作者：李繁杰  来源：《国际问题研究》2013年第6期

海洋是美国推行全球战略的重要载体，维系对海洋的绝对控制是美国地缘大战略的核心[0]。进入21世纪以来，随着中国海上力量的快速发展及中国与部分周边国家的海洋权益之争加剧，美国加大对中国海上围堵和威慑的力度，中美海上矛盾上升。但是，中美海上矛盾不同于美苏冷战式对抗，双方依然存在广阔的合作空间。

 

一、美国对中国海上力量发展的误判

 

作为全球化时代的新兴大国，中国经济发展所必需的海外贸易、能源供给、商品运输等越来越多地依赖海洋。同时，中国也是唯一没有实现国家统一的大国。为维护海上通道安全，捍卫国家主权和促进统一，中国稳步推进军事现代化建设，强化相对薄弱的海上力量，但这却引起美国的过分警觉和误读。

 

（一）   认为中国军力增长削弱美国在西太平洋的军事优势

 

近些年，中国海空军战力明显提升，特别是以“非对称”作战概念为指导发展一系列“杀手锏”兵器，引起美国对中国“反进入和区域拒止” （Anti-Access and Area Denial）能力的高度关注。

 

2009年初，美国国防部长盖茨在《外交》杂志上撰文称，“北京在网络战、反卫星、防空、反舰武器、舰艇和弹道导弹上的投资可能威胁美国用以帮助其太平洋盟国的主要军力投送手段。”[①]同年夏季，美国战略与预算评估中心主任克雷皮内维奇声称，中国的“反介入”和“区域拒止”能力正使“东亚海域慢慢且不可避免地变成另一个潜在的美国军舰艇禁入区”。[②]

 

美中经济与安全审查委员会2010年致国会报告认为,“随着中国努力推进空中和导弹力量的现代化，北京威胁美国前沿部署兵力和基地的能力正在加强”，并强调中国海空军可以攻击美国在东亚的五个主要空军基地。[③]报告还认为，中国已具备向第一岛链投送军力的能力，并正在将这种能力扩张至第二岛链，尤其是中国部署在前沿空中或海上平台上的巡航导弹可能命中远在关岛的军事目标。中国“反进入/区域拒止”能力的提高导致美军在有关地区的作战与活动能力受限。在空军和导弹部队支持下，中国有能力向海面、空中和水下投送强大军力，这将导致美国控制关键海上通道的日子面临终结。该报告还称，如力量平衡继续朝有利中国的方向倾斜，使中国拥有在台湾以外地区作战的能力，美国海军可能被迫退至西太平洋第一岛链甚至更远的地方。

 

（二）   认为中国挑战美国主导的海洋秩序

 

由于各自国情和海洋战略不同，中美对海洋秩序有不同的理解。美国的全球霸权建立在海权优势之上，维护不受阻碍地进出海洋的权利，是其核心利益所在，因而鼓吹绝对的航行自由。中国奉行近海防卫战略，认为外国军用船只在专属经济区内进行军事探测活动危害国家安全，沿岸国有权予以限制。美国则以航行自由为借口，强调“沿海国在法律上无权限制在其专属经济区内的军事测量活动”。[④]正是源于双方对专属经济区军事探测活动的不同认识，才引发了2009年“无瑕号事件”，中方认为其为“非法作业”，而美方则认为中国船只靠近美国海军船只是“挑衅骚扰”。美国认为，不断崛起的中国在南海的行为方式和奉行的原则，已对美国数十年来苦心经营起来的规则体系构成挑战。[⑤]传统基金会亚洲研究中心主任瓦尔特·洛曼强调,“中国的南海主张如不受挑战，那么有朝一日，美国太平洋舰队在进行例常活动时将需寻求中国许可。假如中国的主张与其海军发展同步‘强化’，那么10年后美国将面临真正的危机。”[⑥]

 

美国太平洋舰队司令威拉德指出，中国积极推行“限制进入”观念，正在得到不少国家的支持，并渗透到世界一些关键区域。从阿拉伯海到日本海之间的弧形地带，包括亚洲南部沿海，横跨世界上一些最重要的海上交通航线，绝大部分国家基本上持“反对他国进入”自己管辖海域的立场。伊朗、巴基斯坦、印度、孟加拉、缅甸、马来西亚和朝鲜，都制订了对外国在其专属经济区内的军事活动实行某些限制的法规。上述持“限制进入”立场的国家中，有些国家一直在发展区域性海军力量，部分国家积极发展核能力或相关常规技术，以阻止他国进入其主张的海域。中国关于专属经济区法律内涵的观点如被国际社会接受，就会影响到国际法对各国专属经济区的定义。专属经济区面积占世界海洋面积的1/3以上，世界上许多战略咽喉要冲和海上交通航线也都位于专属经济区。中国法律主张的传播会从根本上危及美国的海权利益。[⑦]

 

（三）   认为中国崛起威胁美国亚太盟国的安全

 

近几年来，中国周边国家利用美国“重返亚洲”之机，挟美自重，乘机巩固和扩大对中国岛礁的非法侵占，迫使中国做出反应。从2010年的中日撞船事件到2012年的日本购岛、菲律宾海军在黄岩岛附近抓扣中国渔民，均是对方挑起事端，中方不得不进行坚决反制。美国却将此解读为中国利用强大的经济和军事实力进行海上扩张，胁迫亚洲邻国。上述事件正好发生在美国因金融危机和主权债务危机而从中东地区进行有限收缩的过程中，部分美国亚洲盟友担心美国是否还有能力和决心兑现其安全承诺，因此美国感觉有必要向盟国显示其对中国海上“领土扩张”的坚决抵制态度。

 

二、美国针对中国的海上布局

 

对中国采取防范加接触的“对冲”政策是冷战后美国对华政策的基调。小布什政府时期，美国忙于反恐，将军事战略重心放在中东，无暇过多关注中国。奥巴马政府上台后，推出“亚太再平衡”战略，中国成为其战略“焦点”，重点是遏制中国海上力量的发展。

 

（一）   推进西太平洋海军基地和力量建设

 

美国自视为全球海上利益的“最终担保人”，通过保持强大海上力量，在亚太海域“阻止、威慑潜在的反对者”[⑧]。美国1992年被迫向菲律宾移交苏比克海军基地后不久，即与新加坡签订协议，取得樟宜基地军事设施使用权。美新2000年4月决定在樟宜建造可供航母驻泊的深水码头。2001年3月樟宜基地落成。同时，美国并未放弃军事上重返菲律宾。2012年，美国促菲同意“半永久性”进入苏比克海军基地。与此同时，美国向泰国提出重新租用乌塔堡和梭桃邑基地，酝酿长租印尼莫罗太岛或比阿克岛为军事基地，在澳大利亚达尔文驻军。美国还启动二战后在西太平洋“规模最大、开支最多的基地项目”，斥资126亿美元扩建关岛基地[⑨]。2012年7月，美国借中日钓鱼岛争端之机，在日本部署“鱼鹰”运输机和F22战机等先进武器，亚太军事干预能力进一步提升。2012年5月，美国前防长帕内塔在香格里拉对话会上宣布2020年前将60%的海军力量部署至亚太地区。

 

美国视台湾为遏制中国走向太平洋的战略棋子。新世纪以来，小布什和奥巴马两届政府不顾中国反对坚持售台武器。一是对台售武额度不断走高，2010年1月和2011年9月两次对台售武高达122.52亿美元[⑩]。二是对台售武并未因两岸关系步入和平发展轨道而减少。如果将2008年10月64.63亿美元售台武器计算在内，2008年5月两岸关系缓和以来美国对台军售额大于此前7年的总和。

 

（二）   与亚太地区国家频繁开展联合军演

 

军事演习是美国强化多双边军事同盟、威慑战略对手的重要手段。进入新世纪，美国不断加强与亚太地区国家联合军演，2000年起与菲律宾举行“肩并肩”（Balikatan）联合军演，与泰国、新加坡举行“金色眼睛蛇”（Cobra Gold）联合军演，军演频度与参与国家不断增加。2010年可谓美国亚太“军演年”，据不完全统计，2010年下半年，美国在亚太举行的联合军演超过20场。特别是2011年美国“华盛顿”号航母访越，美越以联合搜救和应急行动为名举行首次联合演习。在美国直接推动下，2012年10月，美国联合22国举行规模空前的“环太平洋”军演，甚至邀请昔日对手俄罗斯参加。尽管美国拒绝承认军演以中国为“假想敌”，但从演习的国家、地区、内容以及时机等看，被外界视为“针对中国的炮舰外交”[⑪]。总的来看，美国在东亚的联合军演是以美国为主导，以日、韩、菲等军事同盟为支撑，涵盖除中国之外的几乎所有东亚国家。尽管帕内塔2012年9月访华时主动邀请中国参与2014年“环太平洋”军演，但仍难掩美国一系列军演针对和围堵中国的意味。

 

（三）   在军事上提出“空海一体战”战略

 

2010年2月，美国在《四年防务评估报告》中正式提出针对中国“反介入”和“区域拒止”能力的“空海一体战”战略。该战略目的在于联合运用海、空高科技武器装备，提升两军种协同作战能力，提升对外军事行动的合力。重点在于推进海、空军装备之间互联互通，加强装备的数据链和网络建设，“通过对敌人军事系统重要关键节点实施网络化、一体化的深度攻击”，“扰乱、摧毁并击败”对手。美国并不讳言“空海一体战”针对中国的一面，众议院武装部队委员会战备分委员会主席兰迪·福布斯明确表示，美国会将为空海战提供充足拨款，使水面舰艇“实现对空防御和对巡航导弹防御的一体化”，以反制中国的“反介入/区域拒止”能力。

 

（四）   加大舰机对中国抵近侦察

 

美国近年来加大对中国的舰机抵近侦察，每年仅出动飞机就达数百架次。[⑫]2001年4月，美国侦察机在中国海南岛东南海域非法活动，并酿成“中美南海撞机”事件。2002年，美国海军测量船“鲍迪奇”号在中国黄海专属经济区进行海底地形绘图等作业时与中国渔船相撞，距中国海岸仅约60海里。2009年3至11月，美国军事测量船、海洋调查船等多次进入中国专属经济区活动[⑬]。最为突出的是“无瑕号事件”，2009年3月，美国海军“无瑕号”监测船在海南岛东南中国专属经济区内勘测作业，与多艘中国船只对峙，美方甚至还出动了驱逐舰护航。该事件使“中美海上对峙论”一度升温。

 

（五）   积极插手亚太地区海上争端

 

冷战时期，美国对东亚海洋争端总体采取“中立”政策。冷战结束后，美国在相关问题上的立场和态度日渐模糊，开始偏向中国之外的其他争端方。进入新世纪，特别是近几年，美国明显放弃“中立”立场，转向全面偏袒菲、日等国。

 

在南海问题上，美国以多种方式为有关菲律宾、越南等声索国打气撑腰，比如：向菲律宾提供军舰和精确制导导弹等武器装备；与“宿敌”越南抛开历史积怨，以军事安全交流合作带动美越关系快速升温；与印尼特种部队恢复中断多年的合作关系，签署《防务合作框架协议》。2010年7月，希拉里在东盟地区论坛外长会上，公开表态南海事关美“国家利益”，炒作“南海航行自由”问题，“主张建立南海问题的多边机制”。2011年11月，希拉里公开使用“西菲律宾海”说法，反映了美国视南海为“决定其亚太领导权”要地的考虑[⑭]。

 

在钓鱼岛问题上，美国政府立场日益偏向日本。2010年，中日关系受日本非法抓扣中国渔民渔船事件影响起伏不定，美国高官密集表态展现了挺日立场。2010年9月，希拉里多次公开表示钓鱼岛问题适用于美日安保条约第5条，如遭武力攻击，美日将共同应对[⑮]。当时，国防部长盖茨也表示美国“将和过去数十年一样的根据《日美安全保障条约》履行义务”。2012年，在日本“购岛”风波升温之际，美国国务院发言人纽兰宣称钓鱼岛适用美日安保条约，并公开使用“尖阁列岛”的说法。2012年12月4日，美国参议院通过2013财年《国防授权法案》修正案，承认日本对钓鱼岛的管辖权。

 

美国在海洋争端中公开支持与中国存在岛屿或海域划界争议的国家，刺激部分周边国家频频对华示强。这无疑为争端火上浇油，加大了问题解决的难度。

 

三、中美开展海上安全合作的前景

 

美国在亚太地区针对中国投棋布子，对中国形成一定军事压力，恶化了中国的安全环境。但纵观中美关系正常化40多年的历史，美国对中国保持的防范和压力基本是一种常态，两国并未因此而停止在各领域的合作。尽管美国近年来对中国所进行的海上围堵和威慑超过以往，但中美之间的相互依赖和利益交融也超过以往，双方仍具有开展海上安全合作的可能。实际上，双方也一直在为此做出努力。

 

（一）   中国尚未真正挑战美国海上优势

 

尽管美国国内渲染“中国海上威胁论”不乏其人，但目前美国海军在全球及西太平洋仍然拥有绝对的优势。按2010年数据，美国舰队总吨位约为26亿，超过其后17个最大舰队（其中14国是美国盟国）的总吨位。除了吨位优势，美国海军还是世界上武器装备最先进的海上力量，拥有武器和网络中心体系。在整体导弹能力上，美国海军超过位列其后的20国海军的总和。[⑯]按主要作战舰只计算，美国海军的舰只接近中俄的总和（203艘对205艘），按吨位计算，则美国海军舰队总吨位是中俄之和的263倍。[⑰]可见，中国根本没有挑战美国的海上霸主地位，渲染中国“海上威胁”是别有用心，有其内政外交需要。

 

2008年金融危机后，美国主权债务不断上升，削减财政赤字已成为美国既定计划，今后10年至少削减4870亿美元的防务开支。[⑱]但削减防务开支将触动军工集团的利益，为减缓对军费削减，保持对军事研发的投入，部分保守的鹰派人士就宣传并不存在的“中国威胁”，以最大限度地推进美国军事转型和高新武器的研发部署。与此同时，渲染“中国海上威胁”是美国重返亚太的绝好借口，并可迫使亚太盟国承担更多的防务负担。

 

（二）   中美有加强海上合作的共同需求

 

作为世界两大主要经济体，中美在维护海上通道安全，打击各种海上犯罪，维护海上安全秩序具有共同利益。特别是“9·11”事件后，中美在反恐、反海盗等非传统安全方面的共同利益在增加。2012年美国“新版国防战略指南”指出，“从长远看，中国作为地区强国的崛起将可能以各种方式影响美国的经济与安全。中美两国与东亚的安全与稳定都有巨大利害关系，两国同时也对建立双边合作关系抱有兴趣。”[⑲]美国前国防部长帕内塔在香格里拉对话会的讲话中曾表示，美国将大部分海军力量部署在亚太地区不是为了遏制中国，而是为了将中国纳入一种关系框架，以应对诸如人道主义援助、大规模杀伤性武器扩散、毒品走私、海盗、贸易、运输通道等问题的挑战。此言不可全信，但也部分表达了美方希望与中国合作应对挑战的意愿。罗伯特·卡普兰认为，中美在打击海盗、恐怖主义和应对灾害等问题上有合作空间，两国还可以在海上运输通道开展联合巡逻以确保能源运输安全。[⑳] 2013年8月，中国国务委员兼国防部长常万全访美，双方同意进一步加强在人道主义救援减灾、反恐、反海盗、维和领域的交流与合作。

 

（三）   中美开展海上合作已具有一定基础

 

1994年“小鹰”号事件和1996年台海危机后，美军开始谋求与中国开展军事对话并签署避免海上意外事件协议。1997年江泽民主席访美，中美展开海上安全对话进入两国元首的联合声明。1998年1月，中美国防部间《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》正式签署。多年来，尽管中美双方在安全关切、国际法适用等问题上交锋不断，但这一磋商机制多次作为落实两国高层领导共识的平台，在促进两国两军关系发展、加强两国海军的相互了解和沟通、避免海上误解误判等方面还是发挥了不可替代的作用。中美海军间实现了多次高层互访、军舰互访、联合军事演习、军事学术和专业技术交流；2009年美国海军作战部长应邀参加了中国60年海军庆典活动；中美在亚丁湾护航行动中也进行了很好的合作，2012年和2013年，中美连续两年在亚丁湾举行联合反海盗演习。上述磋商机制与合作的展开为两国巩固和扩大海上安全合作奠定了良好的基础。

 

（四）   中美构建新型大国关系为两国开展海上安全合作提供了契机

 

自2012年以来，中国领导人提出构建中美新型大国关系的倡议，得到了美方的积极回应。奥巴马总统称中美关系是“最重要的双边关系”，愿与中方共同推动构建中美合作伙伴关系和新型大国关系。2013年6月，习近平主席访美，两国元首均强调了中美关系的重要性，认为中美应该也可以走出一条不同于历史上大国冲突对抗的新路。中美在海上军事安全问题上也能够以“不对抗、不冲突；相互尊重；合作共赢”为基本原则，走出一条新的合作之路。常万全访美期间，中美达成了加强两军关系的五项共识，[21]这些共识对加强和深化两国海上安全合作具有重要的指导和推动作用。

 

四、结语

 

和平与发展是当今时代主题，动辄使用武力或武力威胁不符合时代潮流。全球化时代条件下，中美利益高度相融，空前彼此依存。作为当今世界最有影响力的两个大国，中美既是地区稳定的压舱石，又是世界和平的助推器。尽管中美在海上军事安全问题上存在一定竞争和误判，但考虑到双方广泛的共同利益基础和彼此加强合作的良好政治意愿，两国将能够妥善处理摩擦和分歧，拓展合作空间，为两国两军关系的大局服务。只要中美双方相互尊重彼此的核心利益和安全关切，不触碰对方战略底线，两国就有化解矛盾、开展海上合作的基础。为推动海上务实合作，两国应进一步深化高层互访、联合演习和军舰互访、非传统安全领域的合作，推动建立中美重大军事行动相互通报机制和公海海空域军事安全行为准则，管控分歧和危机，逐步扩大合作范围和领域，提高合作水平，真正实现合作共赢，为两国关系和亚太安全创造新的美好前景。

 

 

 

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[0] Lisle A. Rose, Power at Sea: The Violent Peace, Columbia: University of Missouri Press, 2007, p. 231.

[1] Robert M. Gates, “A Balanced Strategy: Reprogramming the pentagon for a New Age,” Foreign Affairs, January/February 2009, http://www.jmhinternational.com/news/selectednews/files/2009/01/20090201_20090101_ForeignAffairs_ABanlancedStrategy.pdf.

[2] Andrew F. Krepinevich Jr., “ The Pentagon’s Wasting Assets:The Eroding Foundations of American Power,” Foreign Affairs, July /August 2009, p. 23; p. 33.

[3] U.S.-China Economic and Security Review Commission, 2010 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, November, 2010, pp. 89-91, http://uscc.gov/annual_report/2010/annual_report_full_10.pdf.

[4] Bronson Percival, “The South China Sea: an American Perspective,” http://southchinaseastudies.org/en/conferences-and-seminars-/second-international-workshop/584-the-south-china-sea-an-american-perspective-by-bronson-percival.

[5] “Cooperation from Strength: the United States, China and the South China Sea,” Center for a New American Security, January 2012, p. 17.

[6] Walter Lohman, “Spratly Islands: The Challenge to U.S. Leadership in the South China Sea,” The Heritage Foundation, February 26, 2009.

[7] “Maritime Issues and Sovereignty Disputes in East Asia,” Testimony of Deputy Assistant Secretary Scot Marciel before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs, Committee on Foreign Relations, July 15, 2009, http:// Vietnam.usembassy.gov/uploads/images/3VC0_Hwh5_paP5TLrjbLNg/MarcielTestimony090715p.pdf.

[8] Dean Cheng, “Sea Power and the Chinese State: China’s Maritime Ambitions,” http://www.heritage.org/.

research/reports/2011/07/sea-power-and-the-chinese-state-chinas-maritime-ambitions.

[9] Praveen Swami, “US to Build? The Super Base on Pacific Island of Guam,” The Telegraph, Oct. 25, 2010.

[10] 韩曙：“奥巴马政府对台军售总额超1979年以来历届政府”，http://news.xinhuanet.com/world/2011-09

/22/c_122074928.htm。

[11] Yann Huei Song, “The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium: Before and After the September 11 Terrorist Attacks,” Ocean Development &International Law, 2004, vol. 26, No.1, p. 85.

[12] 乔芬：《中菲南海争端及对策研究》，河北师范大学硕士学位论文，2010年，第16-18页。

[13] 杨铁虎：“中国渔政执法编队在西沙海域驱逐四艘外国侵渔渔船”，http://military.people.com.cn/GB/1076/149058/9362103.html。

[14] Patrick M. Cronin, “Cooperation from Strength, the United States, China and the South China Sea,” Center for a New American Security, 2012, p. 7.

[15] “希拉里再次表明钓鱼岛适用于《日美安保条约》”，http://forum.home.news.cn/thread/79810655/1.html。

[16] Jean-loup Samaan, “Security Governance in the Maritime commons：The Case for Transatlantic Partnership,” Orbis, Spring 2011, P. 318.

[17] Geoffrey Till, Asia’s Naval Expansion: An Arms Race in the Making? Routledge, December,2012, p.227-228.

[18] Anthony H. Cordesman, Tracking the Defense Budget: US Defense Budget Cuts, Sequestration, the FY2014 Budge and the FY2014-FY2022 Forecast, Center for Strategic & International Studies, July 16, 2013, p. 15.

[19] U.S. Department Of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, p. 2.

[20] Robert D. Kaplan, Monsoon: The Indian Ocean and The Future of American Power, Random House Trade Paperbacks, New York, 2011, p. 291.

[21] 其一、双方一致认为，两军关系是两国关系的重要组成部分。当前两军关系发展势头良好，双方同意，共同致力于加强两军关系，并努力将其提高到新的水平。其二、双方同意继续加强两军高层互访，深化两军之间的磋商与对话，不断增进彼此互信。美方欢迎中国人民解放军总参谋长2014年访问美国，中方欢迎美国国防部长、海军作战部长2014年分别访问中国。其三、双方一致认为，中美两军在维护亚太地区和平与稳定方面，肩负着越来越重要的责任。其四、双方一致认为，两军在非传统安全领域拥有广泛的共同利益和合作基础。双方同意进一步加强在人道主义救援减灾、反恐、反海盗、维和领域的交流与合作。其五、双方同意进一步深化中美军事档案合作，建立中美军事档案合作机制，在现有中方帮助美方查找美军失踪人员下落信息的基础上拓展范围，加强相关军事档案资料的双向交流与合作。参见“中美达成五项共识 中国将参加明年环太平洋军演”，http://hb.people.com.cn/n/2013/0821/c192237-19356667.html。

来源时间：2014/10/15   发布时间：2013/11/26

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作者：蔡翠红  来源：《国际问题研究》2014年第1期

在信息化时代，网络空间已成为国际经贸和政治外交的基础平台和连接媒介。从“阿拉伯之春”到伦敦骚乱，再到“棱镜门”事件的全球发酵，网络空间的号召力与影响力一览无遗。网络空间已经是新型作战平台、打击目标和攻击武器，成为攸关国家安全的主战场。正如美国总统奥巴马所说，“网络世界已成为我们每天都要依赖的空间，在人类历史上它使我们比以往任何一个历史时期更相互地联系在一起”。[1] 在网络时代，为了抢占网络空间的战略制高点，美国逐步制定了先发制人的网络空间战略，[2]它具有主动、外向、绝对能力优势、低风险偏好等含义。这与维持世界领导地位的美国总体战略遵循着相同的原则，即防止任何可能挑战美国力量的崛起，在对手形成威胁之前解除对手武装等。

 

一、美国网络空间战略演变：从安全保护到先发制人

 

美国的网络空间战略具有双重目标：网络空间的绝对优势和不受挑战的全球领导地位。从总体来看，对这一目标的追求体现出“扩张性”的特征。[3]“9·11”是美国网络空间战略一个分界点。“9·11”前美国的网络空间战略以保护本国的信息基础设施为重点，“9·11”后逐步转向以“先发制人”为重点的“扩张型”战略。

 

上世纪90年代，美国推出了一系列促进信息革命和互联网发展的政策措施，并推动开放互联网的商业应用。克林顿政府先后颁布或提出了《国家信息基础设施：行动纲领》（NII）、《信息高速公路规划》、《全球信息基础设施》（GII）倡议及“数字地球”概念等。克林顿政府还采取了一系列其他相关配套措施，包括推动互联网的私营化、促进信息行业合并(如《电信改革法案》）、扩大网上资源(如《电子信息自由法》）等。[4]从安全角度看，克林顿政府更偏重于关键基础设施和重要信息网络系统的防御保护。由于没有影响美国国家安全的重大网络安全事件的刺激，克林顿政府的网络空间战略基本是侧重网络发展和一般非战略意义上的网络安全问题如网络犯罪等。当时的网络安全措施包括发布《国家信息基础设施保护法》、制定《信息保障技术框架》（IATF）、提出《信息系统保护国家计划》[5]、强调国家信息基础设施保护的概念、把重要信息系统的安全放在优先发展的位置等。

 

“9·11”事件后，美国对外政策围绕反恐展开，先发制人战略开始出台并逐步运用到网络安全领域。在此背景下，美国推出了服务于反恐战争的一系列网络政策，如国土安全部的组建、设置总统国家安全顾问、加强网络基础设施的保障。同时重视美军网络战进攻能力建设，大力开发计算机网络战武器，成立三军各自的网络部队，研发、利用新网络技术。2002年，小布什签署“国家安全第16号总统令”，要求美国国防部牵头，组织中央情报局、联邦调查局、国家安全局等政府部门制定网络战战略。期间美国发布了《网络空间安全国家战略》和《信息时代的关键基础设施保护》，正式将网络安全提升至国家安全的战略高度。2005年3月美国防部公布的《国防战略报告》，明确将网络空间与陆、海、空和太空定义为同等重要的、需要美国维持决定性优势的第五大空间。

 

奥巴马政府上台后，美国国务院大力推广公共外交，网络空间作为公共外交的重要平台受到更多重视。2009年2月，奥巴马宣布将网络安全作为维护美国国家安全的首要任务之一，上任伊始就开始推进网络安全评估。2009年5月公布了《网络空间政策评估———保障可信赖的和可迅速复原的信息和通信基础设施》报告。[6]2009年6月成立网络战司令部。2011年3月，美国网络司令部司令基思·亚历山大首次勾画了提升美军网络战能力的五大战略支柱。[7]2011年5月发布题为《网络空间国际战略：网络化世界的繁荣、安全与开放》的报告，列出了在网络世界着力推进的七大政策重点，其内容与目标已从美国自身的网络空间范围扩展到全球网络空间。[8] 同年，美国国防部也提出了自己的《网络空间行动战略》。[9]该战略对网络攻击的性质及如何应对进行了明确解释，将网络攻击按危害程度进行了分类，并明确提出一些严重网络攻击行动将被视为战争行为，美国将以传统的军事打击，包括使用导弹和其他高技术武器对敌对国家进行袭击。同时，如斯诺登所揭露的，奥巴马政府还暗中利用其强大的技术力量和网络空间优势施行全球网络布控，以监控别国国情并寻找别国可能的脆弱点和潜在攻击目标。奥巴马政府的意图很明显，希望通过先发制人的网络空间战略，实现网络威慑，谋求其在网络空间的优势地位，从而为其全球领导地位提供支撑。

 

二、美国网络空间先发制人战略的构建

 

美国的网络空间战略重点放在国际层面，谋篇布局、制定战略、加强同盟、设置有关国际互联网自由与安全的全球议题，掌握全球互联网发展与安全标准及规制的主导权，强调遏制和削弱对手，并以此来维持其网络空间的优势地位。

 

有学者指出，美国的网络空间战略重视攻击而忽视防范。[10]美国著名学者约瑟夫▪奈就曾指出，网络权力最重要的应用是外向性的而不是内向性的，其主要功能是对其他国家的影响。[11]网络空间的先发制人战略的可行性被认为比传统物理世界的先发制人战略更强。美国官方和媒体也多次暗示美国先发制人的网络空间战略，包括网络威慑战略。2012年10月11日，美国国防部长帕内塔指出，“如果检测到即将来临的网络攻击威胁，美国军方就可以进行先发制人的攻击”。[12]《纽约时报》2013年2 月 4 日载文称，美国在对使用网络武器进行秘密法理评估后得出结论，如果美国对遭遇来自国外一次重大网络攻击取得可靠证据后，美国总统有权下令进行先发制人的打击。[13]曾任克林顿政府国家安全局局长和小布什第二任期的国家情报局局长麦克康奈尔也撰文指出，从潜在经济和心理影响来看，网络战争堪比核威胁，因此，美国的应对策略应该先发制人和威慑性二者兼而有之。[14]

 

具体而言，美国网络空间先发制人战略的构建包括三个步骤：第一是构建网络空间敌人，第二是网络空间安全化，第三是制定相应具体政策和措施。

 

（一）   构建网络空间敌人

 

美国的战略文化和外交传统中一直存在着强烈的危机感。为了达到压制别人从而实现自己优势地位的目的，美国首先使用的是构建网络空间的敌人、渲染威胁的手段，并以之为借口制定先发制人的战略。随着苏联的解体、“9·11”恐怖袭击的罪魁祸首被击毙，美国又需要寻找新的敌人。崛起的中国理所当然地成了其构建的重点敌人和竞争对手之一。而信息的不确定性使网络空间的攻击来源很难确定，这就使得潜意识中对手易成为构建的对象。

 

美国媒体和政府这几年经常宣扬“美国网络安全的最大威胁来自中国”，上演着一部官方和非官方的威胁构建的双簧戏。如美国《防务新闻》周刊文章称，现阶段最恶劣的、可能对美国安全构成最大威胁的网络攻击行为来自中国，因为中国的军事思想家认为美军对电脑、卫星和空间传感器十分依赖而更易受到网络战打击。[15]2012年3月，美中经济与安全评估委员会发布报告称：中国的网络战能力对美军构成真正威胁；过去十年，计算机网络攻击战已成为中国军方和国家发展战略的重点。[16]2013年3月，美国曼迪昂特（Mandiant）网络安全公司发表报告表示，相信中国军队是最近发生的一系列“高级持续性威胁”（APT – Advanced Persistent Threat）黑客攻击的幕后操纵者。[17]美国威瑞森公司随后又于2013年4月发表《数据窃取调查年度报告》并单列出“有政府背景的网络间谍行为”，称2012年政府网络间谍案绝大部分源自中国等等。[18]2013年5月，美国国防部则在其呈交国会的年度中国军力报告中，首次点名指控中国政府和军方在幕后策划了针对美国的网络攻击。[19]

 

美国不仅从网络安全角度将中国塑造成最突出的美国的网络空间敌人，还从网络自由角度将中国塑造成整个网络空间的敌人。2011年2月，时任国务卿希拉里在乔治·华盛顿大学的演讲中公开点名中国、古巴等国家是“实行书报检查、限制网络自由、逮捕批评政府的博主的国家”。[20]谷歌创始人之一谢尔盖•布林在接受英国《卫报》独家采访时也称，中国是互联网自由的三大敌人之一。[21]事实上，美国虽然对外提倡跨国界的网络自由登陆，对内也是有自由限度的。[22]

 

（二）  网络空间安全化

 

对美国而言，网络空间问题经历了“非政治化”到“政治化”再到“安全化”的过程。[23]网络空间本身属于一种公共空间，网络问题从理论上讲也可以被置于非政治化的范畴。网络的最初运行体系和管理体系中并没有包括国家，国家并没有直接参与网络相关的公共争论问题和决定，网络的基本标准等起初都是由民间所决定，这是网络空间的“非政治化”阶段。随着网络向社会纵深发展，网络问题开始成为国家政策的一部分，开始需要政府的决心和资源配置，以及相应的公共治理体制，这是网络空间的“政治化”阶段。而目前美国已经将网络空间推入了“安全化”阶段，即需要采取紧急措施解决“存在性威胁”的阶段。

 

从这一角度看，美国对网络问题的报道和分析并不是为了评定一些客观的、“真正地”危及若干防卫目标的那种威胁；确切地说，它只是为了理解建构一个共享的、对网络空间威胁的集体反应和认识过程。安全化不仅依赖“存在性威胁”的出现来推进，而是以“存在性威胁”的出现为理由，以宣布打破规则为合法来实施安全化的目的。[24]

 

网络空间的被特殊化或者被制度化是网络空间安全化的结果，体现在如下两个方面：

一是将网络升级为国家战略资产。在克林顿政府时期，美国就把包括网络在内的基础设施列为“关键基础设施”，并颁布命令加以保护。而奥巴马则将其进一步升级为“国家战略资产”。奥巴马在2009年5月公布《网络空间政策评估》时谈到，美国21世纪的经济繁荣将依赖于网络空间安全。他将网络空间安全威胁定位为“举国面临的最严重的安全挑战之一”，并宣布“从现在起，我们的数字基础设施将被视为国家战略资产。保护这一基础设施将成为国家安全的优先事项”。[25]

 

二是将网络空间正式提升为第五大军事行动领域。2011年7月，美国国防部发布了首份《网络空间行动战略》报告，提出了五大支柱，[26]而前两条尤其体现美国网络空间的先发制人战略。第一，网络空间被列为与陆、海、空、太空并列的“行动领域”，国防部以此为基础进行组织、培训和装备，以应对网络空间存在的复杂挑战和巨大机遇。这是首次将网络空间列为军事行动范畴。第二，变被动防御为主动防御，从而更加有效地阻止、击败针对美军网络系统的入侵和其他敌对行为。

 

（三）  先发制人战略的具体政策和措施

 

在上述“敌人”构建和网络空间安全化的基础上，美国就有了充分的理由积极筹备网络军备和能力建设，以及在国内、国际层面推进并延展各种网络空间安全化的措施。

 

1. 国内层面

 

美国是第一个提出将网络空间作为战场的国家，也是第一个建立网军和网络司令部的国家，还是第一个推行网络实战的国家。美国采取了一系列先发制人的相关措施。

措施之一就是组建网络战司令部，提高美军网络攻防能力，提出“攻防一体”的口号，并逐步“转守为攻”。据报道，网络司令部中进攻性能力建设主要是由国防高级研究项目处（DARPA)牵头。该处对全国许多研究项目给予了资助。[27]网络司令部近些年一直处于快速扩张中。根据《华盛顿邮报》报道，为提高保护重要计算机网络的能力，2013年1月，美国国防部已批准在今后几年将网络安全部队扩编4倍。据援引某匿名美国官员的话说，现有约900人的网络司令部将会把军队和文职人员扩编到约4900人。[28]2013年3月，网络战司令部司令亚历山大在国会宣布，将新增40支网络部队，其中13支确定重点是进攻，其他27支重点是培训和监控。[29]

 

措施之二是布置了许多相关部门参与网络战的研究，如海军网络战指挥部、海军第10舰队、网络空间行动小组、国家网络安全综合计划小组（CNCI）、网络司令部（USCYBERCOM）等等。这些机构可能是针对网络战的不同方面，但最主要的不同点只是从属于不同的部门，如国防部、国家安全局（NSA）等。此外，为了验证、改进和完善其网络战研究成果，美国还分别于2006年、2008年和2010年举行过3次“网络风暴”演习。

 

措施之三是优先制定政策，争取话语权。美国先后发布了一系列重要战略文件，如《网络空间安全国家战略》和《网络空间国际战略》。相比之下，而中国迄今未有一项明确的战略文本，尽管有学者从理论和实践角度提出了中国网络空间安全战略构建的思路。[30]

 

措施之四是在实践中试验各种网络武器。虽然各国都或多或少在研究网络武器，但是事实上，到目前为止只有美国和以色列真正利用了破坏性的网络武器，[31]如超级病毒如Stuxnet、Duqu和Flame都是来自于这两个国家。[32]另外，根据美方报道，多重衡量标准都显示，美国确实是网络攻击的主要来源。美国在僵尸网络控制者排名榜上排在首位，其中40%是由网络安全巨头迈克菲公司追踪的。相比之下，俄罗斯为8%，中国仅为3%。[33]

 

措施之五则是利用其强大的技术力量施行全球网络布控，以监控别国国情并寻找别国可能的脆弱点和潜在攻击目标。斯诺登所揭露的美国于2007年就启动的代号为“棱镜”的秘密监控项目就是最好的证明。[34]这一系列网络监控计划暴露了美国一直在谋求网络空间霸权地位的企图，因为这一项目不仅针对美国的敌对国家和竞争对手，而且还包括自己的盟国如西欧各国。据英国卫报所披露的信息，奥巴马2012年10月签署的一份最高机密行政指令中也指出，进攻性有效网络行动（OCEO）是促进美国国家目标实现的一种独特的非传统的能力方式，奥巴马因此命令其国家安全和情报高级官员列出一份美国海外网络攻击的潜在目标清单。而且，在这份总统行政指令中，进攻性网络行动的施行标准并不限于报复行动，而是模糊地表述为旨在“促进遍布全球的美国国家战略目标”。[35]

 

2. 国际层面

 

首先，在国际制度方面，美国为了实现其优势地位，不但主宰了网络空间技术标准，而且也一直把握着网络空间的控制权。为了防止互联网控制权被联合国等国际组织所掌握，同时也为了平衡国际社会对美国独自对互联网进行管理的不满，美国政府在1998年成立了实际由美国控制的民间性的非赢利公司ICANN，即互联网名称与数字地址分配机构。[36]美国政府充分利用该机构和因特网协会(ISOC)[37]两大机构的作用，开展互联网相关事务的管理。美国各界一直主张美国应在互联网治理方面担任领导角色。[38]

 

其次，在争取国际盟友方面，美国在推动网络空间战略国际化和网络自由理念的基础上，加强其网络空间联盟，并发展伙伴关系：在原有联盟关系的基础上，将网络安全纳入，同时还借助其外交、军事、技术标准在全球争取国际盟友的支持，如在20国集团等倡导发展伙伴关系等。加强与美国的盟友及伙伴在网络空间领域的国际合作也是美国网络空间战略的五大支柱之一。[39]美国的网络空间战略得到了其传统盟友如日本、英国的呼应，也对其他国家具有一定号召力，比如美国发起创设的《开放政府伙伴关系计划》[40]、《自由网络联盟》[41]等都有不少国家加入。

 

三、美国网络空间先发制人战略的影响

 

美国先发制人的网络空间战略对美国及国际社会都存在复杂的影响。从美国自身角度看，战略收益与风险参半。美国先发制人的网络空间战略所伴随的“敌人”塑造与网络空间“安全化”，为美国提供了实施干涉性外交政策的“正当理由”[42]，激发了国内公众的危机感，从而为其资源利用和权力行使的倾向性提供了“正当理由”和足够的国内支持度。同时，美国先发制人的网络空间战略需要更多科研力量，这不仅可能为相关网络安全产业带来新的增长点，同时也可能为美国带来创新产品的垄断利润和较高的资本积累，进一步推动和刺激美国在生产网络高科技产品上的投入和研发，从而使美国在网络高科技领域的竞争优势不断得到提高。

 

从风险层面看，美国先发制人的网络空间战略首先会恶化美国的国际形象及其与广大发展中国家间的关系。“棱镜门事件”后所有被披露受监控的国家一致声讨美国便是例证。其次还会加大美国国家安全的代价与成本，从而直接损害美国的国家利益。网络空间的特性使得不对称力量的使用非常便利，美国选择不对称甚至极端化的防御或者攻击手段将加大美国安全的成本需求。此外，美国先发制人的网络空间战略在实施过程中由于侦测难，很容易最终沦落为虚张声势的“网络马其诺防线”，不仅易造成安全错觉、贻误危机处理时机，且实施效果往往也难符其实。[43]

 

在国际层面上，美国先发制人的网络空间战略的影响有如下几点：

 

第一，它将推动网络空间的军事化。网络空间军事化是指相关政府和军队发展网络攻击能力和赢得网络战能力的趋势。[44]美国网络司令部的设立可以说是网络空间军事化最典型的例子。在美国先发制人行为的刺激下，有不少国家已开始公开或半公开地推进网络空间军事化措施，而这可能将网络空间的发展引向歧途。

 

第二，美国先发制人的网络空间战略会引发网络军备竞赛，而这可能是目前为止对全球安全环境最广泛的破坏因素之一。要先发制人，就要建立或巩固自己的优势，这就有可能引起新的一轮军备竞赛。美国和以色列的Stuxnet病毒可能是迄今为止最具破坏性的网络武器。这种病毒加剧了网络军备竞赛，打响了网络军备竞赛的起跑发令枪。[45]各大国都不得不开始考虑各种攻击性网络武器，一些小国也由于在传统武器上没有竞争优势更加热衷于发展网络武器。

 

第三，美国先发制人的网络空间战略增加了国家间在网络空间爆发冲突的风险。近年来，各国日渐重视网络能力建设。然而，网络进攻、网络战争、网络犯罪和网络窥探等概念依然模糊不清，缺乏统一共识，以至于美国先发制人的网络空间战略的实施极易跨越网络战争的门槛并溢出到其他战略领域，最终演变成为一个诱发全面冲突的“危险性游戏”。[46]如果各大国都跟随美国争相发展网络威慑能力和报复性网络攻击能力，这将不利于网络空间互信，而且任何网络空间的擦枪走火都有可能毒害国际关系其他领域的健康发展，从而不利于国家间关系的稳定。[47]

 

第四，美国先发制人的网络空间战略还必然影响网络空间行为规则的确立，从而破坏网络空间国际秩序的建设。首先，先发制人的战略明显违背相称性规则。因为对于仅仅是准备或威胁的行为，使用主动攻击行为完全不是相称性的反应。其次，先发制人的战略不符合《联合国宪章》第51条关于自卫权行使的前提条件——“受武力攻击”。而在单纯的军事威胁甚至还是未查清的威胁阶段就实施自卫权，这同《联合国宪章》的宗旨与目标（将国际关系中的单方面使用武力减至最小程度）背道而驰。再次，先发制人的战略由于缺乏客观的标准作为依据，很可能被滥用。[48]

 

第五，从中美双边关系看，美国先发制人的网络空间战略某种程度上导致了中美网络空间安全困境的产生，使中美关系戴上了新的紧箍咒。《纽约时报》曾称中美已进入“网络冷战”。[49]在网络攻击的喧嚣声中，2013年3月，美国国会通过了奥巴马签署的一项名为“2013年合并与进一步持续拨款法案”，该法案第516条规定，美国商务部、司法部、国家宇航局和国家科学基金会不得利用任何拨款采购由中国拥有、管理或资助的一个或多个机构所生产、制造或组装的信息技术系统。[50]此限购法案针对几乎所有来自中国的信息技术产品，而非针对经美国政府调查证明具有安全威胁的企业产品，这自会招致中国严重抗议。对于错综复杂、利益交错的中美关系而言，美国对于中国网络行为的不实指责和相关制裁严重阻碍了双边关系的改善和发展。

 

中美两国的战略互信也因美国先发制人的网络空间战略而受到影响。从安全的互动性讲,国与国之间的安全状态稳定与否是由相互的信任程度所决定的,“先发制人”会加剧安全困境。一国追求自身的绝对安全只会加深他国的不安全感,迫使其他国家采取相应的政策以增强实力,从而增加了国家之间的不信任与怀疑。而网络空间传播的快捷性和蝴蝶效应又使网络空间成为了原本脆弱的中美整体战略不信任情绪最容易表现并被放大的领域。

 

 

 

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[1] The White House, “U.S. International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security, and Openness in a Networked World,” May 11, 2011. http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.

[2] 先发制人有狭义和广义之分。狭义上的先发制人系指国家受到迫在眉睫的威胁时被迫抢先采取军事行动、

消除威胁的行为；广义上的先发制人系指决策者从维护国家利益出发，为预防威胁、化解危机和减少损失，抢先采取未雨绸缪的行动和攻击性行为。本文使用广义上的先发制人概念。关于此概念的探讨，可参见Robert J. Pauly and Tom Lansford, Strategic Preemption: US Foreign Policy and the Second Iraq War, Burlington: Ashgate, 2005, pp. 41-42; Rachel Bzostek, Why Not Preempt? Security, Law, Norms and Anticipatory Military Activities, Hampshire, England and Brulington, U. S.: Ashgate, 2008, p. 9。

[3] 卢新德：“论美国信息安全战略的扩张性”，《当代亚太》，2005年第7期，第24-29页。

[4] 蔡翠红：《美国国家信息安全战略》，上海学林出版社，2009年，第133页。

[5]Defending America’s Cyberspace–National Plan for Information Systems Protection, http://clinton4.nara.gov/media/pdf/npisp-fullreport-000112.pdf.

[6] Cyberspace Policy Review: Assuring a Trusted and Resilient Information and Communications Infrastructure, http://www.whitehouse.gov/assets/documents/Cyberspace_Policy_Review_final.pdf.

[7] 提升美军网络战能力的五大战略支柱为：将网络空间看作与陆海空天一样重要的作战领域；采用主动的网络防御措施和其他新型防御方法；在国家网络安全战略上，与政府机构和私营部门进行协作；加强与国际伙伴的联系；招募一支网络安全队伍。参见Elizabeth Montalbano, “Cyber Command Pursues ‘Defensible’ IT Architecture,” March 21, 2011. http://www.informationweek.com/news/government/security/229400008?cid=RSSfeed_IWK_Government。

[8] The White House, U.S. International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security, and Openness in a Networked World.

[9] “Department of Defense Strategy for Operating in Cyberspace,” July 2011, http://www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf.

[10] Richard Clarke, Cyber War: The Next Threat to National Security and What to Do About It, New York: HarperCollins Publishers, 2010, p.11.

[11] Joseph S. Nye, Jr, Cyber Power, Cambridge, MA: Belfer Center, Harvard Kennedy School, May 2010, http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/cyber-power.pdf.

[12] “U.S. Defense Chief Says Pre-emptive Action Possible over Cyber Threat,” http://www.reuters.com/article/2012/10/12/net-us-usa-cyber-pentagon-idUSBRE89B04Q20121012.

[13] David E. Sanger and Thom Shanker, “Broad Powers Seen for Obama in Cyberstrikes,” New York Times, February 4, 2013, on page A1. http://www.nytimes.com/2013/02/04/us/broad-powers-seen-for-obama-in-cyberstrikes.html.

[14] Mike McConnell, “How to Win the Cyber-war We’re Losing,” The Washington Post, February 28, 2010.

[15] Larry Wortzel and Randy Forbes, “Bolster U.S. Cyber Defenses: Make Comprehensive Push Against Global Threats,” Defense News Website, May. 31, 2010, http://www.defensenews.com/article/20100531/deffeat05/5310303/bolster-u-s-cyber-defenses.

[16] 受美中经济与安全评估委员会(The U.S.-China Economic and Security Review Commission)委托，国防企业诺斯罗普·格鲁曼公司（Northrop Grumman Corp）撰写了报告，报告名为Occupying the Information High Ground: Chinese Capabilities for Computer Network Operations and Cyber Espionage。http://www.washingtonpost.com/r/2010-2019/WashingtonPost/2012/03/08/National-Security/Graphics/USCC_Report_Chinese_Capabilities_for_Computer_Network_Operations_and_Cyber_%20Espionage.pdf。

[17] MandiantIntelligence Center Report APT1: Exposing One of China’s Cyber Espionage Units, Released on February 19, 2013, http://intelreport.mandiant.com/.

[18] Verizon’s 2013 Data Breach Investigations Report, released on April 23, 2013, http://www.verizonenterprise.com/DBIR/2013/.

[19] Office of the Secretary Of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013, released on May 6, 2013. http://www.defense.gov/pubs/2013_China_Report_FINAL.pdf.

[20] Hillary Rodham Clinton, “Internet Rights and Wrongs: Choices & Challenges in a Networked World,” U.S. Secretary of State Remarks at George Washington University, February 15, 2011, http://www.state.gov/secretary/rm/2011/02/156619.htm.

[21] Damon Poeter, “Google’s Brin Bashes Hollywood, China, Facebook as Enemies of Internet Freedom,” April 15, 2012, http://www.pcmag.com/article2/0,2817,2403063,00.asp.

[22] 蔡翠红：“试论美国信息自由的法律基础及其限度——以维基揭秘事件为例”，《国际问题研究》，2011年第1期，第59-63页。

[23] 这三个词的来源可参见：[英]巴瑞▪布赞：《新安全论》，朱宁译，浙江人民出版社，2003年，第32页。

[24] [英]巴瑞▪布赞：《新安全论》，第35页。

[25] U.S. White House, U.S. Cyberspace Policy Review: Assuring Trusted and Resilient Information and Communications Infrastructure, May 29, 2009.

[26] Department of Defense Strategy For Operating in Cyberspace, July 2011.

[27] Misha Glenny, “The Cyber Arms Race Has Begun,” The Nation, October 31, 2011, p.18.

[28] Ellen Nakashima, “Pentagon to boost cybersecurity force,” The Washington Post, January 27, 2013, http://articles.washingtonpost.com/2013-01-27/world/36583575_1_cyber-protection-forces-cyber-command-cybersecurity.

[29] “Pentagon creates 13 offensive cyber teams for worldwide attacks,” March 13, 2013, http://rt.com/usa/alexander-cyber-command-offensive-209/.

[30] 惠志斌：“我国国家网络空间安全战略的理论构建与实现路径”，《中国软科学》，2012年第5期，第22-27页。

[31] “Obama Order Sped Up Waves of Cyberattacks Against Iran, ”The New York Times, June 1 2012, http://www.nytimes.com/2012/06/01/world/middleeast/obama-ordered-wave-of-cyberattacks-against-iran.html?pagewanted=all.

[32] “Kaspersky Lab and ITU Research Reveals New Advanced Cyber Threat,” Kaspersky Lab, May 28, 2012, http://www.kaspersky.com/about/news/virus/2012/Kaspersky_Lab_and_ITU_Research_Reveals_New_Advanced_Cyber_Threat.

Lake, Eli. “Israeli Secret Iran Attack Plan: Electronic Warfare,” The Daily Beast, November 16, 2011, http://www.thedailybeast.com/articles/2011/11/16/israel-s-secret-iran-attack-plan-electronic-warfare.html.

“‘Flame’ Virus Explained: How it Works and Who’s Behind It,” Rt.com, May 29, 2012, http://rt.com/news/flame-virus-cyber-war-536/ .

“Interconnection of Gauss with Stuxnet, Duqu and Flame,” ESET, August 19, 2012, http://blog.eset.com/2012/08/15/interconnection-of-gauss-with-stuxnet-duqu-flame.

[33] Jason Healey, “China Is a Cyber Victim Too,” Foreign Policy, April 16, 2013, http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/04/16/china_is_a_cyberwar_victim_too.

[34]“棱镜门”事件由前中央情报局职员爱德华·斯诺登(Edward Snowden)于2013年6月首次披露，据称美国国家安全局和联邦调查局可直接进入美国网际网络公司的中心服务器里挖掘数据、收集情报。

[35] Glenn Greenwald and Ewen MacAskill, “Obama orders US to draw up overseas target list for cyber-attacks,” The Guardian, June 7, 2013, http://www.guardian.co.uk/world/2013/jun/07/obama-china-targets-cyber-overseas.

[36] 互联网名称和号码分配机构ICANN（Internet Corporation For Assigned Names and Numbers）组建于 1998 年 10 月，被委任承担互联网络的地址和名字的分配任务，是目前唯一的对于网络域名的全球性监管机制。

[37] 因特网协会ISOC(Internet Society)创建于 1992 年，致力于评价网络政策、技术系统及国际协调，作为目前因特网的最高国际组织，是一个促进互联网的有序使用及发展的非政府性的国际会员制组织。

[38] “The Future US Role in Internet Governance: 7 Points in Response to the U.S. Commerce Dept.’s ‘Statement of Principles’ ,” Concept Paper by the Internet Governance Project, July 28, 2005, http://www.internetgovernance.org.

[39] 根据美国防部在其网站公开的部分文件内容，新战略包括五大支柱：第一，将网络空间列为与陆、海、空、太空并列的“行动领域”，国防部以此为基础进行组织、培训和装备，以应对网络空间存在的复杂挑战和巨大机遇。第二，变被动防御为主动防御，从而更加有效地阻止、击败针对美军网络系统的入侵和其他敌对行为。第三，加强国防部与国土安全部等其他政府部门及私人部门的合作，在保护军事网络安全的同时，加强重要基础设施的网络安全防护。第四，加强与美国的盟友及伙伴在网络空间领域的国际合作。第五，重视高科技人才队伍建设并提升技术创新能力，包括强化网络防御人员培训，削弱网络空间匿名性和网络安全防护普遍松弛给黑客攻击带来的便利。

[40] “开放政府伙伴关系计划”（Open Government Partnership）于2011年9月创立，其八个创始国是巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国和美国。参与该计划的国家保证恪守《开放政府宣言》（Open Government Declaration）提出的原则：“开放与公民的接触以改善服务、管理公共资源、促进创新和创建更加安全的社区”，至2012年7月，已有55个成员国。

[41] “自由网络联盟”（Internet Freedom Coalition），截止2012年9月共有18个成员国。美国和荷兰宣布建立“数字卫士伙伴关系”（the Digital Defenders Partnership），扩展该联盟的影响。参见http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/09/197723.htm。

[42] Lucas Walsh and Julien Barbara, “Speed, International Security, and ‘New War’ Coverage in Cyberspace,” Journal of Computer-Mediated Communication, No.12, 2006, pp.189–208.

[43] 梁逵：“网络威慑：威而难慑”，《中国国防报》，2011年8月8日，第3 版；杨延波：“聚焦美军‘网络威慑’战略”，《中国国防报》，2012 年1月9日，第3版。

[44] Ronald Deibert, “Tracking the Emerging Arms Race in Cyberspace,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol.67, No.1, 2011, p. 2.

[45] Misha Glenny, “The Cyber Arms Race Has Begun,” The Nation, October 31, 2011, p.20.

[46] 俞晓秋：“‘网络威慑力’是个危险的游戏”，《人民日报》，2011年7月25日，第 3 版；人民论坛问卷调查中心：“网络战争公众认知状况调查”，《人民论坛》，2011年第16期，第18-21页。

[47] 黎弘：“丛林法则加剧网络战争风险”，《人民论坛》，2011年第16期，第22-23页； 沈逸：“美国网络战略‘魔盒’搅乱世界”，《人民论坛》，2011年第16期，第25-26页。

[48] 邱东：“对美国‘先发制人’战略的国际法思考”，《理论导刊》，2009年第6期，第94-95页。

[49] “U.S. Confronts Cyber-Cold War with China,” New York Times, February 25, 2013.

[50] Consolidated and Further Continuing Appropriations Act, 2013, In the Senate of the United States–113th Cong., 1st Sess. H.R. 933.

 

来源时间：2014/10/15   发布时间：2013/12/1

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作者：甄炳禧  来源：《国际问题研究》2014年第4期

近年来，世界经济发展态势转变，发达经济体经济总体回升，尤其是美国经济增长提速，或将引发全球经济大洗牌。当前，新兴经济体增长普遍面临严峻的转型挑战，研究和借鉴美国创造新增长点的经验教训，极具现实意义。

 

一、美国经济四大增长点

 

金融危机发生6年后，美国经济复苏势头增强，失业率下降，房地产收复失地，银行恢复健康，公司盈利提高，股市不断创新纪录。未来一个时期，美国经济增长有望“提档”加速，世界经济发展态势和实力格局将出现新变化，这主要归因于美国经济四大新增长点。

 

（一）   美国引领非常规能源革命

 

所谓非常规能源革命，系指美国能源公司利用水力压裂和水平钻井等先进技术，开采出深埋岩层之中或是海底的能源矿藏，如页岩气、致密油、深水油气、油砂及重油等。这场油气领域的非常规能源革命来得并不算快，水力压裂法1947年即已存在，将这种方法用于开发页岩最早可追溯到20世纪80年代初，但直到20世纪末和21世纪初，专门针对页岩的水力压裂法才与水平钻井技术一起日臻成熟。[1]这场能源革命发端于美国，是技术和政策等因素互动的结果。一是一系列技术创新和应用。美国能源企业综合运用水力压裂、水平钻探及与地震预测预防等相关的技术，推动了非常规能源开发。二是美国联邦政府积极推动页岩油气资源的开采。2005年“能源政策法案”规定能源部负责协调促进页岩油气资源的商业开发；2009年初奥巴马政府提出了加快国内石油天然气资源开采的计划；2012年6月，奥巴马政府宣布开放更多的阿拉斯加和墨西哥湾海域，进行海上石油开发。三是州政府出台了适宜的土地使用政策，使能源开发商和所有者均得到合理回报。四是美国资本市场“给力”，为非常规油气开发的主力军——中小企业提供了融资和风险资本。五是油价持续居高不下，使非常规能源开采有利可图，吸引了众多能源企业参与。

 

尽管这场能源革命面临不少问题，但美国非常规能源发展仍然游刃有余。首先，美国非常规能源储量极为丰富。据估计，美国探明的天然气资源（其中页岩气占70%以上）为2000万亿至2500万亿立方英尺，若按目前美国每年250万亿立方英尺的消费量推算，天然气储存可供美国使用90年到100年。[2]其次，美国促进页岩油气发展政策仍有提升空间。一是美国政府未来可能改进资源开发准入和开发政策，美国许多非常规能源富集地区的开发受联邦法规限制，如适时开禁将大大推进相关州的页岩油气开发；二是联邦政府应用补贴及其他激励举措刺激了燃料多样化供应和需求；三是酝酿调整液化气出口政策，拓展天然气海外新市场；四是加强和改善运输、管道、物流等能源基础设施，为能源繁荣“铺路搭桥”。此外，美国页岩能源革命有可能向全球扩展，其他地区的非常规能源开采可借鉴美国的经验。

这场非常规能源革命可与工业革命、信息技术革命相媲美。随着先进技术的应用，美国非常规能源获得了井喷式发展，这已经并将继续对美国乃至全球能源版图与经济态势产生重大影响。

 

一是改变了美国能源供给格局，挑战石油生产“峰值论”。曾有专家认为，20世纪70年代初以后，美国产油量将逐步递减，而这场非常规能源革命逆转了这一趋势。2008年－2013年，美国原油产量增长50%，天然气增产20%以上。美国页岩气日产量从2007年的30亿立方英尺增至2012年的240亿立方英尺，即年均增长51%。同期，页岩气产量占美国天然气总产量的比重从5%提高到36%。得益于非常规天然气尤其是页岩气开发技术的突破，美国天然气产量已超过俄罗斯，成为全球最大的天然气生产国。自1970年—2008年，美国石油生产持续减少，石油日产量从960万桶降至500万桶。但在2008年之后，由于致密油增产，美国石油产量开始大逆转。据国际能源署（IEA）推测，2014年美国产油量将达860万桶/日，2019年产油量有望恢复到960万桶/日的峰值水平，到2020年将超过1000万桶/日，成为世界最大产油国。[3] 据美国能源信息署（EIA）最新预测，自2008年以来，美国致密油产量增长了3倍，占原油总产量比重从12%提高到2012年的35%；2019年将达480万桶/日，占原油产量的50%。[4]

 

二是降低能源价格。美国天然气价格从2008年的13美元/百万英热单位（MMBtu）降至2012年的2.75美元/MMBtu，目前美气价约为4美元/MMBtu，相当于欧洲进口价的三分之一和日本进口价的四分之一。与此同时，美国原油产量增加，造成美国西得克萨斯中质油（WTI）价格比英国布伦特（Brent）价格每桶低8至10美元。[5]

三是提高美国能源自给和能源安全，节省进口费用。如今，美国不需进口液化天然气（LNG），每年可减少1000亿美元的进口费用，2018年美国将成为LNG净出口国，2022年成为天然气净出口国。[6]美国原油及其他液体燃料进口占其石油消费总量的比重从2005年的60%降至2012年的41%，每年节省1000亿美元进口费用。据预计，2020年美原油等进口比重将降至25%，每年节省的进口费用可达1500亿至3000亿美元。到2030年，美国可能成为原油净出口国。[7]

 

四是促进美国经济和就业增长。据麦肯锡全球研究所估计，由于非常规油气生产扩大、对相关基础设施投资增加以及制造业竞争力提高等，到2020年，美国GDP每年将增加3800亿美元至6900亿美元，新增就业岗位达100万至170万个。其中，油气部门每年将贡献1150亿至2250亿美元增值，并提供11万至21.5万个岗位；化学等能源密集型制造业将贡献550亿至850亿美元增值，提供16.5万至27万个就业岗位。[8]

 

五是提高政府财政收入和家庭消费能力。据IHS全球观察公司预测，到2020年，美国非常规能源部门向联邦、州及地方政府的纳税额将从2012年的620亿美元增至1110亿美元，在2012年－2025年间这些部门向美各级政府纳税总额将达1.6万亿美元，即每年缴纳1150亿美元；2012年－2020年，能源增产将使每个美国家庭的可支配收入增加1200美元至3500美元。[9]

 

六是有助于美国向低碳经济转型。页岩气属化石能源，虽不能完全避免气体排放，但可减少排放量。据美国高盛公司估计，以天然气取代石油等作为发电和交通工具的燃料，到2025年将使美国减排5%以上。[10]

 

（二）   先进制造业强势回归

 

美国制造业在经历二战后的20年鼎盛期后一直走下坡路，但近几年出现重振迹象。一是制造业引领美国经济复苏，2009年第二季度至2013年第四季度，美国制造业产值增长超过20%，约为同期GDP增速（9%）的2.2倍；二是美国占全球制造业产值比重长期下降的趋势有所好转，近几年回稳至20%左右；[11]三是近三年来美国制造业新增52万个工作岗位，初步扭转了近20年来制造业就业持续萎缩的趋势；[12] 四是美国再次成为全球跨国公司主要投资目的地，不少在海外的美国制造业企业已经或计划将部分生产业务回迁本土。

美国制造业东山再起与奥巴马政府的“再工业化”战略及其政策举措息息相关。一是支持技术创新。奥巴马政府投资先进制造业研发及其基础设施建设，通过税收优惠，特别是加快设备折旧和研发活动永久性税收减免等，支持制造业科技研发和应用。二是改善美国投资经营环境，鼓励和促进制造业“内包”。奥巴马政府通过对美国公司税制进行改革，终结了企业外包海外的税收优惠，通过改革投资美国的审批制度，吸引美国海外企业回流本土；通过实施“选择美国计划”，吸引全球企业赴美投资。三是为美国制造业创造公平竞争和开拓海外市场的条件。2010年奥巴马政府出台五年内“出口倍增计划”，近年来着力推进跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）等谈判，为美国企业进一步拓展亚欧市场提供更加便利的条件。四是改革教育、签证制度，确保制造业获得人才通道畅通。在增加对中小学、社区学院和高校教育投资的同时，加强职业教育和培训，为美国先进制造业培养适用对路的科技人员和熟练劳动力。通过改革H-1B签证等，为企业雇用海外人才提供方便。

 

奥巴马政府高度重视培育发展高端制造业，以抢占新一轮科技和产业革命制高点。为此，奥巴马政府出台了一系列举措，整合政府、学术界和企业界资源，构建全国先进制造业创新网络，“确保新一轮产业革命首先发生在美国”。2012年，奥巴马政府出台建立全国制造业创新网络（NNMI）倡议，提出由联邦政府出资10亿美元，在10年内创建15个制造业创新研究所；2013年，提出将制造业创新研究所增至45个的倡议。迄今为止，奥巴马政府已宣布建立4个制造业创新研究所。[13]

 

2012年8月，美国在俄亥俄州扬斯顿设立增材制造业创新研究所，着重研发和推广3D打印技术等。其中，美国国防部、能源部、商务部、国家科学基金和国家航空航天署等政府部门承诺共同出资4500万美元，由俄亥俄州、宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州的企业、学校和非营利性组织组成的联合团体出资4000万美元。目前，该研究所参与出资单体共94个，包括企业、大学及非营利组织。迄今为止正在进行的研究项目超过20个。

2014年1月15日，美国宣布在北卡罗来纳州罗利市建立新一代电力电子制造业创新研究所，旨在打造更加智能化、可靠安全、低成本、节能环保的21世纪电力网络。美国能源部牵头并承诺在5年内出资7000万美元。此外，还有包括25个企业、大学及其他非政府组织等出资者，将为研究所提供7000万美元的配套资金。

 

2014年2月，美国宣布在伊利诺伊州芝加哥市建立数字制造和设计技术创新研究所，旨在进行数字化设计、工程和制造等过程的技术和流程研发与应用。美国商务部等计划提供7000万美元基金，并融资2.5亿美元，整个研究所资金规模有望达到3.2亿美元。该研究所的参与单位包括70多家来自全美顶尖制造商和软件设计商、23所大学或社区学院及9个非营利组织。

 

2014年2月，美国还宣布在密歇根州底特律市建立轻质和现代合金制造业研究所，旨在加快轻质合金生产规模化，使其应用于风力涡轮机、军民两用汽车、机器设备、船舶、飞机制造等。美国国防部主导并承诺出资7000万美元基金，非联邦机构的配套资金为7800万美元，研究所资金规模将达1.48亿美元，参与研发并出资的非联邦政府单位包括34家大公司、9所大学和17个非营利组织。

 

前不久，奥巴马政府表示将设立第五个，即先进复合材料制造创新研究所，研发比钢更轻更强的材料，用于飞机、军用车辆、卫星及豪华轿车制造，达到低成本、高速、节能制造目标。美国能源部计划出资7000万美元，并通过竞标由被选中的参与研究所的企业、大学等单位提供7000万美元的配套基金。此外，不少州和市政府也纷纷推出了加强本地区先进制造业的战略，如科罗拉多州政府及其他公私利益攸关方制订了建立州航空航天产业基地计划；田纳西、马萨诸塞等州也分别提出了加强先进节能汽车制造、建立先进制造业合作等计划。

 

美国先进制造业布局逐步到位，将有助于其产业升级换代，并为美国经济增长注入新的动力和活力。

 

首先，先进制造业发展将对美国经济和就业增长产生直接或间接影响。技术密集型产业占美制造业附加值的50%和就业的40%，随着先进制造业创新研究所的相继建立，美国中西部传统制造业的“铁锈带”将转变为“科技带”，直接扩大生产和就业。同时，先进制造业提高出口竞争力并扩大制成品出口，也有助于经济增长和就业扩大。据估计，如果知识型制成品贸易逆差占GDP比重从2012年的2%降至2020年的1.3%，美国GDP每年将增加2000亿美元，创造60万个就业岗位；如制成品贸易逆差降至1990年的水平，到2020年美国GDP每年将增加5900亿美元，创造180万个就业岗位。[14]

 

其次，制造业回流本土将持续对美国经济产生积极影响。近年来，回流美国本土的制造业公司已超过200家，除卡特彼勒、通用电器、福特汽车等传统企业外，谷歌、苹果、摩托罗拉等高新技术产业公司也已经或计划将其部分业务回迁母国。随着经营环境改善和非常规能源革命影响的深化，美国已成为生产成本最低的发达国家，制造业回流趋势还将持续较长时期，美国经济将获得新的增长源泉。据波士顿咨询集团预测，由于制造业回流，2016年－2020年美国年出口额将增加700亿至1150亿美元，其中三分之二是从欧洲、日本等发达国家回流的结果；制造业回流还将使美国GDP年均增加1000亿美元，创造60万至100万个制造业工作岗位和超过100万个服务业就业机会。

 

此外，先进制造业有助于提高美国产业竞争力和生产率。曾多年担任国际金融公司（IFC）官员的安东尼·范·阿格塔米尔认为，在根本层面上，美国产业比人们所认为的更具竞争力，“创意效应”比预期来得更早，机器人、3D打印等技术的到来，已使美国转向“头脑制造”(brainfacturing)，将支持美国全要素生产率增长。[15]

 

（三）   大数据带来新的增长契机

 

大数据是指超过典型数据库软件的采集、储存、管理和分析等能力的数据集，[16]其突出特点是数据量呈几何指数式增长。据估计，世界各地收集的数据量从2000年的0.6－2.1艾字节扩展到2012年的超过2800艾字节（约2.7泽字节），[17]到2020年将增至4万艾字节（约39泽字节）。正如过去20年信息技术和互联网对企业经营乃至宏观经济态势的根本改变，大数据的使用将成为未来提高竞争力、生产率、创新能力以及惠及消费者的关键要素，并有望引发新一轮经济增长。从宏观上看，大数据可转化为提高效率和创新服务的创见和决策，各行业都可通过利用先进数据分析提高效率。据估计，由于教育、交通、消费产品、电力、能源、医疗及消费金融等领域应用大数据，全球每年新增GDP可达3万亿美元。从微观上看，大数据分析已成为企业的一个主要生产要素，对产品设计、产业链、商品促销、风险管理和客户服务等商务决策至关重要。另外，消费者也是主要受益者，各部门消费者的购买决策过程更为科学、透明，每年可节省大约1.1万亿美元的开支。

 

美国敏锐地捕捉到这一新趋势，并予以高度重视，从政治和战略层面制订相关政策，以引领大数据潮流。2009年，奥巴马上任伊始就提出了数据开放计划《透明和开放的政府》，并创建了Data.gov网站，为大数据敞开了大门。2012年3月29日，奥巴马政府发布《大数据研究和发展计划》，提出成立“大数据高级指导小组”，以白宫科技政策办公室为主导，涉及美国国家科学基金会、国家卫生研究院、国防部、能源部、国防部高级研究局、地质勘探局等6个联邦部门和机构；同时，宣布将投资2亿美元，改善与大数据相关的收集、组织和分析的工具与技术发展，提升对海量复杂数据处理并从中获取真知灼见的能力；另外，将“大数据战略”上升为国家意志，将其定义为“未来的新石油”。这充分表明，大数据已成为美国国家创新、国家安全、国家信息通信技术产业发展以及国家网络安全等跨领域的综合性战略，在经济社会各个层面和各个领域都开始受到重视。

 

在美国，互联网的广泛使用产生了大量商业和社会信息，包括数据、文字、图像、音像和全球定位信息（GPS）。大数据已经逐步成为美国经济社会的关键基础设施，与公路、铁路、港口、水电和通信网络等同样不可或缺。美国在云计算和信息抓捕软件开发等方面具有领先优势，在全球数据发展中拥有举足轻重地位，正在引领大数据技术的发展。据统计，2012年全球数据库数据总量达2837艾字节，其中美国占32%，高于西欧的19%。数据已渗透到美国所有产业、商业及政府部门的运行，成为一个重要的生产要素。麦肯锡全球研究所报告显示，大数据分析在美国零售、制造、医疗和政府等部门的应用大幅提高了生产率，据估计，到2020年，上述四个部门因采用大数据每年可增加产值或节约成本2900亿至6100亿美元，即每年为美国GDP增长贡献1.5%-3%。[18]

 

具体来看，零售业正在改进经营方式，利用大数据分析加强与客户的联系。据估计，随着零售业更广泛地采取大数据分析法，每年可增加产值300亿至550亿美元。在制造业，大数据分析可以改善研发、生产和供应链管理。美国制造业存储近2000艾字节的数据，高于任何其他经济部门，依靠庞大的信息支持，企业可大大改进其产品开发设计、机械操作和供应链管理以适应客户需求，从而提高生产率。据估计，大数据应用使美国整个制造业生产率得到提高，到2020年每年增加产值1250亿至2700亿美元。在医疗保健业，大数据应用可提高效率，降低成本，并改善治疗效果，有利于扭转美国医疗费用不断上涨的趋势。据估计，到2020年，医疗保健部门可通过采用大数据分析每年降低成本1000亿至1900亿美元。在政府服务方面，大数据利用和分析可改进行政效率，减少不当开支，优化政府采购，提高税收效率，帮助联邦政府每年减少开支2800亿至4600亿美元。[19]

 

（四）   加强基础设施投资夯实长期经济增长基础

 

五十多年前，美国曾引领世界基础设施建设发展，二战后州际高速公路系统等为美国经济繁荣奠定了坚实基础。然而近几十年来，美国对基建投资严重不足，导致基础设施严重落后。前不久，美国土木工程师协会将美国基础设施评级定为D+。据世界经济论坛2012年全球基础设施业绩排行榜，美国总体排第14位，其中港口和道路分列第19和20位。基础设施老化已制约美国各行业的正常运转，导致经营成本提高。第一，基础设施质量降低，造成公路延误和拥挤、水道堵塞以及频繁大面积停电，降低了美国的投资吸引力。第二，基础设施（特别是交通运输能力）薄弱削弱了美国产业竞争力，制造商和零售商为应对供应和分销网络不可靠问题，不得不增加库存，经营成本提高。第三，基础设施落后造成企业和个人的巨大经济利益损失，美国内陆水路系统老化且缺乏维修，导致水路运输延误时间增多，道路和高速公路堵塞使美国人每年需为出行多支付约1200亿美元。

 

奥巴马政府上台以来，重视并加大对基础设施建设投资，力图扭转美国基建落后态势。近几年来，美国政府拨款近500亿美元，改善了35万英里公路，更新或扩建了2万座桥梁，建成或修缮了26000英里铁路、40座火车站等。然而，美国的基础设施水平与德国等发达经济体的现代化基础设施水平仍相距甚远。麦肯锡全球研究所报告表明，美国要实现基础设施现代化，需要在未来15至20年每年增加1500亿至1800亿美元的额外投资。[20]

 

目前，美国加强基础设施建设具备许多有利条件。首先，基础设施融资、投资条件良好。美国利率处于超低水平，融资成本极低，生产性基础设施投资基金唾手可得；同时，架桥修路、电网升级以及改善公交系统等投资项目回报较高。其次，政府出台多项政策举措加强基础设施投资：提出并推进设立基础设施银行计划；采取发行美国快进债券和其他基建投资优惠政策；计划将改革税制和堵塞税收漏洞节省的资金用于投资基建。再次，美国经济和财政状况好转，有助于动员公私资金，通过建立公私伙伴关系支持基建投资。随着财政赤字减少，公共投融资将进一步增加。奥巴马政府2015年预算提出，未来4年向州和地方政府拨款3020亿美元用于基建投资。随着家庭财务状况好转，大量私人财富可以用于支持生产性基础设施建设。此外，尽管美国建筑业就业状况好转，但失业率仍高于平均水平，基建项目将提供大量建筑业岗位。

 

加强基础设施建设将产生重大经济效益。从近期看，增加基建投资不仅能够直接创造新的产值和就业机会，还将产生很高的“乘数效应”，推动美国其他经济部门及整体经济的复苏和增长。据估计，2014年－2020年，加强基建投资将使美国GDP每年增加2700亿至3200亿美元，其中，建筑部门每年增加850－1000亿美元，创造180万个工作岗位；制造业、专业服务业、商业、交通及物流业等其他部门每年也将增加1850－2200亿美元，创造110－130万个工作机会。从长期看，2020年以后，基建投资将主要通过多种渠道提高生产率，进一步促进美国经济增长和就业扩大。据估计，随着基建投资到位及其投资生产率提高，在2020年－2030年，美国GDP每年将增加6000亿美元。[21]

 

二、美国经济新增长点重塑全球经济增长和实力格局

 

首先，美国经济增长有望 “提档”加速。从近中期看，美国经济增速将从过去连续8年的“一、二档”（即1%－2%左右）提高到未来几年的“二、三档”（2%－3%左右）。美国权威机构的预测均显示这一增长趋势：美国会预算办公室（CBO）预测，2014年－2016年，美国GDP年均增长率约为3.1%至3.4%；知名蓝筹经济学家预测表明，2014年－2016年美国增长率为2.8%至3%；美联储对2014年－2016年美国增长预测分别为2.1%－2.3%、3.0%－3.2%、2.5%－3.0%。[22]另据世界银行预测，2014年－2016年，美国GDP增长率将分别为2.1%、3.0%、3.0%，高于欧元区（1.1%、1.8%、1.9%）和日本（1.3%、1.3%、1.5%），在发达国家中一枝独秀。[23]从长期看，美国经济增长将相对稳定。据2014年美国《总统经济报告》预测，2013年－2024年美国实际GDP年增长率有望达2.7%，虽低于1953年－2007年的3.3%，但高于2007年－2013年的1.0%，也高于美国经济潜在增长率（2.3%）。[24]

其次，世界经济增长和动力态势有所转变。进入新世纪以来，新兴经济体增长迅速，是世界经济增长的主要动力。自2012年以来，新兴经济体增长有所放缓，出现金融市场动荡和资金外流，加之国内经济转型，未来几年仍难以摆脱经济下行压力。随着美国经济加速增长及日本、欧盟经济复苏，发达经济体将成为全球经济增长的重要推动力。据世界银行报告，2014年－2016年，发达国家将向全球需求再注入6.3万亿美元，远超过其2010年－2013年注入的3.9万亿美元，对全球贸易增长的贡献率将从2013年的2.6%提高到2016年的5.4%。[25] 国际货币基金组织（IMF）指出，2014年－2015年全球经济活动将进一步改善，其中主要增长动力将来自发达经济体。[26]美国回归成为世界经济火车头，与中国一起组成“双引擎”，共同引领未来全球经济增长。

 

再次，国际实力对比再现对美国有利态势。21世纪特别是金融危机以来，美国经济实力地位一度被明显削弱，目前或将获得重振的契机。历史上，美国多次在面临危机时表现出极大的应变和修复能力。此次危机过后，美国再次展现了较强的经济修复能力，在发达经济体中前景最为看好。美国金融危机中的两大重灾区——银行和房地产部门已好转，非常规能源革命有助于美国能源自给和经济发展，新一轮产业革命也可能发端于美国。20世纪美国是全球经济龙头老大，在本世纪较长时期内仍将是全球经济领头羊。这取决于如下重要条件：一是经济规模，2013年美国GDP约16.8万亿美元，欧元区为12.6万亿美元，中国为9.2万亿美元（按当时美元汇率计算）；二是经济前景，未来较长时期内，美国经济增速将维持在2.5%－3.0%之间，高于欧元区及日本等主要发达经济体；三是在商业、货币和金融方面具有系统的重要性；四是主导国际经济治理规则制定及提供全球公共品等。美国虽在2008年爆发了百年罕见的金融危机，但其全球金融领先地位难以动摇。美国金融市场拥有无与伦比的深度、流动性和安全性，在金融危机期间仍是吸引全球资本的磁石。这一“牵引力”正是美国金融主宰力的核心，也是美元世界货币作用的基础，因为寻找安全、流动性资产的投资者纷纷把钱投向美国国债。美联储事实上扮演着世界最后贷款人的角色。

 

更重要的是，经济实力和技术创新一直是美国国家实力的基础和源泉。高盛公司认为，美国拥有超过其他主要经济体的多项优势：一是经济优势，美国是世界主要经济体的龙头和首富；二是自然资源优势，在俄罗斯以外的主要经济体中，美国人均拥有资源（能源、金属、矿物、可耕地和水资源等）首屈一指；三是制度优势，联邦制、小政府、法治、自由开放、监管效益等；四是科技创新优势，美国每年用于科技研发的开支超过4000亿美元，占全球研发总和的约30%；五是人力资源优势，未来美国人口和劳动力增长高于印度以外的主要经济体，美国是全球移民的首选国，吸引了大量国际高端人才；六是地缘政治优势，除占有得天独厚的地理位置外，美国拥有世界上最强的军力，每年军费开支占全球军费开支总和的40%以上。[27]

 

当然，美国经济也面临许多难以克服问题和隐患。中长期财政赤字和国债继续累积，失业和就业不足问题依然突出，社会不公和两极分化问题日益加剧，都将拖累美国经济增长。同时，上述四大新增长点也存在互相掣肘因素，如页岩革命带来的水资源污染和加剧水资源紧张等，其进一步发展仍具有不确定性；先进制造业和基础设施建设遭遇资金匮乏等制约。此外，从长期看，随着中国等新兴经济体的自我调整与改革，经济将恢复较快增长势头，美国被赶超的趋势将不可逆转。

 

二、中国的对策

 

对中国而言，美国经济出现新增长点的影响利弊兼有，总体看机遇略大于挑战。

 

从机遇方面看，一是美国经济稳定增长并呈加速态势，有利于世界经济的复苏和增长，有利于改善中国外部经济环境，有助于中国扩大出口。近年来，在欧洲经济危机下，美国重新成为中国最大的出口市场，未来美国经济持续增长对中国出口仍将是利好。二是美国经济新的增长点可能成为中美经济合作新的增长点，无论在非常规能源领域、先进制造业、大数据，还是在基础设施建设等方面，两国互补性强，合作将带来双赢。三是美国经济转型对市场和资金需求增大，对中国倚重增强，两大经济体相互依存加深，利益交融扩大，两国加强宏观政策协调，发挥好全球增长“双引擎”作用，不仅有利于两国经贸关系的健康发展，也有助于全球经济稳定增长。四是非常规能源革命将使全球能源供求格局从“紧平衡”转变为“宽平衡”，呈现供略大于求的走势，国际能源价格可能稳中趋降，美国扩大LNG出口还将为中国能源来源多元化提供新的机遇。

 

从挑战方面看，一是美国努力打造有利于其资本回流、产业回归和高端产业领先的条件，可能增加中国产业竞争压力。据估计，未来几年美制造业回流本土，大部分是从中国回迁；美国制造业经营环境改进，特别是非常规能源革命和对本土企业投资优惠政策支持等降低美国经营综合成本，进一步削弱中国比较优势和竞争力。二是美国页岩能源革命对中国的挑战也很突出。美国对外能源依赖日益减少，并将成为能源出口国，而中国已取代美国成为第一大石油进口国，随着经济继续较快增长，未来中国对外能源依存度还将进一步上升，中美两大经济体在全球能源供求格局中这一不平衡发展，对中国能源安全不利，中国海外能源来源安全风险增大；另外，美国等西方国家还将进一步施压，让中国为保障国际能源运输线安全承担更大的责任。三是未来美国经济增长有所加快，中国经济增长有所放缓，尽管中美经济和实力差距会继续缩小，但这一过程将呈现长期性、复杂性和曲折性。

 

未来五到十年，在中美经济“双引擎”拉动下，世界经济环境将继续改善，全球经济可能迎来新一轮增长期。中国宜统筹谋划，把握好世界经济发展和变革新趋势，趋利避害，化挑战为机遇。

 

第一，以“他山之石”攻中国持续发展之玉。深入系统研究美国经济新变化及新政策举措，吸取其培育和塑造新增长点的经验教训，结合中国国情和外部经济环境变化，与时俱进，着力打造中国经济新增长点。加强顶层设计，坚定发展信心，坚持稳增长、调结构、促改革，在改革发展过程中抓住前沿性课题，做好新增长点这篇大文章，夯实中国经济发展和实力壮大的基础。

 

第二，以科技创新为抓手，带动产业升级换代。着眼于新一轮产业革命，加大对科技创新应用投资力度，重点扶持高端制造业，推进制造业与服务业融合，着力发展生产性服务业，加强可再生等新能源部门产能建设，运用大数据提高各行业经营效率和生产率，扎实培育产业新增长点。从成本优势向以人才、资本、技术、服务、品牌为核心的综合竞争优势转变，依靠创新驱动，加快从国际产业分工低端向高端迈进，实现从中国制造向“中国智造”、“中国创造”的飞跃，引领和支撑中国经济持续较快增长。《第三次产业革命》作者吉米·里夫金认为，第三次产业革命的核心是可再生能源与先进制造业发展，目前德国等欧洲国家是第一梯队，美国为第二梯队，中国暂列第三梯队。但中国具有独特优势，一是自然资源优势（如太阳能、风能等），二是理念优势（中国“天人合一”理念比欧洲的环保理念早近千年），三是政策优势（中共十八届三中全会确定了全面深化改革蓝图），因此，未来十到二十年中国将可能跻身第一梯队，引领第三次产业革命。

 

第三，以非常规能源革命为契机，强化能源生产和能源供应安全。多渠道扩展能源资源生产，开采利用非常规能源，充分挖掘其它资源潜力，加快发展可再生、可替代和清洁能源，提高能效，节能减排，塑造新能源增长点，并将其转化为经济新增长点。同时，多管齐下保障能源安全，强化能源供应多元化，加强国际能源合作，优化海外能源资源布局，加大经济外交和能源外交力度，确保中国海外能源生产基地和运输线安全畅通，利用中国能源大市场等优势，稳步提升中国能源资源国际定价权和影响力。

 

第四，以美国新增长点为切入点，打造中美务实合作新亮点。创新、深化和拓展双边合作，为构建中美新型大国关系注入丰富的经济内涵。用好中美战略与经济对话等协调机制，加强两国在双边经贸领域的协调合作。在加快中美双边投资协定谈判，促进美国公平对待中国企业赴美投资经营，放松对中国的技术产品出口，管控好双边经贸摩擦的同时，加强两国在非常规和可再生能源部门、先进制造业、大数据应用、城镇化和基础设施建设等领域的务实合作，继续做大中美经济利益“蛋糕”，造福两国人民并惠及世界各国。利用二十国集团等多边经济协调平台，加强中美宏观经济政策协调，发挥好世界经济增长“双引擎”作用，引领并支撑全球经济金融稳定发展。

 

第五，理性看待中美两国经济实力差距，坚持发展中国家的定位，咬住“发展是硬道理”不放松。中美经济差距日趋缩小不可逆转，但中国的全面赶超不可能一蹴而就。近期世界银行发表“国际比较计划”，修改了购买力平价（PPP）部分计算方法，称中国2011年GDP相当于美国的87%；同时世行也强调指出，由于数据结果存在不确定性，按PPP估算的数据不宜用来进行GDP和人均GDP位置排序。[28]西方媒体却据此炒作“中国今年将超越美国成为全球第一大经济体”，遭到不少理性学者的质疑。美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授杰弗里·弗兰克等学者认为，按市场汇率计算（这是唯一真正有意义的衡量标准），目前美国经济总量仍几乎为中国两倍，如果中国经济年增长率保持比美国高5个百分点且汇率不发生重大变化，还需12年才能从GDP规模上超过美国；如果两国增长率之差达到8个百分点（由于人民币每年以3%的幅度实际升值），中国将在8年内超越美国。英国《金融时报》首席经济评论员马丁·沃尔夫等称，即使按PPP计算，中国人均GDP仅列世界第99位，在199个国家中居中游。[29]的确，即便将来中国经济总量超过美国，但从实际国情衡量仍属于发展中国家。中国的主要任务仍将是一心一意谋发展，苦练内功，提高综合国力和人民生活水平，同时继续承担相应的国际责任，为世界和平与发展做出自己的贡献。

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[1] America’s New Energy Future: The Unconventional Oil & Gas Revolution and the US Economy, IHS Global Insight, October 2012, p. 12.

[2] McKinsey Global Institute (MGI), Game Changers: Five Opportunities for US Growth and Renewal, July 2013, p. 19.

[3] International Energy Agency, World Energy Outlook 2012, November 2012.

[4] U.S. Energy Information Administration (EIA), Annual Energy Outlook 2014: With Projections to 2040, April 2014, ES-2.

[5] U.S. EIA, Annual Energy Outlook 2014: With Projections to 2040, April 2014, A-25.

[6] Ibid., A-28.

[7] Ibid., ES-3.

[8] MGI, Game Changers: Five Opportunities for US Growth and Renewal, July 2013, p. 37.

[9] America’s New Energy Future: The Unconventional Oil & Gas Revolution and the US Economy, IHS Global Insight, October 2012, p. 2.

[10] Global Markets Institute, Unlocking the Economic Potential of North America’s Energy Resources, June 2014, p. 1.

[11] IMF, The U.S.Manufacturing Recovery: Uptick or Renaissance? February 2014, p. 2.

[12] Rich Rezny, “Is Manufacturing Coming Back?” Seeking Alpha PRO, August 15, 2013, http://seekingalpha.com/article/1638692-is-manufacturing-coming-back?source=yahoo.（上网时间：2014年6月25日）

[13] “Snapshot: National Network for Manufacturing Innovation (NNMI),” Advanced Manufacturing Portal, http://www.manufacturing.gov/nnmi.html. （上网时间：2014年6月25日）

[14] MGI, Game Changers: Five Opportunities for US Growth and Renewal, July 2013, p. 46.

[15] 约翰·奥瑟兹：“美国是21世纪的‘新兴市场’”，《金融时报》中文网，2014年5月29日，http://www.ftchinese.com/story/001056482?full=y?ccode=2g139005。（上网时间2014年6月12日）

[16] MGI, Big data: The Next Frontier for Innovation, Competition, and Productivity, June 2011.

[17] 1艾字节（exabyte或EB）等于1024拍字节（petabyte或PB），相当于2013年5月美国国会图书馆归档电子数据总量的近2.5倍；1泽字节（zetabyte或ZB）等于1024艾字节。

[18] MGI, Game Changers: Five Opportunities for US Growth and Renewal, July 2013, p. 74.

[19] Ibid., p. 82.

[20] MGI, Game Changers: Five Opportunities for US Growth and Renewal, July 2013, p. 88.

[21] MGI, Game Changers: Five Opportunities for US Growth and Renewal, July 2013, p. 103.

[22] Economic Projections of Federal Reserve Board Members and Federal Reserve Bank Presidents, Embargoed for release at 2:00 p.m., EDT, June 18, 2014, http://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/files/fomcprojtabl20140618.pdf.（上网时间：2014年7月1日）

[23] World Bank, Global Economic Prospects, June 2014, p. 4.

[24] Economic Report of President, March 2014, p. 87.

[25] World Bank, Global Economic Prospects, June 2014, p. 16.

[26] IMF, World Economic Outlook (WEO): Recovery Strengthens, Remains Uneven, April 2014, p. XV.

[27] Goldman Sachs, 2013 Outlook, January 2013, pp. 9-16.

[28] The World Bank, Measuring the Real Size of the World Economy, April 2014, pp.4-5.

[29]马丁·沃尔夫、戴维·皮林：“登上世界之巅的中国？”《金融时报》中文网，2014年5月5日，http://www.ftchinese.com/story/001056058。

 

来源时间：2014/10/15   发布时间：2014/7/1

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