作者：王绍光  来源：共识网

　　(本文摘自王绍光教授新著《中国·政道》，中国人民大学出版社2014年10月出版)

　　一、毛泽东在破除“资产阶级法权”方面的探索

　　毛泽东时代的中国也许没有太多精英主义色彩，因为自20世纪50年代后半期起，毛泽东便开始探索如何破除“资产阶级法权”，即改变人与人之间不平等的关系，后来这种探索也被叫作“反修防修”。

　　1957年，毛泽东提出，虽然生产资料所有制方面的社会主义改造完成了，但“人的改造则没有完成”。次年，在评论斯大林《苏联社会主义经济问题》一书时，他进一步指出：经过社会主义改造，基本上解决了所有制问题以后，人们在劳动生产中的平等关系，是不会自然出现的。资产阶级法权的存在，一定要从各方面妨碍这种平等关系的形成和发展。在人与人之间的相互关系中存在着的资产阶级法权，必须破除。例如，等级森严，居高临下，脱离群众，不以平等待人，不是靠工作能力吃饭而是靠资格、靠权力，干群之间、上下级之间的猫鼠关系和父子关系，这些东西都必须破除，彻底破除。破了又会生，生了又要破。那时，他用来破除资产阶级法权的手段是搞整风，搞试验田，批判等级制，下放干部，两参一改(干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度)，等等。其后，1963—1966年在全国城乡开展的社会主义教育运动也是为了解决这个问题。但在他看来，这些措施都不足以打破“资产阶级法权”、消除“资本主义复辟”的危险。

　　毛泽东于“文化大革命”前夕发表的《五七指示》 是他晚年的理想宣言，从中我们可以看出毛泽东憧憬的是一个逐步消灭社会分工，消灭商品，消灭工农、城乡、体力劳动和脑力劳动这三大差别的扁平化社会，其目标是实现人们在劳动、文化、教育、政治、物质生活方面全方位的平等。“文革”前期对所谓“走资派”的批判以及“文革”后期对“新生事物”(“五七”干校，知识青年上山下乡，革命样板戏，工农兵上大学、管大学，工宣队，贫宣队，赤脚医生，合作医疗，老中青三结合，工人—干部—知识分子三结合，等等)的扶持都可以看作实现毛泽东理想的途径。

　　不过，经过八年“文革”后，毛泽东认为，靠一次“文革”还不能实现他的目标。在1974年关于理论问题的谈话中，他透露出壮志未酬的感慨：中国属于社会主义国家。解放前跟资本主义差不多。现在还实行八级工资制，按劳分配，货币交换，这些跟旧社会没有多少差别。所不同的是所有制变更了。我国现在实行的是商品制度，工资制度也不平等，有八级工资制，等等。这也成为他“继续革命”的理论依据。毛泽东逝世前，于1975年10月至1976年1月间又多次谈到“资产阶级法权”问题，他的结论是：一百年后还要革命，一千年后还要革命。

　　简而言之，由于毛泽东晚年一直致力于破除“资产阶级法权”，用种种方式促进人们在经济、社会、政治、文化地位上的平等(当然“阶级敌人”除外)，中国没有形成森严的等级制，解放前遗留下来的“旧精英”与解放后形成的“新精英”都受到了抑制。

　　二、政治、经济、知识精英已形成某种三角同盟，并有刚性化的趋势

　　然而，改革开放是以反对“平均主义”起步的。30多年过去后，亿万普通工人、农民的生活条件有了改善，但他们的政治地位却一落千丈。与此同时，在政治精英的扶持下，原来政治上处于底层的资产阶级和知识分子重新回到社会上层，他们也利用手中的资源与知识向政治领域渗透。现在，政治精英、经济精英、知识精英已形成某种三角同盟，并有刚性化的趋势。

　　各阶层政治地位的变化也反映到全国人大代表的构成上。在毛泽东激烈主导破除“资产阶级法权”的“文革”后期，工农兵成为全国人大代表的主体，占2/3以上，其中工农代表超过一半。“文革”以后，工农人大代表的比重逐步下滑，从1975年四届人大的51.1%滑落到2003年十届人大的18.46%。在2008年召开十一届全国人大时，据说“一线工人和基层农民代表大幅增加”，但工农代表具体占多大比例并不清楚。我们知道的是，各级领导干部与知识分子的代表现在是全国人大代表的主体，约占2/3。至于全国政协，那更是汇聚了各路“精英”，它的2 237位委员分别代表34个界别。虽然全国政协里也有 “全国总工会”和“农业界”的代表，但他们多为专职工会干部和农业专家，鲜有普通工农的代表。

　　三、西方的自由民主政治体制从一开始就是精英政体

　　而西方的自由(资本主义)民主政治体制从一开始就是一种精英政体。早在19世纪末20世纪初，当多数人统治的理论开始被广泛接受时，加塔诺·莫斯卡就提出了“统治阶级理论”，维弗雷多·帕累托也提出了“精英理论”。他们预料，普选时代会产生一种幻觉，似乎人民成了统治阶级，但实际上，社会还是会由一批精英统治，而这批新精英几乎毫无例外地都是资产阶级分子。不管他们出于什么动机提出“精英理论”，欧美各国后来一个多世纪的发展都证实了他们的预测。

　　在自由民主制度下，民众参与的主要形式是选举。而在选举时，占有不同社会资源的人，参与的可能性非常不一样。大量跨国历年数据表明：占有资源越多，投票率越高;占有资源越少，投票率越低。换句话说，社会精英阶层比下层民众参与选举的频率高出很多。

　　不仅社会精英阶层投票更积极，绝大多数在选举中胜出的人也来自精英阶层。有关欧美各国政治精英的背景研究，在20世纪五六十年代还不少，因为那时马克思主义的分析思路影响比较大。60年代以后就比较少了，到当今已是凤毛麟角了，但是还是可以看到一些蛛丝马迹。在美国国会，众议院435个成员里面，至少有123个人是百万富翁，也就是说435个里面有将近1/3是百万富翁。在参议院100个人中，至少有50人是百万富翁，也就是一半。说这些人是百万富翁其实并不完全准确，因为其中不少人是千万富翁甚至亿万富翁。例如，2004年总统候选人克里，他的家庭资产达3.4亿美元。也许有人会说，美国国会中百万富翁多，那是因为美国百万富翁比较多。美国百万富翁的确是不少，但是百万富翁的数量绝对超不过人群的百分之一。由此可见，美国百万富翁是扎堆出现在政坛上。一位研究美国国会的学者Thomas Mann概括得好：美国国会议员绝对不是从一般老百姓里面挑选过来的。他们是一个不折不扣的精英团体。

　　除了积极参与选举，影响决策者的挑选或亲自出马担任公职以外，社会精英阶层也会不遗余力地用游说的方式影响政策决策过程。西方主流的“多元主义”试图说服大家相信：任何人都可以组成自己的团体，提出自己的诉求;无数个的团体的存在使它们不仅可以有效制衡政府，而且能互相牵制、避免任何团体独大，从而形成多元政治格局。然而，实际情况是，代表精英阶层的特殊利益集团的能量比代表普通民众的团体的能力大不知多少倍。

　　政治参与的不平等导致各阶层的政治影响力严重不平等：精英阶层对政府政策的影响力远远大于下层民众。2008年美国总统大选选战正酣时，普林斯顿大学Larry MBartels 教授出版了一本题为《不平等的民主》的专著。当时有报道说，奥巴马也读到了这本书。这本书分析了第101、102、103届三届国会期间，参议院决策对不同收入群体诉求的回应性。它发现：参议院对高收入群体的回应性最强;对中等收入群体的回应性次之;对低收入群体的回应性最低，甚至是负的，意味着对他们的利益是有害的。这种回应性的差异在三届参议院的情况大同小异。

　　有人也许会说，美国是两党制。如果一个党嫌贫爱富的话，另一个党会平衡这个政策偏向。事实证明这个想法是虚幻的。共和党和民主党这两个党有没有差别呢?的确有。共和党更倾向于富人，但民主党对穷人也不客气，两个党对穷人的回应性都是负的。很显然，这两个党是有差别，但是差别不太大，都是以代表精英阶层利益为己任。

　　西方自由(资本主义)民主过于精英主义，这恐怕是它“民意合法性”不高的根本原因。

来源时间：2014/11/1   发布时间：2014/10/31

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作者：周江评  来源：东方早报-上海经济评论

　　刚入秋，中国华北一些地方雾霾又起。如何治霾?洛杉矶过去40年左右的治霾经验，对我们是很有价值的参考。在1977年，洛杉矶每年180天空气质量不达标，2004年后，每年仅有数天不达标。以下，依照其公共政策推进过程，我们分时期来谈洛杉矶如何治霾。

　　法规时期：跨行政区管理

　　1960年代前，美国各地自行负责管理辖区内的“三废”——废气(含汽车尾气)、废水、废物，美国联邦政府和各州政府很少直接干预。因此，各地的综合环境品质，既取决于地方的经济发展水平、结构及“三废”管理水平，也受周边影响——各种“三废”不因行政边界而留在某地辖区内。全美各地，特别是洛杉矶等产业发展迅猛、人口急剧膨胀的地方，“三废”问题(尤其空气污染问题)越发严重，民间对州、联邦政府由上至下治理环境问题的诉求也越发强烈。

　　1960年代初，民间通过各种社团、政治游说，酝酿了足够力量，美国联邦层次的环境保护、空气质量保护法案形成了民间、官方的多个版本。华盛顿政客们经过讨价还价，在1963-1970年间，同意了几个重大联邦法律：《1963年洁净空气法》、《1967年空气质量法》、《1970年洁净空气法》、《1977年洁净空气法修正案》、《企业燃油效率标准》和《1969年国家环境政策法》。它们从环境品质(含空气质量)的定义、相关研究、监控、治理和相关企业的环评报告和行政审批等方面，系统规定了联邦、州和地方的权责。

　　美国民间笃信政府只能在人民不能实现自我管理时介入，但在环境问题上，人们给了联邦政府很大权力。根据以上法律精神成立的美国环境保护局，对各地的环境问题有最终仲裁权，不容地方挑战，特别是涉及污染问题的技术性问题。有了这一榜样，1977年，洛杉矶都市区的100多个平起平坐的大小城市，也相应成立了跨县市的南加空气管理局，扮演类似美国环境保护局在整个美国环境保护中的角色。

　　南加空气管理局辖区包含洛杉矶及周边几个县，面积27824平方公里，辖区人口1500万。该局由辖区内民选政府代表和民选州长指定代表组成13人的董事会，董事会依据公开、透明的民主讨论，决定该局的大政方针、财务审计和最主要官员的选拔任命。该局的日常运作，由董事会在全国遴选的局长负责。该局所需经费，依照地方法律，主要由辖区内工厂的营运税、环境许可证收费、排污费等收费的转移支付承担。不足部分，由联邦政府、州政府不时予以补助。南加空气管理局不属辖区内任何一个县市政府，无需看地方行政领导眼色行事，只对董事会负责。董事会成员大体由民选代表构成，即南加空气管理局只对主流民意负责。

　　因运作资金来源稳定，额度相对充足，不受政府换届影响，该局迅速成长，拥有数百名一流的环境保护、工程技术、法律、计算机等专业人才，拥有对辖区内重大环境保护问题的最终发言权和否决权。成立至今，该局主要依据联邦政府的法律法规精神，制定和落实辖区内的环境保护法规，以保护环境(尤其是空气品质)、增进民众健康为自身价值诉求和宗旨。

　　1990年代前，南加空气管理局制定的地方环境保护法规一直主要由3个板块构成：一是全面并不断更新的各种可燃物燃烧排放空气污染物的标准，甚至细到含有汽油的染料燃烧后的空气排放物总量标准;二是各类使用燃料的器具、车辆的空气污染物的排放标准;三是关于各类固定空气污染源，如工厂、宾馆的空气污染总量或平均若干时段空气污染的标准及相关环境许可证的规定。

　　该局制定的地方法规、标准，往往比联邦法律更严。因此，尽管洛杉矶人口、产业持续增长，但法规的不断更新和严格执行，使人均空气污染下降幅度得以抵消增量人口带来的额外空气污染，洛杉矶地区空气质量逐年改善。1980年代末，尽管每年还有若干天雾霾，但蓝天白云已是洛杉矶地区的常见状态。这树立了南加空气管理局的良好形象，也强化了其在辖区内环境保护领域方面的绝对权威，为其日后推行新的治理环境举措奠定了扎实的政治基础。

　　这个时期，南加空气管理局也为美国贡献了一个有名的环境保护方面的领导者，金·兰特斯(Jim Lents)。此君因协助丹佛市治理空气污染而小有名气。1986年经全国遴选，担任南加空气管理局的局长。在这个位置上，他没有让人失望。任期内，他成功推进了轻轨、低排放柴油引擎和低排放汽车等原来被认为是政治上不可行的项目，也成功说服辖区的政治家，将南加空气管理局的雇员增加到千人，年度办公预算超过一亿美元。

　　市场时期：技术与市场激励

　　经过十数年努力，在地方环境保护法规标准的制定和执行方面，南加州空气管理局硕果累累。但随着这些方面日益逼近最佳，南加空气管理局从中得到边际效用也在递减。1990年代，洛杉矶地区进入了一个更多依靠市场节能减排的时期。

　　这个时期的标志性规划之一，是南加空气管理局1991年主导制定的《空气质量管理规划》。该规划迅速响应了美国联邦层次的《1990年洁净空气法》，把能进一步减少本辖区空气污染的措施分为3大类：

　　第一类是短期可落实、执行较容易的措施，如合乘汽车上下班、灵活的上班时间、轮休制度和大型雇主进出私人车辆平均载客量等。

　　第二类措施是第一类措施的增强版，即要求更高比例的雇主、更多职工执行合乘汽车上下班和轮休制度等，以及推广市场上已出现、但未普及的各项节能减排技术措施，如利用当时刚兴起的互联网推进远程办公、使用新兴的油电混合动力车辆等。

　　第三类是研发已取得一定进展、可能大规模市场化的技术措施，如纯电动车、超导电力传输、太阳能建筑等。

　　为方便民众理解和支持，上述规划针对不同措施，做了详细的成本效益分析。在这个时期，南加空气管理局继续保持空气污染治理方面的先进性，率先与美国西部几个同类机构引入空气污染排放市场交易机制。即各个空气污染的事主若节能减排，最终空气污染排放低于既定指标，可将两者差值放到公开、透明、竞争性的空气污染排放市场进行交易，从而获得经济收益。同时，节能减排措施若符合地方《空气质量管理规划》的精神，事主还可额外获得税收减免和经济补偿。

　　南加空气管理局还会同加州其他热心环境保护和可持续发展的机构团体，共同推进了加州地方目标性法规《加州议会32号令》。该法令非常激进，规定了加州及下属各地方2020年必须达到的节能减排硬性目标。在其框架内，各事主节省的温室气体排放指标也可像空气污染那样在市场交易。

　　对洛杉矶及其所在的加州，法令规定，到2020年，两地的温室气体排放必须降到1990年的水平。这是非常激进的目标，相当于给地方经济活动上了紧箍。但因有多数民众支持，这个紧箍没有取下来。为配合这一法令，其他具体执行节能减排的法令陆续通过，如《加州参议院375法令：可持续发展的社区》、《加州议会1493法令：小汽车温室气体排放标准》等。南加空气管理局和辖区内其他单位，如南加州联合政府，依据上述法令制定了洛杉矶地区的地方法令、标准和规划。特别是，由南加州联合政府主导的洛杉矶地区交通规划和相应落地项目，必须反映上述温室气体节能减排目标。如核查后不能达标，洛杉矶地区将会被责令整改交通规划，需重新提出有关项目，上级部门给予的拨款也会受影响。

　　在这一时期，路面交通、近海海运、铁路货运带来的空气污染，是洛杉矶地区最主要的空气污染和温室气体来源。依据上文提到的《空气质量管理规划》，南加空气管理局相应的工作重点，是推广市场内最好的、具备推广条件的节能减排技术。负责洛杉矶地区交通规划的南加州联合政府，主要在出行方式低碳化、土地利用和公共交通结合上做文章。

　　对承担海运货运的轮船、港口、铁路、货运公司，南加空气管理局没有直接的行政管理权，主要通过器具、引擎、场地等尾气和温室气体排放的标准和总量对其施加影响。如何激励上述主体承担更多环保工作?以下所说的大转型，或可视作洛杉矶地区的主要策略。

　　大转型：民众支持可持续发展

　　2008年的金融危机深刻影响了美国社会、经济生活。后金融危机时代，对各级政府和像南加空气管理局这样的公立机构而言，最大影响是办公经费因实体经济下滑而削减，不少公共支出减少，如教育、医疗、社会救济，相关民众怨声载道。部分利益相关者要求放松环境保护标准和要求，以吸引更多外来投资，振兴经济。南加空气管理局、南加州联合政府等公共机构，受到很大压力。

　　可喜的是，因为过去近40年的环保运动和教育，尤其是严格的环保带来的蓝天白云，多数民众坚定地站在后者一边。金融危机前通过的《加州议会32号令》、《加州参议院375法令：可持续发展的社区》等，并未因反对声音的出现而被推迟执行或改变。

　　究其原因，如部分学者指出，加州越来越多的民众，已认同环境品质极端重要，应该长久坚持;相反，人们惯常的经济活动方式、产业发展模式、出行方式乃至相应的价值观、世界观等，却不应一成不变。即使在后金融危机时代，后者仍应顺应环境品质做出转型，才可能带来地方经济、社会和环境的长久共赢。

　　由此，各级政府以及南加空气管理局等公立机构，虽受到来自部分团体和民众的压力，但也得到更多人的支持，得以继续开展已比较系统化的环境保护、可持续发展活动。比如，上千家大学、企业和商业机构2010年自发成立了加州环境行动注册会。这个注册会鼓励会员制作自身空气排放清单，核算总体的空气污染和温室气体排放总量，制定切实可行的节能减排计划，并共享有关数据，以便第三方核查和监督。据加州环境行动注册会统计，到2014年10月，各个会员自主减排的温室气体已有9.7亿公吨。考虑到后金融危机时代经济下滑的形势，同时各级政府未参与其中，这是个了不起的成绩。

　　眼下，加州环境行动注册会也在考虑如何激励会员更积极地节能减排。正在讨论的策略包括，建立额外的温室气体排放交易市场、加强总结已有经验并转化为有偿技术服务，等等。

　　另一件值得大书特书的事是，洛杉矶县2008年通过了《R动议：增加半分消费税用于加快本地综合交通建设》。该动议得到超过三分之二的选民支持。依据该动议，洛杉矶县政府有权在30年内对每次消费额外增加0.5美分的消费税，用于支持县辖区内的公共交通发展、改善高速公路瓶颈路段。R动议支持的项目部分已建成，如洛杉矶的Expo轨道交通线。这些项目代价不菲，但对减少温室气体排放和空气污染都有正面效益。

　　经验与启示

　　洛杉矶40年左右的治霾三部曲，和许多典型案例一样，仁者见仁，智者见智。笔者有幸在国内和美国求学生活多年(在洛杉矶6年)，已完成的博士论文和进行中的教研活动也和两国治霾事业有关，故在此尝试总结洛杉矶的几点经验和启示如下：

　　一、依据空气质量管理的需要，依法设立跨行政边界的强有力的空气质量管理专门机构，并确保其有稳定的队伍和办公经费。因经费和人员配备并非直接和地方政府挂钩，机构能依据保护环境、增进民众健康的宗旨独立运作。同时，因雇佣大量优质人才，它在环保问题上具有绝对权威，尤其是相关技术问题。中国也有必要设立跨行政边界的公立机构，尽可能摆脱地方对环保事业的负面干扰。

　　二、治霾的成败在于细节和执行。洛杉矶注重细节，尽可能从源头全面控制空气污染总量，而非等到污染严重后再行治理和管控。而要增强执行力，就需要有执行能力的技术官员。中国相关法规不少，可改进之处或在细节和执行上，尤其应使用有执行力的技术人才。

　　三、治霾的绩效是公共部门建立权威和公信力、赢得民众长久支持的法宝。虽说环保教育、政府信息公开等会让民众更信任政府的举措和规划，但若过往绩效不够靓丽，民众也不会长久买账。

　　四、确保一定的环境品质，应是所有经济活动的底线和大多数民众心目的最大公约数。不能因暂时的经济发展困难而牺牲环境品质,洛杉矶地区在后金融危机时代的表现，加州环境行动注册会的成立和运作，正反映了这种诉求。某种程度上，这也是洛杉矶地区乃至整个加州1970年代前交了环境污染的昂贵“学费”才领会到的。

　　中国城市应发挥后发优势，避免再交类似的“学费”。否则，长期而言，中国城市很难成为人才用脚投票时的首选，进而无法在愈发激烈的世界城市竞争中脱颖而出。各级政府、各个社会团体应因势利导，在民众中强化对环境品质的诉求。深刻理解环境品质重要性的广大民众和企事业单位，其支持和想法会转化成明智的决策和举措，帮助我们实现地方和国家在经济、社会、环境上的共赢。

　　作者介绍：

　　周江评，现为美国爱荷华州立大学设计学院助理教授，博士生导师，是该校可持续社区、可持续发展的环境课程、对比城市化与城市研究、交通规划与政策、城市形态-城市设计、的主讲教授，并负责指导该校社区与区域规划、交通工程学科、可持续发展环境的本科、硕士、博士研究生。校外主要兼职有国际中国规划学会董事、中国城市规划学会国际学术委员会委员、美国交通研究学会交通拥挤收费学术委员会委员、中国城市规划学会《城市规划》(英文版)编委，《城市交通》特约编辑、《国际城市规划》特约编辑、美国站特约联络人。并担任《城市研究》(Urban Studies)、《规划教育与研究》(Journal of Planning Education and Research)、《城市规划》(中国城市规划学会会刊)、《中国公路学报》等19份国内外一流学术期刊的匿名审稿人。

来源时间：2014/10/31   发布时间：2014/10/28

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