作者：邹治波 刘玮  来源：《国际安全研究》2019年第一期

　　【内容提要】 权力转移导致中美战略竞争加剧，维护中美战略稳定成为攸关中美关系发展以及世界和平与稳定的重大问题。构建中美核战略稳定性框架是实现中美战略稳定的基石。传统战略稳定理论主要基于美苏两大对称性阵营的敌对关系，对于不对称性和动态权力转移背景下的中美核战略稳定性的理论解释力和实践指导性不足。基于非对称战略平衡视角，中美核战略稳定性框架应以保证中国第二次核打击能力为基础。在机制层面，中美要加强交流、协商和谈判以建立相关机制，逐渐形成中美核战略关系的共识，推动达成稳定中美核战略关系的协议、条约等法律性承诺，从而构建稳定中美核战略关系的政治框架。在结构层面，中国无需谋求与美国对等的核力量。统筹考虑军事效用和政治效果，构筑包括核实力、核威慑决心和核威慑信息传递的完备核威慑战略，确保处于弱势的中国拥有对美国进行核反击造成美不可承受损失的能力，是实现中美核战略稳定的关键。
　　【关键词】 中美关系；权力转移；战略稳定；核战略稳定性
　　【作者简介】 邹治波，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、副所长；刘玮，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员（北京  邮编：100732）。
　　【DOI】 10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2019.01.002
　　【中图分类号】 D815.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-574X（2019）01-0040-20

　　当前，国际秩序正处于自二战以来最深刻的调整过程中，国际体系的稳定面临新的机遇和挑战。一方面，新兴力量的崛起促使世界格局朝向更加平衡的方向发展，有利于制衡霸权国的强权行为，维护国际秩序的稳定；另一方面，美国不甘心霸主地位的丧失和中国崛起对其地位的“威胁”，对中国发动预防性打击的风险增加。特别是中国共产党第十九次全国代表大会召开之后，中国开启新时代的历史新征程，中国崛起更呈现出加快之势，对美国霸权带来更大压力。美国打压和遏制中国崛起的战略意图趋于强化，这可能会带来中美战略对抗甚至冲突升级的风险。
　　加强战略稳定是维护大国关系稳定的重要基础。如何从结构和机制上构筑中美战略稳定关系，是攸关中美关系发展和世界和平与稳定的重大课题。广义地看，中美战略关系应包括政治、经济、军事等主要领域的总体关系，但从国际和平与安全这一根本主题及维持中美间最基本的稳定关系形态出发，构筑中美核战略稳定性是实现中美战略稳定最基本的保证。
　　一  问题的提出：权力转移与中美战略稳定
　　权力转移容易导致预防性战争,这是国际冲突研究的共识。 特别是在权力加速转移之际，守成国愈发担心崛起国在强大以后改变现有国际秩序，而在那时守成国将不得不接受新的安排。于是，守成国具有发动预防性战争的倾向。崛起国对守成国采取预防性打击的担忧也会增加。因此，权力转移背景下国家间可信性承诺的缺失，使得实现战略稳定变得更加困难，也更加必要。
　　随着权力转移的加速，中美之间的竞争态势及所处战略环境正在发生变化。特朗普政府发布的2017年版《美国国家安全战略》报告，认为中国正在挑战美国的权力、影响和利益，企图侵蚀美国的国家安全和经济繁荣，并提出美国应反思过去数十年采取的对华“接触战略”，正视与挑战美国主导国际体系的势力之间的“根本性政治竞争”。 中美之间的战略竞争态势不仅在经贸、技术等非传统安全领域增强，甚至可能向军事领域扩散。此前就有研究认为，中美不仅在常规军事领域面
　　临安全困境， 而且开始延伸到核领域。 中国为了抵消美国弹道导弹防御、常规快速全球打击和战略打击能力而推动军事现代化的行为，已被美国视为敌对意图的证据和改进美国技术的理由。 美国政府认为，“中国的核武库不仅不断增长，而且呈现多样化趋势。中国正在开发先进的武器装备，这将对美国的关键基础设施以及指挥和控制系统构成威胁。” 因此，美国提出要加强部署分层导弹防御系统，采取“美国优先”的国家安全战略。美国的国家安全战略正在破坏中美战略稳定的基础。中美贸易冲突不断升级、南海争端引发小规模冲突等边缘冲突状况，都可能以无法预测的方式发酵升级，破坏中美关系稳定的大局。
　　在权力转移导致中美战略竞争加剧的背景下，构建中美战略稳定关系就显得尤为重要。尽管中美战略关系包括政治、经济、军事、科技等方方面面，但核领域的战略稳定仍旧是中美战略稳定的基石。特别是在权力转移的大背景下，经济相互依存对中美战略不稳定性因素的抵消作用在下降，如果不积极构建中美核战略稳定性，中美关系可能滑入冲突地带，甚至危及地区和全球的稳定。 因此，本文认为必须通过构建中美核战略稳定性框架，维系中美战略稳定。冷战时期形成的战略稳定理论主要基于美苏两大对称性阵营的敌对关系，对于具有不对称性和动态竞争性的中美权力转移问题在理论解释力和实践指导性方面都显得不足。因此，有必要构建新时期中美核战略稳定性框架，规避中美可能遭遇冲突升级的风险。那么如何构建新时期中美核战略稳定性框架？这是本文所要探讨的问题。
　　二  中美核战略稳定性：一个概念性框架
　　中美核战略稳定性框架建立在对核战略稳定性的概念分析基础之上。对中美核战略稳定性概念的界定，既要参考已有学术研究和政策讨论中关于战略稳定性内涵和外延的争论，也要梳理中美双方关于核战略稳定的官方文件、战略对话和政策演变。但更为重要的是，中美需要从核战略稳定的要义和中美核力量、核政策演变的现实出发，构建核战略稳定性的基础。
　　（一）战略稳定性概念
　　在各国的学术研究和政策讨论中，“战略稳定性”（strategic stability）还没有一个统一的定义。虽然各方都将战略稳定性讨论的焦点集中于核领域，但对哪些因素有利于加强或破坏战略稳定以及衡量战略稳定的指标，并没有一致认识。最初的战略稳定性概念产生于冷战时拥有巨大核武库并处于严重对立状态的美苏两个超级大国。美苏在发展针对对方的核军备过程中，逐渐形成一种“相互确保摧毁”（MAD）的核威慑机制，即美苏双方都拥有可靠的第二次核打击能力，在对方首先实施核打击后，己方仍能生存下来，并具备将对方完全摧毁的核报复能力。维护双方的战略稳定，是以消除任何一方首先发起核打击的动机为核心要义。
　　1. 狭义的“战略稳定性”概念
　　在冷战时期，战略稳定性是美苏两个敌对超级大国找到暂时妥协的一种努力。 其基本逻辑是，敌对双方通过确保在对手尝试解除首次打击能力之后，仍有能力有效地进行反击来稳定两极对峙状态。即使在对方发动攻击的情况下，各方也有信心继续等待，从而消除通过“先发制人”而获得基本优势的巨大诱惑。因此，狭义的“战略稳定性”的核心是“首次打击的稳定性”。简单说，当双方都能够认识到，无论是为了避免丧失威力还是试图解除对手的武装，大规模的首次攻击都是不必要或愚蠢的，那么就会出现一种战略稳定的态势。托马斯·谢林（Thomas Schelling）指出，仅当任何一方都无法通过“先发制人”来破坏对方二次反击的能力时，就会达成稳定的平衡。
　　但一些学者对“首次打击的稳定性”表示怀疑，认为消除任何首次使用核武器的理性目的，将会侵蚀对常规武器攻击的威慑。因此，其坚持有限使用核武器的姿态，集中于通过协调减少先发制人或意外的核战争。美国著名核问题专家埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）便是这种观点的代表， 他认为“战略稳定性”概念应该包括第一次打击的稳定性，但是仅靠第一次打击的稳定性是不够的。因为消除第一次核打击的动机会降低核武器对战争的威慑，尤其是对常规军事冲突的威慑。而且，从现实看，第一次打击的稳定性并不能成功。当一个国家认为第一次打击的稳定性使核武器边缘化，相信它可以利用传统武器优势突破对手的红线，粗暴地以所谓的“战略稳定性”消除来自对手核力量的威胁，最终可能引发防卫方使用核武器。因此，核武器威慑的不仅是大规模核武器攻击，而且包括其他形式对国家核心利益的攻击。他认为，一个基本的有用的“战略稳定性”概念，必须寻求最小化或消除任何无关紧要或次要的动机来首先使用核武器。因此，核大国需要建构一套合法性的框架，定义核武器使用的情景。从这个意义上讲，战略稳定被理解为任何一方仅当在维护核心利益时有动机使用核武器。
　　2. 广义的“战略稳定性”概念
　　美国助理国防部长、《新战略武器削减条约》（New START）谈判代表爱德华·沃纳（Edward Warner）系统地总结了“战略稳定性”在三个层面的含义：（1）最狭义地讲，战略稳定性意指没有首次使用核武器的动机（危机稳定）以及没有建立核力量的动机（军备竞赛稳定）；（2）战略稳定性意指有核国家之间没有武装冲突；（3）最宽泛地来说，战略稳定性意指一个地区或者全球的安全环境，在这个环境中国家拥有和平及和谐的关系。也有学者将战略稳定性理解为大国间不会发生战争的一种状态。 因此，宽泛的战略稳定概念包括有核国家之间没有武装冲突，甚至是在一个更广泛的地区或者全球的环境中维持和平及和谐的关系。
　　有关狭义和广义的战略稳定性概念为我们理解战略稳定性的要义提供了基础。我们不仅要关注国家间在非常状态下保持稳定关系的能力，也应关注保持国家不走入非常状态的能力。因此，本文将战略稳定性定义如下：互为敌对或竞争关系的对手均具有这种战略能力，使得对方首先采取任何重大战略举措均不能因此而获得其希望的益处，从而避免其首先采取这种战略举措的可能性。战略稳定性应包含“军备竞赛稳定性”和“危机稳定性”两个方面。
　　“军备竞赛稳定性”含义是，互为对手的一方采取军备发展的措施，不会打破双方长久以来建立的“战略平衡”状态，不会导致其谋取战略优势的结果，也就不会引起另一方采取相应的发展军备的措施，避免螺旋式军备竞赛的发生，则说明双方具有较好的“军备竞赛稳定性”。因此，较好的“军备竞赛稳定性”应有两个含义：一是主动采取军备发展的一方所采取的行动是有限的、透明的，其采取行动的本意不以追求战略优势为目的；二是另一方认可对方所采取军备发展行动不会影响双方已有的“战略平衡”，从而不会采取对等或升级的发展军备的步骤。
　　“危机稳定性”含义是，互为对手的双方在双边关系发生危机时，能通过已建立的联系渠道控制危机、化解危机，使双边关系平复到危机前状态。就核国家而言，若在危机爆发时双方均没有“先发制人”地动用核武器的动机，则说明双方具有较好的“危机稳定性”。
　　（二）构建“中美核战略稳定性”概念
　　到目前为止，中美双方在政府层面并没有就核武器领域战略稳定概念问题进行实质性触及。2010年后，美国国防部先后出台《弹道导弹防御评估报告》和《核态势评估报告》，首次以官方的名义提出要与中国保持战略稳定，通过加强与中国对话，建立更稳定、有弹性和透明的战略合作关系。 2018年2月，美国国防部发布新版《核态势评估报告》，提出国际态势重新回到了大国竞争的时代，认为俄罗斯和中国用不对称的方式给美国的常规军事能力带来了挑战。因此，该报告提出美国要对其核战略、核政策进行调整，保持和更新美国三位一体的核力量，提高美国威慑选择的灵活性和范围。虽然报告中也提出要寻求与中国对话，增强对各自核政策、理念和能力的了解，提高透明度，并帮助管理误判和误解的风险，但是，特朗普政府调整核政策的行为实质上在谋求保有或重新获得核优势地位，会加剧中美战略竞争。从奥巴马政府提出中美核战略稳定性以来，核战略稳定就是一个模糊和宽泛的概念，对于中美核战略稳定性的概念、构成因素及维持途径都未给予明确的说明。其核心目的是提供一个交流意见的场所和机制，使双方有机会说明对彼此的战略、政策、核武器项目和其他战略能力的看法，从而增强信心，提高透明度，减少猜疑。
　　美国的政策研究界在中美之间的1.5轨和2轨战略对话交流中逐渐深化了对中美核领域战略稳定的讨论，但仍没有形成一个明晰和一致的定义。从狭义和可操作性角度出发，战略稳定最重要的是可预见性和防止错判形势。中美战略稳定被理解为即便发生小误解和小风波，双方也不至于出现战略误判，不至于影响总体关系，不至于引发冲突。 美国国际战略研究所核议题项目（PONI）工作组在2013年3月发布《核武器与中美关系》报告，提出应该同时注重危机稳定和军备竞赛稳定这两个互补性的视角，通过推动双方对话增进理解并达成确保核报复的威慑。报告认为，通过交流对话，美国可以对中国现在和未来的核力量结构及中国核战略思维有更深入的理解。中国则能够了解美国核力量发展的态势以及确保美国承认中国核武库的生存能力。
　　美国国内关于中国核力量的讨论，已经越来越趋向于接受美国不大可能抵消中国一定程度的核报复能力。埃尔布里奇·科尔比指出，“随着中国经济体量逐渐接近美国，中国的军事现代化在规模和先进程度上愈发清晰和可怕，美国彻底解除中国战略力量武装的前景似乎愈发渺茫了。” 2010年4月29日，詹姆斯·罗德尼·施莱辛格（James R. Schlesinger）在参议院对外关系委员会作证词时也表达了类似的观点。 在此基础上，降低误解、误判的可能性以及战争的风险成为中美核战略对话的共同出发点。北京大学中美人文交流研究基地和全美亚洲研究所协同十余家中美智库于2016年共同发布的《战略领域的中美关系》报告，将中美战略稳定性界定为，“双方部署的核力量可以在首次打击中生存下来、并且能够可信地展示给对方其当前和未来的能力不能阻绝另一方的战略威慑。”
　　按照战略稳定和核战略稳定性的核心要义，根据中美建立大国稳定关系的客观要求和中美不同的核政策、核力量现实，本文将“中美核战略稳定性”定义如下：一方在另一方首先发起的旨在解除其核武装的打击中，仍保留可靠的核反击力量，这一反击仍能给对方造成不可忍受的损失，且这一前景对对方具备足够的可信性，从而消除首先发起旨在解除对方核武装的动机和企图，避免双方发生这种战争。
　　这一定义既体现了传统战略稳定的核心要义，又因中美在核政策和核力量的巨大差异，而与美俄（苏）的战略稳定定义有所不同，其不同点主要体现在如下三个方面：
　　1. 保证中国的第二次核打击能力是中美核战略稳定的核心
　　从美俄（苏）战略稳定的概念看，战略稳定应该是双方对等平衡的产物，因为双方一直维持着基本平衡的核力量态势，也都奉行同样的首先使用核武器政策。因此，维护美俄（苏）战略稳定，就应维护双方的第二次核打击能力。这也是一般的战略稳定性概念。
　　但对中美战略稳定而言，由于中美双方在核政策和核力量上的巨大差异，战略稳定的目标也就与处于对等平衡的美俄（苏）有很大不同：一是，由于中国始终奉行“不首先使用核武器”政策，在政治原则和军事战略上排除了中国首先发起对美国使用核武器的可能性；二是，中国始终坚持以“核力量始终维持在国家安全需要的最低水平”为核武器发展原则，无论是冷战时期还是在和平发展的今天，从不与任何国家进行核军备竞赛。因此，以非常有限的核力量，中国没有首先对美使用核武器，更没有通过首先打击解除美国核武装的资本和可能性，在可预见的未来（至少在美国将核力量削减到与中国相等的水平，而现在仍看不到这一前景的可能性），美国第二次核打击能力是确定的、无需考虑的问题。因此，实现中美战略稳定的核心，是保证处于弱势一方中国的核反击能力，特别是要保证中国对美国第二次核打击能力的可信性。
　　2. 中美核战略稳定的构成要素：进攻战略力量和防御力量
　　对美俄而言，虽然导弹防御力量会对战略进攻力量有一定影响，但实事求是地讲，这一影响在可预见的未来仍不足以对双方的战略威慑构成致命威胁。首先，目前，美俄仍维持7 000枚左右核弹头的核武库，即使按照美俄2010年达成的《新削减战略武器条约》（New START）实施，双方仍能保留1 550枚战略核弹头，且这只是实战部署的核弹头，双方的核武库并没有将非现役和库存的核弹头计算在内，实际的核武库核弹头数量要远多于此数值。在可预见的将来，美国的导弹防御系统不可能具有拦截几千枚核弹头攻击的能力，也就是说不存在俄罗斯第二次核打击的担心。其次，导弹防御系统本身具有局限性。导弹防御系统研制周期因素和技术难度更高，使得技术上产生的滞后性制约了导弹防御系统的效能。同时由于系统的脆弱性，即导弹防御系统所具有的复杂的信息链接系统及其脆弱性，进攻方可轻易实施对其进行有效打击，使系统无法发挥作用。最后，反导系统与进攻武器在支撑资源上具有非对称性。反导系统比进攻武器环节多、技术要求高、作战适配复杂，其费用是后者的九倍左右，这种费用的非对称性往往也成为反导系统发展和部署的强大制约因素。俄罗斯目前对美国导弹防御系统的反对，并不是基于现在，而是担心未来当美俄将核力量削减到几百枚甚至更少时，导弹防御的影响就会明显显现出来，且俄罗斯无力与美在导弹防御方面开展军备竞赛。
　　但对中国而言，由于核力量规模与美相差甚远，若美国导弹防御系统不断发展，其部署拦截弹数量远远超过中国的核弹头数量，将对中国战略威慑能力构成重大威胁，这将严重破坏中美战略稳定。更令人担心的是，无论其导弹防御系统实际作战效果如何，美不断发展部署的全球导弹防御系统，都将给美国领导人以“无论美国如何行动都可免除中国核报复”的幻觉，这将可能导致真正的中美战争。因此，导弹防御因素必须纳入中美战略稳定范畴。
　　3. “首先使用”概念内涵
　　将中美核战略稳定中的“首先使用”概念扩展到使用非核战略武器打击对方的核武器系统，这是由战略稳定核心要义和中国有限核力量规模现实所决定的。核战略稳定的核心是消除一方旨在通过首先发起进攻解除另一方核武装的动机。随着人类科技的飞速发展，非核战略武器如远程精确打击武器、外空武器等都可能对核武器以致命打击，网络武器也可能给核武器系统带来全局性瘫痪威胁，这样，即使不首先使用核武器，一方通过首先发起非核战略打击，就可解除对方的核武装，达到首先使用核武器的相同效果。特别是在中国一直保有少量核武器情况下，这种影响就更为严重。因此，中美核战略稳定也必须将非核战略武器对核武器系统的打击考虑进来。
　　三  构建中美核战略稳定性框架的制约因素
　　尽管构建中美核战略稳定关系符合双方的共同利益，但是当前仍面临诸多限制。特别是，中美核战略互疑和力量结构不对称的加剧以及核领域对话机制的欠缺，严重制约了双方就中美核战略稳定性的概念和实现路径达成共识。
　　（一）核战略认知差异
　　构建中美核战略稳定性框架对维持中美关系以及地区和全球层面的和平与稳定是非常重要的，但是中美对双方核战略认知的差异导致双方很难就形成核战略稳定框架达成一致。美国对中国核战略的疑虑主要是，担心不断崛起的中国会将日益增长的经济实力转化为政治和军事上的影响力，危及美国全球霸权地位及其主导的国际秩序。因此，美国希望限制中国核力量以及更广泛的军事现代化的水平，使其无法对美国的全球军事优势构成挑战。
　　美国希望密切监测中国核力量的发展和军事现代化水平，并确保美国的军事优势地位。美国特别关注中国核武库质与量的现代化，并认为中国的核武库在进度和范围以及核项目指导战略和理论等方面的透明度都非常不足，因此其对中国未来的战略意图表示质疑。 特朗普政府在2018年《核态势评估报告》中指责中国和俄罗斯在武器库中添加了新类型的核能力，在战略和计划中加强了核武力的突出地位，而且在外层空间和网络空间等领域不断采取“咄咄逼人”的行为。因为，特朗普试图增加核武器使用的灵活性和使用范围，并通过保持和更新美国核力量，确保美国的核优势地位。
　　中国则实际地感受到美国在周边及亚太地区的战略压力，特别是担心美国通过发展和部署导弹防御系统以及外空雷达等技术，削弱中国的核威慑能力，加剧中美核力量的失衡。20世纪50年代的历史教训使得中国始终担忧美国会对中国进行“核讹诈”。中国一直奉行“不首先使用核武器”政策并维持“精干有效”的核力量，并希望美国也对中国做出不首先使用核武器的承诺，但遭到美国的一再拒绝。这种核政策的对立性难言中美核战略关系的稳定，对中美达成旨在增强战略稳定的任何努力形成障碍。因为，在中美对抗特别是在中美危机中，中国会高度担心美国会首先使用核武器，而中国弱势核力量的态势则加剧了中美战略稳定的脆弱性，严重影响中美战略稳定。
　　中国没有试图建立“相互确保摧毁”的能力，而是寻求建立并维持“相互脆弱性”以确保战略稳定。 然而，近年来，中国对美国加强导弹防御能力建设以及日益依赖先进常规军事武器深表担忧，认为这些能力将减少美国的“脆弱性”，并有可能导致数十年来中国维持对美战略稳定的方法不再可行。 美国宣称其为了裁减美国及其他核国家核武水平，减少核武器在国家安全战略中的作用，必须建立有效的导弹防御能力。但是，中国认为美国发展导弹防御系统会损害中国的核威慑能力，改变中美核威慑相互脆弱的现状，破坏战略稳定。 而且，美国发展与探测、识别、跟踪、打击机动导弹相关的常规武器系统，能够依靠精确制导和超强杀伤力削弱中国的核威慑能力。在这种情况下，中国只能采取在数量上和质量上改进核武器能力以抵消美国的核威慑能力。在数量上，中国可通过建造更多的核弹头保持对美国的威慑能力。在质量上，中国可通过推动核武库的现代化以提高生存能力和突防能力。中国认为，中美应该保持在战略进攻和防御能力上的相互克制，并将核武器的作用限定在“遏阻核攻击”上。
　　（二）力量结构不对称
　　首先，中美核战略关系处于当今世界格局演变的大背景中。二战后形成了两极格局，冷战结束后变为“一极多强”格局，而在2001年九一一事件冲击和2008年全球金融危机影响下，随着美国实力相对下降和新兴经济体的崛起，世界战略格局正发生重大变化，正向一个新的格局演变。在这种历史背景下，美国对其将失去的全球霸主地位出现严重焦虑和不甘，对威胁其霸权地位的崛起国家实施遏制和打压，中国理所当然成为美国实施这种战略的重点对象。
　　作为崛起大国，中国必然会在政治、经济、军事、科技等领域实现全方位实力的提升，也就必然会提升核力量的现代化水平，并维持与维护国家安全需要相适应的核武库规模，这引起美国的高度战略怀疑和担心。近年来，无论是美国官方还是学界，都对今后中国核力量发展方向、目标、规划表现出强烈疑问和担心，要求中国对核力量更加透明，一些美国学者还对中国是否改变或调整“不首先使用核武器”政策存有疑问。同时，中国学者也对美国将中国列为重点核武器打击对象、提高核武器的实战性、延伸威慑战略等战略举措抱有疑虑。
　　其次，中美核力量失衡是影响中美核战略稳定性最根本的因素。从核战略稳定性的核心要义看，维护中美核战略稳定的根本在于保持中国对美具有可信、可靠的第二次核打击能力。 而在目前中美核战略关系中，最突出的问题是中美核力量的失衡，由此可能威胁中国的第二次核打击能力，进而影响中美核战略稳定。虽然中国不追求与美国核力量的平衡，但必须要保持对美可信、可靠的核反击能力，这不仅取决于中国自身核战略力量的发展，也取决于美国对中国这种能力的认知。而这两点正是中美需要解决的战略问题。
　　再次，反导因素成为影响中美核战略稳定的重要因素。战争是攻防对抗的一个整体，从反导武器对核力量效能的削弱和限制作用看，反导力量完全可视为同等效用的核力量。因此，核战略稳定必须将反导因素纳入范畴。而美国发展并推向全球的反导武器，是除核武器因素外影响核战略稳定的另一个要素。目前，美国不仅在本土大力发展国家导弹防御系统（GBI），而且还在全球范围特别是靠近中国和俄罗斯的周边地区部署战区导弹防御系统（如陆基和海基“标准3”和末段高空区域防御系统，即“萨德”系统等），这种战区导弹防御系统不仅是其针对战略对手的前沿部署，而且具有拦截远程战略导弹能力。美国构筑的全球导弹防御系统，无疑将严重影响中国的第二次核打击能力，损害中美核战略稳定。
　　最后，非核战略武器对中美核战略稳定关系构成重要影响。除已对核力量效能构成严重威胁的反导武器外，一些高技术的进攻性非核武器，如外空武器、远程精确打击武器、网络武器等，也可对核力量进行有效打击，削弱核力量效能甚至瘫痪核武器系统。我们可将这种武器称为非核战略武器。随着时代的发展，从核战略稳定概念和目的看，也需将这些非核战略武器纳入中美核战略稳定框架。目前，在中美对话中，无论是官方渠道还是1.5轨和2轨渠道，外空、远程精确打击武器、网络武器日益变成中美双方相互质疑的主要问题，成为影响中美核战略稳定的重要问题。
　　（三）核领域对话合作机制不健全
　　目前，中美在核领域的对话机制主要包括战略对话交流机制、核领域合作机制及在核领域达成的相关协议。总体上看，核领域对话合作机制仍然不健全，中美双方并未就中美战略稳定问题展开实质性讨论，制约了中美核战略稳定框架共识的形成。
　　1. 战略对话交流机制
　　目前，中美有关核领域方面的对话交流机制有官方和非官方两个机制。在中美战略对话机制中，无论是2005年启动的中美战略对话、2009年启动的中美战略与经济对话，还是2017年启动的中美外交与安全对话，都对中美关系的一些宏观问题如国际形势、国际和地区安全问题、经贸、反恐等进行交流，但没有真正涉及中美核战略稳定问题，更谈不上交流中美核战略关系问题。中美两国除在政治外交领域建立定期战略对话机制外，中美两军也在战略导弹部队领域打破了坚冰，开展了一些交流活动。例如2005年10月，美国国防部长唐纳德·亨利·拉姆斯菲尔德（Donald Henry Rumsfeld）首次访问中国人民解放军第二炮兵司令部。2009年，时任中国中央军委副主席访问了美军战略司令部。2011年1月，美国国防部长罗伯特·盖茨（Robert Gates）再次访问了第二炮兵司令部，与第二炮兵司令就核政策和战略部队指挥控制等问题进行了交流，中方向美方介绍了中国核导弹部队的使命任务、组织编制、部队训练和武器装备等情况。这两次访问都显示了中美就战略导弹部队进行交流的愿望，提高了两国的战略互信。但是，中美目前在战略导弹部队的交流仍具有象征性意义，推进核战略、核力量的实质性交流仍然困难。
　　目前，关于中美战略稳定的讨论主要集中于中美两国的学界，特别反映在中美之间1.5轨和2轨研讨交流活动中。自2004年开始，中国国际战略研究基金会和美国战略与国际研究中心太平洋论坛开始举办“中美战略核关系与战略互信”国际研讨会。在这个研讨会中，中美核领域的主要专家和相关的政府和军方官员就核领域的国际形势、中美核政策与核态势、核热点问题、跨域威慑以及危机管理、加强中美互信措施等方面的问题进行讨论。此外，2008年4月曾在华盛顿进行一次中美官方核领域对话。
　　从以上中美战略对话机制看，目前中美政府还没有就中美核战略稳定问题开展实质性讨论，中美1.5轨和2轨虽对中美核战略稳定问题进行研讨，但没有对中美核战略稳定内涵达成共识，也未就建设中美核战略稳定的构成要素、条件和路径等进行深入探讨。
　　2. 核领域合作机制
　　中美在核领域的合作主要体现于中美在全球防扩散、核安全以及在解决国际核问题上的合作。
　　首先，中美在核领域的合作体现在中国对美国倡导核安全峰会的支持和配合。奥巴马于2009年就任美国总统后，将核恐怖主义定性为国家安全面临的最紧迫威胁，倡导举办全球核安全峰会，以推动采取共同措施强化全球范围内核材料安全。美国主导的四次全球核安全峰会发表了一系列成果文件，凝聚了打击核恐怖主义和加强核安全的国际共识，提出和实施了一系列具有可操作性的相关措施和倡议，推动了全球打击核恐怖主义机制的发展。中国参加了历次全球核安全峰会，提出了加强核安全的新理念和建设性主张、措施，为峰会的成功举行和取得实质性成果做出了重要贡献。中美在国际核不扩散领域拥有较大共识、保持较好合作关系，中美在防扩散问题上的合作可能成为中美合作的亮点。
　　其次，中美在核安全领域开展了务实的合作。2011年1月，中美两国政府签署了《中华人民共和国与美利坚合众国政府关于建立核安保示范中心合作的谅解备忘录》，按照协议，中方负责提供项目用地、建设和建成后的运行管理，美方负责提供主要技术设备。核安保示范中心于2015年12月提前建设完工，2016年3月正式投入运行。对使用高浓铀燃料的微堆进行低浓化改造，是降低高浓铀流失风险、提升核安保水平的有力举措，也是中美核安保合作的重要内容。2011年年底，中国国家原子能机构批准中国原子能科学研究院与美国能源部阿贡实验室合作，对中国原子能科学研究院微堆进行低浓化改造，卸出微堆高浓铀堆芯，装入低浓铀燃料堆芯。2016年3月26日，微堆改造工作完成，实现首次满功率运行。另外，中国还与美国开展了放射源安保和打击核材料非法贩运犯罪行为的合作。
　　最后，中美在解决国际核问题方面也进行了良好合作。在伊朗核问题上，中国不仅促进了美伊的沟通和妥协，而且也提供了可行性方案和建议，发挥了建设性作用，为伊核问题的成功解决做出了重要贡献。在朝核问题上，中美也保持了良好的沟通和合作，中美不仅推动联合国安理会针对朝鲜不断进行的核试验达成一系列制裁决议，而且在2017年4月的中美首脑会晤中，双方就解决朝核问题达成重要共识，采取了有力的应对措施。
　　3. 中美达成的战略性协议
　　目前，中美在核战略稳定性相关领域达成的协议非常有限。1998年，美国总统克林顿访华时，中美元首宣布“互不将控制的战略核武器瞄准对方”；2009年奥巴马总统访华又重申了上述承诺，这几乎是唯一对增强中美核战略稳定有意义的一个双边政治宣言。虽然从军事和技术角度看，这个“互不瞄准”政治宣言并不具有太多实质性意义，但对两个战略互不信任的对手而言，其政治意义仍不可低估，这有可能为今后达成有实质性意义的增强中美核战略稳定的协议打开窗口。
　　四  非对称战略平衡视角下中美核战略稳定关系的构建路径
　　目前的中美关系还远谈不上战略关系的稳定。随着中国的崛起和美国的相对衰落，中美战略关系的不稳定性有可能加剧。构建中美核战略稳定关系是实现中美战略稳定的关键。通过对中美核战略稳定关系的概念、现状和影响因素等分析，我们希望从中美核战略关系机制和中美核战略关系的结构两方面构建中美战略稳定关系。
　　（一）构建中美核战略关系机制
　　构建中美核战略关系机制，是两国通过交流、沟通、协商、谈判建立机制，逐渐形成中美核战略关系的共识、共知，推动达成稳定中美核战略关系的协议、条约等法律文书，从而构建稳定的中美核战略关系的政治框架的过程。
　　1. 就“中美核战略稳定性”概念达成共识
　　从历史经验看，就“核战略稳定”概念达成共识，是中美两国寻求建立稳定战略关系的基础和前提。“中美核战略稳定”的概念不仅仅包含其本身的定义，还要根据世界格局、环境和两国核政策、核力量等具体情况，确定建立两国核战略稳定关系的要素、条件和框架。
　　客观冷静分析和讨论中美核战略稳定概念，是构建中美核战略稳定关系的首要一步。从战略稳定核心要义和中美核态势看，在当前的中美核政策和核力量背景下，讨论中美核战略稳定概念符合中国的利益。首先，从核政策看，中国不首先使用核武器政策是促进核战略稳定的，而美国首先使用核武器政策则损害核战略稳定。其次，从核力量对比看，美国核力量远超中国，构建中美核战略稳定的结果总体上将趋向促使中国核力量向上平衡，而促使美国向下平衡。而且，在美国大力发展反导和非核战略武器情况下，中美核战略稳定概念的提出及其构建，也有利于对美形成牵制。
　　2. 构建中美核战略稳定交流机制
　　中美核战略稳定交流机制由官方和非官方两个机制组成。非官方机制以1.5轨为主，2轨从技术、学术和舆论氛围上协助和配合1.5轨。1.5轨人员应由军事专家、技术专家、社会科学学者和退休外交人员等组成，采取定期交流机制和滚动磋商形式， 就中美战略稳定的技术性问题和难点问题，配合1轨进行预先或同时讨论，服务于1轨磋商。这样，通过定期磋商逐步达成一系列构建中美战略稳定的双边协议。
　　3. 推动达成中美核战略稳定有关协议
　　双方应根据目前中美核领域关系现状和在此领域已达成的协议和合作内容等，按照先易后难、逐步深入的原则，稳步推动中美核战略稳定目标的实现。随着中美关系的改善和战略互信的提升，可推动达成有关导弹发射通报机制、互不首先使用核武器协议、互不首先攻击对方核武器系统协议、互不首先攻击对方太空资产协议、战略反导限制协议和核透明协议等。
　　（二）构建中美核战略稳定关系结构
　　中美核战略关系机制的构建有助于促进中美战略稳定，但中美战略关系的稳定将主要取决于中美核战略关系的结构，中美核战略关系结构是构建中美战略稳定的基础。为此，针对中美核态势，按照中美战略稳定概念，中美应建立“非对称战略平衡”的核战略关系结构。
　　1. “非对称战略平衡”核战略关系结构的内涵
　　从冷战时美苏核战略关系和冷战后美俄核战略关系的历史实践和经验看，相抗衡的两个行为体建立“对称平衡核力量”关系结构，相互具备对等的对对方核毁灭能力，从而构成对对方野心的强制力，实现遏制和消解相互间包括核战争的任何战争企图。美俄（苏）这种以“对称平衡力量”关系结构构成的确保相互摧毁态势，固然能遏制双方发动战争特别是核战争的冲动和可能，但从核武器特性和核威慑本质看，美俄（苏）都过度发展了核威慑能力，也就是说双方都拥有远远超过实现所谓确保相互摧毁的核能力，核武库大大饱和。一枚普通的几十万吨TNT当量的核武器足以毁灭一个大中城市，双方在冷战时疯狂的核军备竞赛年代，各自核武库一度达到三万枚之多，那时双方均具有甚至毁灭地球十多次的超强核毁伤能力，即使目前美俄各自拥有的七千多枚核弹头的核武库，也足以毁灭对方若干次。也就是说，美俄仍拥有远超威慑对方所需要的核武库。
　　基于中国的历史、文化和现有实力、政策，现阶段中国没有意愿也没有能力、更无必要谋求与美国对等的核力量，中美没有建立如美俄间那种“对称平衡核力量”关系结构的可能。那么在这种核态势下，是否就意味着不能发挥核力量对战争的强制性制约作用，建立中美间的战略平衡关系呢？答案是否定的。从核威慑要义和中美国情的差异出发，为发挥核武器对制止中美战争的“安全阀”作用，现阶段应建立中美间“非对称战略平衡”的核战略关系结构。
　　所谓“非对称战略平衡”，是指以中美不对等、非对称的核力量结构形态来实现安全平衡的战略态势，即虽然现阶段处于弱势的中国拥有的核力量特别是在数量规模上无法与美国相比，但中国仍拥有对美国进行核反击并能给美国以不可承受核打击的能力，具备与美国对我方同等效力的核威慑能力，从而构成相互间相对平衡的核威慑关系。我们可称这种关系为“非对称战略平衡”的核战略关系。
　　由此可见，处于弱势的中国拥有对美国进行核反击造成美不可承受损失的能力，是建立中美“非对称战略平衡”核战略关系结构的核心。什么是核打击下的一个国家不可承受的损失呢？这个概念既是一个军事科学问题，又是一个社会心理问题，是历史上核国家确立核战略的重要依据。不同国家对此有不同的认知和定义。最初，美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）在确立“确保摧毁核战略”时，首先提出“不可承受损失”的概念。 他认为，美国只要拥有在第二次核打击时摧毁苏联20%——25%的人口和50%工业生产能力的核力量，即可造成苏联不可承受的损失，达到确保摧毁的目的。作为一个中等核国家，法国也曾提出对难以承受核打击的描述，当时法国以苏联为核作战对象，研究提出只要摧毁苏联16%的城市人口和25%的工业能力，就可达到使其难以承受的目的。这一概念不仅因不同国家有不同理解和认定，而且也会随时代的发展而变化。随着人类文明程度的提升和社会结构的变化，比如国际社会对人权的日益重视，全球化发展使人们相互依存度不断增强，国家在核打击下的不可承受能力会越来越低。
　　中国要在奉行“不首先使用核武器”政策框架下确定拥有使对手不可忍受的核打击能力。在思路上，应把军事效用和政治效果结合起来统筹考虑，不仅着眼于在战争中选择相应的核打击目标和毁伤目标的数量，更重要的是注重对其社会、决策等心理的影响。在方法上，应把军事科学和社会科学结合起来，在军事打击效果分析基础上，应针对对手文化背景、国家属性、决策机制、国内力量制衡关系等国情、社情，综合研究确定达到战略目标所需要的核力量特别是核武器发展规模。
　　2. 中国对美核威慑战略目标
　　对美俄核大国而言，两国不仅拥有庞大核武库，而且奉行“首先使用核武器”政策，必然将对手的军事目标和经济、交通、城市等非军事目标作为全部战略核打击目标。但对只拥有有限核武库的中等核国家而言，不可能将对手的全部战略目标作为核打击对象，从不可承受核打击概念出发，只需保持对对手的人口和工业能力高度集中的城市目标进行核反击的有效威慑。特别是对奉行“不首先使用核武器”政策而又保持最低限度核武器规模的中国而言，更应该确保核反击能够造成不可承受核打击。
　　在全球五个核国家中，中国是唯一奉行“不首先使用核武器”政策的国家。对核反击能力的严重依赖影响到同样战争条件下中国所需核武器的规模。对中国而言，在“不首先使用核武器”政策制约下，核武器的生存能力是第一位的效能指标，只有在遭受核打击后确保能生存，才谈得上核反击。另一个对中国核反击能力影响较大的指标是突防能力。美国为谋取全球战略优势，在保持占有优势的进攻性战略力量的同时，正在建立全球导弹防御系统，追求既能打击别国又能不受报复的绝对安全。为此，美国不仅在本土建立国家导弹防御系统，而且在其战略对手中国和俄罗斯的周边与其盟国一道建立区域导弹防御系统，意欲实现对中俄战略核力量的全程防御。这就是为什么中俄强烈反对美国在东欧和亚太地区部署反导系统的动因，也是目前中国强烈反对韩美在韩国部署“萨德”反导系统的原因。
　　中国应综合考虑核武器作战的生存能力、可靠性、突防能力和打击能力全要素指标，确保核反击造成美国不可承受核打击的核武器规模。这是构筑中美“非对称战略平衡”核战略关系结构对中国核武库的要求，是为作为核力量弱势的中国具备遏制美国战争企图、防止中美战争的条件，也是作为从不参与核军备竞赛的中国必须具有的核实力。
　　3. 中国核威慑战略的完备性
　　核武器是一种军事武器，更是一种政治武器，其重心是在“慑战”而不在“求战”，拥有核武器的最高境界是“不战而屈人之兵”。因此，拥有核武器的主要目的是发挥核武器的威慑能力。通过上述分析可见，中国拥有百枚量级的能打击美国本土的核武器，就具备了使美国不可承受的核打击能力。但从核威慑内涵看，拥有这个核武器规模只是具备了对美核威慑的实力，即只具备了对美“静态”核威慑能力，当然这个实力是构成核威慑的首要和关键要素，而要实现对美最终核威慑，须具备其他必需的核威慑要素。
　　从核威慑构成的三个要素（即核威慑实力、核威慑运用决心和核威慑信息传递）看，三者缺一不可，互为一体，形成完整的核威慑链条。
　　首先，核威慑实力。足够量级的可打击美国本土的核武器所带来的美国不可承受的核打击能力是核威慑的实力基础。在拥有对美核威慑实力基础上，还必须具有运用核威慑的坚定决心，并将这种能力和决心信息传达给对方，使其确信如此。
　　其次，核威慑运用决心。这是指在面临战争威胁和国家民族重大危机时，有敢于使用核武器对对手进行慑止的决心和意志，坚定、果断、正确的核威慑运用决心，是核威慑成功的必备要素；反之，犹豫寡断、似是而非的态度和表现，则会严重损害核威慑效力甚至消解核威慑于无，这是核威慑的大敌。在长期的和平年代，人们往往对核威胁、核战争的感受日趋淡化，会对核武器使用问题产生模糊认识，认为核武器是一种不能使用或不会使用的武器。应该说，作为一种大规模杀伤性武器或者说是一种毁灭性武器，核武器是一种绝不会轻易使用的武器，对核武器的使用必须慎之又慎。但这绝不意味着“核武器不能使用”，而仅作概念上的“威慑”武器而存在，不能把“不轻易使用”与“不能使用”概念混淆。在这里应正确认识和处理核武器的“用”与“不用”的关系。本来，发展和拥有核武器是为了防止对手对自己动用核武器，是为了防止战争和其他严重侵害国家民族核心利益的事态发生，目的重在“威慑”，是为了最终“不用”核武器。但如果表现出“不用”的心态和思想，让对手得出“不会用”或“不敢用”的结论，那么就会使对手降低对自己发难的“阈值”，就会导致出现前述的严重事态，最终导致自己不得不“用”的结局。反之，如果自己表现出“用”的坚定决心，就会达到“不战而屈人之兵”的效果，那么最终就会实现“不用”的结果。因此，说“用”是为了最终的“不用”，而说“不用”可能会导致最终的不得不“用”。
　　再次，核威慑信息传递。这就是要把自己具备的核威慑实力和核威慑运用的决心清晰无误地传递给对手，使对手对这种核威慑确信无疑，从而对其产生巨大的心理效应。因此，即使作为国之重器的核武器具有高度保密性，且拥有的核力量规模也较为有限，中国也应将自己确实有效的核威慑实力和在关键时刻敢于使用核武器的坚定决心告知美国，并让美国对此深信不疑。为此，在与美国进行核战略磋商和对话等交往中，中国应奉行“战略清晰，战术模糊”的方针，即在战略上，要明确地告知美国，虽然中国不参与核军备竞赛，但中国始终保持一定规模、具备现代技术水平的核力量，中国的核反击必能对任何强敌以致命性打击，并通过适当的军事演习等实际行动展示出这种实力。同时，也应向美国清晰表达，中国绝不会在国家主权、安全和发展核心利益问题上有任何妥协和犹豫，中国绝不会为此吞食苦果，也绝不怕为此付出民族牺牲。在战术上和具体问题上，中国要保持一定的“模糊”性即“不透明”性，不能透明核武器具体战术、技术指标信息和研制、生产、部署等重要信息，防止奉行“首先使用核武器”政策的美国对此了解而损害中国核武器对美核威慑能力。这种“战略清晰，战术模糊”方针，也可称为“战略透明，战术保密”。
　　五  结语
　　在权力转移的背景下，中美之间的战略互疑上升，战略竞争引起冲突升级或误判的风险增加。通过中美核战略稳定性来稳固中美总体战略竞争关系显得更加重要。构建中美核战略稳定性框架，能够增进信息传递并产生可信的相互威慑，从而有利于双方避免冲突升级。根据中美之间实力不对称和动态竞争的现实，本文从不对称战略平衡的视角提出新时代中美核战略稳定框架，并将中美核战略稳定性定义为，一方在另一方首先发起的旨在解除其核武装的打击中，仍保留可靠的核反击力量，这一反击仍能给对方造成不可忍受的损失，且这一前景具备足够的可信性，从而消除首先发起旨在解除对方核武装的动机和企图，避免双方发生这种战争。从机制上，中美两国要通过加强交流、沟通、协商、谈判建立机制，逐渐形成中美核战略关系的共识，推动达成稳定中美核战略关系的协议、条约等法律性承诺，从而构建稳定的中美核战略关系的政治框架。从结构上，中国没有必要谋求与美国对等的核力量。统筹考虑军事效用和政治效果，构筑包括核实力、核威慑决心和核威慑信息传递的完备核威慑战略，确保处于弱势的中国拥有对美国进行核反击造成美不可承受损失的能力，是实现中美核战略稳定的关键。

来源时间：2019/1/8   发布时间：

旧文章ID：17736

作者：彭岳  来源：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期

　　摘 要  中美贸易战涉及美国201调查、301调查和232调查在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（简称《WTO协定》）下的合法性问题。随着贸易战的深入，相关法律争议越来越集中在美国可否成功援引GATT第21条项下的安全例外条款。长期以来，专家组对安全事项是否享有管辖权以及应采取何种标准审查安全例外等问题一直困扰着理论界和实务界。与欧盟、加拿大等WTO成员不同，中国并未积极利用GATT第21条质疑美国贸易措施的合法性。这不仅是因为国家安全涉及主权核心利益，WTO争端解决机构本不适于解决此类纠纷，也是因为强行在WTO体制内解决国家安全事项反而可能最终削减WTO的权威。当前，通过谈判磋商机制解决WTO成员国家安全关切仍是最佳选择。
　　关键词  中美贸易战；201调查；301调查；232调查；安全例外；WTO争端
　　中图分类号  D990；D993      文献标识码 A       文章编号1672-7320(2019)01-0154-14
　　基金项目  国家社会科学基金一般项目（18BFX211）

　　自2001年12月11日中国成为世界贸易组织（WTO）成员以来，中美两国贸易关系总体势头良好，相关争端大多可在WTO的框架下得以缓和或解决。2017年1月特朗普就任美国总统后，美国贸易政策发生了大的转向，中美贸易摩擦随之愈演愈烈，似有进入长期贸易战的迹象。表面上，中美贸易战的爆发与特朗普的“美国优先”执政理念密切相关；实质上，中美贸易战的持续和演进在一定程度上揭示出，中美两国之间的权力结构动态调整已然到达新的临界点。理论上，如欲对中美贸易战中的相关法律问题进行深入讨论，必须虑及这一结构性变革因素。
　　与此前贸易争端不同，除继续利用201条款和301条款等调查工具之外，特朗普治下的美国政府开始频繁以保护国家安全为由，对他国进口产品征收高额关税或实施经济制裁。该行为不仅损害了其他WTO成员方的利益，还影响了WTO体制的权威性。WTO体制为中国经济崛起提供了稳定制度支持，中国理应在该体制下抵制美国滥用国家安全调查行为，维护WTO的权威性。可以预见，随着中美贸易战的深入，WTO安全例外条款的重要性将日益凸显。考虑到该条款所涉内容横跨贸易领域与政治领域，采取简化主义的政治权力分析或形式主义的法律权利分析均难以揭示争议的实质（P135），因此在传统裁判者视角之外，本文还采用了参与者视角，从国际权威决策过程解析贸易战背后的制度逻辑，探讨WTO成员适用安全例外条款的前提与效果，并对中国当前法律策略作出评价。
　　一、中美贸易战中的国家安全事项
　　用贸易战这一术语描述近期美国挑起的贸易冲突虽不一定准确，但可在一定程度上反映出问题的实质所在。究其原因，这与中美贸易战所涉利益与特定理论体系下的国家安全事项相关。
　　（一）特朗普政府的“美国优先”政策与现实主义的国家安全考量
　　早在竞选总统期间，特朗普就提出“美国优先”的施政方针。具体到贸易政策，主要表现为谈判有利于美国的双边贸易协定，以向美国引入更多的产业和工作机会。2017年12月，特朗普总统发布《国家安全战略报告》，详细阐述了如何在国内和国际层面实施“美国优先”政策。在其前言部分，特朗普所设想的美好愿景是：一个由强大、主权和独立国家构成的世界，各自拥有其文化和梦想，在繁荣、自由、和平方面并肩成长；而美国政府的任务是，保卫美国人民、国土以及美国人生活方式，促进美国繁荣，通过实力维护和平，增加美国影响力。值得注意的是，在《国家安全战略报告》的“促进美国繁荣”一章，赫然印着“经济安全即国家安全”的题记。报告认为，重建国内经济实力、维护公平和互惠国际经济体系将有利于美国的安全，并且促进世界的繁荣与和平。其中，促进和保护国家安全创新基地（NSIB）构成政府施政举措之一。报告还指出，如果美国丧失创新和技术优势，将对美国的繁荣造成深远的负面影响。为促进和保护NSIB，该报告提出了诸如理解挑战、保护知识产权、收紧签证程序以及保护数据和基础设施等优先行动方案。
　　在结论部分，《国家安全战略报告》重申了“美国优先”政策，即“在特朗普政府执政期间，美国人民可以确信，其安全和繁荣永远优先”。同时，报告明确界定了“美国优先”政策的理论基础——有原则的现实主义（principledrealism）：它是现实主义的，“因为它承认权力在国际政治中的核心作用，肯定主权国家是和平世界的最佳希望，并明确界定了我们的国家利益”；它是有原则的，“因为它的基础是推进美国原则在全球传播和平与繁荣的知识”。总而言之，“我们以自己的价值观为指导，遵守我们的利益”。
　　从其核心内容来看，《国家安全战略报告》“促进美国繁荣”一章较准确地传递出特朗普政府“经济安全即国家安全”的政治考量，而报告结论部分提及的“有原则的现实主义”不过是古典现实主义理论在当代的翻版。该理论认为：第一，国家是国际体系中的主要行为体；第二，国际政治的本质是冲突，民族国家不可避免地要依靠实力来确保生存；第三，各国拥有合法主权，但因实力大小不同而有强国和弱国之分；第四，国家是统一行为体，对外政策独立于国内政治；第五，国家是根据国家利益进行决策的理性行为体；第六，权力是解释和预测国家行为的最重要的概念（P63）。古典现实主义理论将争取权力作为国际关系的核心要素，接受乃至服膺“强者为所欲为，弱者忍气吞声”的不公平现状，无视国际法的规范效应。特朗普政府将该理论作为其“美国优先”政策的基础，可谓“适得其所”。
　　（二）中国的“2025中国制造计划”与总体国家安全观
　　中国政府历来重视发展科学技术。1964年的政府工作报告中首次提出“四个现代化”国家战略目标，其中就包括科学技术现代化。1988年6月邓小平在全国科学大会上又提出了“科学技术是第一生产力”的论断。及至21世纪，中国政府密集出台了各类政策鼓励科技发展。如2006年2月国务院制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006-2020），提出到2020年，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为在21世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。2010年10月，国务院作出《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，指出发展战略性新兴产业已成为世界主要国家抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略，中国必须加快培育和发展战略性新兴产业。2015年5月，国务院印发《中国制造2025》通知，提出力争通过“三步走”实现制造强国的战略目标：到2025年，迈入制造强国行列；到2035年，制造业整体达到世界制造强国阵营中等水平；到2049年，综合实力进入世界制造强国前列。
　　上述鼓励科学和技术发展、推动中国制造产业升级的举措也构成了中国总体国家安全观的一部分。根据《国家安全法》第3条，总体国家安全观以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。科技发展和制造能力的提高有助于提升经济安全，可为总体国家安全打下良好基础。
　　无论是中国的总体国家安全观还是美国的现实主义国家安全考量，都有一套相对成熟的理论体系作为支撑，两国均认为经济安全与国家安全密不可分。因此，中美贸易战中，即使双方将矛盾聚焦于关税、知识产权保护、补贴等具体贸易事项，相关贸易争端仍会或多或少牵连国家安全问题。
　　二、中美贸易战中的美国措施与中国应对
　　从美国角度来看，中美贸易战仅是其全球贸易战的一部分。由于中美两国贸易体量巨大、意识形态相异，与同期美欧、美日、美墨加等贸易争端相比，中美贸易争端更令全球瞩目。
　　（一）美国201调查及中国应对
　　201条款是美国《1974年贸易法》201-204节的统称。该条授权美国国际贸易委员会（USITC）对输美产品实施全球保障措施调查，并向总统提交报告和建议，由后者做出最终决定。由于全球保障措施打击面过宽，容易引起各国集体反对，美国总统很少依据201条款采取贸易限制措施。
　　及至特朗普总统上台，2017年初，美国产业界重新激活201条款，要求USITC对输美光伏产品、家用大型洗衣机启动201调查。2018年1月22日，特朗普决定对该两类进口产品分别加征85亿美元和18亿美元的进口关税，由此揭开了美国全球贸易战的序幕。针对美国保障措施，韩国分别就光伏产品和大型洗衣机诉诸WTO，要求与美国磋商；中国则在与美国经贸磋商未果后，于2018年8月将美国光伏产品201措施诉诸WTO。
　　（二）美国232调查及中国应对
　　232条款规定在《1962年贸易扩展法》之中，该条款授权美国商务部对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查，并向总统提交报告，由总统决定是否采取最终措施。2017年4月20日，特朗普总统指示商务部启动钢铁与铝产品232调查。2018年3月1日，美国政府宣布对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，所涉产品价值高达480亿美元。为回应传统盟友的利益诉求，美国一方面宣布钢铁和铝产品关税于3月23日生效，另一方面提出了临时豁免计划：加拿大和墨西哥产品的豁免视北美自由贸易区（NAFTA）重启谈判结果而定；其他贸易伙伴可同美国贸易代表（USTR）谈判，确定可否豁免关税；公司可向商务部长提起申请，将特定产品排除在关税之外。3月22日，美国将欧盟、韩国、巴西、阿根廷和澳大利亚的关税豁免延长至5月1日。4月30日，特朗普政府将给予欧盟、加拿大和墨西哥的关税豁免再次延长至6月1日。
　　特朗普的分化策略取得了一定的效果。2018年3月28日，韩国率先妥协，承诺减少钢铁出口以换取永久钢铁关税豁免。6月1日，阿根廷承诺就钢铁和铝产品实施出口配额，换取永久关税豁免；巴西则仅对钢铁产品实施出口配额。同日，美国开始对来自欧盟、加拿大和墨西哥的钢铁和铝产品征收关税，而澳大利亚成为唯一的在钢铁和铝产品方面不受贸易限制的美国伙伴。
　　面对美国232调查，中国采用“WTO诉讼+关税报复”模式加以应对。2018年4月5日，中国率先将美国钢铁和铝产品232措施诉诸WTO。随着关税豁免期届满，欧盟、加拿大和墨西哥等国纷纷要求与美国进行WTO磋商。截至2018年8月31日，已有9个WTO成员向WTO起诉美国钢铝232
　　措施。4月2日，中国开始对价值24亿美元的美国输华产品中止关税减让义务，并加征关税，以再平衡美国232措施造成的损失。此后，欧盟、加拿大、墨西哥和土耳其等国也采取类似反制措施，所涉价值达240亿美元。
　　针对他国贸易报复行为，USTR在WTO提起诉讼，指责加拿大、中国、欧盟、墨西哥、土耳其、俄罗斯等国针对美国产品加征关税的行为违反WTO协定。美国全球贸易战全面打响。
　　（三）美国301调查及中国应对
　　301条款是美国《1974年贸易法》第301-310节的统称，包括“一般301条款”、关于知识产权的
　　“特别301条款”以及关于贸易自由化的“超级301条款”。根据301条款，当USTR办公室确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定，或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时，可启动单边性、强制性的报复措施。与201调查和232调查不同，特朗普政府近期发动的301调查主要针对中国，所涉产品价值总额从500亿美元逐步升级到2500亿美元。
　　1.初始阶段。2018年3月22日，USTR办公室发布报告，认定中国关于技术转让、知识产权、创新行为等做法构成第301条款项下的不公平贸易行为。4月3日，USTR办公室公布建议清单，拟对价值约500亿美元的中国输美商品征收25%关税。次日，中国公布价值500亿美元的美国输华产品清单，同样将征收25%关税。同时，中国要求与美国进行WTO磋商。由此，中美开启了301条款下针锋相对的贸易战模式。6月15日，美国政府宣布将于2018年7月6日对价值约340亿美元的中国产品征收额外关税；对其余160亿美元产品，将根据进一步审查情况最终决定。次日，中国国务院关税税则委员会决定对原产于美国的约500亿美元进口商品加征25%的关税，其中，约340亿美元商品自2018年7月6日起实施加征关税，对其余商品加征关税的实施时间另行公布。2018年8月7日，USTR办公室公布将自8月23日起对价值160亿美元中国进口商品加征25%关税。由此，6月15日所宣布的500亿美元征税计划全部实施到位。次日，中国商务部宣布，中方决定对160亿美元自美进口产品加征25%的关税，并与美方同步实施。
　　2.升级阶段。面对中国的强硬态度，2018年8月1日，USTR办公室的莱特希泽宣布，美国总统特朗普已经指示他采取行动，将价值2000亿美元的中国商品税率由10%提高到25%。8月3日，中国国务院关税税则委员会决定，对原产于美国的约600亿美元商品加征25%、20%、10%、5%不等的关税，具体实施日期视美方行动而定。8月23日，中国提请与美国进行WTO磋商。9月17日，美国将中美贸易战规模升级。USTR办公室发布消息，称自9月24日起，美国将对2000亿美元中国商品加征10%关税，2019年1月1日起关税税率将提高至25%。次日，中国商务部宣布，自9月24日起，对600亿美元美国商品加征10%或5%的关税。
　　三、中美贸易战中相关措施所涉WTO法律争议
　　中美两国均是WTO贸易争端解决机制的常客。截至2018年8月31日，两国之间登记在册的WTO争端解决实体（DisputeSettlementBody，下文简称DSB）案件共38起——美国作为被诉方的案件15起，中国作为被诉方的案件23起。在2018年的案件中，美国被诉案件高达5起。从中可以看出，中国政府近期倾向于利用WTO争端解决机制化解双方的贸易争端。
　　（一）201调查所涉WTO法律争议及相关裁决
　　与“光伏双反”措施相比，201条款采取的全球性保障措施更能限制贸易转移，有助于全面维护美国产业利益。正是因为打击面广，该条款易受他国集体指责。受其影响的WTO成员大多会利用GATT第19条和《保障措施协定》的相关规定维护自身权利。根据既往裁决，美国201调查很难符合《保障措施协定》关于因果关系和平行原则的规定。
　　就因果关系而言，《保障措施协定》第4.2（b）条规定，调查应根据客观证据证明产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。比如在美国小麦面筋案中，上诉机构认为，为确定原因和后果之间存在“真实和实质关系”，调查机构应当将其他因素造成的损害与进口增加造成的损害区别开来。而USITC在调查过程中并没有审查国内产能增加是否同时造成损害，因而违反了第4.2（b）条的规定（P70）。在美国羔羊肉案中，上诉机构指出，如果若干因素同时造成损害，则只有在不同因素被辨别和区分的情况下，才能认定进口增加造成损害后果。而USITC未能区分不同因素，也未能解释其他因素造成损害的性质和程度，因而违反第4.2（b）条的规定（P74）。
　　就平行原则而言，《保障措施协定》第2.1条脚注1规定，关税同盟可作为单独整体或代表成员国实施保障措施。如关税同盟作为单独整体实施保证措施，则确定严重损害或严重损害威胁的所有要求应以整个关税同盟中存在的条件为基础。如果代表成员实施保障措施，则应以该成员国中存在的条件为基础，且保障措施应仅限于该成员国。在美国小麦面筋案中，上诉机构认为，USITC在调查阶段包括加拿大、但在实施阶段排除加拿大的做法违反《保障措施协定》第2.1条和第4.14条。因为，调查阶段的所有进口应当与实施阶段的进口保持一致。在美国钢铁保障案中，上诉机构指出，USITC应将所有实施阶段排除的进口视为造成损害的“其他因素”，并就自由贸易协定伙伴之外的进口是否符合使用保障措施做出综合认定，而非将贸易伙伴分为不同组别认定（P102）。
　　《保障措施协定》中的因果关系和平行原则有助于限制一国在调查阶段随意归责，在实施阶段随意豁免。如果美国意图以201调查为手段对特定WTO成员进行经济压迫，则极有可能违反《保障措施协定》的上述规定。参照此前的判例，美国很难在此类保障措施案件中胜诉。
　　（二）301调查所涉WTO法律争议及相关裁决
　　自《1974年贸易法》生效以来，301条款一直就是美国政府打开外国市场，解决贸易赤字的主要成文法手段。在乌拉圭回合谈判中，美国贸易伙伴希望将此攻击性的单边主义行为纳入WTO多边纪律之下，成果之一体现在《关于争端解决规制与程序的谅解》（DSU）第23条。
　　然而，WTO的成立并没有阻止美国继续发动或威胁发动301调查。1998年，欧盟就301条款本身的合法性要求与美国进行WTO磋商。欧盟认为，美国《1974年贸易法》对单边措施设置了严格的时间限制，USTR办公室很难遵守DSU关于多边体制的相关规定。该案专家组虽基本认可欧盟的观点，但基于如下两个原因并不认为美国304节的规定违反DSU：（1）美国已经利用行政措施声明（SAA）的综合效果合法移除了单边决定的威胁；（2）美国已向专家组作出声明，将以符合WTO义务的方式作出304节项下的决定。对此结论，专家组附加一个说明，即如果美国拒绝或移除其在SAA中的承诺，或未能遵守向专家组作出的声明，专家组的上述认定将不再保证有效（P63）。
　　美国301条款贸易法案专家组因在报告中回避了若干重要法律问题而饱受诟病。有学者指出，经验证明，美国301条款的威力恰恰在于威胁采取贸易制裁，而非制裁本身。比如，在该案专家报告出台之前，USTR办公室共发起119次301调查，仅有15起最终被施加贸易制裁。究其原因，大多数贸易伙伴往往会在美国贸易制裁的威胁之下自愿开放市场，或者与美国达成解决其贸易争端的双边协定。如果认为美国的301调查仅构成贸易制裁威胁而不受DSU的约束，则相当于赋予美国一项利用单边威胁措施打开他国市场的特权（P1156）。本次特朗普政府针对中国产品发起301调查在很大程上延续了美国此前的做法。由于相关威胁未能在中国奏效，美国转而将贸易制裁威胁转化为实实在在的制裁措施。问题在于，一旦相关制裁措施落实，美国的行为将直接违反美国301条贸易法案中专家组设置的红线。参照该案法理，美国很难说服专家组或上诉机构其单边贸易制裁行为符合DSU第23条的要求。
　　（三）232调查所涉WTO法律争议及审查难题
　　美国《1962年贸易扩展法》第232条授予总统几无限制的行政裁量权，后者可以国家安全保护为由对进口作出“调整”。不同国际关系理论从不同角度认可了该特权的合理性。比如，根据新自由主义理论，在某些情形下，特定产品的进口会对进口国经济或特定产业造成负面效应，可能威胁到该国基本经济安全或特定战争产品的生产能力（P344）。因此，赋予总统行政特权，由其平衡国内和国外利益，然后再就是否存在国家安全威胁作出判断有其合理性。又如，根据现实主义理论，国家最大限度攫取国际权力有助于维系国家安全，赋予总统行政特权可以有效实现外交政策目标。相对而言，新自由主义理论强调贸易政策与外交政策的平衡，现实主义理论认为贸易政策应服从于外交政策。
　　根据所涉政策目的之不同，232调查分为三类。一是经济安全考量。如果某一进口产品的突然中断或削减会对美国经济造成严重破坏，则可以推断美国存在进口依赖，为经济安全计，美国总统可采用进口限制措施降低或消除美国经济的脆弱性。二是国防工业考量。如果美国公司有被外国竞争者驱离出军事设备研究和生产领域之虞，美国总统可认定哪些行业正受到严重损害，并采取贸易限制措施防止情形继续恶化或扭转不利趋势。三是外交政策考量。总统可将贸易限制措施作为经济制裁手段之一，对他国施压，实现其政治目的（P382）。除有限例外，历任美国总统大多对232条款采取了备而不用的策略。
　　然而，随着美国政治风向从新自由主义转向现实主义，232条款很快成为实施经济压迫或制裁的利器。当前，除价值449亿美元的进口钢铝产品之外，美国商务部还于2018年5月对进口汽车和零部件发动了232调查，仅汽车一项所涉价值高达2080亿美元。种种迹象表明，美国政府发动232调查并非意在维护国家安全，而是希望通过经济制裁寻求贸易利益再平衡。
　　由于232调查直指国家安全事项，并且WTO的货物贸易协定（GATT）第21条、服务贸易协定（GATS）第14条之二以及与贸易有关的知识产权协定（TRIPS）第73条等均就安全例外作出规定，一个合乎逻辑的推论是，出口国可充分利用WTO争端解决机制，质疑232调查的合法性。然而，在所有针对美国232条款的磋商请求书中，中国、印度、欧盟、加拿大等9个WTO成员无一例外，均优先将美国232调查视为保障措施，进而指责美国行为违反《保障措施协定》相关规定。美国则采用了结构和措辞几乎完全一致的方式来答复磋商请求：（1）美国232调查涉及国家安全事项，WTO争端解决机制无权审查或无能力处理此类政治问题。（2）232调查不同于201调查，请求国要求磋商解决保障措施争端的基础不存在。（3）因为不存在美国保障措施，如果请求国依据《保障措施协定》第8.2条采取关税反制措施，该反制措施缺乏法律依据。
　　在WTO争端中，不同的措施对应着不同的义务，争端各方就某一特定措施的法律属性存在争议实属正常。然而，如果美国关于WTO争端解决机制无权审查或无能力处理国家安全事项的命题为真，则当前贸易战很可能会有步步深入、全面扩展的趋势。其一，如果国家安全措施不能被质疑，会刺激美国扩大适用232条款。相较于201条款和301条款，232条款的适用条件更为宽松，总统拥有的裁量权更大，更适合作为贸易战的政策工具。其二，如果国家安全措施不能被质疑，会引发常规贸易措施向国家安全措施的“大迁移”。当前，美国201条款和301条款均受到WTO协定严格限制，为防止他国挑战本国措施的合法性，美国自然有动力以232调查代替201调查和301调查。其三，如果国家安全措施不能被质疑，会吸引越来越多的国家援引国家安全例外对美国实施贸易反制。这意味着，即使他国不能将美国国家安全措施“降维”为保障措施，它们仍可以选择将反制措施“升级”为国家安全措施，从而规避WTO争端解决机制的审查。其四，如果国家安全措施不能被质疑，则美国以外的其他WTO成员之间也可以国家安全为由相互采取或实施贸易限制措施，进而弱化WTO体制。
　　基于上述四点，仅从后果论的角度而言，美国认为国家安全事项完全不受WTO管辖的观点很可能造成WTO体制的崩溃。问题在于，为何包括中国在内的9个WTO成员仍优先将美国的国家安全措施认定为保障措施？为此，有必要考察WTO协定中安全例外条款的含义、功能和应用，探寻各国采取避实击虚、避重就轻应对策略的合理性。
　　四、裁判者与参与者视阈下的安全例外条款
　　在国际法领域，裁判者与参与者的身份界定之所以重要，与国际法体系的脆弱性密切相关。哈特认为，国际法不仅缺乏提供给立法者和法院的变更规则和裁判规则等次级规则，还缺乏“统一”（unifying）的承认规则，为确定初级规则提供一般性标准（P124）。然而，即便按照“初级规则与次级规则的结合构成法律体系”这一哈特命题，也不能全然否定国际法的体系性。这不仅因为缺乏“统一”承认规则与缺乏承认规则有本质区别，还因为国际法中存在类似于立法、司法和行政功能的机制。比如，WTO不仅设立DSB，还明确要求裁决者采用内在视角适用WTO协定（DSU第3.2条）。问题是，国际法因缺乏“统一”承认规则而有体系并立之“病理”，与国内法参与者相比，国际法参与者创造、脱离或转换法律体系的成本相对较低。相对于国内法律体系而言，国际法律体系的稳定性更容易受到参与者不遵从的影响。国家安全事项恰恰最能考验某一国际法体系的稳定性。一旦专家组不能妥当处理国家安全事项，很可能会引发WTO成员的普遍不满。
　　（一）专家组对安全例外条款的解释
　　如上所述，《WTO协定》中的GATT、GATS和TRIPs规定了内容相似的安全例外条款。既往的案例大多聚焦GATT第21条，在此仅分析裁判者如何解释和适用GATT安全例外条款。
　　GATT第21条标题为“安全例外”，结构上分为前言和子项两个部分，内容如下。
　　本协定的任何规定不得解释为：
　　……
　　（b）阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动：
　　（i）与裂变物质或衍生裂变物质的原料有关；
　　（ii）与武器、弹药和军火贸易或直接或间接提供军事机构用的其他货物和物质的贸易有关；
　　（iii）战时或国际关系中的其他紧急情况时采取；或……
　　GATT时代共有7起案件涉及GATT第21条。在最终提交专家小组报告的3起案件中，缔约方全体仅采纳了1起。WTO时代，共有3起案件涉及GATT第21条，虽然成立了专家组，但均未结案。从争议内容来看，大多涉及如何解释第21（b）（iii）条，具体包括两大法律争议。
　　其一，如何解释上述条款中的“其认为……基本安全利益”？
　　考诸立法史，立法者之所以采用“其认为……基本安全利益”措辞，大多有两层考虑：“一方面，我们不能限制太严，因为我们不可能禁止纯粹基于安全原因而需要的措施。另一方面，我们不能放得过宽，因为在安全名义下，一国可能会施加实际上具有商业目的的措施。”（P600）
　　在GATT时代，关于安全例外条款的法律争议有两个显著特征。一是争端各方对于GATT缔约方全体是否有权审查国家安全事项的观点极为对立，很难找到共同点。如在1982年欧盟对阿根廷贸易限制案中，作为被诉方的欧盟认为，每一缔约国有权自己判定是否行使国家安全权利。作为起诉方的阿根廷则认为：为证成限制性措施，援引第21条的缔约方应被特别要求声明国家安全的理由……不应采取未经通知、讨论和证成的贸易限制（C/M/157；C/M/159）。二是国家安全事项通常被排除在专家小组的职能范围之外。如在1985年美国对尼加拉瓜贸易限制案中，专家小组的职能范围被限定为：“不能裁判美国援引第21（b）（iii）条的有效性或动机。”该案起诉方尼加拉瓜认为，专家小组应当根据国际法基本原则以及与联合国和国际法院决定相一致的方式解释第21（b）（iii）条，即该条应当被理解为仅仅允许受到侵略的缔约方行使自卫权。而美国认为，第21条适用于任何缔约方采取的其认为保护其基本安全利益所必需的行为，根据第21条，专家组无权审查美国援引第21条的有效性。就此争议，囿于职权范围，专家小组未加考察（L/6053）。
　　及至WTO时代，虽然就涉及GATT第21条的争议成立了专家组，但专家组一直没有机会行使解释权。比如，在美国古巴自由和团结法案中，欧美双方最终通过非正式协议的方式解决了美国法的域外效力问题，而非继续授权专家组审理案件。值得注意的是，在中国原材料案中，为解释GATT第11.2（a）条，专家组曾将第21条的措辞作为参照物。该案专家组认为，第11.2条的措辞与GATT第21（b）条的措辞不同，不能认为前者赋予WTO成员方自我决定的权利（PanelReport,China-Raw Materials）。但该案专家组并未讨论其是否有权审查国家安全事项。
　　其二，如何解释“战时或国际关系中的其他紧急情况时采取”？
　　战时或其他紧急情况涉及采取国际安全措施的适当时机。如果某一缔约方采取的时机明显与常识相违背，则很可能遭受其他缔约方的普遍反对。如1975年瑞典曾经就特定鞋类设置全球进口配额。瑞典政府认为，该体系符合GATT第21条的精神，是因为“国内生产的减少将对正在形成的、构成国家安全政策的一部分的瑞典经济防卫计划造成重大威胁。基于该政策，必须维持至关重要工业之最低国内生产能力。该能力对于确保提供基本产品，满足战时或其他国际关系中其他紧急情况时的基本需求不可或缺”（L/4250）。对此，GATT理事会诸多成员对于瑞典的措施是否符合总协定的规定表示关切。最终，瑞典撤销了相关措施。
　　但是，如果某些措施的采取与特定国际事件有关，则很难从字面判断时机的适当性。如上述1985年美国对尼加拉瓜贸易限制案有明确的国际背景，尼加拉瓜认为，该措施违反了GATT的基本原则，它并不涉及国家安全问题，而是一种制裁。美国则认为，其措施是基于国家安全理由而采取，受GATT第21（b）（iii）条的调整，缔约国有权自我决定何种行为属于其认为保护基本安全利益所必需的行为。
　　综上所述，在援引GATT第21条为贸易限制措施辩护的案件中，争端双方的立场与观点较为明确。起诉方会认为，援引一方应说明其措施符合安全例外的理由，且相关措施应受专家小组的客观审查；被诉一方则坚持，援引国家有权自我认定相关贸易措施是否为保护国家安全所必需，且专家小组无权审查。在GATT时代，作为裁判者的专家小组囿于职权范围，对此类争议采取了回避态度。
　　（二）贸易战中各国对安全例外条款的应用
　　纵观GATT第21条争议史，美国是援引该条最多、立场最鲜明的国家。在GATT时代，尽管美国认为专家小组无权审理涉及国际安全事项的案件，但通常会通过采取限定其职权范围的方式避开这一敏感话题（P434）。及至WTO时代，成员单方控制专家组职权的能力受到限制，当美国以国家安全为由对输美产品加征关税时，受到影响的其他WTO成员完全可以要求成立专家组，审查美国措施的正当性。尽管如此，在近期关于232调查贸易争端中，要求与美国进行磋商的WTO成员无一例外，优先将美国行为视为保障措施，并采取相应的反制措施，仅有部分WTO成员就232调查提起了非违反之诉，或直接质疑232条款本身的合法性。这些不同的选择策略折射出WTO成员对安全例外条款的矛盾态度。
　　1.将232调查视为保障措施。在针对美国钢铁和铝产品232调查的磋商请求中，中国、欧盟等WTO成员之所以优先将232调查定性为保障措施，与《保障措施协定》第8.1条和8.2条的规定有关。根据第8.1条，提倡实施保障措施或寻求延长保障措施的成员，应按照第12.3条的规定，努力在它与可能受该措施影响的出口成员之间维持针对GATT的实质相当的减让和其他义务水平。根据第8.2条，如果磋商未能达成协议，则受影响的出口成员有权对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT项下实质相等的减让或其他义务。第12.3条要求，实施或延长保障措施的成员应当向出口方提供事先磋商的充分机会。
　　尽管上述规定较为明确，但在实际争端中，采取保障措施的国家往往怠提供充分机会用于磋商。如在美国小麦面筋案中，专家组和上诉机构认为，美国未能按照第12.3条之规定，在实施保障措施之前，给予其他成员方事先磋商的充分机会。因此，美国未能努力在它和出口成员之间维持实质相等的减让和其他义务水平（P70）。其后，美国焊接碳钢管案（AppellateBodyReport,US-LinePipe）和乌克兰客车案（Panel Report, Ukraine-Passenger Cars）的被诉方均因未能为出口方成员提供事先磋商的充分机会而败诉。
　　就近期贸易战而言，美国拒绝将232调查视为保障措施，自然不会按照第8.1条的要求与其他成员进行磋商，以再平衡在GATT项下的义务。如果232调查能够被认定为保障措施，则中国、欧盟等
　　WTO成员自然可依据第8.2条对美国实施实质相等的减让或其他义务。由此，相关法律争议就转化为如何认定一项措施是保障措施。
　　理论上，对国内措施的国际定性存在着国内标准和国际标准、主观论和客观论之分。实践中，印度尼西亚钢铁产品保障措施案（Panel Report, Indonesia-Indonesia—Safeguard on Certain Iron or Steel Products）提供了有益借鉴。该案专家组采取客观国际标准，认为尽管印度尼西亚根据本国保障措施立法就镀铝锌板征收关税，但该措施未能满足所有《保障措施协定》关于施加保障措施的条件，故不构成保障措施。上诉审中（AppellateBodyReport），美国主张采取主观国内标准——如果行为国宣称某项措施是保障措施，则该措施只能是保障措施。上诉机构认为，为构成一项属于GATT第19条项下的保障措施，相关措施需满足两个要件：（1）该措施必须部分或全部中止GATT义务或撤销、修改GATT减让；（2）该中止、撤销或修改必须用于防止或救济进口产品对成员国国内产业的严重损害或严重损害威胁。最终，在认可客观国际标准的同时，上诉机构认为，专家组将一项措施是否构成保障措施与一项措施是否是可允许的保障措施相混淆，不应支持。
　　根据印度尼西亚钢铁产品保障案中上诉机构的思路，美国国内法如何界定232调查并不重要，重要的是该措施是否整体构成GATT第19条意义上的保障措施。而一旦构成保障措施，中国、欧盟等WTO成员自然可依据《保障措施协定》第8.2条的规定进行义务的再平衡。
　　问题在于，《保障措施协定》第11（c）条似乎为美国的主张——232调查构成安全例外——提供了依据。根据该条，“本协定不适用于一成员根据除第19条以外的GATT其他条款……所寻求、采取或维持的措施”。显然，GATT第21条恰恰属于这一例外。一旦美国坚持认为232调查构成安全例外，则问题转化为《保障措施协定》可否与GATT第21条并存。如果答案为是，则中国、欧盟等WTO成员所采取的诉讼策略依然奏效，它们仍可利用《保障措施协定》第8条项下的再平衡机制维护自身利益；如果答案为否，则争议回到了未决原点——美国232调查是否符合GATT第21条，进而可以排除《保障措施协定》的适用。
　　2.提起非违反之诉。在9起针对美国232调查的磋商请求中，印度、墨西哥、瑞士和土耳其等4国还依据GATT第23.1（b）条提起非违反之诉，认为美国措施导致本国获得的利益丧失或减损，或妨碍协定目标的实现。
　　理论上，与违反之诉相比，印度、墨西哥等国提起非违反之诉具有如下优势：其一，在此前的争端中，美国曾经承认，一项措施即使没有违反GATT项下的义务，仍可被认为导致利益的丧失或减损。援引GATT第21条，并不阻碍缔约方寻求第23.1（b）项下的救济（L/6053）。其二，起诉方可在避免直接冲突的情况下得到补救。美国一直坚持，根据GATT第21条，援引国有权自我认定相关措施是否为保护基本安全所必需，且此认定不受WTO的管辖。如果起诉方仅提出违反之诉，美国的主张又最终得到支持，则可能面临救济无门的窘境。反之，如果提出非违反之诉，根据DSU第26.1条，起诉方仍有权要求被诉方作出使双方满意的调整，包括补偿。其三，有助于维护规则导向的贸易体系。GATT第21条是一个连接贸易政策和安全政策的条款。各成员之所以很少援引安全例外条款，并很少就相关措施提起DSB裁决，一个非常重要的原因是，无论专家组作出何种判决，均会产生体系性影响。如果专家组认定其有权审查援引国国际安全理由，则有WTO干涉国家主权之嫌；如果专家组认为国家安全例外不可裁判，则相当于正式承认WTO成员可基于国家安全实现采取任何措施而不受《WTO协定》的约束。非违反之诉可回避国家安全例外裁决引发的WTO法律体系震荡。
　　然而，即使是非违反之诉，也不能脱离GATT第21条的阴影。这不仅是因为作为参与者的美国所持有的观点无论对于自身、其他参与者还是对于裁判者均不具法律拘束力，也是因为美国在针对印度、墨西哥、瑞士和土耳其四国的答复中强调，基于第232条加征的关税属于国家安全事项，WTO无权审查或超出其能力范围。按此思路，美国已然改变此前观点，并主张GATT第21条可排除他国依据GATT第23.1（b）寻求补偿。
　　3.质疑232条款本身的合法性。在美国钢铁和铝产品保障措施争端中，欧盟、加拿大、墨西哥、挪威、瑞士和土耳其等WTO成员还就第232条本身（assuch）是否符合《WTO协定》提出磋商请求，认为美国《1962年贸易扩展法》第232条要求美国考虑经济福利或其它并非保护其基本安全利益所必需的要素，违反了《WTO协定》第16.4条关于“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致”的规定。
　　具体而言，第232条（d）项的标题是“用于国防的国内生产；外国竞争对于国内产业经济福利的影响”。就何为“外国竞争对国内产业经济福利的影响”，该条款规定，商务部长和总统应当认识到国家经济福利与国家安全之间的密切关系，应当考虑到外国竞争对于个别国内产业经济福利之影响；任何实质性失业、政府财政收入减少、技能或投资丧失、或其他因过度进口替代国内产品而导致的严重后果均应予以考虑，在不排除其他因素的情况下，确定此类国内经济的削弱是否损害到国家安全。从中我们可以看出，几乎所有事项均可被纳入外国竞争对国内经济福利影响的评估之中。理论上，商务部长和总统可基于上述因素认定外国进口产品是否构成国家安全威胁，并采取相应的贸易限制措施。
　　从法律体系角度而言，美国232条款本质上是美国法的一部分，该国内法规定是否构成国际法体系中的安全事项仍有待GATT第21条的认定。正因为如此，欧盟、加拿大等国才会主张利用WTO贸易争端解决机制澄清第232条款本身在GATT项下的合法性问题。由此，问题又回到了原点——专家组或上诉机构对安全例外是否有管辖权？如果有管辖权，应以何种标准判断安全例外被滥用？
　　五、中国关于安全例外的政策考量
　　成员方自我认定相关措施是否构成保护本国基本安全利益所必需引发诸多理论争议。如柏林所言，政治术语必然是模糊的，试图使政治的词汇变得太精确便有可能使之变得无用。但让词的用法宽泛到超出必要的程度，对真理也是无益的（P231）。GATT第21条所涉词汇恰有此特点。有所不同的是，它们同时也是法律术语。在成熟的法律制度中，总会预设一个或若干权威决策者将模糊词汇具体化，进而解决法律争议。由此，词汇之争也会转化为权限分配之争。其中，权威决策者的利益、立场和考察视角将影响安全例外条款的应用。就中国政府而言，面对美国滥用国家安全调查的行为，是否援引以及如何援引GATT第21条涉及如下两个方面的考量。
　　（一）权限之争的体系意义
　　在法律性质上，措施本身是否合法与相关裁决机构对争议是否具有管辖权、或相关事项可否可受裁判存在本质区别。逻辑上，只有解决了相关裁决机构具有管辖权以及相关事项可受裁判问题之后，才会涉及依何标准审查措施的合法性问题。如上所述，无论是GATT时代还是WTO时代，安全例外争端双方难以就权限问题达成一致。双方均努力从“其认为……基本安全利益”的文义分析中获得有利于己方的结论。只不过，被诉方强调国家安全之于主权的不可分性，起诉方主张维护国家安全利益应遵守相应的国际体制义务。由于专家组或上诉机构鲜有机会对权限之争表达自身的观点，致使谁是该问题的权威决策者一直悬而未决。
　　值得注意的是，权限之争并非WTO法律体制所独有。就此，国际法院积累了大量的案例和法理（P474-484）。其中，有两起关于安全例外管辖权的判决极具参考价值。
　　第一起案件涉及美国和尼加拉瓜《友好通商航海条约》的安全例外条款是否足以排除国际法院的管辖权。就该问题，国际法院从两个方面作出否定回答。一是本案条约第24条规定，任何关于本条约“解释或适用”的争议均在法院管辖之下。安全例外条款为条约之一部分，应受法院管辖；二是本案条约关于安全例外的措辞与GATT第21条不同，缺少“其认为……”的表述。在国际法院看来，这一显著差别足以说明，其对安全例外争议拥有管辖权（P115-116，222）。按此思路，似乎可以推定，国际法院认为GATT第21条不受专家组管辖。
　　然而，在涉及自我认定条款的另外一起案件中，国际法院的观点有所改变（P321）。本案原告吉布提要求法国按两国《刑事互助公约》移交证据，法国则以公约第2（a）条的规定拒绝提交。根据该条，“如果被请求国认为，执行该请求有可能损害其主权、其安全、其公共秩序或其基本利益的其他方面”，可以拒绝协助。参照上述尼加拉瓜案中国际法院的思路，《刑事互助公约》第2（c）条的规定似乎足以排除法院管辖。但是，一方面，法院指出本条所设条件是否满足不能完全依赖于当事国自由裁量，一国行使裁量权应受制于1969年《维也纳条约法》第26条关于善意履行义务的约束；另一方面，法院援引其在上述案件以及石油平台中的判决来佐证其正当性（P183）。由此，国际法院在尼加拉瓜案中就非自我认定与自我认定条款所作的区别并不影响法院对国家安全事项的管辖权，该区别仅在审查当事国自由裁量权的行使方面具有法律意义。
　　当然，基于法律体系之不同，将国际法院关于自我认定条款的解读移植到DSB的权限分析之上存在诸多限制。不可否认，根据相关条约，国际法院和专家组均被赋予了较为广泛的管辖权。如《国际法院规约》第36条规定，“法院之管辖包括各当事国提交之一切案件，及联合国宪章或现行条约及协约中所特定之一切案件……关于法院有无管辖权之争端，由法院裁决之”。这一表述与DSU关于专家组的职权范围有类似之处。DSU第7条规定，除非另有约定，专家组的职权范围包括按照有关规定，审查争端方提交DSB的事项，并提出调查结果，并且，“专家组应处理争端各方引用的任何适用协定的有关规定”。但是，如果考虑到国际法院的自愿管辖原则与DSB的强制管辖原则存在本质区别，且国际法院和DSB分属国际政治组织和国际贸易组织，不加区别地将国际法院管辖权理论和实践移植到DSB可能会减损WTO的权威性。申言之，一方面，WTO主要从外部的、参与者的角度来限制一国采取具有域外影响的贸易限制措施（P5-6），本身无意干涉一国内政；另一方面，DSB强制管辖权原则涵盖范围广泛，其制度设计无法通过当事人特别协定的方式将某些不适合国际贸易机构处理的争议排除在外。两相结合，某些关于安全例外的争议很可能超出DSB的权能范围。如果不考虑这一制度特点，将所有争议“塞入”DSB议程，反而会减损WTO争端解决机制的权威性。
　　自2001年12月正式成为WTO成员以来，中国经济取得举世瞩目的成绩。在今后的一段时间内，中国仍需借助WTO创设的多边贸易体制发展本国经济、改良贸易体制。面对美国单边主义措施的调整，中国既应利用WTO争端解决机制维护自身权利，也应注意到某些事项处于法律灰色地带，并可能超出WTO的权限。在此情况下，中国应秉持务实主义，区分形式权限与有效权限，将某些可能为WTO形式权限所涵盖、但缺乏有效权限予以处理的事项留待政治解决，而非司法裁判。否则，过度扩张WTO关于安全事项的管辖权，不利于维护WTO的权威。
　　（二）中国加入议定书的特殊问题
　　除维护WTO权威这一体系性考虑之外，鉴于中国加入议定书相关规定可能会限制中国援引GATT第21条，中国更应持谨慎态度。具体而言，GATT第21条将基本安全例外限定在“本协定的任何规定”之内。理论上，对于违反其他协定相关义务的行为，WTO成员不得援引GATT第21条。中国在加入WTO时签订了承担额外义务（WTOPlus）的加入议定书。由此引发的争议是：如何理解中国加入议定书与其他WTO诸协定之间关系，以及在何种情况下中国能就其议定书项下的义务援引
　　WTO诸协定特别是GATT项下的例外？
　　中国音像制品案是第一起涉及此类问题的案件。该案中，中国援引GATT第20条关于一般例外的规定，证成其有权偏离加入议定书第5.1条的特别承诺，美国则认为中国无权援引该条。对此争议，专家组先是假定（arguendo）中国可援引第20条，然后指出中国的措施不符合其中的“必需”要件。上诉机构不同意专家组的做法，转而直接审查中国加入议定书第5.1条的引言——“在不损害中国以与符合《WTO协定》的方式管理贸易的权利的情况下……”的含义。上述机构指出，如果中国措施违反了议定书项下的承诺，只要该措施与中国关于相关产品的贸易规制之间存在着清晰可辨、客观的联系，中国就可以依据GATT第20条予以证成（P150）。
　　上诉机构之所以在中国音像制品案中认为中国可援引GATT第20条，一个重要的原因是加入议定书第5.1条明确提及《WTO协定》，而《WTO协定》包含GATT第20条。问题是，如果加入议定书条款未提及《WTO协定》或特别协定，是否意味着中国无权援引相关例外条款？就此，中国原材料案给出了相对确定的答案。该案所涉中国加入议定书第11.3条规定“，中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT第8条的规定适用”。专家组和上诉机构认为，第11.3条的措辞局限于GATT第8条，并未指向整个GATT协定，故中国无权就该条援引GATT第20条（P163）。根据这一解读，至少就某些加入议定书的承诺而言，中国被剥夺了其他WTO成员所能享有的规制自主权。
　　在其后的中国稀土案中，中国能否援引GATT第20条再次成为焦点。与中国原材料案的分析不同，专家组转而根据上诉机构在美国不锈钢案的观点分析问题，即为确保DUS第3.2条所要求的贸易争端体制的可靠性和可预测性，在缺乏使人信服理由的情况下，裁决机构在后续案件中应当采用同样的方式解决同样的法律问题。专家组认为，本案中国未能提出令人信服的理由，故仍认定中国不得就加入议定书第11.3条援引GATT第20条。值得注意的是，该观点并非专家组一致意见。持异议的专家组成员认为，应将WTO诸协定的组成和功能视为“单一事业”。当一项争议涉及加入议定书中的额外义务条款时，专家组应确定该条款是否构成特定WTO协定（如GATT）之一部分；或构成《WTO协定》或成员减让表之一部分；或属于WTO诸协定，即WTO权利和义务整体之一部分。该专家组成员认为，中国加入议定书第11.3条构成GATT之一部分，故中国可以援引GATT第20条的例外。就上述争议，上诉机构支持了多数观点，认为分析应从中国议定书中相关条款的条文起步，同时也应考虑到WTO体系由一系列权利和义务构成（P183）。
　　尽管关于中国就哪些议定书条款可援引GATT第20条的例外的争议告一段落，但相关法律分析和法律结论可否直接适用到GATT第21条仍存在法律上的不确定性。申言之，与GATT第20条所涉的规制权不同，GATT第21条所涉安全例外对于一国主权的维护具有核心重要性，两者在性质上存在本质差异。GATT第20条与第21条在结构和措辞方面的相似性并不构成类推适用的充分条件。值得注意的是，专家组和上诉机构在中国音像制品案、原材料案和稀土案的系列裁决中并未区分GATT第20条和第21条，而是整体讨论GATT与相关议定书条款之间的关系。因此，理论上，在涉及议定书中的特定条款时，中国仍有可能被认定为不能援引GATT第21条。
　　综上所述，GATT第21条具有何种法律含义与该条可否涵盖中国加入议定书特定条款是两个性质不同的问题。然而，如果将安全例外等同于一般例外，并认为只有在符合特定条件时，中国方可就加入议定书特定条款寻求例外保护，则显然会损害中国核心主权利益。在GATT第21条适用范围尚不明确的情况下，避免过早澄清其法律含义不失为一种审慎之举。由此，避免利用GATT第21条质疑美国232措施的合法性也就具有了合理性。
　　六、结论
　　在本轮中美贸易战中，美国动用了几乎所有调查武器来对他国实施经济压迫。其中，201调查立足稳固本国市场，301调查意在开拓海外市场，232调查注重灵活性。根据既往WTO判例，美国201调查和301调查极有可能被专家组和上诉机构认定为违反WTO协定。而美国232调查因涉及国家安全事项而具有极大的法律不确定性。随着贸易战的深入，在WTO体制内，美国将会越来越倚重232调查推行其单边主义贸易政策。
　　就美国滥用安全例外的行为，欧盟、加拿大、墨西哥等WTO成员已经向美国提请WTO磋商，希望利用WTO争端解决机制澄清若干法律争议，包括GATT第21条的自我认定规定是否排除WTO的管辖，以及如果WTO有权管辖，应当采用何类审查标准等。与之形成对比，中国对美国232调查采取了相当克制的策略。究其原因，一方面是因为通过WTO争端解决机制处理国家安全事项很可能超出DSB的有效权限，会产生所谓“无能为力之案”，相关争议不仅于事无补，反而有损WTO体制的权威（P373）；另一方面是因为即使关于安全例外条款本身的法律问题得以澄清，对中国而言仍存在能否就加入议定书援引此类条款的复杂问题。因此，中国在磋商请求中并未直接质疑美国232条款本身在WTO项下的合法性问题有其合理性。
　　更为重要的是，与美国类似，中国同样认为，经济安全是国家安全的重要组成部分，中国在未来也可能会处理当前美国所面临的问题。在不排除中国可能会援引安全例外条款证成其贸易限制措施可能性的情况下，我们应认识到安全例外条款可发挥“建设性模糊”的功能。作为连接贸易世界与政治世界的桥梁，安全例外条款在解释和应用方面必然存在限度。一方面，它不能被解释得太精确，否则可能会过度限制一国主权；另一方面，它不能被解释得太宽泛，否则会冲击WTO多边贸易体制的根基。如何在两者之间寻求平衡，涉及形式主权和有效主权的良性互动问题，这已然超出了专家组的裁决权限，最好留待当事各国通过协商方式加以解决。（参考文献略）

来源时间：2019/1/8   发布时间：

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作者：李超民  来源：澎湃新闻

　　2017年1月20日，唐纳德•特朗普就任美国总统。就任后，特朗普即兑现竞选承诺，开始实施大刀阔斧的财税改革。2017年12月，得到特朗普认可的《减税与就业法》在美国国会获得通过，并经特朗普签署成为法律。2018年1月1日起，这部法律开始实施。一般认为，这一三十年来美国最大规模的税制改革，将在未来十年内累计实现减税1.45万亿美元。
　　很快，特朗普担任美国总统就将满两周年。施政两年来，在财税领域，特朗普先通过实施《减税与就业法》，改革国际税制；再是率先通过对中国等国家发动“贸易战”，然后重新进行双边贸易谈判，企图重构对美国有利的贸易条件；第三，通过实施《外国投资风险评估现代化法》，选择性限制中国投资。考虑到“特朗普税改”、对华“贸易战”以及新的外资政策在美国国内和国际都产生了重大冲击，特朗普当局实际上重构了美国的国际财经战略。这些战略举措都试图解决当前美国面临的财政空虚、巨额贸易逆差和制造业跨国避税难题，以遏制美国国际地位的下滑，实现特朗普“重振美国”的愿景。
　　那么美国财经战略变革的背景是什么？如何正确看待之？如何继续推动中美经贸投资关系超越纷扰、深入发展？在中美两国建交已逾四十载，两国政治经济关系正处于十字路口之际，这些都是我们应当思考并回答的重要课题。
　　一、国际税改措施
　　美国国际财经战略新变局具有深刻的国际国内因素背景，特朗普推动的联邦税制改革是其中重要一环，可以说顺应了过去三十多年间的全球化潮流。
　　冷战末期，美国大量投资以计算机技术为基础的“星球大战”计划，推动了互联网与当代信息技术革命。冷战结束后，伴随着《1986年税制改革法》的通过，全球化进程陡然加速，跨国投资活动越来越频繁，避税模式发生了很大变化。
　　据估计，在2015年联合国贸发组织（UNCTAD）统计的一百多万个跨国企业子公司中，起码有30%-40%属于空壳公司，完全是用于避税目的的。另据统计资料，在2000年以前，全球每年发生税务倒置案不足五十起，美国自1983至2014年下半年共发生了76起，其中近十年来即发生了47起，而仅2014年就有14起新增案例，一起较大的税务倒置案甚至可避税一两百亿美元，而美国跨国投资企业至今已在海外积存2.8万亿美元以上的盈利，这笔资金利用了美国国际税制的漏洞，为避税而长期在海外循环投资。当前美国联邦财政的空虚，与日益不适应全球化趋势的1986年税制不无密切关系。
　　与此同时，跨国企业的就业岗位大量向海外转移，主要目的国包括墨西哥与加拿大等。例如，自1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）生效起，美国制造业约减少500万个工作岗位。可见，跨国企业的海外经营与投资，不但对联邦政府财政贡献度下降，向海外转移就业，而且对联邦社会保障体制造成侵蚀。
　　历届美国政府虽制定了不少减少企业跨国避税的办法，但均不奏效。《减税与就业法》则试图通过全面重构国际税制，来为联邦财政筹措资金，带动投资回流，挽救美国国内制造业，助力特朗普总统的“重振美国”理念成为现实。
　　2018年伊始，美国着手实施新型“参与豁免税制”（DRD），它既不同于1986年的联邦税制的国际税收规则，又不是完全意义上的“辖地税制”（The Territorial Tax System），主要包括三方面特点。
　　一是新增“全球无形资产低税所得”（GILTI）税，扩大了税基。这一税种专门针对跨国企业海外控股公司（CFC）特定收入征税。无论纳税人是否向国内汇回收入，当期税基包含所有“美国股东”的特定收入。同时改革税收抵免政策，对一般海外投资企业盈利不再征收美国联邦税，而对属于非受监管投资公司（RIC）或房地产投资信托（REIT）的C类企业，其美国股东的视同汇回收入享受的最高外国税收抵免额（FTC）为80%，并从当前年度中扣除税基与美国税法典（IRC）第78节全部收入之和的50%。税收抵免政策的改革，减少了海外子公司利用在投资地缴纳的税收，减少美国联邦国际税收义务的冲动和能力。
　　二是新增“海外无形资产所得”（FDII）税。计算税基时，除扣除经营亏损外，然后按照设定的海外无形资产利润率10%，计算“合格经营性资产投资”（QBAI）收入并从中扣除债务利息支出，以上合并纳税。FDII税本质上属于美国政府对跨国公司出口使用无形资产的产品与劳务所得实行税率减让，鼓励了美国跨国企业的无形资产出口，与欧盟“专利盒”政策类似。
　　三是新增“税基侵蚀与反滥用税”（BEAT），用来反跨国避税。BEAT只按美国跨国公司的关联总收入合并征收，且在今后三年内跨国公司关联总收入应达到5亿美元才会征收；只有本年度向外国关联方的支付超过调整后的税前扣除3%的“税基侵蚀”门槛才会征收。税基侵蚀项目包括公司内部利息、版税以及标价服务费，但排除与无形资产物有关的支付，通常无形资产物属于由美国跨国公司向其海外关联方购入的部分。BEAT将逐年提高税率，由现行的5%、10%提高到2026年的12.5 %。
　　除了以上GILTI、FDII和BEAT三个新税种主要针对未来美国海外控股企业的收入征收，对自1986年以来跨国企业留在海外的递延利润，《减税与就业法》实施两档低税率（15.5%和8%）的资本回流税，诱使跨国企业为海外留存的利润纳税，并规定在八年内由企业完税后，视同资金回流。
　　2017年末改革后的美国联邦国际税制顺应了全球化潮流，扩大了税基，降低了税率，实施了更严格的反避税规则。但相关改革的成效究竟几何，要等2019年纳税季申报结果出来后才能看得清。
　　二、“贸易大棒”政策的由来及效果
　　当前美国联邦政府面临三重财政矛盾，即：财政收入不足与支出无度的矛盾，减税与财政负担加重的矛盾，本国储蓄不足与国际资本流入的矛盾。这三重矛盾的核心是经常预算赤字长期过大，换言之是美国联邦财政筹措能力降低。
　　如下分析均以美国官方数据为准。在2007年金融危机爆发前，美国联邦政府的债务总额接近10万亿美元，但截至2018年底，这个数字已高达近22万亿美元，约为GDP的105.25%。同时，外国持有的美国联邦债务高达62044.83万亿美元，其中我国持有美国联邦债务11787亿美元，占除美国自己之外世界各国全部份额的19.00%。联邦债务的累积来自于经常性赤字，赤字占GDP之比，从1980年的1.350%、1990年的3.135%，增加到2017年的4.074%。
　　而包括所有公私债务、三级政府（联邦政府、州政府和地方政府）债务在内的美国债务总额高达718809.63万亿美元，自2000年以来增加了165%。当前美国每个家庭平均负债854070美元，但是家庭储蓄平均只有11631美元。
　　国内财政筹措能力急剧下降，逼迫美国政府靠在全球发行债务来筹措财力。美国经济大衰退十年来，联储实施零利率政策，联邦基准利率极低，美国政府靠全球借债获得了急需的资金，避免了高额的债息负担，但同时也累积了越来越高的财政风险。未来这个风险可能会通过财政危机的方式得到间歇性释放，但根本性的隐患无法彻底消除，目前美国政府并没有找到根本止损的办法和止损点。
　　与此同时，美国2018年国际贸易赤字达到8802.65亿美元，其中与中国的贸易赤字高达4165.28亿美元。也就是说，按照美方数据，美国与中国的贸易赤字占其全部贸易赤字的47.32%。美国还早已成为资本净流入国，这更加速了其国际贸易赤字的急剧扩大。
　　可见，美国对华债务剧增、贸易逆差剧增且两项指标占比较高，以及国际资本加速流向美国，带来更多贸易赤字，形成了巨额债务、贸易赤字和资本净流入国地位恶化的三角循环，与特朗普主动挑起对中国和其他国家“贸易战”存在必然关联。
　　但美国以双边谈判机制重构国际贸易格局的努力，事实上无法化解其内部的深层次矛盾。特朗普当局秉持“美国优先”原则，试图放弃有关国际多边贸易协定，而且威胁退出世界贸易组织（WTO），重构国际经贸规则，重塑对美国有利的国际经贸与投资格局。
　　问题在于，美国当代产业结构与就业结构失衡由来已久，在全球化背景下，越来越多的企业走向互联网，导致金融投资和创新成为美国最广大的就业领域，并在加州和德州等地形成了互联网经济创新聚集，同时纽约作为国际金融中心的地位进一步加强。而在广大中西部地区，传统制造业急剧下滑，影响到就业。
　　美国的去工业化过程已持续了数十年时间，与制造业有关的产业链也已大部外移，海外低成本生产地和海外市场的日渐成熟都在助推这个进程。例如汽车制造业，全球目前已形成了北美、欧洲和东亚三大产业链和价值链，其中仅美国、加拿大和墨西哥三国内部，汽车及部件贸易额就占全部贸易额的20%以上，而且三国汽车企业及部件供应链高度整合，都既生产汽车部件又有整车生产。
　　美国认为，自NAFTA生效之后25年来，墨西哥成为汽车和汽车部件最重要的生产国之一。这期间，贸易与投资自由化协议落实，工资成本较低，政府在职工培训方面的投入加大，再加上美国单方面去除墨西哥大部进口商品关税，都发挥了重要作用。但是，特朗普当局认为，美国受到了不公正待遇，导致相关产业和就业机会大量流失到墨西哥和加拿大。
　　于是，2018年以来，特朗普当局推动墨西哥和加拿大与美国重新签署了贸易协定，即《美国墨西哥加拿大协定》（USMCA），代替了NAFTA，以保证美国利益。USMCA中涉及汽车的有关条款，代表了美国重塑区域价值链，带动制造业回归的愿望。
　　据对外经贸大学国际经贸学院教授崔凡的研究，USMCA是目前涵盖面最广的贸易协定，其中除了传统劳工、环境、竞争政策，还增加了世界贸易组织外内容（WTO-extra），如宏观政策与汇率问题、国有企业对商业秘密的不当使用问题、对数字产品免征关税、不得向所在国政府披露原代码与算法、保护消费者隐私等。
　　USMCA还引入歧视性条款，对由美国界定的非市场经济体进行限制，这值得警惕。USMCA规定，如果一国被任何与美加墨三方均没有签订自贸协定的一方认定为非市场经济国家，三方中任何一方至少要提前三个月通报USMCA其他各方，才能与该国开始自贸协定谈判；任何一方如果与非市场经济国家签订自贸协定，其他各方有权终止适用USMCA中的相应条款。目前美国在与欧盟、日本的有关谈判中也采用类似做法。对这些针对中国量身定做的“毒丸条款”，必须反对并进行反制。
　　三、选择性限制中国投资
　　目前，中国在美投资遭到联邦政府歧视性审查，审查对象主要是中国国有企业在美国的并购投资行为。
　　美国政府认为，美国产业与技术对中国经济发展是急需要素，而中国国有企业的购并却对美国产业和技术安全带来挑战。联邦政府部门如美国外国投资委员会（CFIUS）提出，对海外直接投资（FDI）必须严格审查，还要修改并购规则，阻止来自海外的有关并购投资。
　　而另一机构美中经济与安全评估委员会（USCC）发布的2017年年度报告认为，应加强对中国国有企业投资审查的力度，其中包括：审查中国在美战略投资；审查以私营企业为先导，引导国有企业在美实施的战略并购活动；审查中国企业试图规避美国政府管理程序，使用网络窃取手段，在实施并购之前大肆破坏目标企业的行为；进而禁止中国国有控股企业、主权财富基金并购美国资产。近年来，中国企业投资并购美国科技企业如莱迪思半导体（Lattice Semiconductor）被叫停，就是由于上述政策的结果。
　　2018年8月由特朗普签署的《外国投资风险评估现代化法》（FIRRMA），要求CFIUS扩大对外资审查的范围和力度，对中国投资给予特别关注，可能会对中资在美国生物科技和人工智能产业的投资产生重大影响。FIRRMA要求美国商务部每两年就中国对美直接投资总额及最终受益人、投资价值、产业代码、新设或并购企业分类、是否为政府投资、中国政府投资收购的美企清单、中国公司在美关联公司数量和员工以及价值、是否《中国制造2025》项目总计八个方面，向国会和CFIUS提交报告。
　　虽然美国这种作法主要依据其国内法，但我们认为，造成美国对来自中国的投资限制越来越严苛的直接原因是，迄今两国之间并未签订双边投资协定（BIT）。两国应当谋求平等协商与合作，尽早签订双边投资协定。
　　四、中美应当谋求合作共赢之道
　　中美两国经贸关系未来仍将十分紧密，惠及世界和平发展。建交四十年来，中美两国经济与政治关系在波澜起伏中蓬勃发展，中美经贸关系发展也成为中国改革开放最强大的外部助力，两国经贸关系相互嵌入对方结构之深，相互利益依赖之大，很难用几个简单的数据概括。由此观之，试图使中美两国“脱钩”的任何想法和做法，最终都将适得其反。
　　值此中美建交四十年之际，我们应当感谢美国对中国改革开放事业的慷慨支持，也应深刻理解美国因素对完成中华民族复兴大业的重要性。同时美国也应当认识到，推动中美经贸投资关系的进一步发展与强大，对当前和未来国际战略格局的维持与稳定，是不可多得的最重要因素之一。一个繁荣强大的中国是世界和平之福，一个文明富强的中国符合世界发展的潮流，也符合美国的根本利益。
　　[本文是作者主持的2018年国家社科基金《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（项目编号18BGJ003）的中期成果之一。]

来源时间：2019/1/8   发布时间：2019/1/8

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