August 27, 1951, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.46g, Box 2575, 511.46g /8-2751, NARA.) 1951年8月，香港美国新闻处按照业已执行的对海外华人的工作思路，正式提出要重新评估和修改一年前出台的《美国对华宣传计划》，即按照“可接近性”的原则来修改香港美国新闻处的宣传计划。首先是把海外华人列为对华宣传计划的最重要群体，次之是港、台华人，最后才是大陆居民。香港新闻处也对海外华人目标群体做了细致的区分，确定了“反中共”的具体宣传主题和宣传媒介。虽然它仍在呼吁重新制订《美国对华宣传计划》，但这里的“华”涵盖的是“大中华”，主要的宣传对象已经是海外华人而非大陆居民了，所以香港美国新闻处实际上是在酝酿正式的美国对海外华人的宣传计划。

　　1952年，在吸收了香港新闻处上述修改意见之后，《美国新闻处对东南亚海外华人宣传计划》正式由国务院出台。这份文件把1950年初新加坡会议的精神和香港新闻处一年多来的宣传经验转化为具有操作性的宣传目标与题目，其主要特点是以“反中共”宣传为主，正面宣传美国和“自由世界”为辅。“反中共”的宣传主题有：第一，揭露“中共暴行”，包括宣传“中共政权在中国大陆特别是南中国的一些地区（大多数华人是从广东和福建两省移民海外的）实施高税收、镇压、社会控制和死刑等种种行为”；第二，论证中共政权损害海外华人的利益，首先是强调“北平政权既没能力也无意给海外华人少数族裔提供支持和保护”，其次是宣传“共产党的扩张和东南亚华人的个人利益是矛盾的”；第三，揭露中共政权和苏联关系的实质，“北平政权代表的民族主义是一种虚假的民族主义。在现实中，中国人民被北平政权用作苏俄施行帝国主义的工具”。正面宣传美国和“自由世界”的主题是：“自由世界有力量和信心阻止共产主义的扩张政策。”(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, NARA. )

　　与此同时，这份文件也正式确立了香港新闻处作为美国对海外华人宣传的中心地位。尽管海外华人居住在东南亚各国，但是由于美国在这些国家的宣传站点缺乏懂中文的官员，所以只能倚仗香港美国新闻处提供中文材料。在宣传对象的具体划分上，该文件也完全接受了香港美国新闻处的建议。(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, NARA. ) 这份文件的出台标志着东南亚华人群体正式进入美国对外宣传战略的视野，成为头等重要的宣传对象。这是美国政府第一次、也是唯一一次不是以国家而是以族裔为对象制定宣传计划。

　　香港美国新闻处不仅是中文材料的制作中心，也逐渐开始参与美国对海外华人宣传的规划工作。1953年便是由香港美国新闻处牵头重新对1952年的《美国新闻处对东南亚海外华人宣传计划》做出修订，并等待华盛顿批准。这样，香港美国新闻处不仅酝酿了对海外华人的宣传计划，并对其最终出台做出主要贡献，而且还逐渐掌握了计划的制定权。

　　台北美国新闻处加入对海外华人的宣传工作，主要是因为台湾在亚洲冷战中的重要性日增。随着中苏结盟、朝鲜战争等一系列重大事件的发生，“红色中国”越来越成为美国在东亚最主要的冷战敌人，美国也日益清晰地意识到，败退到台湾的国民党政权在亚洲冷战中可以扮演重要的战略角色。冷战不仅是美苏之间的军事斗争，更重要的还是一场全球范围的政治正当性竞争，在东亚，这种政治正当性之争主要体现为大陆与台湾两种政治力量、意识形态和社会制度的较量。国家安全委员会第146/1号文件曾这样表述：“美国在国民党政府身上的利益不仅仅局限于台湾岛的战略地位、国民党的武装力量；国民党政府的重要性还在于，美国与共产主义世界（特别是中共）进行持续斗争时，它是必不可少的政治武器”。(注：“NSC 146/1,” October 28, 1953, National Security Council, CK3100246123, DDRS. )

　　台北美国新闻处正是从这个角度来看待台湾当局的价值的。尽管台湾在军事上远逊于大陆，但因为它是一面政治旗帜，“政治潜能巨大，是替代中共的唯一可行选项”，是反共华人“唯一可以支持的政权”。因而“一场以福摩萨为基地、政治上机敏精明且进步的自由华人运动”，会给“中共政权的稳定造成严重的政治威胁，并且可以遏制共产主义在亚洲的扩张”。依据这种思路，从1952年开始，台北新闻处开始主动要求在海外华人中开展支持国民党政权的宣传工作，认为把工作对象局限在台湾本岛居民是“不完整的”。台北新闻处还指出，他们正面宣传台湾的政治、经济和军事成就可以与其他部门的“反中共”宣传互为补充。(注：“IIA (Taipei) Semi-Annual Evaluation Report, Dec.1, 1951～May 31, 1952,” July 12, 1952, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.93, Box 2532, 511.93/7-1252, NARA. 台北美国新闻处此时设想的宣传对象是全体华人，特别要针对的是大陆居民和东南亚海外华人，但是后来在大陆基本渗透不进去的情况下，海外华人群体就成了美国打台湾宣传牌的最大目标。) 作为美国在华人地区“硕果仅存”的两个宣传站点之一，台北美国新闻处还向国务院要求与香港美国新闻处共享大中华区中文宣传材料编辑和制作中心的地位。(注：“IIA (Taipei) Semi-Annual Evaluation Report, June 1, 1952 to November 30, 1952,” January 8, 1953, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.94a, Box 2538, 511.94a/1-853, NARA.)

　　台北美国新闻处的这一申请很快便在1953年由国务院批准，(注：“USIS Country Plan-China (Formosa),” April 22, 1953, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.94a, Box 2538, 511.94a/4-2253, NARA; “IIA (Taipei) Semi-Annual Evaluation Report, December 1, 1952~May 31, 1953,” June 22, 1953, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.94a, Box 2538, 511.94a/6-2253, NARA. ) 于是该站点开始利用各种传媒手段来促进海外华人对台湾政权的“同情和支持”。1953～1954年，台北美国新闻处的宣传目标和主题主要是促进海外华人“把国民党政府视作防御共产主义在亚洲扩张的关键一环和华人对共产主义进行政治抵抗的象征”。(注：“NSC 146,” March 27, 1953, National Security Council, CK3100246071, DDRS; “Progress Report on NSC 146/2,” February 16, 1955, National Security Council, CK3100248687, DDRS. ) 到1955～1956年，宣传目标和主题调整为促进海外华人把国民党政府当作“未倒向共产主义的自由华人群体的中心和自由世界在亚洲防御共产主义扩张的伙伴”。(注：“NSC 5503,” January 15, 1955, National Security Council, CK3100246155, DDRS; “Progress Report on NSC 5503,” August 31, 1955, National Security Council, CK3100246172, DDRS; “Progress Report on NSC 5503,” April 11, 1956, National Security Council, CK3100246181, DDRS. ) 可以看出，这都是在鼓励海外华人在政治上支持甚至认同台湾，是在宣传和利用国民党政权的“政治品牌”。

　　随着台北美国新闻处以正面宣传国民党政权“政治品牌”的方式加入对海外华人的宣传工作，港、台美国新闻处的“心理战略”分工关系也渐渐确定和清晰了：由香港美国新闻处进行“反中共”的负面宣传，“鼓励海外华人群体的非共产主义倾向”；由台北美国新闻处实施促进台湾声誉的正面宣传，将台湾树为“华人抵抗共产主义的中心和象征”。(注：“Psychological Strategy for Southeast Asia (PSB D-23),” January 5, 1953, RG 59, Records Relating to Psychological Strategic Board, PSB Working File, 1951～1953, Lot 62D33, Box 3, NARA. )“香港美国新闻处力图败坏‘红色中国’的声誉”，台北新闻处则为“硬币的另一面，力求加强‘中华民国’政府的声望。这两者配合起来就是一套完整的宣传项目。”(注：“Revision of USIS Country Plan for Taiwan,” May 21, 1957, Records of U.S. Information Agency, Record Group 306 (RG 306), Country Plans 1953～1961, Box 51, NARA. )

　　整个美国对海外华人的宣传工作也逐渐确定了以“华盛顿–香港–台北”为中心的工作模式，香港和台北美国新闻处不仅是中文宣传材料的制作中心，而且与国务院和美国新闻署等部门一道负责规划对海外华人的宣传工作并制定政策。美国行动协调委员会（Operations Coordinating Board, OCB）(注：行动协调委员会（Operations Coordinating Board, OCB），存在于艾森豪威尔总统的八年任期1953～1961），主要职能是协调和执行国家安全委员会的重大决策，同时该委员会也是美国对外心理战和宣传工作的最高协调和规划部门。)和国务院明确指出，在对海外华人的宣传工作中，“把香港美国新闻处和台北美国新闻处作为新闻材料、报纸副刊、杂志、书籍、广播节目和其他中文材料的首要制作者”；(注：“The Overseas Chinese and U.S. Policy,” August 7, 1956, Department of State, CK3100001356, DDRS. )“由华盛顿及其在台北、香港的制作中心负责东南亚地区的目标——海外华人”。在美国对海外华人工作总的操作原则（operating principles）（包括宣传工作）方面，则“必须由华盛顿相关部门和台湾及香港站点对海外华人事务进行全局性持续关注”；“香港和台湾的（美国使领馆）制定整个地区范围的海外华人计划，由当地（美国在东南亚各国的使领馆）负责执行”。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, RG 59, Records Relating to Participation in the Operations Coordinating Board (OCB), 1953~1961, Lot 62D430, Box 28, NARA. )

二、美国对东南亚华人宣传政策的反思和调整（1956～1962）

　　1950年代中期，东南亚的华人已达1000万，占当地总人口的6%，(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 而绝大多数华人难以或不愿融入当地社会，被一些东南亚国家视为有碍国家团结和建设的离心力量，东南亚华人与当地居民和政府的矛盾出现激化的趋势。美国政府认为这其中最主要的原因是大陆的共产党政权和台湾的国民党政权都在积极争取海外华人的效忠，鼓励华人民族主义，导致华人融入东南亚社会、与当地文化同化的进程放缓，加之海外华人本来就有种族优越感和较强的经济实力、原本就不甘愿融入当地社会，所以这一少数族裔越来越成为东南亚新兴国家的离心力量，成为“造成东南亚国家政治上日益紧张的焦点”。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)

　　之所以造成这种状况，美国方面认为国民党政权的侨务政策要负很大的责任。行动协调委员会认为，国民党政权“倾向于把海外华人当作中国事务的延伸，而非东南亚国家的内部问题”。对东南亚国家宣传活动的对象一直以来“都是居住在那里的海外华人群体而非东南亚国家本身”，其目的“主要都是为了赢得海外华人群体对‘中华民国’政府和国民党的政治支持”，而“对于改善与东南亚国家及政府关系这一更需要做的事情，‘中华民国’政府几乎没想过。”更有甚者，国民党政权还支持海外华人反对东南亚国家削弱其地位的诸种措施，惹恼了当地政府，刺激它们采取更激烈的行动来对付海外华人。这样一来，国民党政权不仅恶化了台湾与东南亚国家的关系，而且由于它实力有限，无法保护东南亚华人的利益，也使它在海外华人中颜面尽失，同时也使大陆方面能够“渔翁得利”。结果就是，“这种把注意力完全集中在赢得和组织海外华人方面的做法，大体上是以牺牲与东南亚国家的关系为代价的”。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)

　　尽管美国批评国民党政权的侨务政策，且多次辩称美国的相关政策与之不同，但仍然可以明显地看出美国在1956年之前的海外华人政策其实与国民党政权一致，至少是部分地助长了国民党政权的“错误”。美国也和国民党政权一样，没有把海外华人作为东南亚国家的一部分，而是作为“中国问题”来对待。1956年之前美国针对海外华人的宣传政策，都是旨在促进东南亚华人在政治上支持、效忠和认同台湾，特别是美国促使华人把台湾当局当作“未倒向共产主义的自由华人群体的中心”，其政治含义十分明显，以致有学者认为美国的宣传政策就是“确保他们（海外华人）把身处台湾的‘中华民国’看作是政治上的领袖”。(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens: Migration and U.S.-Chinese Relations, 1940～1965”, Ph.D. Dissertation (Georgetown University, 2007), p.309. ) 而且，美国也间接承认其与国民党政权一样，由于过分重视在海外华人群体中提高台湾的声誉而忽略了在东南亚国家舆论中提升台湾形象这项本该更加重视的事情。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA; Revision of USIS Country Plan for Taiwan, May 21, 1957, NARA. ) 另外，“美国开始注意到自身的政策是把东南亚国家的一个少数族裔挑出来特殊对待，这引起了当地政府的不满。”(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,” pp.336～337. )

　　与美国和国民党政权的海外华人政策形成鲜明对比的是大陆方面成熟的侨务政策和娴熟的外交技巧。行动协调委员会注意到，1954年前后，在缓和亚洲冷战局势、实施“和平共处”政策的背景下，新中国迅速调整了对海外华人的政策，放弃了原先争取海外华人效忠的政策，转而力争“不冒犯海外华人的居住国”，进而“结交东南亚的政府和人民”。在1955年的万隆会议上，周恩来总理代表中华人民共和国与印度尼西亚签订条约，宣布放弃双重国籍政策。随后，周恩来又在1956年和1957年访问了东南亚国家。美国方面认为周恩来的言行显示出新中国的兴趣在于“促进友好的国际关系，而非充当海外华人的代言人”。 周恩来甚至还在缅甸鼓励华侨与当地人结婚、融入当地社会。这样一来，中国在很大程度上排除了它与和它建交的东南亚国家之间的最大障碍——华侨地位问题，使自身有了更多的外交空间。美国也不得不承认，“比起北平处理海外华人问题的外交技巧，‘中华民国’政府迄今为止是失败的。”(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 实际上，这也是对美国自身政策的检讨。

　　在这种情况下，美国在1956年到1957年从三个方面来调整其海外华人政策。

　　第一，重新评估海外华人群体对于美国的战略价值。美国政府评估的结论是：东南亚华人对美国的价值有限，美国在海外华人问题上的首要目标应该是防止其被共产党利用，而非促进其支持国民党政权和美国在亚洲的冷战政策。此前，美国政府尤其是国务院和美国新闻署等极为重视海外华人群体，耗费了许多资源来促使华人支持台湾和美国在亚洲的冷战事业，甚至为此造成很多外交难题。因此，到了1950年代中期，美国政府也在思量这个群体的战略价值究竟有多大。行动协调委员会得出的结论是：“海外华人尽管重要，但对自由世界或共产党人来说却远非关键的因素，海外华人对于自由世界仅有有限的积极意义。” (注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 国务院也认为海外华人“不可能成为美国在东南亚主要的和积极的政策工具”。(注：“The Overseas Chinese and U.S. Policy,” August 7, 1956, NARA. ) 美国做出如此判断的主要依据是，海外华人在其居住的东南亚国家之内普遍比较孤立，当地居民和政府对他们有敌意；海外华人的注意力主要集中在做生意上，对政治漠不关心，缺少对政治的影响力。(注：“The Overseas Chinese and U.S. Policy,” August 7, 1956, NARA; “Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 行动协调委员会认为，海外华人有可能成事不足，败事有余，即海外华人被大陆方面“利用”从而损害美国在东南亚的政策，所以，美国的海外华人政策的首要目标就是在海外华人中进行反共宣传，以防止共产党“利用”他们。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)

　　第二，在美国对东南亚华人的政策与美国对东南亚国家的政策之间分清主次，让前者服从于后者。这就要求美国把海外华人作为东南亚国家的少数族裔而非中国的海外公民来对待。促进海外华人融入当地社会而非促其支持和认同国民党政权，才是最值得美国追求的目标。行动协调委员会认为，“在美国促进反共、对自由世界的支持及对‘中华民国’政府友善的活动中，东南亚各国作为一个整体，要比它们的华裔居民重要得多。”所以，“要确保美国针对每个东南亚国家海外华人的活动服从于美国在该国的总体目标，两者要一致、不冲突”。美国在东南亚国家的目标之一就是“使得自由亚洲各国内部强大”，不能因为海外华人这个少数族裔的问题妨碍了东南亚国家建设的大局。所以美国要促进海外华人“认清自身利益与居住国利益相关，鼓励海外华人与居住国展开更紧密的联系”。美国海外华人政策的基本指导原则应该是鼓励和创造条件使海外华人融入居住国。另一方面，先前施行的促进海外华人支持台湾的做法也应服从于鼓励海外华人融入当地社会这一更重要的目标，尽管美国仍将继续鼓励华人支持台湾，“但这种支持应有限度，即不与美国对当地政府承担的义务相矛盾”。同时，为了维护美国与东南亚国家的关系，美国的海外华人政策和行动要注意方式方法。“美国的行动应该是谨慎和间接的，而且尽可能不引人瞩目”，以免因为把海外华人作为一个专门的目标单独对待而冒犯东南亚国家政府。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)

　　第三，在美国的亚洲战略中，摆正台湾与东南亚华人的关系和台湾与东南亚国家关系这两对关系，行动协调委员会认为后者重于前者。所以，美国在海外华人中促进台湾声誉的政策，要服从于美国在东南亚国家中的相同做法。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)

　　按照上述政策调整思路，结合前一阶段的工作目标，美国对海外华人的新政策已浮现出来，按照优先顺序便是如下五个政策目标：

　　1.在海外华人中进行反共活动

　　2.促进海外华人融入东南亚当地社会

　　3.促进台湾与东南亚各国改善关系

　　4.促进海外华人理解美国并支持其政策

　　5.在海外华人中促进对于台湾的支持，但不要与“融合”的目标矛盾

　　实现以上政策目标，当然需要多种手段，如外交和经济技术援助等，但主要还是通过宣传。事实上，除第三个目标外，其他四个目标也都是针对华人的宣传政策的总目标。

　　在对东南亚华人新政策指导下，香港和台北美国新闻处逐渐调整、形成了1956年至1962年之间对东南亚华人进行宣传的具体政策和宣传题目，大抵包括四个方面：“反中共”、“融合”、“扬美”、“促进华人支持台湾”。(注：上述第三个政策目标（促进台湾与东南亚各国改善关系）并没有反映在对东南亚华人的宣传政策上，这个政策虽然事关海外华人问题，但并不直接针对该群体。) 与1956年以前的宣传政策相比，主要有三方面的变化。

　　一是增加促进华人“融入”当地社会的目标。相比之前的阶段，调整之后的美国海外华人宣传政策最大变化之一便是加入了“融合”的目标，1956年到1961年，香港美国新闻处每次都把该目标放在宣传计划的前列，作为最重要的措施之一来执行。该项政策目标和宣传主题在1961年的计划中表述得最充分，该计划明确提出，要在海外华人中“帮助创造或保持一种思维模式，即他们只有尽快且充分地融入居住国的国民生活和文化之中，成为忠诚的公民从而将自身利益与居住国的利益视为一致，才能实现其最大利益”。(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, RG 306, Records of the Office of Research, Foreign Service Dispatches, 1954～1965, Box 3, NARA. ) 其实早在1952年的《美国新闻处对东南亚海外华人宣传计划》中，便把“促进海外华人融入居住国的文化、政治和经济生活中”列入长期的心理目标，(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, NARA.) 1953年由心理战略委员会（Psychological Strategic Board, PSB）起草的《美国对东南亚的心理战略》，也提到了要鼓励海外华人支持当地政府。(注：“Psychological Strategy for Southeast Asia (PSB D-23),” January 5, 1953, NARA. ) 但是，在1956年之前，国务院和新闻署等机构根本没有执行该目标，“长期”实际意味着没有即时的行动。美国海外华人政策大调整之后，它们才开始重视“融合”的问题。

　　二是“促进华人支持台湾”的政策降级和受限。上文已经提到，正是促进海外华人支持和认同台湾的政策引起了诸多外交难题，导致美国调整对东南亚华人的政策，所以这种调整肯定也要重点体现在宣传政策上。在调整后的宣传政策中，虽然“促进支持台湾”这个目标得以保留，但是却遭受到了“降级”和限制。首先是“降级”，这体现在1956至1962年香港美国新闻处的政策目标中，支持台湾的目标全都位列最后。1956年之前由“反中共”的负面宣传和提升国民党政权声誉的正面宣传共同构成的美国对海外华人的宣传战略，此时已经风光不再，后者不再是一个主要的宣传目标。与此相应的调整是，美国政府准备此后只在幕后适时地予以支持和指导，更多地依靠国民党政府自身来开展相关宣传。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA. 关于1950年代美国与台湾在冷战宣传政策和活动上的摩擦和协调，请参见：Gary D. Rawnsley, “Taiwan’s Propaganda Cold War: The Offshore Islands Crises of 1954 and 1958,” in Richard J. Aldrich, Gary D. Rawnsley and Ming-Yet Rawnsley eds., The Clandestine Cold War in Asia, 1945～1965: Western Intelligence, Propaganda and Special Operations (London, Portland, OR: Frank Cass & Co., Ltd, 2000), pp.83～101。)

　　不仅如此，美国国家安全委员会还对促进华人支持台湾当局的宣传政策规定了限度，即这一政策不能与促进华人融入东南亚当地社会的目标相矛盾。作为提升台湾声誉最主要的宣传站点，台北美国新闻处1957年至1959年之间对东南亚华人的宣传目标是“促进这些人调节自身以适应居住国，如果他们还坚持认为自身归属于中国文化，要使他们把台湾当作当代、也是传统中华文化和社会价值观的首要倡导者。”(注：“Report on NSC 5723,” April 15, 1959, National Security Council, CK3100231875, DDRS.) 在1960年和1961年的宣传计划中，美国的宣传目标是“促使海外华人把‘中华民国’政府当作华人利益的合法代言人、中华传统和中华文化的真正代表。要和行动协调委员会的指导意见一致，谨慎小心地组织材料，避免看上去是美国在支持华人民族主义，这与海外华人作为其居住国公民的义务相悖。”(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, RG 306, Country Plan-FY 1960～1963, Box 117, NARA; “USIS (Taipei) Country Plan-FY 1961,” June 27, 1960, RG 306, Country Plans 1959～1961, Box 179, NARA.) 在这里，台北新闻处意识到，促进支持台湾的政策有可能被视为是支持华人民族主义，而这与“融合”的目标相悖，所以要谨慎小心，与“融合”政策保持一致。

　　台北美国新闻处还考虑要进一步利用“自由中国”这一宣传品牌。为此，它把促进华人支持台湾的“政治品牌”改为支持台湾的“文化品牌”，以减少其中的政治意味。美国把台湾作为“文化品牌”来宣传的表述是，“鼓励海外华人把台湾看作是中华文化与社会传统的守护者、(注：“New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962,” September 19, 1961, RG 306, Country Plan-FY 1961～1962, Box 110, NARA.) 首要倡导者(注：“Report on NSC 5723,” April 15, 1959, DDRS. )和真正代表。(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA; “USIS (Taipei) Country Plan-FY 1961,” June 27, 1960, NARA. )宣传品牌的升级换代与美国海外华人政策的大调整是相互协调的，在美国政府看来，在宣传题目中去除政治上支持国民党政权这个敏感、有争议性的内容，改为促进海外华人在文化上支持和认同国民党政府，既可以积极利用台湾品牌防止海外华人倒向共产党，又可以不因政治原因刺激东南亚各国政府、破坏台湾和东南亚国家的关系。有意思的是，有证据表明美国这样一种考虑还受到了新中国宣传策略的启发。(注：美国决策者认为，新中国既想搞好与东南亚国家的关系，又想获得海外华人的支持，于是主要依靠中国文化传统来达到目的，宣传干部强调海外华人要尊重当地的法律和习俗，但有权享受和宣传中国文化。“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957. )

　　美国政府考虑把台湾作为“文化品牌”来宣传，还有其他方面的原因。首先，在政治和经济方面，台湾无法和大陆相比，只能诉诸文化品牌。美国台北美国新闻处认识到，在争取海外华人不投靠新中国政权这个问题上，指望华人积极和公开支持国民党政府几乎不可能，(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA. ) 因为大陆有6亿人，台湾却只有1000万人，(注：“USIS Country Program Assessment Report for Taiwan (1959),” March 10, 1960, NARA. ) 大陆和台湾在政治上的影响力根本无法相提并论，而且国民党政权的经济成就也很难和大陆经济一样给东南亚华人留下深刻印象。(注：“USIS Country Program Assessment Report for Taiwan (1959),” March 10, 1960, NARA; “1960 Assessment Report for Taiwan Country Program,” January 27, 1961, RG 59, Country Files of the Planning and Development Staff, 1955～1964 (Bureau of Cultural Affairs), Lot 66D499, Box 43, NARA.) 所以，“补救性的宣传题目是，在文化活动和生活方式上，是台湾而非毛泽东和他的人民公社代表了海外华人的中国‘祖宗’。”(注：“USIS Country Program Assessment Report for Taiwan (1959),” March 10, 1960, NARA.) 其次，海外华人对中国传统文化有认同感。台北美国新闻处指出，“只要海外华人还执着于其种族认同，他们就保有对（中华）传统文化的尊重”。所以，如果有证据表明中国传统文化“在台湾比较丰富多样、真正具有活力，就应该能够赢得东南亚华人群体对它的尊重”。(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA.)

　　三是“反中共”与“扬美”目标此消彼长。从1950年美国开始对海外华人进行冷战宣传直到1959年，“反中共”主题都占有极为重要的位置，而“扬美”宣传则相对边缘化，主要原因就是1950年代初美国为东亚的心理宣传战奠定了基调，即以诋毁敌人的负面宣传为主、宣扬自身优越性的正面宣传为辅。1952年之后美国对海外华人的宣传的确增加了正面宣传的内容，但主要是促进华人对台湾的支持，而非传统的“扬美”宣传。

　　1956年至1957年政策调整之后，随着正面支持台湾的宣传逐渐式微，在海外华人中进行“扬美”宣传的必要性和重要性又重新为美国所重视。原因是仅进行 “反共”宣传不足以达到宣传目标。香港美国新闻处首席公共事务官员罗伯特·克拉克（Robert J. Clarke）认识到，“海外华人应该有所支持而非仅仅反对”，所以要调整宣传材料的内容，多宣传以美国为首的“自由世界”的正面信息，而关于苏联集团和中共的负面信息则放在次要的位置。(注：“Assessment Report-USIS Hong Kong-Objectives I & II,” January 24, 1961, RG 306, Records of the Office of Research, Foreign Service Dispatches, 1954～1965, Box 3, NARA. )

　　同时，“反共”宣传也有些难以为继。香港美国新闻处认为，华人读者只能接受有限的反共内容，“他们更感兴趣的、对他们更有吸引力的是生活在自由之下的人民和国家的消息及相关评论”，所以美国的宣传还要适应读者的口味和兴趣。况且，一些东南亚国家由于奉行中立政策，已开始禁止进口过多带有反共内容的材料，(注：“Assessment Report-USIS Hong Kong-Objectives I & II,” January 24, 1961, NARA. ) 这也使得美国的宣传材料不能太多地诋毁敌人。

　　这样一来，“反中共”和“扬美”宣传的重要性就此消彼长了。1959年之后，以下两类“扬美”宣传题目——“关于美国对外政策、美国理念和美国人民生活等方面的信息”(注：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, RG 306, (Africa/Europe) Country Plans, Box 2, NARA; 以下文件也有类似表述：“USIS-Hong Kong Country Plan,” August 27, 1959, RG 306, Country Plan-FY 1960～1963, Box 117, NARA; “USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, NARA; “USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, RG 306, (Africa/Europe) Country Plans, Box 2, NARA.)和“美国有（政治、经济、科技及军事）实力足以阻止共产主义对这些华人居住地区的任何扩张行为”(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” August 27, 1959, NARA; “USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, NARA; 以下文件也有类似表述：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, NARA; “USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, NARA。)——持续在香港美国新闻处的宣传题目中处于最优先的位置。相应地，“反中共”宣传政策的重要性却下降了，甚至在1961年香港新闻处的宣传计划中一度消失。(注：这种“反中共”和“扬美”目标此消彼长的趋势至少一直延续到本文的研究下限，即1964年。)

三　美国对东南亚华人宣传活动的式微（1962～1964）

　　1962年前后，美国对海外华人的宣传工作明显开始式微，其中最重要的原因是美国的战略视野发生了根本的变化，美国政府开始把海外华人问题完全视作东南亚国家的少数族裔问题，而非与美国在东亚冷战中对付新中国、扶植台湾密切相关的“中国问题”，海外华人在美国东亚战略中的重要性大大降低，不再被单独作为一个目标来对待。

　　美国对海外华人的宣传工作是其亚洲“反中共”宣传战的一部分，因此从一开始就带有深深的“中国问题”的烙印。海外华人之所以被美国确定为非常重要的宣传对象，主要是因为他们被视为美国原来的反共宣传对象——中国大陆人民的“替代物”，同时也因为美国要消除新中国对东南亚华人宣传产生的“负面影响”；宣传的目标和主题——尤其是1956年之前的“反中共”和“促进华人支持台湾”，也全都基于美国、大陆和台湾的战略三角关系，以美国反对新中国的冷战需要作为出发点；而在宣传站点方面，则是两家驻中国的宣传站点掌握了美国对海外华人宣传规划和执行的权力，使用的宣传语言也是中文。美国新闻署等主要从两个方面彻底摆脱这种“中国问题”的烙印：一是彻底放弃促进海外华人认同和效忠台湾的宣传政策；二是调整对东南亚华人的宣传组织形式，让香港和台北新闻处逐渐淡出该项工作。

　　上文已经提及，美国对促进海外华人认同和效忠台湾的宣传政策做过调整，但该调整并不彻底。无论美国政府是把台湾作为“政治品牌”还是作为“文化品牌”来宣传，其实都是在“确保（海外华人）把位于台湾的‘中华民国’看作是政治的领袖、文化或种族的骄傲”，(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,” p.309.) 是在促进海外华人效忠和认同国民党政权，鼓励和促进海外华人的民族主义思想，而这与促进海外华人融入居住国的政策目标背道而驰。到了1960年代初，美国新闻署终于清醒地意识到这个问题。它派往台北新闻处的视察官员詹姆斯·米德（James L. Meader）和唐纳德·威尔逊（Donald E. Wilson）承认，对海外华人宣传的长期目标，即促进海外华人融入居住国社会，与短期目标，即以促进海外华人认同国民党政府的方式防止其倒向中共，这两者之间存在着结构性矛盾。所以，美国实行了十年的宣传政策反而是在阻碍海外华人融入当地社会。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 9, NARA; Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,” p.341. )

　　在这种情况下，美国彻底放弃了利用海外华人的民族主义来促进其认同和效忠台湾的宣传政策，只保留了提升国民党政权声誉的宣传目标。这最初体现在香港美国新闻处1962年的宣传计划中，促进台湾声誉的这项目标被表述为：“使宣传对象相信，美国将会继续在外交上承认‘中华民国’；将会继续设法确保‘中华民国政府’保留其在联合国的成员资格；将会继续兑现其承诺，防卫台湾和澎湖列岛，抵御中共的攻击；将会继续向‘中华民国’政府提供援助，助其发展台湾的经济和社会事业。”(注：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, NARA.) 可以看出，先前旨在促进海外华人在政治和文化上认同台湾的宣传主题，现在转变为宣传美国全面支持台湾的内容，这是以美国的声誉和美台同盟关系为保证来促进海外华人对台湾的支持，而非用文化或政治上的认同办法——“华人民族主义”来达到反中共的目的。1964年的台北美国新闻处的宣传内容也是如此，其表述是：“‘中华民国’政府是一个进步、有效率的政府，不像在大陆时那样腐败和低效；通过其在台湾取得的成就可以证明，‘中华民国’政府有能力解决大量人口带来的问题；‘中华民国’政府的政策是鼎力支持联合国的，而中共的政策则藐视联合国；‘中华民国’是一支遏制中共在亚洲侵略的力量；‘中华民国’保留着中国人的文化和传统，同时促进了艺术和文学方面的新发展，相反，中共则摧毁传统和钳制人文发展； 中共威胁人们珍爱的整个‘自由世界’，所有‘自由国家’必须积极预防或抵制中共进行的渗透、颠覆和叛乱活动。”(注：“USIS Taiwan Country Plan,” October 1, 1964, RG 59, Country Files of the Planning and Development Staff, 1955～1964 (Bureau of Cultural Affairs), Lot 66D499, Box 43, NARA.) 在这组针对外国受众（包括海外华人）的宣传内容中，虽然有宣传国民党政府的治理能力和对外政策的成分，但主要目的是留下一种好印象，而不是把台湾树立为“自由华人群体的中心”来吸引和培养海外华人的政治忠诚；虽然这段表述也言及台湾保留了中国的文化和传统，但更多地是旨在提高台湾的文化声誉，而非通过塑造台湾作为“传统社会和文化价值的守护者”的形象来争取海外华人的文化认同。

　　这样一种政策调整意味着，美国已经在一些重要的方面彻底放弃了把海外华人作为“中国问题”处理的政策定位，这也使得海外华人群体在美国东亚冷战中的地位彻底边缘化了。上文曾经提到，美国一直认为，争取海外华人对台湾的支持和效忠，关乎美国与中共在东亚的意识形态竞争，如今美国不再通过这种“效忠”方式来提高台湾当局的政治合法性，这说明海外华人对国民党政权支持与否对美国不再那么重要，所以这也就意味着东南亚华人群体的战略地位实质性地下降了。

　　1960年代初，美国新闻署也发现，香港、台湾新闻处负责海外华人宣传工作这一组织形式，与美国促进华人融入当地社会的目标，以及把海外华人纳入东南亚事务而非中国问题的政策定位是背道而驰的。首先，美国绝大部分海外华人宣传工作是由美国驻港、驻台新闻处使用中文而非当地语言实施的，而要协助海外华人实现融合甚至同化，一个最基本的手段就是要促进海外华人使用居住国语言，很多东南亚国家也正是通过禁止中文出版物、关闭华人学校等措施来实施强制同化的。美国却一直使用汉语进行了十多年的宣传，这与促进海外华人融入当地社会的目标是完全矛盾的。(注：“USIS Hong Kong Assessment for 1961,” January 15, 1962, RG 306, Records of the Office of Research, Foreign Service Despatches, 1954～1965, Box 2, NARA.) 因此，1962年之后，香港美国新闻处放弃了用中文宣传来促进华人“融合”的目标，这在某种程度上是彻底否定用中文从事海外华人宣传工作。

　　由此可以想见，一个更深层次的问题是，也正是因为一定程度上美国的海外华人宣传工作主要是由两家中国站点——香港和台北新闻处负责的，所以美方是从美中两国冷战博弈而非美国与东南亚国家关系的角度制定相关计划的。换言之，美国倾向于把海外华人群体看作是关乎中美关系而非属于美国与东南亚关系范畴的问题。(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,”pp.342～343.) 所以，只要港、台美国新闻处还在领导海外华人的宣传工作，美国就很难摆脱“中国事务”的定位，这就是十年来美国总是“不忍”放弃在海外华人中宣传“台湾品牌”的原因，也是1956年至1957年美国行动协调委员会和国务院都已意识到这个问题，但仍然未做出彻底的政策调整的原因。

　　也正是由于美国把海外华人问题定位为中国事务的延伸，由东南亚华人居住国以外的站点负责对他们进行宣传，所以美国的宣传工作自然也就把华裔居民及其居住的东南亚国家分开处理，“单独对待”海外华人群体，(注：“USIS Hong Kong Assessment for 1961,” January 15, 1962, NARA.) 有对海外华人的单独计划、目标和项目，而不是把海外华人视作其居住国的少数族裔，将其纳入到美国对该国的政策考虑之中去。

　　基于以上问题，美国新闻署从1960年代中期开始调整港、台美国新闻处在对海外华人宣传工作中的位置，两者开始淡出海外华人宣传工作。这主要就表现为，两个新闻处在1964年的宣传计划中不再把海外华人单列为工作对象。自1956年之后，香港新闻处主要有三大工作对象：海外华人、世界舆论、港澳本地。之前的情况是对每个对象都有单独的宣传目标和宣传题目。1964年，香港新闻处对三组目标和主题进行合并，形成了综合性的宣传目标体系，但实际上是关于其他两个对象的工作目标“吞并”了海外华人这一对象的工作目标，针对港澳舆论和世界舆论的宣传目标统领了新的宣传工作，作为宣传对象的东南亚华人淡出了该新闻处的工作。(注：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, NARA; “USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, NARA.)台湾方面的情况也一样，原先台北站点对外宣传的目标主要是海外华人和世界舆论，但经过1964年的目标合并之后，针对世界舆论的宣传目标全面取代针对海外华人的宣传目标。(注：“New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962,” September 19, 1961, NACP; “USIS Taiwan Country Plan,” October 1, 1964, NARA.) 海外华人也已非台北新闻处主要和单独对待的宣传对象。

　　上溯至1950年代来看这个问题就更清楚了。整个1950年代，东南亚华人一直是香港新闻处最重要的工作对象，用于该对象的宣传经费占到整个站点费用的一半以上，(注：“Inspection Report of USIS Hong Kong,” September 23, 1955, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 4, NARA; “Inspection Report: USIS Hong Kong,” November 3, 1959, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 4, NARA.) 而在台北方面，至少在1950年代前半期曾经如此，1956年的时候针对海外华人的宣传经费曾经达到过该站点总费用的75%。(注：“Inspection of USIS Taiwan,” June 15, 1956, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 9, NARA. ) 两个站点在1950年代几乎是专门从事对海外华人实施宣传工作的机构，但到1960年代中期，两个站点工作计划中却鲜见海外华人的影子，这显示出港、台美国新闻处淡出海外华人工作的趋势。

　　香港和台北美国新闻处这两家中国站点逐渐退出海外华人宣传工作，不仅标志着美国的海外华人政策开始全面由“中国”定位转向“东南亚”定位，同时也意味着海外华人作为宣传目标群体地位的下降。因为这样一来，便不再有专门针对海外华人的宣传计划、宣传项目和宣传语言这些“特殊礼遇”，美国的海外华人宣传政策将全面融入到其对东南亚各国及整个东南亚地区的心理战略之中。

　　美国对海外华人宣传工作式微的第二个原因是，行动协调委员会和美国新闻署等部门认识到，对于“反中共”和“支持台湾”这一组冷战宣传话题而言，有比东南亚华人重要得多的受众——世界舆论。以前美国“反中共”和“支持台湾”的宣传主要聚焦于华人世界内部，显然视野太过狭窄，后来随着对手宣传策略的转变、冷战形势的变化等，美国最终在1960年代初逐渐把宣传重心由华人世界转向了更大的冷战心理战舞台。

　　自1950年代中期开始，中华人民共和国就开始积极争取世界舆论的支持，并以东南亚和中东为争取舆论支持的重点地区。中国的努力取得较好的效果，新中国的良好形象开始树立起来。(注：“Assessment of USIS-Hong Kong Operations since November 20, 1956,” February 20, 1958, RG 306, Country Plans 1953～1961, Box 51, NARA. ) 为了应对这一形势，1956年美国新闻署召开了远东公共事务官员会议，决定主要由香港美国新闻处负责制作关于中国大陆的英文宣传材料，“在亚洲人中培养这样一种更强烈的意识，即国际共产主义威胁亚洲国家和个人的利益”。此项宣传工作名曰“中国报道项目”（China Reporting Program）。以后几年中，随着中国的宣传工作扩展到全世界，香港美国新闻处的“中国报道项目”也开始为美国在全球的宣传站点提供关于中国大陆的英文材料，涉及的国家达到55个。随着新中国政治影响力的逐渐上升，美国在全球诋毁中共声誉的任务也越来越重要。(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” August 27, 1959, NARA.) 1962年，“中国报道项目”已经超越“海外华人中文项目”，成为香港新闻处最重要的宣传任务。(注：“Inspection Report: USIS Hong Kong,” April 10, 1962, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 4, NARA.)

　　从1954年开始，美国便面临着难以提升国民党政权国际声誉的问题。朝鲜战争结束之后，新中国的外交政策致力于努力缓和亚洲的紧张局势。日内瓦会议、万隆会议的召开、中美两国开启大使级会谈，这一系列缓和紧张局势的重大事件，使得新中国的国际声誉显著上升，国民党政权的国际地位显著下降，美国支持台湾的政策也开始备受国际舆论的质疑。(注：“Progress Report on NSC 146/2,” July 14, 1954, White House, CK3100130230, DDRS; “Progress Report on NSC 146/2,” February 16, 1955, National Security Council, CK3100248687, DDRS; “Progress Report on NSC 5503,” August 31, 1955, DDRS.)随后几年中，美国也采取了一些措施试图挽回局势，但效果极为有限。在1958年的台海危机中，美国政府发现，无论是盟友还是其他“中立”国家，都不太支持美国的对华政策。美国政府认为原因之一就是国民党政府国际声誉不佳。所以，行动协调委员会责令台北美国新闻处采取行动改善台湾的国际形象。(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA.) 于是，台北美国新闻处在1959年的工作计划中正式将世界舆论作为和台湾居民、海外华人并列的宣传对象，自此开始着力宣传国民党政权在台湾取得文化和经济成就，同时也试图纠正国民党政府是为反攻大陆不惜把全世界拖入战争、不顾岛内居民福祉的黩武政权的国际形象。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA. ) 1960年，台北美国新闻处正式启动“台湾报道项目”（Taiwan Reporting Program）以实施上述目标，(注：“1960 Assessment Report for Taiwan Country Program,” January 27, 1961, NARA. ) 宣传材料以英文为主，采取隐蔽手段发行。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA.) 该项目在1961年全面展开，进展势头迅猛，台北美国新闻处向美国驻远东、近东、南亚、拉美、欧洲和非洲的近100家新闻处发送了提升台湾形象的海量宣传材料，反馈回来的信息说宣传效果“令人满意”。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA; “USIS Taiwan Annual Assessment Report: 1961,” February 2, 1962, RG 306, Country Plan-FY 1961～1962, Box 110, NARA. 当时美国在全球的新闻处宣传站点约有104家。) “台湾报道项目”在1961年之后超越“海外华人中文项目”，成为台北美国新闻处最重要的对外宣传任务。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA; “USIS (Taipei) Country Plan-FY 1961,” June 27, 1960, NARA. )

　　总之，在1962年前后，香港和台北美国新闻处对外宣传工作的重点都做出了调整，十多年来最重要的宣传对象——海外华人，就在这种此消彼长的调整过程中渐渐地“退居二线”了。

　　1960年代初突然加速的东南亚华人同化进程，使得短短三、四年之内美国驻东南亚的宣传站点对“海外华人中文项目”宣传材料的需求量锐减，这也在一定程度上直接导致了美国海外华人宣传工作的式微。从1960年开始，台北美国新闻处每年的报告都反映，美国制作的中文材料在东南亚国家的散发量在下降，中文读者人数也在显著地减少。美国政府认为，这一方面是因为印尼、缅甸和柬埔寨等东南亚国家禁止中文材料的进口；另一方面则是因为东南亚各国政府普遍采取了对海外华人的强制同化措施，华人学校在减少，华裔居民开始更多地学习和使用当地语言和英语。(注：“1960 Assessment Report for Taiwan Country Program,” January 27, 1961, NARA; “USIS Taiwan Annual Assessment Report: 1961,” February 2, 1962, NARA; “New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962,” September 19, 1961, NARA; “(USIS Taipei) Country Assessment Report,” April 1, 1963, RG 59, Country Files of the Planning and Development Staff, 1955～1964 (Bureau of Cultural Affairs), Lot 66D499, Box 43, NARA.) 在这种情况下，台北美国新闻处从1961年开始便认为海外华人不再重要，而且该站点已经连续几年降低了对海外华人项目的投入。(注：“USIS Taiwan Annual Assessment Report: 1961,” February 2, 1962, NARA.)1963年，台北新闻处从事的海外华人宣传工作已经变成了一个小项目。此后，除了仍向美国在大中华区进行冷战宣传的“旗舰”媒介《今日世界》杂志提供中文稿件和图片之外，台北美国新闻处不再专门为东南亚的海外华人提供任何中文宣传材料了。(注：“(USIS Taipei) Country Assessment Report,” April 1, 1963, NARA. 《今日世界》杂志（1952～1980）是香港美国新闻处以商业出版社名义在香港发行的半月刊，是美国对大中华区进行宣传的最重要和标志性的媒介，也是冷战前期中国大陆以外发行量最大的中文刊物。该杂志中涉及台湾的内容均由台北美国新闻处提供。)

　　香港美国新闻处的情况略有不同，在很长一段时间内，它仍对“海外华人中文项目”有信心。尽管也看到海外华人同化过程加速、一些国家禁止进口中文材料，但香港新闻处仍然坚称，最终的完全同化、大多数海外华人学会使用当地语言，尚需时日，所以美国制作的中文宣传材料和实施的“海外华人中文项目”在相当长的时间内仍有必要存在下去，并且还会十分有效。(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, NARA; USIS Hong Kong Assessment for 1961, January 15, 1962, NARA. ) 但就算是这样，香港美国新闻处在1964年也承认，它对海外华人的宣传能力被削弱了。(注：“USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, NARA.) 可以看出，尽管美国驻港、台两个宣传站点得出的结论不完全相同，但是，1960年以后，的确存在着海外华人群体对中文材料需求量减少的趋势。

结语

　　到1960年代中期，美国政府对东南亚华人的兴趣已大大降低，针对海外华人的宣传活动已式微。尽管美国此后仍然在海外华人中开展一些宣传活动，但无论是规模还是强度都无法与此前相比。1950年代初美国对中国大陆的宣传曾经束手无策，无奈之下转而开展对海外华人的宣传，此后持续十多年的对华宣传实为对华侨的宣传；到了1960年代上半期，美国政府又开始转移重心，在无法对大陆实施宣传活动、对海外华人的宣传又不力的情况下，美国的对华宣传逐渐变为涉华宣传，反对“红色中国”的“中国报道项目”和促进华人支持所谓“自由中国”的“台湾报道项目”在更大的舞台上展开，构成了一整套双轨宣传战略。针对海外华人的宣传活动逐渐式微之时，美国又拉开了更大规模的心理战序幕。

　　无论美国对（涉）华宣传的对象、内容和手段如何发生变化，它们都是服务于美国在东亚遏制和孤立新中国的冷战战略的。美国政府对于宣传主题的设计——尤其是将国民党政权作为“中华传统文化的真正代表”、将中华人民共和国作为苏联支配的“外来政权”这一组形象的对比——是为了诋毁新中国的形象，阻止或改变海外华人对新中国的政治认同，以此来削弱新中国的影响力，增强台湾当局的力量。美国对海外华人宣传政策的演变也从一个侧面表明，冷战在很大程度上是一场争取人心的斗争，在心理、情感和观念层面的争夺同军事、政治层面的较量具有同等重要的意义。实际上，在当前的全球化时代，以树立形象、营造舆论和激发情感为目标的对外宣传和公共外交在国际关系中可能更为重要，应得到更大的重视。

来源时间：2014/10/21   发布时间：2013/3/5

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