中美印象

作者：鲁传颖  来源：上海国际问题研究院

试析奥巴马政府网络空间战略的挑战及其调整

发表于 《现代国际关系》 2014年第5期

　　简介

　　奥巴马政府将网络空间政策提高到战略高度，试图打造一个集战略思想、政策举措和行动策略三位为一体的网络空间战略。但在实践中，奥巴马政府构建了一个复杂而矛盾的体系，战略思想出现偏差，政策之间相互抵消，“棱镜事件”更使得美国网络空间战略陷入困境。随后，奥巴马政府着手调整，一方面对进攻性的网络政策实施全面审查，另一方面放弃对ICANN的控制权，推进网络空间全球治理进程，这将会对网络空间的“建章立制”和规范建立产生重大影响。

　　正文

　　2014年3月14日，美国商务部下属的国家电信和信息管理局(NTIA)宣布将放弃对互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)控制权，并在移交声明中指出，将由ICANN管理层组织全球“多利益攸关方”(Multi-stakeholder)讨论接收问题，但明确拒绝由联合国或其他政府间组织接管。[1]鉴于ICANN在互联网管理中的战略地位及其特殊的移交方案设计，美国此举的深层含义表明，奥巴马政府正着手对网络空间战略进行重新调整布局。本文首先对奥巴马政府的网络空间战略进行梳理，对“棱镜事件”后其面临的挑战进行分析，并在此基础上探讨美国网络空间战略的调整及其对国际网络空间治理的影响。

　　一、奥巴马政府的网络空间战略

　　美国政府历来重视网络空间战略，早在克林顿时期就通过实施《国家信息基础设施：行动计划》(NII)建立“信息高速公路”，发展网络经济战略。“9·11”后，小布什政府将网络战略重点转向网络安全，并先后于2003年和2008年出台了《确保网络空间安全国家战略》和《综合国家网络安全倡议》(CNCI)两份重要文件，强调发展保卫国家网络安全的能力。[2]奥巴马政府则将网络空间战略列为重中之重，试图构建一个包含网络安全、网络经济、网络监控、网络自由等在内的全方位战略，主导网络空间的权力、资源和财富分配。在国务院、国防部、情报部门、国土安全部等各部门的积极配合下，一个集战略思想、政策举措和行动策略三位一体的网络空间战略逐渐浮出水面。

　　奥巴马政府分别于2009年和2011年发布了《网络空间政策评估》和《网络空间国际战略》两份政策报告，对外公布了美国在网络空间的战略思想和战略目标。[3]2012年12月，奥巴马总统签署绝密的《第20号总统政策指令：美国网络行动政策》，详细规定了美国在网络空间采取进攻性和防御性网络政策的原则、目标和方案;明确美国在网络空间的利益包括国家安全、公共安全、国家经济安全、“关键基础设施”的安全可靠运行、“关键资源”的控制权等;并详细制定了进攻性网络效应行动(OCEO)和防御性网络效应行动(DCEO)两个行动方案，必要时可以对他国网络空间中的数据、信息以及关键基础设施采取控制、运行中断、拒绝执行指令、性能降级，甚至完全破坏。[4]《第20号总统政策指令》暴露了美国在网络空间建立霸权的实质，并对整个网络政策体系导向产生重要影响。

　　在白宫战略思想的指引下，国务院、国防部、情报部门、国土安全部等各部门纷纷提出各自的网络空间政策规划。美国国务院作为《网络空间国际战略》主要执行部门，积极推动在网络空间的价值观外交，强化盟友之间的价值观同盟，并通过网络空间“建章立制”，试图建立起一套符合美国利益的网络空间规则;[5]国防部发布了《网络空间行动战略》，宣布成立网络司令部，加速发展网络部队，[6]并通过网络军演、军事交流等方式加强盟友之间在网络战领域的合作;国家安全局(NSA)、中央情报局(CIA)等情报部门加大了网络情报搜集力度和广度，并且将大数据技术引入网络情报分析，为美国政府提供大量有价值的情报，一举成为美国网络空间战略的核心部门。除此之外，各部门之间还开展了一系列的协调与合作，如国防部与国土安全部签订“2010协议备忘录”，增加在政策法规、任务成效和预算等三方面的合作;国土安全部、司法部、国家安全局等部门通过加强协作，制定网络安全框架、指南和程序维护美国关键基础设施的网络安全。[7]

　　美国政府网络空间政策主要通过国际和国内两个行动策略来实施。在国际层面，美国主要是推动一种“去政府化”的网络空间治理模式，一方面从理论上把网络空间描述为“全球公域”，否认网络主权;另一方面，推动“多利益攸关方”治理模式，以企业、非政府组织、公民社会为网络空间治理的主体，限制国家及政府间组织在网络空间治理中发挥作用。美国之所以采取如此策略，是因为其垄断负责互联网运营的国际机构和企业，[8]如负责互联网IP地址分配、域名注册和域名解析服务的ICANN和负责网络协议和标准制定的IETF等都位于美国，[9]美国IT企业则基本上垄断了全球市场的网络设备、操作系统、数据库、搜索引擎、社交网络、云计算等领域。因此，无论是强调网络空间的“全球公域”属性还是“多利益攸关方”治理模式，无非都是借此抹杀他国的网络主权，给美国创造在网络空间“全球介入”(Global Access)的能力。此外，为进一步抢占网络空间治理领域的话语权，美国务院牵头搭建“伦敦进程”(London Agenda)的网络空间治理平台，向其他国家兜售美国的思想和价值观;国防部也通过开展网络军演，打造网络军事盟友体系;情报部门则通过“五只眼”国际情报联盟、北约情报共享机制、盟友间情报共享机制等各个层级的网络情报分享行动，建立以美国为核心的国际情报体系。

　　在国内层面，奥巴马政府积极推动公-私(Public-Private)合作。美国的网络资源大多分布在政府之外的企业、非政府组织和社会当中，推动公-私合作是为了整合这些资源并将其转化为美国的网络权力。2013年2月奥巴马总统签署《关于提高关键基础设施网络安全的行政命令》，授权相关政府部门制定安全标准和实施指南，通过监督、协商、合作等手段加强对关键基础设施所有者和运营商的安全检查，让其参与到政府制定和执行标准的决策中，促使其主动与政府分享机密信息。[10]奥巴马政府还积极推动对于美国具有战略意义的网络技术发展，如大数据和云计算技术。大数据通过对海量数据的挖掘和整合，可以掌握原先只有政府才能掌握的有关政治、经济、社会敏感信息，谁掌握了先进的大数据技术，即意味着可以轻易突破其他国家的数据主权。对此，奥巴马政府特别责成白宫科技政策委员会成立大数据高层指导小组，要求联邦政府的各个部门积极支持“大数据研发计划”。[11]美国政府不仅在每年庞大的IT采购预算中优先采购云计算服务，还建立联邦云计算示范工程，并通过一揽子计划鼓励亚马逊、谷歌、微软、IBM等企业在全球获得领先地位，[12]把美国打造成全球数据的存储、交换中心。这样一来，美国政府无需进入他国即可获得网络数据的“全球介入”能力。

　　综而言之，奥巴马政府的网络空间战略具有如下特点：一是全局性和战略性。奥巴马政府将网络空间视为权力、财富、资源正在不断聚集的，与陆、海、空、天同等重要的第五战略空间，并将网络空间“建章立制”视为与二战后建立美国主导下的国际秩序同等重要。二是继承性和延续性。在小布什政府后期，美国已经开始探索建立在网络空间的霸权，具有标志性意义的“奥林匹克计划”和“棱镜计划”正是在这一时期开始执行。奥巴马上台后继承了上述项目并加大投入。此外，小布什政府在任期结束之前，曾委托分别来自民主党和共和党的两位众议员牵头美国战略与国际中心(CSIS)制订《致第44届总统网络安全报告》。该报告建议，在小布什时期网络安全战略基础之上建立一个包括外交、情报、军事、经济的综合性网络安全战略。[13]奥巴马对此照单全收，其后来发布的多项网络空间战略都源自此报告的思想。三是控制性和进攻性。因受“9·11”影响，小布什时期的网络空间战略主要是强调发展保卫网络安全能力，特别是防范网络恐怖分子对美国关键基础设施的攻击。奥巴马时期的网络空间战略则更强调控制性和进攻性，无论是积极发展网络军事力量，开展网络监控，还是推动网络空间的“建章立制”，都是采取进攻性的手段实行对网络空间中权力、资源、财富的控制。

　　二、奥巴马政府网络空间战略面临的挑战

　　奥巴马政府的网络空间战略是一个复杂而矛盾的体系，体现在：战略思想存在内在矛盾，既要维护网络空间开放、透明、可操作，又要建立美国的网络霸权;协调机制不畅，导致国务院、国防部、国土安全部及情报部门的政策之间相互抵触甚至抵消;国际和国内层面的行动策略彼此冲突。“棱镜门”事件更加速了矛盾的爆发，暴露出奥巴马政府过度推进进攻性网络政策、开展网络监控、干涉他国主权和垄断互联网管理权，把网络空间推向了政治化、意识形态化和军事化的困境。美国的网络空间战略从而面临国际和国内的多重挑战。首先，在国际上陷入信任危机。美国一直把建立网络空间的“行为规范”标榜为其网络空间国际战略的主要目标之一。“规范”(Norms)一词在《韦氏新国际英语词典》中的多项解释暗含着“正确的”、“正面的”、“广为认可”等褒义前缀。言下之意，美国要树立网络空间行为准则的典范，并对其他国家不符合规范的行为进行约束和惩罚。自2013年6月起，美国国家安全局前雇员爱德华·斯诺登持续不断向媒体披露“棱镜计划”的具体细节，揭露美国政府对包括联合国秘书长潘基文的文件、巴西总统罗塞夫的私人手机、德国总理默克尔的办公室，甚至到访的中国前国家领导人的通讯进行监听。[14]虽然奥巴马辩称，情报收集是每个国家的正常工作，“棱镜计划”主要针对网络犯罪和网络恐怖主义等特定对象，但正如《纽约时报》所指出的，提前窃取潘基文与奥巴马会晤中的谈话要点，监听默克尔的私人通话既与网络犯罪无关，也与网络恐怖主义无关。[15]美国在网络空间的行为与自己所标榜的“行为规范”相去甚远，在国际上广受指责;盟友之间在网络政策上的协调被中断，默克尔总理不仅要求彻底审查美国在欧洲的监控行动，甚至提议建立欧洲自己的互联网;[16]在罗塞夫总统的提议下，巴西在2014年4月召开了全球互联网峰会，计划讨论美国“棱镜计划”对网络空间秩序的负面影响，虽然在美国政府的强烈要求下最终取消了相关议题，但在会场上下依旧有很多参会者就“棱镜计划”向美国政府发出了强烈的批评。[17]

　　其次，国内基础分化。美国政府一直采取众多策略来寻求国内对于网络空间战略的支持，如，在网络空间推广美式价值观以迎合国会和民众;在网络安全问题上高调批评中国，以外部威胁为由迫使企业和民众支持政府的网络战略;在网络安全防范等领域推动公-私合作，将非政府组织、企业、社会纳入到政府的网络政策框架内等。“棱镜门”事件消解了美国政府在推动国会、非政府组织、企业、公民社会在网络战略上形成共识的努力，斯诺登揭露了一个包括“棱镜”、“X关键分”(X-Keyscore)、“美景”(Fairview)、“核心”(Main core)等近10个监控项目在内的监控体系，[18]该监控体系由国家安全局、中央情报局、联邦调查局等多个情报机构参与，几乎覆盖了网络空间的社交网络、邮件、即时通讯、网页、影片、照片等所有信息。美国政府不仅要求微软、谷歌、脸谱等9家主要全球互联网企业向监控项目开放数据库，甚至在所有经过美国境内的洲际光纤上拦截数据。“棱镜计划”破坏了法律对民众隐私的保护，激起了国会、企业和全社会对美国政府的声讨。在参议员艾尔·弗兰肯的提议下，参议院司法委员会向国会提交了《监听透明法2013》(Surveillance Transparency Act of 2013)，要求对《爱国者法》第214、215条款进行修改，限制情报机构对互联网和电话元数据的收集;对《外国情报收集法》(Foreign Intelligence Surveillance Act)第702条款进行修改，重新审查“棱镜”项目对互联网信息的收集。[19]参议院情报委员会主席范斯坦对中央情报局监控国会议员电脑大为光火，态度强硬地指责其涉嫌违反宪法、破坏三权分立原则等。为了挽回“棱镜门”给企业声誉造成的负面影响，涉及监控项目的企业纷纷与政府划清界限。苹果、微软、雅虎等8家全球著名的互联网企业发表公开信，要求政府改革监控体系。[20]微软和谷歌甚至向法院诉讼联邦政府。美国民众对于政府打着反恐旗号开展无孔不入的监控表示不满，据媒体报道，有85%的民众反对政府监听项目，并有超过一半的民众视斯诺登视为英雄。美国公民社会联盟在网上发起“停止监视我们”(Stop Watch Us)行动，向美国政府施加压力，得到数以万计网民在网站上的签名、留言，及数百个公民团体的响应，他们通过组织游行示威、向国会请愿、发起网络倡议等方式配合该行动。[21]

　　第三，加剧网络空间分裂。网络空间的统一、开放、透明、可操作是美国网络国际战略的前提，也是网络空间的价值所在，一个分裂的网络空间将会是奥巴马政府不能承受之痛。但美国强行推广“互联网自由战略”，把广大发展中国家推向对立面，使当前网络空间面临着巨大的分裂风险。美国务院是推进美国网络空间国际战略的主要部门，在希拉里国务卿主政时期，曾多次就“互联网自由”发表演讲。美国政府将“互联网自由”定义为，“包括网络空间中保护个人自由表达其观点的权利、向领导人请愿的权利、基于信仰进行礼拜的权利”。围绕“互联网自由”这一新概念，美国务院采取了一系列的政策举措：首先，在价值观的引导下，形成国际、国内的网络价值观同盟，排斥他国的网络价值观;其次，通过强调互联网信息的自由流通，反对其他国家的互联网公共政策，阻止他国在网络空间行使主权，进而把美国的权力和利益拓展到他国的网络空间。在伊朗、突尼斯、埃及、叙利亚等中东国家的政治动荡中，美国的推特、脸谱、优兔等社交网络媒体发挥了重要作用，是当地反政府势力号召、组织、宣传推翻政府活动的主要平台。美国政府借所谓“互联网自由”，力挺西方通讯服务商拒绝所在国政府关闭网站的要求，还鼓动开放注册波斯语、阿拉伯语账号为反对派推波助澜，树立在社交网络积极支持反对派的形象;再次，以“互联网自由”为借口，要求其他国家向美国企业开放市场，把美国的互联网企业推向全球。美国通过把对美国企业造成竞争压力的他国企业贴上违反“互联网自由”的标签，在道德上进行抹黑从而影响国际市场对其产品的采用。美国的“互联网自由”政策引起了越来越多的国家的反对，在2012年迪拜的国际电信联盟大会上，共有89个信息发展中国家提出要将“成员国拥有接入国际电信业务的权力和国家对于信息内容的管理权”写入《国际电信规则》，落实信息社会世界峰会(World Summit on the Information Society)突尼斯议程中提出的“互联网政策是一国主权”的共识，尽管美国强烈抵制，发展中国家还是强制表决通过了决议。虽然因最终投票的国家没有达到法定的数量导致该条款无法生效，但发展中国依旧借此向美国展示了强硬的立场。此外，在国内层面，发展中国家为了抵制美国的“互联网自由”战略，必将会出台更多互联网管理的措施，以牺牲网络空间的开放性、透明性来维护网络主权，进一步加剧网络空间分裂的风险。

　　第四，网络安全形势恶化。奥巴马政府大肆渲染美国面临的网络安全威胁，投入大量人力、物力发展网络军事力量，把网络空间推向了军事化。[22]2009年6月，美国成立网络司令部，并开始组建网络作战部队。不仅如此，美国还将网络战运用到实践中，通过震网病毒(Stuxnet)破坏伊朗的核设施;秘密开发火焰病毒(Flame)，在全球感染难以计数的计算机，搜集他国的军事情报。美国的进攻性网络军事政策打开了网络战的“潘多拉魔盒”。[23]表面上看，美国希望通过威慑的方式增加网络安全，但却加剧了网络空间的军事化，反而恶化了美国的网络安全形势。首先，在美国大力发展网络军事力量的刺激下，各国政府纷纷成立网络部队，加大了研发网络武器的力度，挑战美国在网络军事优势的优势，迫使奥巴马政府不断加大在网络军事领域的投资，陷入网络军备竞赛的恶性循环之中。其次，在缺乏有效的网络军控机制下，网络武器开始泛滥并逐步向非国家行为体扩散。网络武器只是一些复杂代码所构成的病毒程序，可以轻易地通过便携式存储设备复制、转移，恐怖分子获得网络武器的机会将会大大上升，而美国是网络恐怖主义主要目标之一。最后，由于网络空间的匿名性，在“归因”(即科学地寻找发起攻击的源头)方面难以做到客观、公正。各种误判将会引起国家间的网络军事冲突，并将扩散、影响到整体网络安全，网络空间的互联性使得美国的高网络依存度成为其在网络安全领域的阿喀琉斯之踵。[24]

　　三、奥巴马政府对网络空间战略的调整

　　面对上述诸多挑战，奥巴马政府不仅重新审查了“棱镜计划”，更重要的是对整个网络空间战略的战略思想、政策举措和行动策略进行了调整，旨在构建一个更加均衡的网络空间战略。战略目标上，调整网络空间治理观念，解决治理理论与实践的矛盾;国际层面上，在进攻性网络政策与防御性网络政策之间采取平衡，以避免网络空间的“巴尔干化”;国内层面上，对企业和民众做出一定程度的让步，在保障网络安全和保护公众隐私之间寻找平衡，避免让网络战略影响到民众对政府的支持。此外，加强与网络新兴大国之间建立信任措施，以避免网络空间政治化、军事化、意识形态化。

　　第一，调整对网络空间全球治理的认知，正确看待网络空间的主权属性，缓和网络空间治理困境。奥巴马政府一直视网络空间为“全球公域”，否定“网络主权”，并将这种认知延伸到网络空间全球治理进程当中。网络空间的全球治理有三大主要平台，分别是联合国下设的互联网治理论坛(IGF)、国际电信联盟(ITU)以及“伦敦进程”。[25]奥巴马政府认为，在互联网治理论坛和国际电信联盟这两个平台中发展中国家数量占优，它们更支持“网络主权”，于是采取各种措施抵制其发挥作用，并于2011年创立“伦敦进程”，试图以此主导网络空间治理进程。网络发达国家与网络发展中国家在网络主权问题上相互对立，加剧了网络空间全球治理的困境。2013年6月，由包括美国在内的15个国家的代表组成的联合国专家组发表了一份报告，首次明确“国家主权和源自主权的国际规范和原则适用于国家进行的信通技术活动，以及国家在其领土内对信通技术基础设施的管辖权”。报告进一步认可“联合国宪章在网络空间的适用性”。[26]与2010年版的联合国专家组报告相比，这是一个巨大的进步，为寻找网络空间治理共识奠定了理论基础，同时也表明美国正在调整网络空间全球治理的观念。

　　第二，调整在网络空间全球治理上的策略，理顺治理理论与实践的矛盾，避免网络空间分裂。一直以来，美国政府理论上支持“多利益攸关方”模式在网络空间治理中发挥主导作用，并主张要限制政府和政府间组织发挥作用。[27]但实际上，美国却控制着ICANN这样掌握互联网战略资源的国际机构不肯放手。ICANN垄断了互联网的IP地址分配、域名注册和域名解析服务(DNS)等关键性资源，美国通过控制ICANN掌握了互联网的封疆权和路由权。[28]在伊拉克战争和阿富汗战争中，美国就通过ICANN停止对伊、阿两国的互联网域名解析服务，切断两国与国际互联网的联系，给两国国内造成严重的政治、经济、社会冲击，为美国的军事胜利做出了巨大贡献。因此，奥巴马政府一直视其为国家战略资产，拒绝放权。2014年3月，美国商务部下属的国家通信管理局突然宣布将放弃ICANN的控制权，将其移交给全球“多利益攸关方”。此举的深层原因在于，奥巴马政府将网络空间战略的重心转移到国际战略中，旨在加快网络空间的“建章立制”进程。首先，战略目标上，向国际社会表明美国无意在网络空间谋求霸权，以恢复美国在网络空间“建章立制”上的道德形象和合法性，继续主导网络空间治理进程。其次，在策略上，对内可以拉拢在网络空间拥有强大影响力的非政府组织、互联网公司、学术界和舆论界;对外可以尽快修复网络空间战略的盟友体系。“棱镜门”事件后，美国先是对愤怒的欧洲领导人进行安抚，随后又积极支持欧洲制定的《布达佩斯网络犯罪公约》成为国际标准。放弃ICANN的控制权，是进一步向欧洲做出让步的姿态。[29]当然，奥巴马政府不会放弃对ICANN的影响力，只要能保证ICANN在国际化进程中其功能、总部、人员构成、决策程序等不发生改变，美国政府依旧可以通过在ICANN董事会、支持组织和咨询委员会中的绝对话语权，发挥重大影响力。此外，此次移交并不包括具有域名解析功能的13台根服务器。为了控制整个移交的过程和结果，美国政府还通过与国会之间“互动”，向国际社会施加压力。如近期美国众议院通过的“持续审视域名公开事务法案2014”(Domain Openness Through Continued Oversight Matters Act of 2014)，提出要对政府“移交ICANN”的行为进行研究和评估，并要求政府确保“多利益攸关方”不受其他国家和政府间组织影响。[30]一旦该法案获得通过，相关的审计和调研将需要至少1年时间，从而大大放缓移交进程。

　　第三，加强在网络空间的行为规范建设，重塑道德形象。美国长期以来过度追求发展网络空间的技术能力和行动能力，却忽视了网络空间的伦理道德，这是导致其网络空间战略受阻的主要原因。首先，作为战略调整的一部分，奥巴马政府加强了对相关政策的网络伦理审查。“棱镜门”之后，奥巴马总统任命了一个独立的调查委员会对政府的情报监控活动进行审查。2013年12月，该委员会发布了一份名为《变动世界中的自由与安全》(Liberty and Security in a Changing World)的报告，认为“国家安全局存在一些严重和持续地违反隐私及相关规定的行为，引发了人们对国家安全局有效、合法管理自己职权能力的担忧”。报告还指出，“监控计划破坏了网络空间的开放、统一。应当对国家安全局进行改革，建议下一任国安局局长由平民担任，网络司令部与国家安全局的长官不能由同一人担任。”[31]随后，奥巴马政府进一步承诺，政府将与国会一道就《爱国者法案》旨在允许政府收集民众电话元数据的第215条款进行修改。其次，基于《外国情报监听法》加强公众监督，避免类似“棱镜计划”的监听行动超出法律允许的范围。再次，要求情报部门加强公开和透明，尽可能多地向公众提供关于网络监控的信息，并责成司法部出台对《爱国者法案》第215条款的司法解释。此外，还责成深处漩涡中心的国家安全局通过参加国会听证、公开材料等形式回应民众诉求。2013年8月，国家安全局公布了一份关于其任务、职责、合法性来源以及关于监控项目的一些细节的报告，以增加民众的知情权。但与此同时，审查报告中对国家安全局进行组织改革的提议并没有得到落实，2013年4月，国家安全局局长基思·亚历山大宣布辞职，继任的麦克·鲁杰不仅是军队少将，而且身兼国家安全局与网络司令部两职。在美国军费大缩减的背景下，国家安全局的财政拨款依旧保持增长。事实表明，尽管美国政府加强了对网络监控的监管，但网络监控依旧是美国网络空间战略的核心支柱。

　　第四，加大建立信任措施(CBMs)，缓和网络空间政治化、军事化的趋势。美国与新兴大国在网络空间“建章立制”上的立场差异以及沟通机制的缺乏，导致双方互信缺失，加剧了网络军备竞赛和网络安全形势恶化。因此，奥巴马政府借鉴在核安全领域的合作模式，加大了与网络新兴大国在网络空间建立信任措施的力度。[32]2013年6月，美俄之间达成了一项在网络空间建立信任措施的协议，内容包括：建立军事热线，双方的网络协调员可以就网络安全危机直接对话;建立双方计算机应急响应机构(CERT)之间的联系，加强技术、数据等领域交换;成立网络工作组，讨论网络空间的威胁，寻找合作领域;加强双方政策文件的交换，增加网络军事发展的透明度。[33]同年7月，在网络安全领域一直相互指责的中美两国也在网络问题上取得共识。双方在第五轮中美战略与经济对话(S&ED)之前的战略与安全对话(SSD)框架下设立了中美网络安全工作组，就网络安全领域的对话与合作展开了讨论，双方提出要建立经常性交流机制，加大在维护网络安全与打击网络犯罪领域的合作。此后，双方停止了网络安全领域的相互指责。工作组于2013年12月在北京又召开了一次会间会，双方对于落实网络工作组第一次会议达成的共识表示满意，并将进一步加强各个领域的合作。2014年4月，曼迪昂特公司再次发布《中国网络间谍的报告》，但与上一次相比，没有了美国政府的造势，报告并没有掀起任何波澜。建立信任措施虽然不能从根本上扭转网络空间军事化的趋势，但可以避免由误判导致的军事冲突，从而降低网络空间军备竞赛的速度，为网络空间的“建章立制”创造良好的环境。

　　结语

　　奥巴马政府调整网络空间战略首先是要纾缓国际、国内压力，其次是要在进攻与防御之间寻找均衡的策略，最后还是要落实到网络空间的规章制度、行为规范建立。但其调整不会改变美国以网络军事力量建立网络霸权、以发展进攻性网络能力维护安全，并主导网络空间秩序的战略思想。美国在战略思想和政策上的调整，缓和了各方在网络空间治理中的对立情绪，加快国际网络空间“建章立制”朝着有利于美国主导的方向发展，并压缩网络主权与政府主导模式的国际空间。因此，新的形势下，网络空间治理理论创新关系到网络空间未来的发展，也是各个网络新兴大国面临的首要问题。

　　注释

　　[1]The NTIA,“NTIA Announces Intent to Transition Key Internet Domain Name Functions”,http://www.ntia.doc.gov/press-release/2014/ntia-announces-intent-transition-key-internet-domain-name-functions.(上网时间：2014年4月19日)

　　[2]沈逸：《美国国家网络安全战略》，时事出版社，2013年，第153-163页。

　　[3]刘兴华：“奥巴马政府对外网络干涉政策评析”，《现代国际关系》，2013年，第12期，第53-55页。

　　[4]The White House,“Presidential Policy Directive 20”,http://www.fas.org/irp/offdocs/ppd/ppd-20.pdf.(上网时间：2014年4月19日)

　　[5]Margaret P.Karns&Karen A.Mingst,International Organizations,The Politics and Process of Global Governance,London:Lynne Rienner Publishers,2010,pp.258-262.

　　[6]US Department of Defense,“DOD Strategy for Operating in Cyberspace”,www.defense.gov/news/d20110714cyber.pdf.(上网时间：2014年4月19日)

　　[7]The White House,“Executive Order –Improving Critical Infrastructure Cybersecurity”,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/02/12/executive-order-improving-critical-infrastructure-cybersecurity.(上网时间：2014年4月8日)

　　[8]NazliChoucri,Cyberpolitics in International Relations,London:MIT Press,2012,pp.208-216.

　　[9]中国现代国际关系研究院：《国际战略与安全形势评估(2012-2013)》，时事出版社，2013年，第120页。

　　[10]Larry Clinton(中间没了参见http://gssd.mit.edu/search-gssd/site/relationship-rocks-industry-government-60323-mon-06-10-2013-1811),“A Relationship on the Rocks:Industry-Government Partnership for Cyber Defense”,Journal of Strategic Security,Issue 2,2011,pp.104-106.

　　[11]The White House,“Big Data Initiative”,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/big_data_press_release_final_2.pdf.(上网时间：2014年4月19日)

　　[12]The White House,“Federal Cloud Computing Strategy”,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/egov_docs/vivek-kundra-federal-cloud-computing-strategy-02142011.pdf.(上网时间：2014年4月19日)

　　[13]James A.Lewis,Securing Cyberspace for the 44th Presidency,December 2008,p.1,http://csis.org/files/media/csis/pubs/081208_securingcyberspace_44.pdf.(上网时间：2014年3月20日)

　　[14]“Prism”,The Guardian,June 11,2013,http://www.theguardian.com/world/prism.(上网时间：2014年4月19日)

　　[15]“Obama Weighing Security and Privacy in Deciding on Spy Program Limits”,The New York Times,December 20,2013.

　　[16]“Angela Merkel Rebukes US and Britain over NSA Surveillance”,Telegraph,http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/germany/10604664/Angela-Merkel-rebukes-US-and-Britain-over-NSA-surveillance.html.(上网时间：2014年4月19日)

　　[17]Veridiana Alimonti,“Privacy and Surveillance”,http://content.netmundial.br/contribution/privacy-and-surveillance/273(上网时间：2014年5月7日)

　　[18]“List of Government Mass Surveillance Projects”,April 1,2014,Wikipedia,http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=List_of_government_mass_surveillance_projects&oldid=602236932.(上网时间：2014年4月19日)

　　[19]“Surveillance Transparency Act of 2013”,S.1452,113th Congress (2013).

　　[20]“Apple,Facebook,Google Call for Government Surveillance Reform”,Los Angeles Times,http://www.latimes.com/business/technology/la-fi-tn-apple-facebook-google-call-for-government-surveillance-reform-20131209,0,1482369.story#ixzz2zLRIpKQV.(上网时间：2014年4月19日)

　　[21]“Stop Watching Us”,https://optin.stopwatching.us/.(上网时间：2014年4月19日)

　　[22]Adam Segal,“Chinese Computer Games:Keeping Safe in Cyberspace”,Foreign Affairs,March/April 2012,pp.16-17.

　　[23]Mark D.Young,“National Cyber Doctrine:The Missing Link in the Application of American Cyber Power”,Journal of National Security Law &Policy,Vol.4:1732010,pp.173-176.

　　[24]PanayotisYannakogeorgos&Adam Lowther,Conflict and Cooperation in Cyberspace,New York:Taylor &Francis Group,2013,pp.50-66.

　　[25]Margaret P.Karns&Karen A.Mingst,International Organizations,The Politics and Process of Global Governance,London:Lynne Rienner Publishers,2010,pp.540-541.

　　[26]United Nations,General Assembly,Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security,A/68/98,June 24,2013.

　　[27]Roger Hurwitz,”Depleted Trust in the Cyber Commons”,Strategic Studies Quarterly,Fall,2012,pp.21-23.

　　[28]杨剑：《数字边疆的权利与财富》，上海人民出版社，2012年，第207-215页。

　　[29]“U.S.to Relinquish Remaining Control over the Internet”,The Washington Post,March 15,2104.

　　[30]“Domain Openness through Continued Oversight Matters Act of 2014”,H.R.4342,113th Congress 2nd Session(2014).

　　[31]The White House,“Liberty and Security in a Changing World”,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2013-12-12_rg_final_report.pdf.(上网时间：2014年4月19日)

　　[32]Meyer Paul,“Diplomatic Alternatives to Cyber-Warfare”,the RUSI Journal,Volume 157,Issue 1,2012,pp.14-19.

　　[33]“U.S.and Russia Sign Pact to Create Communication Link on Cyber Security”,The Washington Post,June 17,2013.

来源时间：2014/5/20   发布时间：2014/5/20

旧文章ID：882

作者：赵干城  来源：上海国际问题研究院

　　亚太地区“再平衡”是奥巴马政府在本地区推行的新战略，旨在重新配置资源，将战略重点转向在美国看来对美国利益影响更为深远的亚太地区。[1]鉴于美国在当今国际体系中的主导地位，因此美国的策略一定会在相关的地区产生重大影响，这正是当前在亚太地区发生的，但本文的重点却不是讨论美国的战略，而是讨论本地区正在出现的新的力量格局。这种新的力量格局部分原因可能来自美国的资源再配置，但更主要的却来自本地区主要力量中心在过去二三十年中所取得的发展，这些发展从根本上改变了本地区的力量对比和格局，并且从更广阔的意义上看，可能正是这种力量格局的变化推动了美国战略的调整，因此美国的战略与其说是地区格局变化的原因，不如说更是这种变化的结果。而这个变化的进程尚未结束，其前景却在很大程度上和美国打算怎么做有密切关系。

　　一、亚太地区力量格局的主要变量

　　作为新世纪以来世界增长和发展的中心，亚太地区见证了诸多力量中心的产生，而且随着地区组织结构的变化和扩容，亚太国家的身份特征也逐渐模糊，例如随着印度与澳大利亚新西兰共同加入东亚峰会，[2]印度的印度洋国家身份逐渐淡出，似乎也成为东亚地区的力量中心之一。而这种变化主要发生在东亚地区，说明亚太地区之成为增长中心，实际也主要集中在东亚地区，并通过东亚地区的结构变化，而容纳了新的力量中心。这种结构上的变化是当前亚太地区力量格局的一个重要变量。

　　在所有可能发生和已经发生的变化中，中国无疑是最主要的变量，在地区结构中起着支柱性作用。中国是东亚地区的中心国家，历史上曾经发挥过类似的支柱作用，主要也归因于中国的广袤国土、悠久文化和相对先进的生产力，但这是冷兵器时代的结构，与当今国际关系毫无共同之处。当今之中国，在成功实现了“千年未见之变局”后，走上改革开放道路，与世界体系实现了历史上从未有过的紧密结合。在中国融入国际体系的过程中，中国实现了力量的快速增长，摆脱了贫弱状态，而这种状态曾经是中国近代史上的常态。这个变化对国际体系将产生什么影响现在还很难界定，但力量增长本身已经改变了中国所处地区的国际政治结构，这个改变却是可以非常清楚地感受到的，并在其他国家，特别是中国的邻国中产生比较大的反响。这些反响所导致的变化则构成了本地区力量结构的另一些变量。

　　日本是这种变量中较为显著的一个。长期来，在亚洲的政治格局中，日本以领先地位自居，特别是实现经济起飞后，在世界经济体系中占有突出的地位，使日本有一种错觉，认为亚洲的国际体系应该是以日本为主导的，即使日本在二战中战败，日本也仍然认为与其他亚洲国家相比，日本拥有无可比拟的优势，日本指望这种优势可以长期维持下去。在1980年代，这种观念以所谓“雁行模式”的方式体现出来。[3]虽然这种模式指的是亚洲经济发展中的分工格局，但这种说法本身将日本在亚洲的地位提得非常之高，进一步加剧了日本的错觉，以为这就是亚洲固有的格局，即使日本并非一个“正常”国家，但控制日本的是美国，这并没有令日本感觉不安，只要日本长期保持对其他所有亚洲国家的优势即可。日本的错觉在中国的迅速崛起中逐渐破灭，事实上，错觉崩溃来得速度之快超出了日本战略家的预期，自2010年以后，也就是中国经济总量首次超越日本之后，[4]中日关系逐渐恶化，分歧开始压过合作，至钓鱼岛事件发酵后，两国关系开始包含越来越多的危机因素，与此同时，日本以中国为主要防范对象的战略得以形成，其中包括了诸多令中国乃至亚洲其他国家不安的因素，例如修改集体自卫权定义，调整武器出口原则，加速军备重整，提高防务开支等等。日本是亚洲大国，日本在防务政策上出现异样趋势，当然会成为亚洲力量结构的一个重大变量因素，即使迄今日美安保条约仍是日本对外战略的支柱。

　　亚太地区力量结构的第三个变量是地区组织的涣散与扩大同步进行。亚太地区迄今并无覆盖全区域的安全架构，但像东盟这样的地区组织发挥着比较重要的架构作用。在过去的相当长时间，东盟发挥着地区安全架构的核心组织作用，并围绕此形成一定的讨论平台，东盟被誉为地区合作的发动机。但这个作用近年来逐渐消退，由于地区安全领域存在的争端上升，某些东盟国家希望借助引入外来势力的干预，达到权力制衡的目的，这使得东盟本身的地位在下降，内部取得共识的概率亦在下降。与此同时，东亚地区的其他结构，如东亚峰会等，一直在扩大吸收新的成员，将本不属于东亚地区的国家纳入，这一方面固然说明东亚地区已成为世界政治的重要舞台，反映了世界发展的重心转移到亚太地区的现实;另一方面，组织成员的扩大及其并行机构的增多必定降低每一个具体机制的作用。2013年，中国总理李克强在文莱参加东亚峰会时表示，中国支持在亚太地区建设地区安全架构，说明中国也意识到目前出现的多种机制并行的状况恐怕需要本地区主要大国及组织进行新的整合。[5]

　　此外，美国的亚太再平衡战略实施进程也是亚太力量结构的一大变量，因为美国并无既定不变的部署，美国对地区力量再平衡的看法也随着形势的发展而变化，美国的行为则对地区力量的组合不断产生较强的影响。奥巴马开始第二届任期以来，对再平衡战略虽做了一些承诺，但2013年以来华盛顿的政治进程迫使奥巴马将重心转移到国内政治上，美国总统似乎更需要在国内做好再平衡，有些比较极端的看法甚至认为奥巴马已然成为“跛脚鸭”，尽管其第二届任期仅仅开始了一年。反映在外交上，奥巴马没有如约出现在印尼巴厘岛举行的APEC非正式首脑会议和文莱的东亚峰会，在本地区被解读为美国的亚太再平衡战略难以具体落实的表现。虽然克里国务卿嗣后在东南亚进行了穿梭访问，在与中国有主权争端的东南亚国家承诺给予军事援助，并鼓励东南亚国家不要接受或承认中国在南海地区设立防空设别区，[6]但美国的这种策略很难被理解为是出于一种长远战略考量，不如说美国目前在亚太地区的外交是以应对性为主的。美国今后如何做，以及美国从阿富汗撤军后究竟在中东和东亚这两大战略要地如何部署，对美国都是尚无答案的问题，但美国如何做显然将极大地影响亚太地区的力量结构。

　　二、亚太地区安全架构的发展趋势

　　亚太地区需要一个覆盖本地区的安全架构，这已经成为地区国家的共识。虽然实现这种架构仍然需要各方做出很大的努力，但与上世纪90年代或本世纪最初十年相比，建设本地区安全架构的条件即使没有很大的改善，也还是有了一定的进展。

　　首先，建设地区安全架构的必要条件之一是力量相对均衡。欧洲在冷战时期能够建设起安全合作机制(欧安会)，其中的条件之一是美苏力量的相对均衡，除了其他条件外，这个条件是有决定性意义的，如果只是一个国家占绝对主导地位，则建设此类安全架构既无必要也不大可能。在亚太地区，美国的再平衡战略可能有着众多理由，但大部分分析都倾向于同意美国的力量已经不是其发动阿富汗战争之前的那样。布什政府连续发动的反恐战争不但令美国的战略重心做了很大转移，而且对美国的力量构成了严重的冲击，表现在财政赤字急剧上升等，2008年爆发的金融危机反映了美国在经过连年战争后逐渐陷入低谷、国力呈现下降的趋势，尽管这还不能得出美国将就此衰落下去，但美国在接下来必须不断削减军费开支的事实表明美国的力量确实已过巅峰。尽管这对美国未必是好消息，但对亚太地区建设安全架构却不一定是坏消息。

　　其次，中日矛盾逐渐突出。钓鱼岛争端只是表象，更深层次的原因可能和亚洲未来的结构有联系，即如果美国力量的下降是必然趋势，则日本在国家安全上仍然完全依靠美国的保护伞是否可信?东京对这点的疑惑正在加大，而日本文化中固有的自大传统，以及日本对现代史上自身所犯的错误极少反省等等，这些因素都将促使日本政治更易朝着右翼方向发展。安倍政府以及此前以石原慎太郎为代表的日本极右势力和民主党野田政府等，刻意挑起钓鱼岛争端，其真实意图是否包含了日本更长远的战略目标，这些问题目前不可能找到有证据的答案，但这些发展对亚太地区安全架构的必要性做了充分的注解。在这个背景下，中国总理李克强利用参加东亚峰会之际提出中国愿意和亚太地区各国共同努力打造亚太地区安全架构，中国的战略意图似乎在于未雨绸缪。防止地区安全局势失控显然是符合中国利益的，问题在于如何做。有些观点认为日本的重新兴起，以及重整军备的努力，主要是因为中国力量的复兴，是针对中国而来的，这类看法显然受到日本舆论的影响，是日本政府希望他国接受的观点，与真实情况有较大距离。真实情况究竟是什么，需要日本政府向国际社会讲明。而日本政府在目前所实施的一系列行动都显示，日本并无让其相关政策透明化的意愿。日本的动向以及中日关系的发展是决定亚太地区安全结构的主要因素。

　　再者，中国力量的兴起将成为亚太地区安全架构的支柱之一。中国是亚太地区的结构性大国，即使中国国力尚处贫弱时期也仍然对本地区发挥重要影响。随着中国经济的迅速跃升，中国的能力建设和投放都进入到全新的阶段，这首先就将体现在亚太地区。在过去的十多年，中国的上述能力在亚太地区产生的影响是多方位的，引起的反应也同样是多元的。大体看来，中国的经济发展与繁荣帮助中国成为地区经济发展的稳定器和促进器，这受到地区国家的欢迎，例如中国已然成为东盟最大的贸易对象，[7]整体上是如此，对东盟各成员国，情况大抵也类似，美国这个曾经的重要贸易对象，如今这方面的重要性大大下降。另一方面，中国的发展也不仅限于经济。中国作为世界大国之一，对自身的国际地位和影响当然都有追求，其基础则是综合性国力的发展，而不仅仅是财富的累计或外汇储备的增长或任何其他单一的指标。中国要获得其应有的国际地位和影响，必定要在其他世界大国所拥有的优势方面也有所突破，这包括防务能力的建设，而这方面的进展在中国的邻国中引起的反响比较复杂，也是南海主权争端上升后某些声索国力图引进域外势力的主要原因。换言之，中国力量的快速成长在亚太地区似乎正形成一种新的格局，一方面是中国在地区经济发展与繁荣上发挥着支柱性的积极作用，得到地区国家的欢迎和支持，另一方面，美国“转向”亚太的战略在安全领域正塑造另一层面的互动，美国成为一些东南亚国家的安全支柱。这种二元结构对亚太安全机制的建设将产生什么作用值得思考。

　　最后，其他域外力量参与东亚地区进程，在本地区形成日益复杂的互动结构，将对未来的亚太安全结构产生重要影响。自东亚峰会吸收印度、澳大利亚、新西兰加入后，东亚地区各种力量的平衡产生新的变化，上述三国严格说来并非东亚国家，特别是印度，作为亚洲新兴大国之一，是亚洲新的力量结构中的重要一员。印度传统上的印度洋大国地位因印度日益介入东亚地区事务而发生变化，尽管印度在东亚地区的存在仍然非常有限，在未来也不大可能急剧增加，这不但因为印度的能力建设尚不足以支撑印度大规模增加在东亚地区的投入，而且也因为毕竟印度在东亚地区的利益也仍然比较有限。但印度参与东亚地区事务的兴趣是可以观察到的现象，这种趋势将继续存在，甚至在一定条件下还有所发展，例如印度有可能更积极地谋求与日本的合作，从各方面增强其战略地位。其他如澳大利亚也有类似的状况，根据澳政府2012年发布的亚洲政策白皮书，澳大利亚也将奉行一种“转向”亚洲的政策，原因是多方面的，包括经贸需求、战略安全、与美国的同盟义务等等。[8]澳虽非大国，但近年来在参与东亚事务上也非常积极，特别是美国宣布将在达尔文港驻扎2500美军以来，美国似乎也越来越将澳视为本地区安全结构的重要组成部分。鉴于上述发展，或可评估，在未来亚太地区安全架构的建设中，主要角色间的互动亦将趋于复杂化。

　　三、中国的亚太政策

　　中国的亚太政策是其周边政策的核心组成部分。如果把中国的周边政策大致分为大陆和海上两大部分，则亚太政策主要反映了海上策略和应对，这与中国着力打造的和平国际环境有着密不可分的关系，也是中国能否实现民族复兴战略目标的关键，包括建立新型大国关系、建设海洋强国、继续奉行睦邻富邻安邻方针等战略目标。

　　中国的亚太政策涵盖东北亚和东南亚。这正是美国“转向”亚洲战略的主要重心，美国所谓“重返”亚洲或亚太再平衡，意在动员美国在该地区的盟国，重建有助于美国继续保持主导地位的力量对比，或曰均势，一个其实并不太精准的战略用语，因美国的全部用意还是在于防止任何一个可能挑战美国主导地位的国家兴起，这从语义逻辑上和均势没有什么关系，只是美国在其他国家之间希望制造一种有利于其独大的“均势”，这在本质上不是均势，而真正的亚太地区大国间均势，即由美国力量的相对下降和其他大国的兴起而形成新的力量对比，却是美国不愿意看到的。以同样逻辑判断，如果美国是希望在中国和其邻国间制造某种均势，事实上也是完全背离正常逻辑的，因为以中国今天的发展势头，其经济年产出总量在超过日本的3年后，按照现在的增长速度，继续将中国的总量和日本进行比较实际上已经失去意义，而国际上所有关于国际政治经济学的这方面调查或预测，今天都已经在讨论中国何时超过美国。尽管如此，美国的亚太“再平衡”战略目标不可避免地将与中国的亚太战略产生交集，甚至摩擦和冲突。因此中国的亚太政策虽然主要的目标是中国的亚洲海上邻国，但首先需要妥善处理的可能是与美国的互动。这种状况反映了美国在亚太地区仍然具有主导地位的现实，以及美国对其在本地区的利益高度关注。美国出台再平衡战略的根本动机在于担忧地区力量对比可能朝着对美国有所不利的方向发展，其中美国认为的最大挑战可能来自中国的迅速兴起，美国要让其他亚洲国家来平衡中国。美国的目的是否能够达到且不论，美国的这种政策及相关行为必然会在本地区产生连锁反应，并且这些反应大部分必然是和中国有关的。为了促进地区稳定与发展，中国新一届领导层就任后对亚太地区的发展动向赋予了高度关注，与美国进行了全面磋商，提出建立新型大国关系的主张，并进一步明确亚太地区是测试中美新型大国关系能否建立和成功的关键地区，因为中美两国利益在亚太地区有着高度的重叠交叉，也存在着矛盾分歧，如何建立起“不对抗，不冲突，相互尊重，合作共赢”的关系，[9]特别是在亚太地区，在当前这种错综复杂矛盾突出的背景下，避免中美分歧压倒共同利益，这将成为中国亚太政策在未来数年中一个突出的考量。

　　在亚洲内部，中国已经提出一系列新的战略方针。2013年10月召开的周边外交工作会议在中国对外战略制定上有着重要地位，决策者显然意识到了周边地区特别是亚太地区正在形成的挑战，希望从一个全新的角度来考量中国周边战略的布局。这些挑战，除了上文谈到的美国的策略调整外，在亚太地区也还有其他重要的行为方，它们都是中国的近邻，与中国有着各种联系，同时也存在着因历史问题没有解决等原因所产生的矛盾，更有现实利益的分歧而产生的冲突。无论是在东中国海还是南中国海，这类分歧矛盾都在对中国的周边外交产生巨大的压力。面对压力，中国的应对之策首先还是在于坚持以和为主的传统方针，这从周边外交工作会议之后发布的相关文件声明中可以明显地体会出，如习近平主席在会议上强调的要以“亲、诚、惠、容”的亲和方式处理与邻国的关系，显示中国将继续秉持传统的睦邻政策，在原则上是对过去数十年始终坚持的方针的延续。[10]

　　在具体政策实施上，特别是对亚太地区，由于东南亚是中国周边外交的核心地区之一，也是验证中国周边政策的试金石，因此中国在东南亚如何做将具有重要的示范意义。中国最高领导人利用2013年在东南亚进行的多边外交契机，向邻国传达了中国的周边外交信息。其一是习近平主席出席在印尼进行的“亚太经合组织”非正式领导人会议并访问印尼和马来西亚，在印尼国会演讲时提出建设新世纪海上丝绸之路的战略设想，希望在继承历史和文化的优秀传统的基础上，与南海诸国发展睦邻合作。[11]提出这项战略的宗旨显然不止于经贸交流，而且中国提出该设想的时机也透露了该战略的政治意义。另一举措是李克强总理出席在文莱举行的东亚峰会并访问文莱、泰国和越南，其中文莱和越南都和中国存在南海岛礁主权之争，中方分别与文莱和越南签署共同开发海洋资源协定，[12]标志着中国在南海争端上正努力走出新的路径。尽管“搁置争议、共同开发”是中国早在1980年代就已提出的建议，但由于种种原因，这种设想并没有得到很好的实现，其中共同开发没有取得进展是非常重要的原因之一。因为没有共同开发，其他声索方就会单独或联合其他外部势力进行开发，这必定导致争端上升，并由于其他外部势力的介入，使争议的涉及方增多，利害关系也大幅上升，从而导致更难搁置争议。由此推断，虽然解决南海争端的最终方案究竟是什么，现在还不好说，但从中国的角度观察，防止争端上升和冲突激化仍然是中国的政策优先考量。作为中国亚太政策的核心之一，中国在南海主权争端上将面临日益严峻的考验，特别是中国以和为贵的理念如果没有得到其他声索国的正面响应，反而变本加厉向中国施加压力，以取得不当利益，如果发生这种情况，中国国内关于维护南海地区稳定与和平的共识可能解体，这将向决策层提出非常严重的挑战，是今后若干年亚太地区最重要的观察点之一。

　　最后，当前亚太地区最激烈的挑战来自中国与日本的钓鱼岛争端。迄今，中国做出的反应大都是被动型的，即对日本的每一步在中国看来充满不祥之兆的行为做出必要的反应，即使是“防空识别区”(ADIZ)，中国的设立初衷也是对日本不断向中国进行抵近侦察的反应，毕竟日本早就设立ADIZ，且据此对中国近海实行无所顾忌的侦察。钓鱼岛争端爆发后，中国被迫宣布群岛的领海基线，在日本坚决不承认与中国存在主权争议的情况下，中国别无选择，只能进一步明确主权范围，ADIZ正是据此所做出的抉择。目前日本安倍政府正在以与中国的争端为由，加紧一系列新的行动方案，基本都不是围绕钓鱼岛而来的，而是关于日本今后的国家走向问题的，这恐怕最终将促使分析人士重新审视日本挑起钓鱼岛争端的战略目标。对中国来说，日本的战略意图是一个不易搞清的问题，因此就存在着误判的可能。自两国恢复邦交以来，在所有中国看来都是明白无误的事情，日本的看法总是与中国存在着巨大的差异，这既包括对战争和历史的认识，也涵盖两国看对方的视角和相应的理念。例如日本政客在国际场合声称“日本在海上与中国为邻。在过去超过1500年的历史中，(日本)和中国的关系就没有特别顺畅过。”[13]比较中国领导人自中日邦交正常化后一贯将两国关系解读为“一衣带水”，日本领导人对日中历史关系的如此“超深度”解读对中国公众的震撼可想而知。

　　日本一向以亚洲先进国家自居，这可能与现实确实也无大的疏离，但日本的错误观念可能在于日本以为先进国家也必定是主导国家，这在地缘政治和国际政治的范畴内都是谬误的。日本不接受一个重要的亚洲地缘政治事实：战后日本已经永久丧失了在亚洲的主导地位，亦不可能有任何值得一提的因素可以帮助日本重新取得这种地位。日本难以接受中国兴起的根源可能在此，因为在当今国际政治的现实中，日本是被美国主导的国家，美国的这种地位如果下降，也决不是因为日本兴起，更不可能帮助日本重新回到亚洲的主导地位。早在1980年代，当日本经济首次站上世界第二的位置时，这曾经是美国的一个议题：日本是否有可能挑战美国的霸权地位?当时的日本挟经济一时之盛，不但一度有过“买下”美国主要城市的妄念，更有“日本可以说不”的豪言。[14]但在美国的重拳打压下，美国很快发现，日本的所谓挑战完全是虚妄的，日本即使有机会对美国说不，也是在一些无关宏旨的事务上。美日间的这种互动十分短暂，很快就回到在美国看来是正常的轨道上，即日本永远对美国说是，尽管日本某些精英对此难以接受。这种挣扎后来在日本战略家那儿化为所谓日本要做“正常国家”的呼吁，但美国无动于衷，直到中国的兴起，美国出台“再平衡”战略，这在美日间似乎正创造一种新的互动平台。最新的证据当然是安倍晋三在2013年行将结束之际，执意冒天下之大不韪参拜靖国神社，美国立即对日本说不，从而构成安倍政府面临的一个新的挑战。在参拜的背后，如果日本决意要以做“正常国家”为由，甚至不顾美国的立场，以完成日本右翼一贯的夙愿，并在此基础上重新展开一轮地缘政治争夺，亚洲恐怕就很难安宁。

　　中国对日本采取以反应为主的政策，原因在于中国并不着急，中国坚信时间是在中国一边。中国的问题是国内厌恶日本的情绪与日俱增，这对于推行一种冷静理性的战略而言是不利的，但这种战略是当前以及今后一段时期中国的对日政策所必需的。中国新一届领导层均为战后成长起来的，对世界事务和现代历史都有着广阔的眼界和明锐的视角，相信一定能够把握好战略时机，以促进中国实现真正的国家目标。当年邓小平在谈到钓鱼岛争端时曾预言他们这一代人解决不了钓鱼岛争端，后代人可能更有智慧解决这个问题。这虽然谈不上是科学的预言，但显示了中国领导人面对日本这样的具有重大战略意义邻国时所有的博大胸怀。中国固然不会与日本计较一时一地之利，但中国也绝不会接受日本以“正常国家”名义走重新武装道路和主导亚洲政治格局的战略企图，从这个角度观察中日钓鱼岛之争，双方的博弈可能早已超出岛屿主权之争，而是有着更宏大战略背景的亚太地区格局演变。在这个意义上，中国领导人主张建立亚太地区安全架构可谓是适时之举。注释

　　[1]该战略系奥巴马政府第一届任期推出，但具体时间并无明确说法，一般认为2010年7月在河内举行的东盟论坛外长会议希拉里突然攻击中国的南海政策是该战略的政策起点，2011年10月，希拉里在“外交政策”学刊上发表“美国的太平洋世纪”一文，正式提出美国政策重心“转向”亚太;2012年6月在新加坡举行的香格里拉安全对话会议上，帕内塔进一步将此战略明确为亚太“再平衡”。

　　[2]2005年首届东亚峰会决定引入印度等三国，成为东盟10+3框架的一种扩容，在印度等三国是否应加入的问题上有过争议，亦有看法认为三国加入起到“制衡”中国力量的作用。根据各方协商，美国俄罗斯亦于2011年正式参加，自此该机制成为10+8，成为亚洲最大的次地区机制。

　　[3]雁行模式(Flying Geese Pattern )，原为日本学者赤松要提出的产业发展形态，后被一些日本学者发展成战后东亚地区产业分工和经济发展模型，根据中国在1980年代改革开放参与东亚地区国际分工体系后，形成所谓以日本为“领头雁”，其余东亚国家依据产业先进程度形成技术密集-资本-技术密集-劳动密集不等的阶梯式产业分工体系，被称为“东亚雁行发展模式”，对该理论做出最重要贡献的日本学者为小岛清。

　　[4]根据世界银行以当年汇率的美元计算，2010年中国GDP总量5.88万亿，日本5.50万亿，中国首次在经济年产出总量上超过日本。见http://www.shihang.org/zh/country(世行中文网址)

　　[5]李克强参加第八届东亚峰会就东亚合作提三点建议，中新网，2013年10月11日http://www.chinanews.com/gn/2013/10-11/5362399.shtml

　　[6]克里东南亚之行兜售再平衡战略，人民网记者于景浩，韩硕，2013年12月17日http://news.163.com/13/1217/10/9G9QS52200014JB6.html

　　[7]例如，中国东盟2012年贸易额达到4000亿美元，连续4年保持东盟第一大贸易伙伴，东盟则为中国第三大贸易伙伴。中国新闻网http://finance.chinanews.com/cj/2012/01-17/3609143.shtml

　　[8]澳大利亚发布亚洲世纪白皮书率先大胆应对亚洲崛起，央视网记者李婉然，2012年10月30日http://news.cntv.cn/2012/10/30/ARTI1351590977183950.shtml

　　[9]根据中国外长的介绍，这14个字是习近平主席在安纳伯格庄园会晤奥巴马总统时所提出的。见“王毅在美国布鲁金斯学会就中美关系发表演讲”，2013年9月21日，中新网http://www.chinanews.com/gn/2013/09-21/5304030.shtml

　　[10]习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话，2013年10月26日，新华网http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-10/26/c_132831866.htm

　　[11]习近平：中国愿同东盟国家共建21世纪“海上丝绸之路”，20013年10月3日，新华网http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/03/c_125482056.htm

　　[12]中华人民共和国和文莱达鲁萨兰国联合声明，2013年10月11日，中新网http://www.chinanews.com/gn/2013/10-11/5366494.shtml

　　中越签署北部湾海洋合作协议海洋合作获新突破，2013年10月14日，中新网http://www.chinanews.com/gn/2013/10-14/5375581.shtml

　　[13]“日中关系千年来没有特别顺畅过”，日本“产经新闻”报道，日本副首相麻生2013年5月访问印度回答日本记者问题时这样评论日中历史关系，中国青年报，2013年5月6日，北京

　　[14]1989年，索尼总裁盛田昭夫和石原慎太郎合作撰写政论小册子“日本可以说不”，鼓吹日本摆脱美国控制、谋求战略自主，名噪一时，该书在美国引起震动。20多年后，石原再次挑动钓鱼岛之争，成为日本的风云人物。

来源时间：2014/2/28   发布时间：2015/2/10

旧文章ID：1925