编者按：为什么中国会成为全球稀土产业的主导者？长期以来，一种流行解释是，北京几十年前就有意识地布局稀土产业，并将其打造为可以在地缘政治博弈中使用的“武器”。但美国学者熊格莉和白洁曦在《外交事务》发表的最新文章提出了不同解释：今天中国在稀土领域的主导地位，并非一项数十年前就制定好的地缘政治战略，而是在国内市场竞争、中央与地方博弈、环境治理、产业升级以及全球技术变革等多重因素共同作用下逐步形成的。直到2010年中日钓鱼岛/尖阁诸岛危机之后，北京才逐渐意识到稀土所具有的地缘经济杠杆价值，而此后的中美出口管制与反制，则进一步推动了这种“武器化相互依赖”。
以下编译自《外交事务》（Foreign Affairs）2026年9/10月刊（2026年8月18日在线发表）刊发的论文《中国如何找到其最强武器：北京稀土主导权的真实历史》（How China Found Its Most Potent Weapon: The Real History of Beijing’s Rare-Earth Dominance），作者为科尔比学院政治学助理教授熊格莉（Gloria Xiong，Colby College）与约翰斯·霍普金斯大学高级国际问题研究院教授白洁曦（Jessica Chen Weiss）。
“中东有石油，中国有稀土，”中国领导人邓小平在1990年代初曾这样断言。随着北京利用其在稀土领域的近乎垄断地位，有力地反击美国总统唐纳德·特朗普发起的最新贸易战，这句话在近期被频繁提及。人们常常引用此话作为证据，认为邓小平的话中隐含着某种胁迫性威胁：正如阿拉伯石油输出国在1973年赎罪日战争期间切断对西方的石油供应以惩罚其支持以色列一样，中国终有一天也会对稀土采取同样的手段。
过去一年发生的事件更加深了这一信念。例如，去年11月在中国宣布稀土出口许可制度后，美国国会众议院美中战略竞争特设委员会表示，中国领导人习近平正在“实现邓小平的愿景”。特朗普在社交媒体上发帖称，这“显然是中国多年前就策划好的计划”。曾在第一届特朗普政府期间担任国务卿迈克·蓬佩奥首席中国政策顾问余茂春（Miles Yu）也写道：“北京的稀土垄断绝非地质学上的偶然。它是一项精心策划、长达数十年的战略产物，旨在控制构成现代世界要素的提取和精炼。”
毫无疑问，中国今天对稀土的控制构成了一件强大的武器——这引发了全球范围内的警惕，并掀起了寻找替代方案的竞争。中国不仅拥有全球已探明的最大稀土储量，还控制着全球约85%的加工产能。尽管稀土本身是一个体量较小的产业，但它在现代技术中的作用却至关重要。由于这17种元素——尤其是更为稀缺的重稀土元素——对半导体生产、国防技术、汽车和清洁能源不可或缺，中国在稀土供应链中的地位构成了全球经济中的关键瓶颈。
但是，尽管中国试图利用自身的地位优势，其主导地位绝非一项将世界扣为人质的宏大、远见卓识的计划的结果。在现实中，它是一系列特殊的、不断演变国内利益，在更广泛的全球经济和技术变革背景下相互作用的产物。例如，当邓小平发表上述言论时，美国刚刚结束海湾战争。在北京看来，这场由美国领导的军事行动令人深刻地警醒到：中国在现代战争导向以及关键资源可能引发冲突的角色方面存在脆弱性。正如邓小平大约在同一时期指出的那样：“我们对如何使用这一宝藏关注得还不够。我们必须保护稀土资源。”
这说起来容易做起来难。早期整合中国市场地位的努力，最初是为了抑制无序的国内竞争——这种竞争压低了价格，并面临耗尽中国资源的风险。这些努力并非源于在地缘政治博弈中将供应链武器化的战略企图。事实上，中国的稀土产业长期保持着松散和临时拼凑的状态，以至于20年之后，在2010年围绕中国称钓鱼岛、日本称尖阁诸岛的事件中，甚至不清楚北京是否对该产业拥有完全控制权。在中日两国于争议岛屿附近发生摩擦后，对日本的稀土出口确实受到了暂时限制——这导致邓小平的名言首次爆火——但研究表明，这可能并不是一个经过精心设计的惩罚日本的计划。与中国的许多政策一样，言语与行动之间往往存在巨大的鸿沟；研究中国稀土的历史，展现出的是塑造其政策的各种竞争性优先事项的混合体。
北京直到2010年才认识到稀土作为一种地缘经济武器的价值——在此过程中，它从美国的制裁和出口管制中学到了如何使用这种武器库。当前的稀土僵局和持续的供应链武器化，确实对全球稳定与繁荣构成了严重威胁。但与其说是中国长期大战略的实现，不如说是两大强国陷入了一场双方都未曾打算开启、且双方都未能完全控制的反作用螺旋演变的结果。
纠正这一叙事并理解中国如何走向主导稀土市场至关重要，因为这有助于阐明当前北京与华盛顿之间的安全困境：当一个国家采取行动加强自身安全时，另一个国家就会感到威胁，进而引发自身的行动，进一步推高升级螺旋。然而，随着中美两国现在竞相获取未来的制衡筹码，风险已不仅限于经济战。对未来经济和供应链武器化的担忧加剧了 may 导致两国间日益疏远，滋长了更广泛的敌意，使太平洋两岸更为激进的声音占据上风。稳定这一螺旋并非易事。但这将有助于两国乃至全世界避免更加恶劣的命运。
廉价与污染
自1950年代末以来，内蒙古的白云鄂博矿一直是中国稀土产业的支柱，目前仍拥有全球最大的矿藏。到了1960年代，中国南方的江西和广东两省也发现了稀土矿，随后成为重稀土开采和加工的中心。但直到1980年代初，化学家徐光宪开发出一种相互分离稀土的新型、低成本方法后，中国才实现了大规模的高品质产出。徐光宪的发现正好契合了全球半导体产业的快速增长，国内及海外对稀土的需求急剧上升。
中国领导人开始将稀土视为国家无法承受浪费的自然资源。早在1982年，邓小平与副总理方毅就指示全国“增加稀土金属和稀有金属的生产”。但在整个1980年代，中央政府的首要任务是积累外汇储备，因此它容忍了稀土领域相对宽松的管理控制，以鼓励出口。“廉价与污染”成为了破坏性小规模采矿的代名词，大部分出口流向了日本、美国和欧洲。到了1986年，中国的稀土产量猛增至1978年水平的10倍以上；到1990年代初，中国超越美国成为全球最大的稀土生产国。
美国和欧洲对这一发展表示欢迎。实际上，稀土并不“稀有”：这一历史性的误称源于发现它们时人们的不熟悉。但是，要找到达到值得开采浓度的稀土矿较为罕见，而且加工过程技术要求极高，且污染极大。例如，提炼原矿会释放含有放射性污染物的水，对工人和平民造成健康问题。从西方的视角来看，将稀土的开采和加工外包给中国，既降低了价格，又将污染转移到了别处。
在整个1990年代，中国初创的稀土产业因此被视为国家发展的胜利。在1990年将稀土宣布为“保护性开采的特定矿种/战略矿产”后，中国开始限制外资进入勘探和加工领域。该产业满足了北京对出口导向型增长的渴望，地方政府也迅速扩大规模以满足发展需求并增加税收。然而，由于缺乏监管执行或监督，到世纪之交，中国的稀土产业类似于“西部荒野”：无节制的过剩生产导致了国内价格战和出口价格走低。环境和公众健康后果也露出了代价。紧邻黄河以北的包钢尾矿坝成为了装有2亿吨污染物的“世界最大稀土湖”。而在拥有重稀土开采的江西赣州市，酸雨发生率一度超过90%。
今天许多分析人士认为，中国故意压低稀土价格以击败外国竞争对手。但中国官员实际上将低稀土价格视为一个亟待解决的问题。在中国，稀土曾被形容为卖出了“白菜价”或“泥土价”，这被视为软弱的表现。在这种叙事中，发达国家在囤积本国资源的同时，正廉价掠夺中国的原始资源。
到2002年，北京决定遏制无序竞争。中央政府整顿无证采矿和污染行为，这有助于其在全球市场的价格谈判中获得筹码。随后在2005年，北京取消了稀土的出口退税，并在2007年正式对所有稀土矿石、氧化物和化合物征收10%的出口关税。
这些行动反映了北京从追求最大产量和出口转向解决产能过剩、确保韧性的坚定努力。毕竟，稀土不可再生——一个国家的储备是会被耗尽的——而且北京日益认识到这些元素对推动中国自身工业的作用。官方对耗尽中国供应并在未来依赖进口（正如国家对石油和天然气的依赖一样）保持警惕。除了1999年引入的出口配额制外，官方还在2006年制定了一套生产配额制度，以减少出口国外的稀土数量。到2010年中期，甚至在与日本发生危机之前，据报中国稀土出口量就已比2005年下降了50%以上。
危机与混乱
然而，在这一全过程中，中国地方政府一直在抵制中央的举措，因为这些举措往往削减了地方税收。远至2010年，整体产量仍超出生产配额35%以上，中国南方猖獗的非法操作供应了全球重稀土消耗量的一半。这种长达数十年的抵制和选择性执行，导致一份西方报告得出结论：中国唯一的真正竞争对手是“其国界内的犯罪团伙”。
同年晚些时候与日本发生的纠纷，进一步引发了外界对北京掌控该行业能力的怀疑。当一艘中国渔船在争议的钓鱼岛/尖阁诸岛附近与日本海上保安厅巡逻船相撞后，日本扣押并起诉了船长。北京大为光火，容忍了一连串的反日抗议，希望利用民族主义情绪——大约在同一时间，广泛的报道表明，中国封锁了对日本的稀土出口作为惩罚。日本的电子产业立刻感受到了紧缩，日本、美国和欧盟向世界贸易组织提出了联合申诉。在与日本外相举行的联合新闻发布会上，美国国务卿希拉里·克林顿称中国的出口限制是对全世界的“警钟”。她说：“由于这些稀土矿物的重要性，我认为我和外相都意识到，我们两国及其他国家必须寻找额外的供应来源。”
然而，这一限制稀土出口决定的源头至今仍不清晰。北京从未正式宣布过禁令；地理学家朱莉·柯林格（Julie Klinger）的研究表明，禁令可能并非源自中央指令。根据她的采访，南京以北某港口城市愤怒的军方人员、码头工人及当地海关官员，将自己视为抵制“现代日本侵略行径”的战士。他们自行决定扣留稀土出货。在这种说法中，直到日本海关提出询问，北京的当局才意识到发生了什么。在此期间，北京一直否认禁令的存在。
无论北京最初介入与否，这场危机促使中央政府思考这种新型杠杆，并采取了更积极的行动来控制其稀土产业，包括打击非法工业活动。毕竟，全球市场已经发出信号，即使稀土出口发生小规模中断也会产生重大影响：到2011年中期，对许多强力磁体至关重要的钕元素价格上涨了近六倍。
中国媒体开始出现对稀土实施出口管制的呼声。虽然有些人指出了地缘政治潜能，但更多民粹主义的声音强调的是保护主义考量。一篇被广泛转载的文章呼吁中国通过“立即禁止出口，仅维持国内生产和研发所需的输出规模，或者干脆从国外采购”来“保卫”其稀土资源。
尽管如此，北京依然保持谨慎。国家计委稀土办公室前处长洪凤警告不要将稀土用作“政治筹码”。俄罗斯频繁将天然气武器化的做法表明，强迫手段长远看会刺激目标国实现多元化。中国自身也严重依赖石油、铁矿石和铜的进口，这些都可能被用作报复手段；洪凤强调：“稀土资源的战略性在于其应用，这需要全球范围内的联合研发。”换句话说，如果中国停止向世界出售稀土，可能会引发反弹，进而打断中国获取外国资源的渠道。
此外，中国的稀土产业当时仍缺乏有效落实此类举措的整合结构。直到2012年，北京才开始确立中央监督机制。例如，它建立了战略稀土储备以保障国内需求。2014年，工业和信息化部启动了对该产业的成功改造，将其整合为六家国有集团，这也是最终在2025年合并为两家国家龙头企业的前身。2015年，中国还遵守了世贸组织针对中国稀土出口限制的裁决，废除了出口配额制度。转而依靠可追溯性要求和海外矿业项目投资，来管理增长的国内需求和全球多元化。
正如兰德公司（RAND）最近一份报告所指出的，北京在2010年代对稀土的总体目标是追求“武器化之前的韧性”。在中国政府文件和公开讨论中，许多官员表达了对未来匮乏的担忧。尽管这种恐惧可能被夸大了，但人们有一种感觉，如果不谨慎，中国可能会浪费掉自身的机遇。中国社会科学院教授、商务部顾问杨丹辉在2015年出版的一本书中警告说，如果按照2008年的速率继续开采，“包头白云鄂博矿将在25年内耗尽。（若发生这种情况，中国将需要以极高的价格从国外进口稀土。）”
卷土重来
钓鱼岛/尖阁诸岛事件对全世界也是一个转折点，首次暴露了中国在地缘政治中日益增长的经济杠杆。在“脱钩”和“去风险”等词汇进入流行语库的十年前，日本就加速了建立替代来源的努力：如今，它从中国进口的稀土比例已从2010年的90%降至60%。除了诉诸世贸组织争端解决机制外，华盛顿也开始重新思考过度依赖稀土进口的风险。然而，由于利润微薄、价格波动和技术挑战，包括加利福尼亚州帕斯山（Mountain Pass）矿在内的本土投资持续艰难挣扎。2011年全球稀土贸易年产值虽达到42亿美元，但仍不及全球单日石油贸易额。到2014年，全球稀土贸易额已跌至12亿美元，加剧了私营部门主导的多元化努力所面临的挑战。
稀土问题因此退居美中关系的背景深处，直到1990年代末华盛顿开始对中国施加重大经济压力时才重新浮现。北京对私营部门加强控制以及在国际争端中日益强硬的行为，加剧了美国对中国意图的猜疑。2019年，特朗普政府将中国最大的电信巨头之一华为列入出口黑名单，发动了针对华为的行动，实际上禁止了美国公司与其开展业务。该政府还施压盟友将华为排除在其5G网络之外，理由是该公司的设备构成了国家安全威胁，可能给北京提供访问关键通信基础设施后门的机会。
针对华为的限制被视为重大升级，也成为了北京自身的警钟。中国官方媒体暗示了利用稀土进行报复的可能性，但北京当时仍保持了克制。相反，它选择对来自支持共和党选区的精选出口产品（如大豆和能源）征收关税。华为事件暴露了中国自身工业体系的脆弱性——即它需要获取先进半导体——北京似乎意识到过早打出稀土这张牌可能会适得其反。正如中国稀土学会副秘书长张安文在2019年6月指出的那样：“只有发展先进技术，逐步实现高端稀土和关键金属产品的国产化，才能降低对[外国高价值产品的]依赖，最大程度地发挥稀土的杠杆作用。”
北京在各个阵线上做准备。2020年5月，它推出了“双循环”战略，通过建立自身的国内产业（从半导体开始）来减少对外国技术的依赖。2020年晚些时候，它通过了《出口管制法》，为限制海外销售提供了国内法律基础。2021年12月，它指导成立了中国稀土集团，由中国内阁国务院直接监管稀土产业。
但在华盛顿推出一整套域外出口管制——首次剥夺中国获取先进芯片和芯片制造设备的途径——之后，北京才最终选择利用关键矿物进行反击。在拜登政府于2023年6月下旬提出扩大其2022年10月出口管制、将英伟达A800芯片纳入其中之后，中国于7月宣布，镓和锗（芯片制造不可或缺的两种矿物）的出口商需要申请许可证并披露最终用户信息。此举虽非全面禁令，但却在市场上引发了警报，且理由充分。据美国地质调查局估计，如果中国决定对这两种矿物实施全面禁令，可能会使美国的GDP减少34亿美元。
六个月后，美国众议院美中战略竞争特设委员会发布了一份报告，主张通过税收激励重建本土稀土磁体制造能力。就在报告发布一周后的2023年12月21日，中国宣布禁止出口稀土加工技术，这将减缓全球供应链中的去风险努力。一年后，中国发布了首个明确将美国指定为出口禁令目标的规则：尝试向美国最终用户出售镓的中国出口商必须假定其许可证将被拒绝。
这种针锋相对的动态在第二届特朗普政府期间急剧升级。在特朗普的“解放日”关税于2025年4月2日宣布后，北京在两天后采取报复，将七种稀土以及用其制造的永久磁体列入军民两用物项出口管制清单。当数以万计的许可申请涌入时，中国的出口管制局仅有30名工作人员。随之而来的积压导致审批严重延迟，5月份中国稀土磁体的出口量同比暴跌74%。作为回应，华盛顿对喷气发动机和半导体设计软件实施了新的限制。直到美国撤回这些措施并同意在6月份举行进一步谈判，中国才同意恢复稀土和磁体的出口。
随后在9月29日，特朗普政府扩大了受美国出口管制约束的中国“关联实体”清单。根据这一举措，任何被实体清单上的外国公司拥有至少50%股权的实体也将被列入黑名单。仅十天后，中国就推出了自己的域外出口管制制度进行反击：中国首次主张有权对全球任何含有哪怕微量受控中国稀土元素、或使用中国加工技术制造的外向型产品进行许可管理。按照设计，这一系列规则将影响包括国防、航空航天、半导体和人工智能数据中心在内的广泛下游行业。国际能源署估计，如果中国完全实施新的限制，中国以外的产业将损失6.5万亿美元。
至此，美中经济战达到了高潮。面对螺旋上升可能带来的毁灭性后果，双方都更倾向于相互退让。在当月晚些时候于釜山举行的亚太经合组织峰会上，北京同意暂停其域外出口管制一年，作为对华盛顿对等暂停关联实体规则的回应。
杠杆的极限
在2025年注视过深渊之后，北京和华盛顿都退后了一步——至少目前如此。但两国的鹰派已经在将这段平静期视为双方为下一场角力磨砺武器的机会。正如韦斯·米切尔（Wess Mitchell）在本刊撰文所写的那样：“如果专注于整合[关键矿产产能和回流的供应链]，美国将迎来历史性机遇，重新找回大国定位，并在与美国历史上最强大的对手中国的长期竞争中获胜。”在中国，包括中国人民大学狄东升在内的知名经济民族主义者敦促中国政府“抢占先机”，加速中国供应链去美国化的进程。与此同两，两国政府都扩大了国内和全球的稀土投资，以使本国经济免受未来的胁迫。
对美国而言，关键矿物和稀土供应链的此类多元化是必要的。在拜登政府时期开启并于第二届特朗普政府时期延续的防御性投资对于增强韧性至关重要。如果这些努力取得成功，将减少急性脆弱性以及中国利用这些卡脖子要害的动机。但它们不会消除相互依赖——也没有必要消除。适度的多元化大有裨益，一个可信的替代方案就能限制中国施加市场或地缘政治杠杆的能力。在某些情况下，美国政府背景的分析师指出，从中国以外的地方获取少至三分之一的美国稀土元素供应，就足以缓解北京带来的压力。
尽管如此，没有任何方法可以对每一种稀土元素实现去风险。例如，一些分析师将钇（一种对芯片制造、喷气发动机和透平至关重要的材料）称为“致命瓶颈”，因为多元化投资可能需要数年时间才能显效。然而，华盛顿在规划未来时应记住，中国的掌控也有一个重要局限：在稀土价值链的部分环节（包括回收技术），中国仍落后于日本和美国。甚至中国自己也清楚其杠杆是有极限的。
在这一点上，稀土市场类似于其他卡脖子要害，例如美国主导的以美元为基础的金融体系，以及中国主导的原料药市场。尽管它们看似创造了杠杆，却难以长期被武器化。美国不可能将中国这样经济体量的国家切断在全球金融体系之外而不对自己造成重大经济破坏。中国也不可能轻率切断美国获取其主导的原料药的渠道，而不给自身依赖美国技术和市场的生物技术部门带来巨大风险。
正是这种相互依赖的持续存在，使得稳定局面的条件更有可能持久。在两国，分析人士都开始认识到出口管制效力的局限性。它们可能会带来短期阵痛，但无法长期奏效，尤其是因为它们会催生规避这些限制的努力。建立替代供应链的企图也面临着严峻现实：许多拥有可行稀土矿的国家并不想在中美之间选边站队。持续的相互依赖和重叠的供应链可能仍将是常态，而非阵营之间的零和博弈。
13万亿美元的错误
不过，勉强承认这些经济工具的效用有限仅仅能走这么远。要减缓武器化相互依赖的螺旋演变，美国必须采取对等降级、威慑以及对更高正和未来进行投资相结合的策略。为了遏制中国的升级行为，美国必须愿意反击；但为了遏制中国的傲慢，它也必须愿意投资于美国经济、劳动力以及科技生态系统的竞争力、创新力和韧性。
减少关键依赖的努力还必须与鼓励对华双边贸易和投资的步骤相结合。由于中国企业在电池等关键技术领域保持领先，合资企业和技术许可对于美国企业在全球范围内竞争（包括与中国合作，而非仅仅对抗中国）至关重要。负向互惠——即制裁实体和清单的互掐扩展——必须由正向互惠来平衡。在精心管理下，更具韧性和多元化的相互依赖不再是一种脆弱性，而是成为相互约束和对稳定共同利益的源泉。
替代方案既危险又昂贵。根据《金融时报》发布的一份经济分析，在未来25年中，将中国完全从美国的科技和制造供应链中切除将耗费13万亿美元。即便这一现实约束了脱钩的努力，脱钩属于必要的感知也会削弱华盛顿的杠杆——包括遏制中国对台激进行动的能力。正如政治学家柯庆生（Thomas Christensen）所指出的那样：“如果中国日益觉得美国的市场和投入品可能会无条件地对华切断，那么胁迫性外交杠杆就会丧失。”因此，美国必须在去风险的需求与遏制激进行动的需求之间保持精密的平衡。
这将是一个难以把握的平衡举措。但促进稳定最好的方法是增加这两个经济巨头之间联系的益处，而不仅仅是减轻其损害。试图在没有共同利益的情况下建立经济安全，冒着陷入冷和平的风险——在这种和平中，两个社会都无法繁荣或成功应对共同挑战。双方应当转而接受：一定程度的韧性和多元化对于持续的双边贸易和投资是必要的。否则，他们将面临一场积累杠杆的竞赛，每一方都可以用它来卡住对方的脖子，这不仅伤害普通公民，还会使热冲突更有可能发生。避免这一走向灾难的螺旋的第一步，是北京和华盛顿都应牢记：这些经济工具最初并非作为武器而设计。这意味着两国拥有机会，也有义务去确保它们永远不会服务于那一目的。
