编者按：郭玉贵是美国纽约州立大学布法罗分校全球人力资源战略与国际教育学博士，现为浙江大学管理学院中美社会治理创新研究中心常务副主任和美国亚洲文化学院（UACA）国际教育研究中心主任，同时担任中国民主促进会中央委员会参政议政特约研究员和中国国际人才专家委员会特约研究员。他的力作《美国全国性教育政策形成的历史过程、特点与趋势：殖民地时期-1980年》（上卷）2021年由浙江大学出版社出版。

经作者授权，《中美印象》自本日起开始连载该书第三节“卡特总统任内的教育政策”。

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卡特总统任内的教育政策（连载一）

卡特总统任内的教育政策（连载二）

卡特总统任内的教育政策（连载三）

卡特总统任内的教育政策（连载四）

（3）国会参议院的立法活动与博弈

以1978 年4 月14 日参议院的政府事务委员会举行的听证会为标志，有关教育部法案的博弈战场就从行政部门转移到了国会，这一时期可以被描述为从制定阶段到采用阶段的过渡——这一变动表明主要行动者从白宫向国会山的自然转移，接下来国会开始成了各方关注的中心舞台，许多国会议员们的精力集中在是否建立一个独立的内阁级教育机构的斗争中。此外，这也标志着决策过程的风格和实质都发生了巨大变化。作为一个政府重组问题，卡特政府也从主角变为配角，教育部的管辖权掌握在参议院和众议院政府运行委员会手中，而不是传统上与教育直接有关的教育授权委员会——参议院人力资源委员会和众议院教育和劳工委员会。

虽然在4月的参议院的听证会上参议员里比科夫和政府为设立一个范围广泛的教育部达成了初步的共识，但对于拟建的教育部应该包括哪些内容， 却还有分歧，这就必须在接下来的参议院第一轮立法活动期间解决。虽然教育部法案在参议院获得了广泛的支持，但议员们认为该法案的特点是“一英里宽一英寸深”。正如法案的共同提案人、西弗吉尼亚州的民主党参议员詹宁斯·兰多（Jennings Randolph）对一位教育工作小组成员打趣道，“当我们同意支持这些事情时，我们不一定同意其中的所有内容”。在参议院专门 讨论项目移交的八次听证会上，大多数证人反对将他们的项目转移到教育部。引起争议最多的是农业部的儿童营养项目、卫生教育福利部教育司的职业康复和儿童早期项目、内政部的印第安人学校以及国家科学基金会的科学教育项目。尽管每一场辩论都涉及不同的参与者，但大多数参与辩论的代表来自利益团体、国会、总统政府重组项目和其他行政部门。支持或反对纳入个别项目的策略在有效性和强度方面各不相同。尽管对这些项目转移的辩论有许多共同点，但其结果却截然不同。经过辩论和博弈，参议员里比科夫同意在其法案中移出儿童营养项目、艺术和人文捐赠基金项目和儿童早期项目；保留职业康复项目、印第安人教育项目和国家科学基金会的科学教育。

由于各利益团体和国会的压力，参议院最后提出的法案比里比科夫参议员和政府原先确定的提案都要精简得多。支持有争议的项目转移的利益团体只取得了部分成功，但辩论并没有削弱参议员们对法案本身的热情。最终教育部法案于7月中旬提交参议院全体会议审议，在珀西（Percy）和斯蒂文斯 （Stevens）两位参议员提议将儿童营养项目和印第安人教育项目剔除后，《教育部组织法案》于1978 年9月18日在参议院以72票比11票的表决获得通过。

教育部法案在参议院的顺利通过也离不开全国教育协会的全力配合和支持，在此过程中全国教育协会为争取教育部法案在参议院的通过投入了大量时间和精力。该组织负责人盖尔·布朗布利特（Gail Bramblett）深度参与了立法工作，她在1980 年撰写的内部历史资料中强调了这一行动的规模。她透露，全国教育协会帮助里比科夫的工作人员起草了最初的法案，确定了第一批听证会的时间、建议委员会召集证人、动员其他利益团体、成立共同赞助者、组织基层机构对主要立法者施压、协商修正案、为缺乏经验的游说者举办“如何做”的培训课程、与委员会工作人员讨论议会战略、计算选票以及在媒体上发放广告等。在整个1978 年，有3 位全国教育协会的政府关系工作人员全职为里比科夫的教育部法案工作。在1979年，人数增加到6名全职人员。

鉴于参议院对教育部法案的广泛支持基础，来自众议院内部的反对声浪几乎完全出乎支持者的意料。相对于众议院的立法情况，参议院的第一轮立法活动相对而言是顺利的，而众议院的立法过程和结果又反过来影响了参议院的第二轮立法活动。下面我们来看看众议院的立法博弈情况。

（4） 国会众议院的立法活动与博弈

设立单独的教育部的H.R.13343提案最初是由杰克·布鲁克斯、迈克尔·布劳恩（Michael Braun）和弗兰克·汤普森（Frank Thompson）3位民主党众议员于1978 年6 月在众议院提出的，然而在参议员里比科夫法案9 月18日在参议院通过第二天，该提案在众议院遭到了强烈的反对，到10 月国会休会时审议工作陷入停顿。从布鲁克斯对众议院教育部法案进展的看法中可以明显看出，众议院将是一个很难获得支持的场所。与参议院的积极情绪形成鲜明对照的是，众议院十分消极——来自两党的议员提出了担忧，抱怨大政府，并表示担心设立这个新机构会危及地方对学校的控制。虽然众议院的许多辩论都集中在那些引起参议员们关注的项目转移上，但辩论的语气表明， 他们比反对法案的细节走得更远，这种辩论在众议院引起了更为抽象、更具意识形态的讨论。众议院方面的主要参与者之一是政府运行委员会主席布鲁克斯，在卡特总统执政初期，布鲁克斯曾对卡特要求国会授权政府重组时制造过障碍，几乎一手挫败了卡特总统的重组议程，双方有过过节。布鲁克斯也从未参与或关心教育问题，但对政府来说，布鲁克斯对该法案的支持是不可或缺的，要使教育部法案进入众议院审议，头一关就是布鲁克斯领衔的众议院政府运行委员会。卡特总统与其持续几个月的会谈后，这位得克萨斯州民主党人最终同意支持教育部法案，条件是在法案中取消儿童早期项目。一些消息来源报道，布鲁克斯与卡特总统的最后决定是在随卡特总统访问得克萨斯州博蒙特期间在总统的空军一号座机上做出的，卡特总统此行的目的是出席纪念杰克·布鲁克斯联邦大楼的落成典礼。

在与卡特总统和解并支持教育部法案后，布鲁克斯表示努力使该法案在他任主席的众议院政府运行委员会获得通过。他和工作人员很少关注教育部的方案范围，对教育部最为关注的问题几乎集中于效率方面，对有关的具体教育项目知之甚少或一无所知。在该委员会启动听证会后，白宫管理和预算办公室主任麦金太尔在众议院委员会的首次作证，与他在参议院的首次露面形成鲜明对比，他们根据两院关注重点的不同，调整了政府的策略。虽然他在这两个陈述中的许多一般性介绍性评论是相同的，但一个明显的区别是用来描述创建教育部门的预期性结果的语言不同。在参议院，麦金太尔提到的结果更为抽象，主要谈到了提高知名度、高层领导和提高教育质量。在众议院，他概述的结果显示，管理问题被赋予同等的重要性。麦金太尔认为，教育部将把散布在整个政府中各个部委机构中的教育项目整合在一起，从而改善联邦一级教育项目的管理和协调。由于提高了教育和相关项目的知名度和地位，增加了教育和相关项目对国会、总统和公众的问责，并通过将一系列项目和相关群体及重点放在初等与中等教育的方案和对象外，鼓励开拓社区和家长参与的广泛和多样化的教育方法。他引用卡特总统的指示，“指责官僚主义”的情绪是影响政治气氛的一个重要因素，卡特总统承诺大幅削减联邦官僚主义的规模。麦金太尔说：“我们试图节俭，认为我们在建立这个部门时既合理又实际。我们不想因为没有足够的管理能力而成立一个失败的部门。”在审议拟建教育部的构成内容时，很明显，反对派迫使政府在提案中作出让步。在布鲁克斯的坚持下，儿童早期项目被删除。行政部门提议：儿童营养计划将设在一个直接向教育部长报告的办公室；民权办公室直接向教育部长报告，由总统任命一名第四级部长；国家科学基金会的科学教育项目将维持不变，直接向教育研究和发展办公室主任汇报。至于印第安人的教育项目，麦金太尔愿意为其提供较高的组织地位，尽管他承诺这些项目和国防部海外家属学校事务将直接向教育部部长报告。

随着众议院辩论的展开，新一波的利益团体活动正在挑战教育部法案所依据的基本原则。虽然之前全国教育协会和它的盟友们致力于争取参议院对教育部法案的广泛认可，并在参议院获得通过，但反对教育部法案的那些利益团体，如美国教师联合会、保守团体、天主教会和民权团体，虽然在当时无法阻止参议院的通过，仍然保存了他们有限的力量和资源，一旦辩论进入众议院，他们就有必要更有效地表达反对意见，在众议院这个平台上，这些利益群体有各自的朋友和拥护者，反观支持教育部法案的那些利益团体在众议院的基础就并不那么广泛，反对者先前在参议院听证会上的沉默也误导了行政部门，政府没有做好反击的准备。

伊利诺伊州的共和党众议员约翰·埃伦伯恩（John Erlenborn）是众议院右翼反对派的发言人。埃伦伯恩是政府行政部门提案的有力反对者，因为他代表芝加哥郊区的一个丝袜选区，该选区并不依赖联邦政府的支持。保守派的攻击基于三个论点。首先，埃伦伯恩和他的同事明尼苏达州共和党众议员阿兰·斯坦格兰（Arlan Stangeland）、宾夕法尼亚州共和党众议员罗伯特·沃克（Robert Walker）和印第安纳州共和党众议员丹·奎尔（Dan Quayle）一起指责教育部法案 （即H.R.13343 法案）对教育界，特别对全国教育协会“从任何意义上讲都是一种政治上的回报”。其次，保守派认为设立教育部是对地方控制的严重威胁：“联邦政府的触角将无处不在，无法避免。如果我们创建这个部门，华盛顿将以牺牲地方多样性为代价，将会就课程内容、教材内容和课程种类制定更多的教育决策。”最后，他们警告说，建立教育部可能是一个“浪费数千万美元的巨大官僚错误”。反之，一些自由派的众议员，如纽约州民主党本·罗森塔尔（Ben Rosenthal），他关心的是截然不同的问题。他们看到建立联邦教育部的后果，该机构将分裂国会中代表卫生教育福利部利益的联盟，从而削弱联邦政府对教育的总体支持。许多黑人众议员的立场是，专业教育者以及州和地方官员的控制将削弱联邦行动的积极性和范围，特别是在民权执法方面。然而，其他一些自由派，如加利福尼亚州的众议员罗恩·德卢姆斯（Ron Dellums），则非常强烈地支持教育部法案。

这次的反对非常强烈，自1972 年以来，美国教师联合会就一直持反对联邦教育部的立场，是反对者中最积极的利益团体。该组织担心，建立一个单独的联邦教育机构将大大加强和扩大联邦政府在教育中的作用。在这方面， 美国教师联合会和众议院的保守派的担忧是一致的。在1977 年5 月给里比科夫的信中，美国教师联合会主席阿尔伯特·尚克 （Albert Shanker） 曾告诫说：除了可能因内阁级地位而提出的地位考虑之外，几乎没有证据表明联邦教育政策有任何改善。成功的联邦教育政策离不开健康和福利计划的制订和实施。如果政府部门激增，则项目的管理很可能会变得支离破碎，并且项目会重叠。合并的优点在国会的委员会结构中得到了认可，该委员会承认相关项目的重要性和行使广泛权力的重要性。另外，美国教师联合会更为实际的反对原因源于与全国教育协会的长期竞争，以及其作为美国劳工联合会—产业工会联合会（简称劳联—产联，AFL-CIO）下属机构的身份对劳工利益的认同。众议院教育和劳工委员会支持美国教师联合会以及国会中的劳工利益。劳工利益集团在众议院找到了更富有同情心的同盟，这一事实在选区政治中并不是一个新现象。人们担心，教育机构重组会影响和调整委员会的管辖权。

除了美国教师联合会的强烈反对外，另一个坚决反对的组织是美国天主教联合会。该联合会负责教育的主管威尔弗里德·帕拉迪斯（Wilfrid Para⁃ dis）女士强调，建立教育部会增加联邦政府对教育的干预。天主教会议认为，教育主要是家长和地方学校当局共同承担的责任。此外，教育部的成立将会代表一种“与国家传统上接受和尊重教育多元化背道而驰的教育哲学”。尽管在意识形态上对多元化作出了承诺，但天主教联合会认为，新的教育部将由公立学校的利益主导。

作为一个宗教机构的美国天主教联合会，其立法联络小组亲自会见了众议院议员，与美国教师联合会的政府关系小组“携手合作”。此外，美国天主教联合会驻扎在华盛顿的官员与全国天主教学校的校长、老师和学生家长取得联系，向他们通报了天主教联合会长期以来对建立教育部法案的反对态度。

从上述反对派的一系列行动中可以清楚地看到，政府正面临比预期更为强硬的反对。尽管几乎所有的利益团体都有反对设立教育部的务实动机，但众议院的辩论却注重于意识形态方面，在众议院激烈的意识形态讨论中，有关教育部提案的具体内容基本被忽略。与参议院的同僚相比，众议院政府运行委员会成员更善于处理管理问题，众议员们以自己的管理专业知识为荣， 他们向麦金太尔提出了有关“重要统计数据”的问题：成本、人员和数字。在这些激烈的辩论中，教育部所承担的角色和责任从未提及。众议院就结构 问题做出的唯一重大决定是授权在1980 财政年度之前将人员减少500 人。

众议院小组委员会 （subcommittee）于1978年8月初开始起草教育部法案，纽约州自由派民主党人本·罗森塔尔（Ben Rosenthal）和伊利诺伊州保守党共和党人约翰·埃伦伯恩（John Erlenborn）联手力图将教育部提案一劳永逸地从政府的立法议程中删除。他们盘算，如果在立法中增加足够多的修正案，即使对最坚定的支持者来说，亦令教育部法案无法接受。因此，在小组委员审议之初，罗森塔尔即提出了他的修正案，要求确保民权办公室的完整性和独立性，这些都是以口头表决通过的。在5天后的第二次讨论中，埃伦伯恩占据了中心位置，他的策略不太注重实质内容，而更倾向于推迟最后投票的时间。在各成员总共对该法案提出的20 项修正案中，其中埃伦伯恩一个人就提出了9 项。在当天讨论结束时，共通过了3项修正案，其中删除了印第安人教育项目、儿童营养项目和科学教育项目的转移，并批准了其他7项与行政和组织职能有关的修正案。尽管如此，最终的结果对教育部法案的拥护者来说还是一个轻松的胜利。共和党的埃伦伯恩、民主党人罗森塔尔和密歇根州的黑人民主党人康耶斯（Conyers）是仅有的3名反对者。次日，小组委员会将通过的教育部法案送达全体委员会。全体委员会又进行了4天的审议，在此期间，共提出了50项修正案供辩论和投票。至第二天，反对者提出了如此多的修正案，占用了如此多的时间，以至于委员会无法进行表决。委员会表决的时间拖得越长，领导层安排众议院全体表决的机会就越渺茫。同一天，委员会以29 票比9 票同意将职业康复项目转移到教育部。鉴此，政府部委机构仍然公开反对这种转移。第三天，副总统蒙代尔出面进行了干预，他敦促众议院委员会对该法案迅速采取行动，但反对者无视政府的请求。布鲁克斯抱怨说：“反对派正在利用冗长的演说（filibuster），阻碍议案通过。”麻烦的是，众议院规则委员会批准该法案至众议院全体会议审议的最后期限已经过去了，但布鲁克斯告诉《华盛顿邮报》记者说，如果他的委员会能在周末前进行投票，该法案仍然有机会排进议程中。

第四天也是最后一天，委员会总算以27票15票通过了教育部法案。其中有22名民主党众议员和5 名共和党众议员支持，7 名民主党众议员和8 名共和党众议员反对，很明显卡特总统未能使众议院的所有民主党议员保持一致。在提出的46项修正案中，有20 项获得批准。其中大多数涉及教育部部长的权力 （在大多数情况下是有限的），以及人事分配和等级划分。然而， 尽管获胜优势很大，但总统政府重组项目的立法人员还是持谨慎态度，还有关键的众议院全体会议这一关，形势不容乐观。在给哈里森·威尔福德和帕特·格沃尔特尼的一份备忘录中，工作人员评论说，许多国会议员、游说者和《华盛顿邮报》都在“预测该法案的消亡”。

众议院支持派和反对派双方的胶着状态，使全国教育协会坐不住了，它要设法声援众议院的支持派。在劳工节休会期间（一般是每年9月初的第一个星期一），该组织进入了高速运转状态。其目的是确保在 10月国会休会前，该法案能在众议院全体会议上获得通过。全国教育协会采取的第一个必不可少的步骤是说服众议院规则委员会批准一项公开规则来听取辩论，全国教育协会领导人在华盛顿分别与委员会的每位成员举行了会议，游说他们批准此规则。然后全国教育协会总部让他们在全国各地的分支机构在其家乡选区游说这些成员。与此同时，反对教育部法案的利益团体也在动员，他们通过委员会成员纽约州的雪莉·奇斯霍尔姆（Shirley Chisholm）游说同一批关键人物。直到最后计票的前几个小时，该委员会最后以9票比6票的投票结果同意此规则，从而为相关利益团体的现场声援创造了条件。

当教育部法案提交到众议院全体会议时，众议院的反对者威胁说，除非把它从议事日程上删除，否则将拖延所有的众议院事务。由于公开规则规定，除了在提出这些规定前至少一天之内将相关修正案印制在国会记录中外，对法案的任何修正案都不得进行，因此奎尔和沃克议员将30 项修正案在一天内倾倒在记录中。其中一些修正案标题比实质性修正案本身更为丰富多彩，例如将其更名为公共教育和青年部（DOPEY）。这项法案原定于9 月29 日在众议院全体会议进行辩论，但由于反对者威胁利用冗长的演说（filibus⁃ ter）阻碍议案通过，来自马萨诸塞州的民主党议长托马斯·奥尼尔（Thomas O’Neill）为息事宁人，只得暂时将其搁置。由此，教育部的法案又“悬而不决”了。据一名总统政府重组项目工作人员回忆，唯一能阻止教育部法案提前死亡的，是政府进行大量游说。在一周时间里，卡特总统和蒙代尔副总统为国会工作人员和利益团体举办了一次“动员大会”，以阻止并希望扭转众议院的不利势头。星期一，卡特总统会见了众议院重要议员。在接下来的星期三，蒙代尔副总统在白宫罗斯福厅为民权领袖举办了早餐会，随后于当日又举行了晚宴，邀请了100 多个组织以及参议员和众议院代表参加，在整个一星期期间都举行了简报会。为了确保投票，参议院领导人、全国教育协会和包括卡特总统本人在内的政府内阁成员们分别游说了众议院议员和议长。然而，当教育部法案与其他19项法案一起出现在日程上时，沃克议员单枪匹马地发起了一场破坏性的冗长的演说，阻碍议案通过。在这种情况下，奥尼尔议长只好第二次作出了让步。但这是致命的一击，因为这一延误，众议院于1978 年10月15日开始休会，所有议员们奔赴各自的选区，准备应对该年美国国会参众两院的中期选举，最终，导致教育部的法案还是没有在众议院全体会议上付诸表决。

（5） 各方重新协调制定新的战略

由于教育部法案未能赶在国会10月中旬休会前通过众议院的审议，所以政府和各利益团体的支持者们期望国会在1978 年通过该法案的计划落空了。鉴于新的情势，拥护教育部法案的各方利用1978 年剩下的2 个多月，制定新的应对战略，以便来年再战。这些利益相关方主要有国会议员、政府部门和教育组织。

坚定支持教育部法案的里比科夫参议员和他的幕僚没有被众议院严厉的反对党所吓倒，他们在第95届和第96届国会之间几个月的间隙时间，充分利用此前参议院通过教育部法案带来的势头制订新的行动计划。1978年12月，参议院政府事务委员会编制了一份25 页的关于教育部立法的概况介绍，其中包括立法的历史、建立教育部的论点、积极的新闻评论和一份支持的组织名单。主要由各利益团体分发给他们选区的民众，但副本也发给了参议院的所有议员。到次年1月国会复会时，参议员里比科夫再次拥有40多个共同提案人，支持这项新的教育部法案（更名为S.210法案）。

与此同时，众议院的反对派也没有闲着，他们的力量已经足够强大，足以阻止该法案付诸表决。更麻烦的是，自由民主党人和保守共和党人在反对教育部法案的问题上已结成了联盟。维持这一不寻常的两党联盟对于众议院反对派至关重要，他们也认识到需要制定更复杂的策略来击败该法案。如果政府部门认为通过这项法案是国内的优先事项和政治需要，那么单单采用拖延战术反对教育部法案是行不通的。在11月的国会选举后产生的美国第96届国会的参众两院议员中，共和党斩获不少席位：共和党在参议院增加了3 席，在众议院更是增加了15 席（见表5-7）。有了这一势头，共和党众议员埃尔伦伯恩计划再次带头反对教育部立法，甚至在刚当选的共和党新晋众议员就职前就会见了他们，极力拉拢他们反对教育部法案。

面对接下来可能是第二轮国会博弈中的一场大战役和潜在的政治灾难， 总统政府重组项目团队也在制定相应的新教育部战略，所有资源都用于谈判和妥协，眼前的任务是保持现有议员的支持，并获得那些可能被说服或仍然保持中立的议员的支持。然而人们对政府部门在将教育部法案首次提交给国会后的12 个月内的举动似乎也不满，他们指出，白宫很少对法案的通过表现出过多关注，显然对其他许多问题给予了更大的优先权。就在1978年底，政府官员确实与国会和全国教育协会密切合作，以确保众议院的投票，但在很大程度上，出面的是相对低级别的管理和预算办公室和白宫人员。唯一一位似乎一直参与这场战斗的高级政府官员是卡里法诺，而他则站在反对教育部法案的一边。在1978 年会议结束时，当卡特总统亲自参与进来时，一名记者问他白宫对教育部法案的重视程度有多高时，卡特总统猜测“这项法案不太可能今年就会通过”。这导致一些法案的支持者感到被愚弄了，因为这消减了众议院议长奥尼尔在第95 届国会闭会前最后一周提出法案的动力。

由于白宫首脑未全力以赴介入众议院的博弈以及卫生教育福利部部长卡里法诺时不时地唱些反调，麦金太尔在给卡特总统的一份备忘录中建议，应继续敦促国会颁布教育部法案，但他坚持认为，这“将涉及您和副总统以及白宫高级官员的时间投入，以争取利益团体和国会议员对我们提案的支持”。然而，如果总统要力挺里比科夫法案，白宫各派之间的冲突就必须得到解决。行政当局必须表现出统一的态度，并致力于教育部的提案。

到1978 年底，只有一个来自“教育界”的大群体对自己的立场犹豫不决——高等教育界。高等教育界是由50个不同组织组成的团体，其关切程度各不相同，尚未在任何政策制定或辩论中发挥重要作用。这些团体无法就一系列联邦教育政策问题达成共识，这是该群体的多样性和分散性造成的。但是，有一点他们是有共识的，即他们担心拟建的教育部不可避免地会受到全国教育协会和中小学利益的支配。在对教育部法案采取反对立场的高等教育团体中，呼声最高的是美国大学协会（AUA），该组织由40 所最负盛名的大学组成。尽管美国大学协会是精英机构的代表，但它并不以发挥政治实力或影响力而闻名。支持者中也包括初级和社区学院以及美国大学教授协会。美国教育委员会（ACE）在该部门的问题上始终保持中立，尽管该组织负责政府关系的主任查理·桑德斯（Charlie Saunders）参与了与总统政府重组项目教育工作小组的持续对话，并提供了与这些小组合作的宝贵信息和建议。

鉴于教育部法案在众议院受挫，加之教育界内部的意见也不统一，支持者们感到失望和沮丧。在此情况下，许多教育利益团体的核心组织试图找出问题所在。经过事后调查和反思，他们得出的结论之一是拟建的教育部与全国教育协会的联系太紧密了，给外界的印象是总统向全国教育协会输送利益。众议员对利益团体在众议院日渐增强的影响力十分焦虑，众议院民主党领导层内部，将全国教育协会的兴起与20 世纪70年代其自身政治权威的衰落联系在一起。早在1969年尼克松总统任上，时任议长约翰·麦科马克（John McCormack）和多数党领袖卡尔·阿尔伯特（Carl Albert）就担心教育利益团体的影响越来越大，担心由全国教育协会主导的教育项目全额资助联盟（full-funding coalition）的活动对拨款委员会的权威构成威胁。自那时以来，随着“水门事件”后几年的体制变化，领导职务的权力明显恶化了。在这些变化之后，现任议长奥尼尔、多数党领袖吉姆·赖特（Jim Wright）和少数党党鞭约翰·布雷德马斯（John Bradmas）努力保持他们的权威不受侵犯。他们怀疑全国教育协会的意图，对它非常反感。尤其是议长奥尼尔与工会关系不融洽：这位波士顿—爱尔兰新政民主党人不愿承认，“全国教育协会是美国劳工中一支新生的政治力量而值得尊敬”（34）。

基于上述情况，全国教育协会的官员意识到，要使教育部法案通过，需要消除外界认为只有全国教育协会一家在争取设立教育部的破坏性看法。经检讨后，“全国教育协会终于慢慢认识到，我们不能独自完成这项工作。”更麻烦的是，当时《读者文摘》登载了一篇轰动性的文章，题为《全国教育协会：华盛顿游说团猖獗》，它勾画了一个“永久波托马克权力精英”的雏形（35），将该协会的“权力驱动”呈现为“一个关于特殊利益政治如何压倒公共利益的经典研究”。该新闻不仅让全国教育协会感到震惊，也让其他支持 成立教育部的教育组织感到震惊。就在全国教育协会进行事后分析时，亚利桑那州斯科茨代尔市举行了一次州首席教育官员会议，不仅有州教育官员参加，还有国会工作人员和来自卫生教育福利部和白宫管理和预算办公室的官员参加。在酒店游泳池边举行的非正式秘密会议上，他们讨论了教育部法案的命运，思考了《读者文摘》的文章，最终得出结论：由全国教育协会以外的一个协会出面领导，他们委派其中两人去摸清傲慢的全国教育协会的态度。一位是艾伦·科恩（Alan Cohen），他是伊利诺伊州教育主管在华盛顿的说客。另一位是唐·怀特（Don White），他在加利福尼亚州扮演同样的角色。当科恩和怀特与全国教育协会讨论成立一个实质性的支持内阁级教育部的特别委员会时，一开始全国教育协会犹豫不决。尽管全国教育协会认识到有必要采取措施化解媒体的这些指控，但它“并不打算放弃对这一问题的基本控制权”。经过权衡利弊，最后全国教育协会领导层还是赞同了这一提议。教育界新建立的特别委员会与全国教育协会分离，从而形成了另一个支持教育部法案的教育界的统一阵线。伊利诺伊州教育部的游说者艾伦·科恩被选为新成立的支持内阁级教育部的特别委员会的负责人。特别委员会第一次会议于12月在华盛顿特区近郊的弗吉尼亚州雷斯顿举行，为避嫌疑，这一地点是经过精心挑选的，理由是“华盛顿市中心”被视为全国教育协会的所在地。在那次会议上，包括全国教育协会在内的40 个组织代表和6 名白宫工作人员出席了会议。会议决定设立3个委员会，涵盖立法、公共关系和对外联络基地。会议作出了重要决定：必须绕过任何有关教育部内容的讨论，专注于取得立法胜利。

教育利益团体感到沮丧的另一个原因是白宫方面缺乏主动性。委员会试图向行政当局表明，其战略应更有条理，并在对教育部的承诺中采取行动。白宫作出了回应，蒙代尔副总统在白宫主持了该特别委员会的第三次会议，90 多个组织和 130 名个人代表出席了会议。蒙代尔副总统在开幕词中试图回应利益团体对其的批评：“这表明了我对这项工作的重视，我刚刚经历了一场暴风雨来和你们会面。我想不出我更愿意参加的任何会议，也想不出总统和我把我们政府的任何目标放在比今天聚集在一起的原因更重要的位置，即利用必要的公众支持，最终通过并建立一个内阁级的教育部。” 这次会议开创了白宫与教育部法案支持者合作的先例。在第三次会议之后，该特别委员会已扩大到包含100多个组织，每周举行会议，白宫的几名工作人员也参加了会议。

（6）1979 年：国会参众两院立法的最后决战

虽然政府部门、支持教育部法案的议员和利益团体在1978年的努力功亏一篑，法案未能在国会最终通过，然而经过年末2个多月的总结和反思，重整旗鼓，调整和制定了新的战略，迎接新的艰难博弈和决战。

在新一届国会准备于1979年1月重新召开时，参众两院已经删除了各自法案中大部分有争议的转移项目，而政府部门可能会彻底抛弃原来的整个法案，重新提交一个广泛的教育部提案。与此同时，卡特总统在1979 年1月的国情咨文中几乎没有对教育部法案的颁布作出明确承诺，在演讲中有关教育部法案的部分只是强调：“今年，我们必须将政府‘重大重组努力’扩展到教育、经济发展和自然资源管理。不存在无效的、无争议的重组，改革也不可能一帆风顺，但我们知道，廉洁有效的政府对恢复公众对我们公共行动的信心至关重要。”尽管对公众而言，卡特总统在演讲中对这项法案的态度明显轻描淡写，但在政府的不成文议程上，这项法案是政府的国内优先事项之一，尤其是卡特总统对“重大重组努力”的间接提及还是让公众感到满意。

卡特总统发表国情咨文没几天，美国三家最负盛名的报纸：《华盛顿邮报》《纽约时报》 和《华尔街日报》 发表社论，严厉批评设立教育部的举措。1979 年 1月 16 日，《纽约时报》 刊登了题为《教育改革的幻觉》 的文章。文章表示，教育部法案从众议院全体会议消失是一个积极事件，教育部将与全国教育协会建立紧密的利益关系，建立教育内阁机构将为其他特殊利益群体的效仿做出榜样。最广为讨论的一篇文章来自大卫·布伦曼（David Breneman）和诺埃尔·爱泼斯坦（Noel Epstein）的《华盛顿邮报》专栏，作者认为“山姆大叔在课堂上的影响力越来越大，创建教育部的基本政治行为并非是一个重组或巩固联邦教育努力的问题，而是建立一个美国教育责任的后门”（36）。面对这些不利因素和压力，加之白宫陷入了一系列极其艰难的政治斗争中，其中包括批准第二阶段核试验条约的努力、对克莱斯勒公司的救助、为节约预算而争吵、为国家医疗保健而斗争等，因此，1979年通过教育部法案就成为白宫的首要任务之一。到2月初，卡特总统作出了决定，选择缩小教育部的范围，因为意识到每从一个机构转移出一些项目资源都会产生更多的反对者。政府部门在提案中放弃了儿童早期项目、儿童营养项目和印第安人教育项目的转移。从卡特总统的战略来说，重要的是将美国国防部在海外的军事设施和基地开办的学校转入到新的教育部。虽然这些项目的钱不多，但人数却很多。事实上，在卡特总统的提议中，这些国防部学校占了大多数，因此他可以声称这是一个“主要”部门。如果没有这些教师，教育部的工作人员将是内阁级机构中人数最少的。

参议院新一轮立法行动。1979年1月，参议员里比科夫向参议院提出他的新的教育部法案（S.210），辩论的焦点集中在了教育部本身的问题上。参议院第二轮审议中提出的许多问题与众议院正在进行的辩论有着惊人的相似之处。支持者声称可以提高公众知名度，增加与总统的接触以及得到更好的协调和管理，反对者则声称存在联邦控制的威胁和丧失公民权利的保护。2月8日，白宫政府管理和预算办公室主任麦金太尔再次出席参议院政府事务委员会的听证会，麦金太尔只介绍了政府部门提案和里比科夫法案在内容上的两点不同：政府提案增加了两个移民教育项目，但没有包括职业康复项目转移。但麦金太尔迅速强调了政府愿意与委员会进一步“寻求解决”的意愿。他对教育部结构的讨论反映了上一年的情况，即政府试图为教育部部长提供比参议院法案更大的组织灵活性。

在对法案中仅存的几项转移项目进行了最低限度的辩论之后，委员会以13票比1票的表决通过，而不是一致通过的。来自缅因州的新晋议员共和党人威廉·科恩（William Cohen）投了该委员会唯一的反对票，他后来在90 年代成为克林顿政府的国防部部长。然后委员会在3 月14 日向参议院全体议员提交了报告。在此之前，委员会还投票通过了特拉华州共和党参议员比尔· 罗斯（Bill Roth）和密苏里州共和党参议员约翰·丹福思（John Danforth） 提出的修正案，以加强语言保护和防止联邦政府的控制。在地方控制权倡导者的心目中，参议院正在履行其传统的角色，即保护各州和地方在政府间（intergovernmental） 交往中的权利。参议院全体会议上对教育部法案提出的唯一实质性修改是保留了国防部海外学校项目的转移。在这场显然已成为党派之争的选举中，参议院在4 月的最后一天以72票比21票通过了教育部法案。反对派比1978年的投票结果多获得10票，其中包括一名民主党人的一票。

卡特总统于1979年2月中旬给众议院的教育信息概述了迄今为止政府部门支持的教育部的最狭义的版本。众议院政府运行委员会主席布鲁克斯说服政府在第96届国会中提出自己的教育部法案，然后由他主持，重申他不愿冲在前面支持教育部倡议。除了属于卫生教育福利部下面的教育办公室管辖的所有与教育相关的项目之外，政府提交给众议院的提案只保留了两个教育项目：国防部海外家属学校项目和国家科学基金会的科学教育项目的转移。在1978 年的国会辩论中，有关国防部项目的转移曾引起了一些争议，但得到了许多方面的支持。政府、议会、欧洲基地家长、教师和学生大会、全国家长教师协会和全国教育协会附属机构、海外教育协会，都写信、作证或决定支持这些转移。与其他不热心或公开反对将项目移交给新教育部的政府机构负责人不同，国防部官员，包括哈罗德·布朗（Harold Brown）部长本人，都赞同这一移交。参议院军事委员会的成员很乐意提供支持。在众议院教育部法案 （H.R. 2444）听证会的第一天，欧洲议会副主席兼立法委员会主席迈克尔·奥斯汀（Michael Austin）指挥官即阐述了该组织支持移交的理由：“我们希望被纳入进来。我们看到，我们封闭的、狭隘的军事制度离美国教育的主流更远。”与此相对照的是，国家科学基金会的科学教育项目转移的问题仍然难以解决，因为国家科学基金会的工作人员、国会支持者和利益团体对纳入科学教育项目的敌意仍然很高。最后，为了回应人们对联邦控制的担忧，一个题为《禁止联邦控制教育》的章节紧接着描述了政府众议院提案的目的。

由于参议员里比科夫推动的教育部法案在参议院进展相对比较顺利，政府近两年为建立内阁级教育机构而进行的工作都到了众议院的最后落实阶段。1979年2月底，众议员布鲁克斯尽职尽责地提出了卡特总统提出的教育部法案（H.R.2444）。考虑到众议院的阻力仍然很大，赞成票和反对票会非常接近，为加大教育部法案通过的概率，政府提交的新法案将拟转移的项目数目减少了许多，事实上，新的法案已经缩减的几乎只剩一副骨架了。政府的最终政治意图是，对众议院部门最具说服力的理由将是提高效率、改善管理和节约成本的主张。政府带着人数、成本和数字参加了最后一轮听证会。其中要求新机构至少减少400人，此后每年新增不超过50人；没有提及任何增加与计划或拨款的增长挂钩。麦金太尔在出席委员会的最后一次会议时，将这些行政福利和管理改进称为“事关重大的根本问题”。

然而，令白宫战略家们大为失望的是，强调效率方法对支持教育部法案的委员会成员的激励作用甚微。此外，唯一对政府主张持异议的委员会成员是纽约州众议员罗森塔尔（Rosenthal）。用他的话说：“拟议成立的新教育部门实际上不满足建立新部门所需的任何标准，违反了良好管理、良好组织甚至良好政治的每条规则。”对许多保守派来说，真正的问题是联邦的角色本身，他们希望完全淘汰联邦计划。宾夕法尼亚州的共和党众议员罗伯特·沃克（Robert Walker）在他发给国会同僚的一份“教科书”式的报告中首次表明了他的观点，他断言设立新的教育部将不可避免地导致成本飙升。在其“第一课”中，沃克用简单算术计算出，建议的教育部高级职位数是这些职位成本的2倍，相当于450 万美元的薪金总额。他评论说：在美国公众敦促削减联邦开支和官僚经济增长之际，我发现，设立90个新的官僚职位是完全不合理的。作为一个由有预算意识的民众选出的公职人员，我们怎么可能为创造这些新职位所涉及的高昂开支辩护呢？沃克的“第二课”计算出，在新的教育部中一个高级官员的薪资，可以雇3.3 名学校教师。“第三课”的复杂公式得出了一个7.74亿美元的数字，用于支付教育部的文书工作费用。虽然针对沃克的每一道数学题，政府部门随后都起草了一份反驳意见，但是沃克报告中使用的图形技巧对一些国会议员来说印象更为深刻。

与此同时，国会外部以美国教师联合会自由派为首的反对派利益团体同样对教育部法案中无涉对州和地方控制的保证条款表示怀疑。美国教师联合会立法部门准备的一份正式声明称：“将保证州和地方对任何事物的控制权交给联邦政府的新机构，就相当于雇一只狐狸来保证鸡舍的安全。”反过来， 一些自由主义者则担心教育部法案没有提供足够的联邦控制，他们认为，如果任由州和地方机构自行决定，它们将不会在确保公民权利保护方面采取积极的行动。

在对教育部法案提出的所有反对意见中，政府最难反驳的是联邦控制的论点。不足为奇的是，双方在哲学上的分歧很大——保守派想要更少的控制，自由派想要维持现有的控制，白宫的战略家们不知道如何平衡派系。在最后的修正案中，要求教育部法案为每一项对各州、其地方学校系统或部落政府有重大影响的立法、监管或资助提案发布一份“影响声明”，规定“禁止联邦控制教育”的措辞，明确阐明各州在教育方面的宪法作用。这些修正条款使利益团体感到满意，因为这些规定将加强州和地方的控制，反过来又促使政府努力遵守这套特定的要求。

为了疏远民权倡导者并排除他们的支持，保守派共和党众议员沃克和他的同事共和党人约翰·阿什布鲁克（John  Ashbrook）准备提出一系列反民权修正案。在此期间，保守派努力将这些修正案附在每一项拨款和教育相关法案上。所有反对者推翻教育部法案的策略，似乎对校车、学校祈祷、堕胎和平权行动等削弱性修正案最为有效。1979 年4 月初至10 月下旬是政府部门和教育部法案的拥护者的艰苦斗争阶段。为了防止失败，政府被迫在许多关键时刻作出大小不一的让步，达成了数不清的交易，其中大部分可能永远不会为人所知。整个过程使行政当局陷于困境，侵占了白宫宝贵和不可替代的资源，而其他具有国家和国际重要性的问题也需要总统的关注。经过一番努力，教育部法案在通往众议院的漫长道路上成功迈出了第一步。4月9 日，小组委员会通过了霍顿（Holden）议员关于转移职业康复项目的修正案和一些管理和政府间的修正案，并通过口头表决同意向政府运行委员会提出报告。根据《国会季刊》 的一份民意调查，该委员会反对和赞成为18 票比18 票，有3名成员尚未决定。然而就在5月2日投票的当天中午时分， 2 位民主党资深国会议员北卡罗来纳州的L.H. 弗恩（L.H.Fountain）和宾夕法尼亚州的威廉·穆尔黑德 （William Moorhead）透露，他们打算改变他们去年的立场，投票反对这项措施。在接踵而至的一系列游说中，布鲁克斯主席设法获得了3 名即将上任的民主党人和一名共和党新人的选票。经投票表决，法案以20票比19票的极其微弱优势通过。这次支持该法案的共和党的人数减少了一半，减少到2人，相当多的民主党人加入了反对党的行列。在19张反对票中，有7 张是民主党人，卡特政府获得了一票之多的胜利。投票结束后，白宫发言人断言：“我们现在已经跨过了建立单独的教育部的最艰难的障碍。”

跨过了众议院政府运行委员会这一最难缠的关卡后，下面就要准备闯众议院规则委员会这一关。5月和6月是为众议院全体会议最后摊牌做准备的时间，双方首要目标就是众议院规则委员会，该委员会由密苏里州民主党的理查德·博林（Richard Bolling）担任主席。除了博林本人反对该法案之外， 反对者在委员会中有几个有影响力的朋友——来自纽约州的民主党众议员雪 莉·奇斯霍尔姆和利奥·泽费雷蒂（Leo Zeferetti）。6 月7 日最终的结果是9 票比5票赞成批准这项法案。然而，根据《国会季刊》的一篇文章，胜利再次掩盖了这样一个事实，就在投票前几个小时，有消息说委员会投票结果将会持平。

6 月11日，众议院全体会议辩论开始，教育部法案的反对者们全力以赴。按照规定，国会记录中心印制了几十项修正案。一个接一个的修正案通过了——涉及祈祷、校车和种族配额。在为期3天的修正案表决的阻挠下，反对者成功地阻止了众议院进行表决。尽管大多数拖延的修正案都被否决了，但 4项反民权修正案均以125票的平均票数获得通过。删除科学教育项目和国防部学校项目的修正案没有通过。反对者曾提出修正案，将额外的项目移交给教育部，由于引起其他阵营的反对，未获成功。第三天午夜过后，辩论达到了高潮，当时威斯康星州民主党众议员大卫·奥贝（David Obey）提出议案，要求取消该法案的制定条款，在众议院议长奥尼尔恳求“不要让法案以这种方式通过”之后，这项动议才以146 票比266 票的表决结果被否决。考虑到这项法案的否决将成为政府的一场政治灾难，白宫被迫在项目和结构上进行交易。政府承诺将进一步削减人数，并在其他问题上进行交易。例如让印第安人学校项目回归到内政部，以便缓和印第安人和政府之间在联邦条约问题上日益扩大的裂痕；为获得保守派和天主教徒的支持，允诺在学费税收抵免问题上给予更多灵活性；拉丁裔赢得了一个独立的双语教育办公室——这是他们政治影响力不断增强的象征；博物馆的利益得到保证，他们1300万美元的项目将有一个直接向部长汇报的渠道；某些科学教育项目还给了国家科学基金会，以争取坚定的国会议员的支持。

当4 天的辩论终于在众议院结束时，结果还是无法预测，反对者设法把投票推迟到7月4日的国会休会结束之后。民权团体对法案中反民权修正条款仍然不满：他们宣布反对教育部法案。在1979年6月12日写给杰克·布鲁克斯的信中，美国公民自由联盟写道：“鉴于众议院最近批准的激烈和破坏性的反公民权利和公民自由修正案，这项立法已成为严重破坏美国对公民权利和公民自由承诺的机制。因此，美国公民自由联盟现在反对颁布这项立法。”然而，国会黑人核心小组仍然保持中立。一些核心小组成员接到了卡 特总统的私人电话，说服他们在会议上取消这些条款。

当局辩称，这不是众议院第一次支持此类措施，这些措施的实际效果存在相当大的问题。他们不愿意强调修正案的象征性，以免对防止联邦控制的语言提出同样的批评。城市联盟主席卡尔·霍尔曼（Carl Holman）仍然忠于政府，他召集了一个由妇女、拉丁裔和公民自由代表组成的广泛小组，在继续支持政府法案的同时， 就公民权利问题开展工作。据报道，应蒙代尔副总统的要求，霍尔曼阻止了民权领袖在众议院最后投票前向众议院议员发出非常负面的电报。

全国教育协会利用7月4日国会休会展开了基层游说。全国教育协会政府关系办公室向所有地方分会发送备忘录，敦促其附属机构打电话或访问其所在地区的国会议员。利益团体联盟的特别委员会提供的游说目标名单包括70  多位议员，其中大多数来自得克萨斯州、宾夕法尼亚州、伊利诺伊州、新泽西州、纽约州和加利福尼亚州等主要州。白宫这几周也加强与全国教育协会携手合作。立法联络小组将议员名单“分期”提供给总统、副总统、内阁官员和白宫高级职员，由他们打电话给摇摆的议员。国会休会结束后，7月11日，议长奥尼尔呼吁对法案进行最后表决。在此关键时刻，全国教育协会故技重施，像60年代游说国会投票那样，动员数百名佩戴红色、白色和蓝色绶带的基层会员，排列在众议院大楼走廊两旁，在众议员前往投票时，他们高呼口号：“教育部！胜利！”投票结果宣布时，赞成票是210 票，反对票是206 票，教育部法案惊险获胜。

众议院通过了教育部法案后，参众两院就将各自的法案文本提交参众两院大会作最后的审议。通常，一项议案一旦提交会议，对会议报告本身的表决就成了例行公事。然而这次情况比较特殊，不到最后关头，结果仍然难以预料。根据众议院委员会的通常程序，教育部法案通过后将立即送交参议院，参议院有权选择众议院版本、参议院版本或要求召开会议。如果参议院要求召开会议，那么众议院将首先对会议报告进行表决，并有可能将其收回修改。然而，如果众议院要求召开一次会议，参议院将不得不通过报告的最终版本，然后才能将报告交回众议院全体会议，那么众议院只能要么通过或者否决这项立法，它没有将其发回会议的选择。

众议员布鲁克斯知道，国会必须由众议院要求召开这次会议：鉴于反对者希望将反民权修正案保留在立法中，众议院很可能会反复将教育部法案发回国会。7月中旬，参众两院任命了14名议员作为两院文本协调小组成员，9名民主党人和5名共和党人：参议员里比科夫、珀西（Percy）、贾维茨（Ja⁃ vits）、格伦（Glenn）和莱文 （Levin），以及众议员布鲁克斯、霍顿（Hor⁃ ton）、埃伦伯恩（Erlenborn）、福夸（Fuqua）、穆尔黑德（Moorhead）、法塞尔（Fascell）、圣日耳曼（St. Germain）、莱维塔（Levitas） 和斯坦格兰（Stan⁃ geland）。除了众议院法案包含限制民权活动的修正案外，众议院和参议院版本的教育部法案只有少数几处差异。众议院法案对免受联邦控制的措辞强于参议院的法案，前者更明确地规定，该部门的设立“不应增加联邦对教育的权威，也不得削弱各州、地方学校系统、州政府其他部门或部落政府在教育政策和行政领域的权利”。对最终投票的沙盘推演显示，众议院反对的联盟之所以能够获得自由派和保守派阵营的支持，这主要是因为民权问题。支持率最高的是南部和西部，而大西洋中部各州（新泽西州、纽约州、宾夕法尼亚州、马里兰州和俄亥俄州） 的反对票则最多，在89名投反对票的民主党人中，有43名来自这5个州。在最后的统计中，尽管有党团领导人的敦促，但更多的国会黑人党团成员还是投了赞成票，而不是反对票。

协调小组要决定的最重要问题为是否删除有争议的修正案。最终商定的项目内容包括卫生教育福利部属下教育司的131个项目，康复服务管理局的6个项目，国家科学基金会、司法部和劳工部的各2个项目，国防部、住房与城市发展部、美国农业部（研究生院） 的各1 个项目，以及卫生教育福利部对4 个特殊机构的预算监督。立法规定设立中小学、职业教育和成人教育、高等教育、海外学校、特殊教育和康复服务、双语教育、教育研究和改进以及公民权利办公室。正在谈判的主要管理问题是众议院提起的人员裁减。众议院最初通过了800 名员工的削减，在会议上将削减幅度修改为500 人。

1979年9月13日，参众两院协调小组批准了法案的共同文本，但3位小组成员：众议员厄伦伯恩、穆尔黑德和斯坦格兰德拒绝签署。在参议院通过法案共同文本后，教育部法案的最后一个障碍将是众议院的最终批准。然而，白宫国会小组经过推演后，心又悬到了空中：214 票比214 票，势均力敌，还有7 人尚未决定。白宫工作人员的情绪近乎绝望。卡特政府意识到教育部法案的成败已是一个政治问题，与即将到来的总统选举有必然的联系。白宫的战略家们得出了与几个月前参议员里比科夫相同的结论：出于政治原因，在这个问题上取得胜利至关重要。一个教育部，无论其范围多么窄，都比没有好，必须全力以赴。鉴此，白宫里任何与国会有接触的人都必须打电话游说。卡特总统与国会议员的会议已经安排好了，双方交换了承诺，随同卡特总统访问罗马教皇或乘坐空军一号的议员们都拿到了机票。与前一年议长奥尼尔拒绝将教育部法案列入众议院日程的情况不同，这次众议院领导层在保持法案有效性方面发挥了重要作用。这可能要归功于全国教育协会为提高其在议长心中的地位所作的努力。

在民主党领导层对选举结果感到紧张的情况下，议长奥尼尔罕见地发表了一次演讲，恳请同事们与总统一起投票。最终，《教育部重组法》以215票比201票获胜。投票结束后，白宫和全国教育协会的游说者在通往众议院会议厅的走廊一侧爆发出欢呼声和掌声，与此相对照的是，另一旁是郁闷和沉默的美国教师联合会的游说者。对卡特总统来说，这是美好的一周：这一周国会通过了《巴拿马运河法案》，众议院商务委员会也批准了《医院费用控制法案》。卡特总统在被誉为“本届政府在立法上取得重大胜利”的喜讯中称，教育部法案的通过是“我努力提高联邦政府效率的一个重要事件，我们现在有一个单独的内阁部门，能够提供管理教育经费所需的连贯性和方向感”。尽管最终通过的《教育部重组法》（Department of Education Reorganization Act）的范围与早期的版本相去甚远，卡特总统还是兑现了竞选承诺，并称赞新成立的教育部是美国教育界10年中唯一最重要的成就。同样重要的是，教育部法案的通过被视为卡特总统罕见的立法胜利之一。卡特总统于1979年10月17日在白宫东厅举行的签字仪式上，签署了内阁级的《教育部重组法》。

至此，经过近3年旷日持久的博弈，虽然过程曲折、跌宕起伏，“历经劫难”，总算达到了设立单独的联邦教育部的目的。这一胜利不但被视为卡特总统政治生涯中的重要一步，也是全国教育协会和为建立教育部奋战的其他教育利益团体的胜利。这些努力是值得的，也是有重大回报的。事实上，在《教育部重组法》通过后的第二天，全国教育协会正式宣布再度支持卡特总统竞选连任。全国教育协会对卡特总统的这一新的背书，意义重大。因为在1979年夏秋，各方已经为明年的总统大选开始酝酿。在民主党内，人们普遍认为卡特总统最强有力的批评者爱德华·肯尼迪 （Edward Kennedy） 参议员将与卡特总统争夺民主党总统候选人提名，肯尼迪也在争取全国教育协会的支持。考虑到卡特总统当时低迷的民调数字，卡特总统能否抵御这一假定挑战尚不清楚。而全国教育协会对卡特总统的这一公开支持彻底阻断了参议员肯尼迪的挑战，从而使得卡特总统顺利获得民主党的总统竞选提名。

（7）1980 年：单独的内阁级教育部正式成立

联邦教育部的立法程序在国会完成之后，又花了半年多时间才正式挂牌成立。国会通过的《教育部重组法》规定，政府必须在1980年6月初之前成立新的教育部，由此政府行政部门开始了紧锣密鼓的筹备工作。筹备工作主要包括两部分：一是物色和提名教育部部长人选；二是搭建新的教育部组织框架。

物色和提名教育部部长人选。据《美国教育》当时发表了一篇题为“教育集团构建（construct）部长”的文章，文章指出，各教育利益团体正在向白宫提交心仪的新任教育部部长的名单，纷纷建议新任教育部部长应具有的教育背景、经历和管理水平等标准。当然，白宫也正按照自身的标准开始积极物色教育部部长。根据《高等教育纪事报》报道，白宫关于任命的标准包括：哪些人会为卡特总统的1980年大选加分——一位女士或一位男士，一位黑人、一位白人还是一位拉丁裔人，是政府内部的人，还是教育界的知名人士，能给新教育部提升地位或知名度？新部长是更倾向高等教育,还是中小学教育？或者这个职位应该交给管理背景强的人，即使他或她在教育方面几乎没有经验。显然，白宫的考量更多的是在政治方面。

几经筛选，白宫最终在众多候选人中选中了加州联邦上诉法官雪莉·赫 夫斯特德勒（Shirley Hufstedler）女士，由卡特总统提名为新的教育部部长。除了一小部分白宫工作人员和卡特政府官员之外，卡特总统的这一选择令所有人都感到意外。赫夫斯特德勒法官是当时美国级别最高的女法官，此前由林登·约翰逊总统任命为加州第九巡回上诉法院法官。作为一名法官，赫夫斯特德勒表现出了对公民权利的坚定承诺。在赫夫斯特德勒法官接受了卡特总统的提名后，卡特总统就他选择一位女性的决定，重申了对平等权利行动和平等机会总体领域的承诺。通过提名赫夫斯特德勒法官这位非教育人士， 卡特总统发出了一个信号，即他不希望教育部成为教育利益团体的“俘虏”。《时代》 杂志报道，卡特总统“说他不但想要一个‘有创造力的思考者’，他还想要一个独立于华盛顿无所不在的教育游说者之外的人”。根据这一说法，卡特总统“推断只有一个非教育人士才能将代表初等、中等和高等教育的教育部各个要素结合起来，这些要素代表了多年来一直在争夺联邦资金的竞争激烈的小学、中学和高等教育的利益团体。”

卡特总统的这一任命是对一直普遍认为新教育部只是卡特总统对全国教育协会政治回报观点的一种正面回击。对于赫夫斯特德勒的提名，全国教育协会和华盛顿地区的其他组织一样感到惊讶。事实上，赫夫斯特德勒与教育界的唯一联系是与高等教育界的接触。她与中小学教育界的关系间接地来自她的司法责任，以及她在加利福尼亚州教育委员会下属的各种委员会的任 职。这些教育“建制派”最初的评论不那么直截了当。据报道，一位全国教 育协会发言人对此提名表示了一种“观望态度”。来自家长教师协会组织的一名官员报告说，对此任命只是“有点意外”，因为赫夫斯特德勒法官只是 “被视为众多候选人中的主要竞争者之一”。据一位消息人士说，美国教师联合会的菲利斯·弗兰克称此任命是一个“奇怪的决定”，但他同时又指出，他的组织对这一决定持开放态度。总之，几乎所有教育组织和利益团体都 认为赫夫斯特德勒的提名有说不出和道不明的意味，也许这就是卡特总统所 期望的结果。

1979年11月29日，参议院劳动和人力资源委员会对赫夫斯特德勒的提名举行了听证会，经参议员的审议，该委员会一致确认了赫夫斯特德勒的提名。随后委员会将建议提交参议院全体会议。1979年11月30日，参议院全体会议以81票赞成2票反对通过了对她的任命，只有北卡罗来纳州共和党参议员杰西·赫尔姆斯和得克萨斯州共和党人参议员约翰·塔尔两人反对这一提名。

搭建新的教育部组织框架。赫夫斯特德勒的任命获得国会批准后，她在白宫工作人员的协助下开始组建新的教育部。她将组建工作的重点分为三大块： 发展该部的组织结构，安排工作人员的职能和内部决策过程，任命关键职位。具体教育部的组织架构可见图5-1。新的教育部规模似乎只是原卫生教育福利部下辖的“教育办公室”和助理教育部长办公室的略为扩充。这种扩充主要是增加了三个领域：一是增设了教育研究和发展办公室；二是增设了一个办公 室，以容纳职业康复项目；三是增设了双语教育项目。这些新增领域正是各方博弈的结果，整个教育部规模使卡特总统最初设想的“范围广泛”的目标大为缩水。

新的教育部在13个内阁级部门中是规模最小的一个。名义上教育部拥有1.7 万名员工，其中1.1 万名是国防部海外学校项目的一部分。总部设在华盛顿的6000名工作人员组成了一个比卫生教育福利部部长办公室还小的机构。教育部规模不大，但它负责管理142 亿美元的预算，这一预算在内阁13 个部门预算中排名第五。

图5-1 美国教育部组织架构（1980 年5 月）

资料来源：Beryl A. Radin and Willis D. Hawley. The Politics of Federal Reorganization： Creating the U.S. Department of Education. Pergamon Press，1988，p. 189。

1980年5月4日，联邦教育部正式挂牌成立，比国会原来规定的新部门成立期限提前了一个月。新教育部的成立安排了一周的庆祝活动，使美国公众感受新机构的活力。这些庆祝活动多种多样、丰富多彩，包括由美国邮政总局发行一张特别邮票、组织与会各方参观华盛顿地区的学校、举办研讨会和一个纪念教师的文化活动，这些活动邀请了许多著名艺术家。一周的庆祝活动从白宫草坪举行的仪式开始，政府内阁成员、国会议员和白宫工作人员、各大教育协会代表、教育部门工作人员、媒体以及来自全国各地的教育界人士出席了仪式。新教育部的成立和热烈的庆祝典礼气氛对卡特总统非常重要。鉴于当时卡特总统在民调中的糟糕表现、伊朗人质事件以及民主党内部对卡特总统的支持率下降，新教育部的成立对提升卡特总统的支持率至关重要。然而对赫夫斯特德勒部长来说，距离新的总统大选还有六个月时间， 届时如果卡特总统失利，她也只能在新的教育部部长的位子上待半年，前程难料。

（8） 美国联邦教育部的职能

考虑到读者的好奇心，美国政府和各方利益团体花了那么大的精力建立的新的联邦教育部，该部究竟有些什么职能呢？我们摘录国内的一些研究报道归纳如下。

美国联邦教育部管什么？

第一，根据学校及州政府申请制定补助金额，资助所有孩子享受平等教育。

100 多年来，虽然美国教育部的名称改动频频，地位也发生了多次起伏，但是它的具体职能几乎没有发生实质性变化。比较1867年的《教育部法案》和1979年的《教育部重组法》，国会设置教育部是确保教育问题得到联邦政府的资助，有效协调全国教育活动。因此教育部的职权一直主要局限于经费资助、教育研究及确保所有公民在K12 教育阶段（中小学）都享受平等的教育。

与很多国家在促进教育公平方面的“空头支票”不同，美国教育部在促进平等教育上可谓不遗余力。教育部每年会编制联邦补助方案，促进智力障碍人教育、残疾人教育、扫盲教育以及发放教育贷款。这其中有适合所有学生的补助方案，也有以残障学生、贫困学生、印第安学生、移民学生以及英语能力有限的学生为主的特别补助方案。例如，根据《残障人教育法》，教育部根据每个州上报的残障学生人数，将联邦补助经费经过合理分配，划拨给不同的州，帮助各州为残障学生提供免费的公共教育。由于残障学生的教育需要特殊的器材以及师资，所以教育经费的开销比一般学生要大得多。以校车为例，由于残障学生往往不能与正常学生同坐一辆校车，所以有时为了一位残障学生的上学，就必须派出一辆经过特别改装的校车接送，这样校车的经费就成倍增加。学校据此可以向学区以及州政府申请资助，州政府再向教育部申请资助，而教育部要做的事，就是根据当年国会的相关拨款，制定适当的补助金额。

对于贫困及偏远地区的学生，美国教育部制订了“中学计划”和“偏远农村教育计划”。在接到州政府的申请后，动用联邦资金设立在贫困社区和 偏远农村的特殊教育中心，派出优秀的教师以帮助提高这些孩子的升学率。此外，属于美国教育部的专属基金每年会为全国约15 万的贫困学生发放助学贷款，资助其大学及留学计划。

第二，收集全国性教育数据，为各州及民间机构提供教育事务参考。

美国教育部下设有全国教育统计中心，该中心是权威的教育数据收集、统计、分析机构，为国会和决策机构提供全国性的教育数据。该中心会定期编制《全国教育发展评估》（NAEP），教育部根据该评估报告对各州的教育状况进行评估，并对结果较差的州进行督促。统计中心收集来的详细数据还为各大学排行榜提供了权威的数据来源。民间机构每年会根据教育部提供的各大学论文发表数量、学生规模、获捐款数额等数据编制大学排行榜。在促进优质教育方面，教育部会组织教师进修交流，推荐优质教科书，协助学生参加各种竞赛、下拨专项资金帮助各地政府改善教育条件等来推动、提高教学质量。

美国联邦教育部不管什么？

第一，升学、考试、教学、评估、思想一概不管，美国教育部被称作“五不管”部。

与中国教育部事无巨细的管理不同，美国教育部不管考试，不管升学， 不管评估，不管具体教学，不管政治思想，在美国的华人圈内被形象地称为 “五不管”部。在其官方网站上，也详细列明了美国教育部不管什么。这其 中包括不设立学校，不发展课程，不设立入学及毕业标准，不设立州教育标 准，不评估哪些州达到了教育目标。

第二，《教育部重组法》严禁教育部干涉具体教学和学校人事任命。

美国教育部之所以成为“五不管”部，除了美国《宪法》的“紧箍咒” 外还有具体的立法。根据《教育部重组法》，美国教育部被明确禁止对任何 教育机构、学校或者学校系统的课程设置、管理或者人事安排进行任何形式的命令、监督或者控制。因此，美国教育部无权任命学校的校长，也无权规定教师的职称和薪水，更无权过问学校的课程和老师的教案。除了法律层面的障碍，美国的党派政治也让教育部不敢过多干涉教育事务。虽然卡特总统一直坚称其成立教育部的目的是更好地对教育事务进行统筹管理，但共和党人指责卡特总统成立教育部纯属为了捞取全国教师协会的选票。

从美国联邦教育部的职能和权限来看，联邦教育部的成立更多的是象征意义，当时对联邦政府在教育上的作用并没有实质影响，但它确实为将教育行动置于国家关注和政策的中心以及在今后几年中联邦政府作用的扩张奠定了基础。然而，出于价值观和党派斗争的考虑，自那以后的40余年来，大部分共和党人最重要的竞选诉求之一就是废除或限制教育部，从里根到鲍勃·多尔再到麦凯恩以及特朗普都是如此。我们将在下卷各章中逐一予以论述。

除了设立新的联邦教育部之外，卡特总统在教育政策上还做了两件引人注目的事：一是增设大量联邦专项教育项目；二是大量增加联邦政府教育经费。由于卡特总统在推动这两件事的过程中，各方争议较少，满足各相关方的利益，阻力不大，故皆大欢喜。由于这两项教育政策和新的联邦教育部在卡特总统竞选连任失败后，被继任的共和党总统里根全部视为废除或限制的对象，故我们简要介绍一下。

第一，增设大量联邦专项教育项目。

1978年，当教育部的立法正在制定时，国会也在同时对1965年通过的《初等与中等教育法》进行又一次重新授权和修改。这一次修改除了针对如何分配经费的公式有争论之外，国会议员借此机会增设了大量新的教育项目。事实上，自1965年通过《初等与中等教育法》后，从尼克松、福特到卡特，历届国会均借该法重新延期的机会，添加许多联邦专项教育项目，蚕食该法的特定经费，这种情况在卡特总统任内尤为严重。基于利益的驱动，这次国会非常积极，延长和修正《初等与中等教育法》的提案在参众两院迅速通过，部分原因是1977年国会就先举行了听证会。而卡特总统在上任后一年多的时间里都没有向国会提交他的《初等与中等教育法》 修改提案，直到1978 年2 月28 日，那时国会对该法案的大部分修改和听证会已经完成。尽管如此，卡特总统还是对一些条款的确定产生了一些影响，比如改变了将该法第一章的资助经费集中拨给低收入学区。

参众两院的法案都改写了该法第一章的内容，使法律的组织更加合理， 进一步明确了一些条款，并限制了联邦、州和地方各级行政人员的自由裁量权。该法第一章的计算公式被修改为从1979 财政年度开始计入所有“福利儿童”（根据受抚养儿童家庭援助计划获得支持），而不是当时法律通过时规定的2/3 比例。最后法案还要求将1975年的收入和教育调查作为调整分配的一个因素，以反映对使用过时的人口普查数据的持续不满。经费使用限制部分受到了兰德公司（RAND Corporation）一份报告的影响，该报告由米尔布雷·麦克劳克林（Milbrey McLaughlin） 撰写，详细描述了评估该法第一章的失败，这一问题将在未来几十年内始终困扰历届政府的决策者。麦克劳克林在她的报告中指出，参议员罗伯特·肯尼迪（Robert Kennedy） 将教育评估视为一种政治责任的手段，给父母提供信息，并通过这种方式确定《初等与中等教育法》资助的项目是否有效。麦克劳克林认为，要取得成效，评估必须与州和地方两级教育机构的激励措施相关，以克服教育系统固有的阻力。

此外，在该法第一章还作出了其他重要的改变。尽管1974年该法的修正案首次要求设立家长咨询委员会，但1978 年收紧了规定，要求给每位家长咨询委员会成员提供所有联邦法规以及审计和监测报告的副本，并允许将该法第一章规定的经费用于家长参加会议的有限旅行，要求每个学区在申请书中说明如何培训家长咨询委员会成员。如果一所学校至少有75%的学生符合该法第一章规定的资助资格，那么就允许全校范围内受此项目的资助。1978 年的修正案也包含了一些非《初等与中等教育法》资助的项目。其中最重要的两项是该法第四章，在海外国防家属教育法条款中，第一次规定了国防部在军事设施上开办学校；该法第十一章规定了美国印第安人、阿拉斯加土著人和因纽特人所享有的教育。

这些领域——印第安人教育和海外国防家属学校——是联邦政府介入中小学学校运作的唯一例子。1978   年的法案还延续了1974年创建的阅读基本技能计划，并将其扩展到包括数学和通信基本技能的学习。然而，当人们审视1978年的法案时，令人吃惊的是，大量的小项目要么重新授权，要么重新创建。1978年重新授权和修正的《初等与中等教育法》清单包括以下项目：教育艺术、消费教育、青年就业、法律教育、环境教育，健康教育、社区教育、学前合作项目、矫正教育、生物医学教育、人口教育、天才教育项目、教育水平标准、妇女教育公平、安全学校、民族遗 产项目、廉价图书发行、国际儿童年、国家和平与冲突解决学院等等。每一个项目的授权资助水平都在每年500 万—4000 万美元；有几个项目需要在联邦政府内设立一个办公室来管理。其中许多项目由某位参议员或众议员提出，其背后的受益者是他们的选区或某些利益团体。这些项目严重扭曲了《初等与中等教育法》旨在资助处于不良境况中的贫穷儿童的初衷，严重扭曲了联邦政府的教育功能。据统计，到卡特总统离任时的1980 年底，这样的专项教育项目大约有500个。这种情况引起共和党议员和部分民主党议员的强烈不满（次年里根总统上台后即拨乱反正）。

这些项目的激增不但导致联邦政府的财政压力，也使得界定联邦的角色变得困难。如果是为了支持那些弱势群体（贫困、残疾、不懂英语） 的孩子上学的项目，那么这些小项目放在哪里合适呢？联邦政府角色的边界在哪里，州政府角色的边界在哪里？当更多项目竞争经费时，如何将经费集中在关键的联邦政府项目上？毫不奇怪，具有利益分享特征的1978年的《初等与中等教育法》修正案很容易在参众两院都获得通过，11月1日，就在国会中期选举之前，卡特总统签署了该法案。这项法案在6月和7月仅用了3 天的时间在众议院通过，8 月仅用了1 天时间就在参议院通过，参众两院的投票都是一片倒赞成的。正如一位全国教育协会官员当时所说，“我不确定我们是否真的需要一个部门，因为它掌握在‘另一方’手中”。此外，许多利益团体在1978 年努力确保的项目的激增，将为随后的“整笔（批量） 拨款”提议创造理由。

第二，大量增加联邦政府教育经费。

除了大量增设联邦专项教育项目之外，卡特总统任内还大量增加联邦政府的教育经费。相较于尼克松和福特的共和党掌权时期，卡特总统任内教育经费每年有相当大的增加。不但教育拨款的总量迅速增长，而且在卡特任内每年的教育经费都大幅度增加。例如卡特总统上任后的第一个预算案中，要求为卫生教育福利部的教育项目拨款90亿美元，比福特总统上一个预算案的68亿美元增加了32%。在其任上第一学年（1976—1977 年）联邦政府的教育经费占全国教育经费比例的8.8%，1977—1978学年增长至9.4%， 1978— 1979 学年达9.8%，1979—1980学年达9.8%，是美国联邦政府历史上对教育拨款的比例顶点。相比之下，在尼克松和福特时代，曾有几年还减少了教育拨款。然而，这种只注重学生平等教育机会的投入，而无视学生学业结果的政策暴露的弊端也引起社会各界的不满和批评，次年里根总统上任后，即大幅度削减教育拨款。里根总统对20世纪60—70年代民主党的总统和国会主导通过的一系列教育法律非常反感，他认为这些法律导致联邦政府过度参与和介入本该由各州管辖的教育事务，联邦政府应该回归《宪法》的安排。因此在任内他大刀阔斧地整顿联邦教育项目、削减教育拨款，甚至一度要取消联邦教育部。从而使整个80年代美国联邦政府的党派和各利益团体一直围绕这些教育问题进行激烈的辩论，我们在下卷中会专门详细论述。

至此，笔者结束本书上卷的写作。如果说上卷内容主要考察和论述了美国从殖民地时期至20 世纪70年代末，农业经济时代和工业经济时代背景下联邦政府的教育政策，中卷和下卷我们将打开通向另一个时代的大门——考察和论述知识经济时代美国联邦政府的教育政策，揭示不同于前两个时代的联邦政府教育政策形成的过程和特点。中卷和下卷将以同样的方式深入和系统地逐一论述里根、老布什、克林顿、小布什、奥巴马和特朗普共6位总统横跨40年的联邦政府教育政策形成的过程，以及最终从联邦教育政策转变到全国性教育政策的过程、特点与趋势。附录一是本书下卷的初步目录，笔者期待尽快与读者分享中卷和下卷的成果。

注释：

（34）Gareth Davies. See Government Grow：Education Politics from Johnson to Reagan. University Press of Kansa，2007，pp. 235-236.

(35) 波托马克是首都华盛顿的一条河，这里隐喻华盛顿地区的上层权力群体。

(36) 山姆大叔的称呼起始于1812  年美英战争时期，主流的看法是：当年纽约有位商人山姆·威尔逊 （Sam Wilson） 负责提供食物给美军，在发送食品时，必须在食品包装上贴上标签，注明承包商的姓名以及食品来自何处。当时在包装上贴的标记是“E.A.—U.S.”当有人问 这个标记是什么意思时，有个工作人员开玩笑地说：“U.S. 指‘山姆大叔’（即Uncle Sam 的缩写） ”，员工的意思是指山姆·威尔逊，这是员工对老板的笑称。由于合众国 （United States）的缩写恰好也是U.S.，其后成为了美利坚合众国的绰号。因此之故，山姆大叔就代称美国了。