作者：蔡培如  来源：《行政法学研究》2018年第1期

　　【摘要】 在我国，对于行政裁量司法审查的研究主要关注审查强度与审查标准，而忽视了裁量的可审查性这一前置问题。而在司法审查最为活跃的美国，该问题一直处于争鸣之中，与我国形成鲜明反差。通过梳理美国行政裁量可审查性的变迁历史，以及相应的学术争议，可以发现：扩大裁量的司法审查范围并非应然趋势，裁量能否接受司法审查取决于立法、行政和司法三方的互动。
　　【中文关键词】 行政裁量；司法审查；可审查性；审查范围
　　【全文】
　　一、问题的提出（accountability）
　　司法审查是抑制行政裁量滥用的关键环节。[1]行政裁量的司法审查面临两个基础问题：裁量是否可以审查，以及在可审查前提下，以何种强度进行审查。两个问题之间存在递进关系，其制度功能也不同：可审查性问题划定司法权的边界，维持立法、行政和司法权力三者之间的平衡；审查强度问题则强调司法权的克制，维持行政有为（capability）与可责（accountability）之间的平衡。在行政审判过程中，可审查性问题涉及审查标准的有无，而审查强度问题涉及多个审查标准的选择。
　　我国学界对于审查强度和标准的研究较为成熟，而针对可审查性的研究尚待加强。[2]关于可审查性的专题论文不多，往往只在论述审查强度时附带提及；有的文献甚至完全忽视前者，迳直将裁量的司法审查问题等同于审查强度问题。[3]其原因大致可分为实然与应然两个层面。在实然层面，有论者认为：《行政诉讼法》已经将行政裁量全部纳入受案范围，这是前提，没有讨论必要。这一观点偏离事实。绝大多数行政行为都兼具羁束因素和裁量因素，《行政诉讼法》只规定了哪些类型的行政行为应受审查，并未规定某类行为的裁量因素是否要受审查，而是把决定权留给了法院。在应然层面，有论者认为：“所有的自由裁量行为都应纳入到司法审查中去，而不能被排除在司法审查之外”。[4]这一观点有失片面。行政裁量具有专业化、灵活性的特征，是完成行政目标所不可或缺的手段。如果任由司法将行政裁量消耗殆尽，将导致行政无所作为。这显然有悖于司法审查的初衷。
　　可以看到，无论在实然还是应然层面，行政裁量的可审查性问题都真实存在，且意义重大。对此，美国的经验教训可供借鉴。19世纪以来，裁量的可审查性问题在美国的司法实践中不断演进，伴随着的理论争议也从未停止。“他山之石，可以攻玉”，本文欲借美国经验之“石”，为我国研究提供知识资源。文章第二部分介绍从19世纪至《联邦行政程序法》（The Administrative Procedure Act，以下简称APA）颁布时期，行政裁量从推定不可审查至推定可审查的历史变迁。第三部分将以撕裂了推定可审查原则的“赫克勒诉钱尼案”（Heckler v. Chaney）[5]为核心，分析该案的司法逻辑及其所带来的效应。在历史回顾之后，第四部分将剖析裁量可审查性原则变迁背后的理念。
　　二、推定可审查原则的确立
　　（一）推定不可审查原则的出现
　　美国建国之初，最高法院推定行政裁量不受司法审查。这一观点肇始于“马伯里诉麦迪逊案”（Marbury v. Madison）。[6]马歇尔大法官认为：“司法的职权仅是决定个人的权利，而不是探究行政机关或其官员在行政裁量领域如何履行职责。司法不能解决由宪法和法律决定交至行政机关解决的问题。”[7]据此，行政裁量只要处在法定空间之内，就不受审查。一旦越出法定空间，就构成裁量的滥用，那么法院是否应当干预？马歇尔并没有回答。在“马丁诉莫特案”（Martin v. Mott）中，[8]最高法院提出：“裁量是否被滥用并不存在答案，因为没有不可滥用的权力。对于权力滥用，应当由宪法自身进行矫正。”[9]换言之，法院并非裁量滥用问题的合适审查者。若选民认为行政机关滥用裁量权，应诉诸立法机关，通过修法与选举加以制约。本案确立了行政裁量“推定不可审查”原则，该原则统治长达75年。在随后的“莱姆穆恩辛诉合众国案”（Lem Moon Sing v. United States）以及“凯姆诉合众国案”（Keim v. United states）等案件中，联邦法院均坚持此原则。[10]
　　（二）推定不可审查原则的打破
　　1902年，“美国磁疗学校诉麦卡努尔蒂案”（American School of Magnetic Healing v.McAnnulty）[11]打破了推定不可审查原则。该案中，原告通过邮政系统发放商业广告，而邮政局认为原告产品存在欺诈而制止了原告的投递行为。法院认为：“邮政局的行为确实属于行政部门的行为，但这并不必然、并不总是排除司法向受害人提供救济……所有行政行为的正当性均来自于法律，一旦行政官员违反法律侵害个人时，法院一般有权给予司法救济。”[12]法院态度的转变，主要原因有二：一是法院的程序保护意识增强；二是法院对于行政裁量权产生了更深认识，这和新政以来大量规制机关获得广泛裁量权限有关。[13]然而，该案虽然将行政裁量推定不可审查的原则撕开了一道口子，但这道口子很窄，仅限于有“明显的法律错误”（clear mistake of law）。此后数年，口子有所扩大，[14]但直到1946年APA通过之前，原则本身并未翻转，行政裁量的可审查情形仍然只是例外。
　　（三）推定可审查原则的确立
　　1946年APA放弃已持续一个世纪的推定不可审查原则，建立推定可审查原则，这并不突然。该法颁布两年前，“斯塔克诉威卡德案”（Stark v. Wickard）[15]的判决已暗示司法机关选择可审查性推定的态度。此后联邦最高法院又在两个案件中确立推定可审查原则。
　　1.APA的先声—“斯塔克案”。农业部长在大波士顿地区命令牛奶生产者按固定的最低价格收费，再按规定公式向合作社提供部分款项。此命令遭牛奶生产者反对。最高法院判决：国会对司法审查的沉默不应被诠释为拒绝受侵害人寻求救济；[16]且决定立法授权界限并作出裁决是国会赋予法院的司法功能。[17]伯纳德•施瓦茨教授指出：该案表明当立法沉默不言时，“立法机关的意图是，对行政行为的合法性的监督问题不作法律规定，而由法院用它自己的方式对受害人予以救济。”[18]立法虽授予行政机关以裁量权，但只要未明确排除司法审查，法院就有审查权。沃伦大法官认为：“斯塔克判决显然对《行政程序法》的起草产生了复杂的影响，因为该法普遍赞同斯塔克案中的全面可审查性准则”[19]
　　2.APA的巩固—“雅培实验室案”与“奥弗顿公园案”。APA第702条和第704条规定了行政行为应受司法审查的普遍原则。但第701（a）（2）规定：“法律排除司法审查的行为”（statues preclude judicial review）和“法律赋予行政机关自由裁量的行为”（agencyaction is committed to agency discretion by law）免受司法审查。同时，706（2）（A）规定：专横、任性、滥用自由裁量权，或其他的不合法的行为（arbitrary, capricious, an abuse ofdiscretion, or otherwise not in accordance with law），法院应该认定为不合法并予以撤销。怎样理解这几个条文之间的关系？肯尼斯•卡尔普•戴维斯认为，只要行政裁量的空间是由立法授予，即不可审查，反之就需要审查。[20]所以，第701条规定不予审查的行政裁量，仅限于法定空间之内的行为；如果滥用裁量，就应予审查。在之后的两个重要判决中，最高法院通过解释APA的规定，正式确立了“推定可审查”原则。
　　（1）雅培实验室诉加德纳案（Abbott Laboratories v. Gardner）。[21]该案中，食品及药品管理局发布规则，遭到雅培实验室的反对，并诉诸司法。最高法院认为：本案的争议焦点在于国会是否存在“阻止”（prohibition）司法审查的意图。仅当这一意图存在时，行政裁量才不可审查。换言之，可审查性成了原则，不可审查只是例外。法院第一次提出：APA体现了司法审查的基本推定（the basic presumption of judicial review）。“APA的立法材料表明国会具有让司法广泛审查行政行为的意图，本法院对此作出回应，认为对APA的‘慷慨审查条款’（generous review provisions）应给予‘热情’的解释（‘hospitable’interpretation）。[22]因此，仅当‘清楚和令人信服的证据’（clear and convincing evidence）表明立法有相反的意图时，法院才可限制司法审查。”[23]但是，“雅培实验室案”只是提出了“推定可审查”原则。至于何时、依何标准才可推翻“可审查性推定”，仍有待后续判例予以明确。
　　（2）保护奥弗顿公园市民协会诉沃尔普案（Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v.Volpe）。[24]中，交通部同意修建一条穿越奥弗顿公园的高速公路，并为工程提供联邦资金。这遭到保护奥弗顿公园组织的反对。被告主张，交通部长对于是否拨款享有自由裁量权，属于APA第701条规定的例外情形，不受司法审查。那么，如何理解第701条？最高法院对该条做了非常狭窄的解释，填补了“雅培实验室案”留下的空白。根据瑟古德•马歇尔大法官所撰写的多数意见，可归纳出行政行为排除司法审查的判断路径：每一行政行为都推定为具有可审查性，但有两类行政行为例外。第一类是国会立法排除司法审查；第二类是依法交由行政机关自由裁量的行为。第一类的判断标准是存在清楚和令人信服的证据证明国会意图；第二类的判断标准是“无法可依”。仅此，行政裁量不具有可审查性。
　　查尔斯•H•科赫教授将“无法可依”的行政裁量称为“精神裁量”（numinousdiscretion），认为精神裁量之所以不应受司法审查，是因为此类裁量缺乏正误标准（standardof correctness），而纯粹是心理过程。[25]法院只分正误，心理无从揣摩，所以法院无力审查精神裁量。需明确的是，排除于司法审查的乃是行政行为中属于自由裁量的部分，是作为精神裁量结果的核心的裁量决定（core discretionary decision），[26]而行政过程是否正当、行政决定是否受到外部影响等，并不属于行政自由裁量的范畴。
　　“雅培实验室案”奠定了行政裁量“推定可审查”原则，“奥弗顿公园案”进一步提出不可审查的狭窄范畴。由此，APA颁布早期，行政裁量司法审查框架基本搭建完毕。[27]
　　三、推定可审查原则的强化与撕裂
　　（一）推定可审查原则的强化
　　在邓禄普诉贝克斯基案（Dunlop v. Bachowski）中，[28]劳动部长认为不提起民事诉讼的决定属于法律赋予行政机关自由裁量行为，不应受审查。而最高法院指出：“在《劳资申报与披露法》缺少明确禁止的情况下，劳动部长承担着沉重的举证责任以推翻强推定（strong presumption）—证明国会并不试图对其决定进行司法审查。”[29]此处，法院以“强推定”形容推定可审查原则。公诉裁量权（prosecutorial discretion）传统上不可审查，与其近似的民事起诉裁量权为什么要受审查？联邦法院未解决此疑问，迳自提出“强推定”观点，近乎粗暴地扩张权力，[30]经过此案，“推定可审查”原则迎来了短暂的全盛时期。
　　（二）“钱尼案”—推定可审查原则的撕裂
　　若“奥弗顿公园案”是“推定可审查”原则确立的里程碑，那么“钱尼案”恐怕就是此原则式微的标志。“钱尼案”中，死刑犯请求食品及药品管理局制止在执行注射死刑时使用特定药物；而管理局则认为自己拥有不执法的裁量权。[31]争议焦点在于：管理局的不执法决定是否具有可审查性？上诉法院支持审查，但联邦最高法院认为，奥弗顿公园案的先例在此并不适用，因为该案只涉及行政机关积极的批准行为，并不涉及其消极地拒绝执法。两种情形刚好相反：对于拒绝执法，法院“应推定不存在司法审查”。[32]因为：第一，不执行决定通常需要权衡一系列复杂因素，而这通常属于行政机关专业知识。第二，与积极行为不同，不采取措施的行政机关通常不会干预个人自由和财产，因而不会侵害司法所需保护的领域。而且，积极行为提供了法院审查的焦点，而不作为却没有这样的审查焦点。第三，不执法决定与检察官的不起诉决定类似。[33]属于APA第701（a）（2）条中所规定的情形，推定为不受司法审查。[34]、[35]钱尼案宣称，拒绝执法的决定不受审查；而邓禄普案却判决，拒绝起诉的决定应受审查。二者如何协调？法院指出：“邓禄普案”所适用的立法明确规定了劳动部长“应当”提起诉讼的情形，为起诉权的行使提供了明确指引，并无裁量空间。[36]至此，联邦法院将奥弗顿公园案、邓洛普案和钱尼案在可审查性框架中重新建构起来—通过解析钱尼案，将“奥弗顿公园案”中确立的推定可审查原则的适用范围缩小；并抽析“邓洛普案”，使钱尼案与此先例相一致，终将其嵌入可审查性原则的架构中。
　　APA颁布之后至钱尼案判决之前，“奥弗顿公园案”中所确立的“推定可审查”原则正在以上升的态势扩张着，而奎伦斯特大法官所代表的多数意见法庭以撕裂的方式将“拒绝采取执行行为”从“推定可审查”原则中剥离出来，以至使该原则的适用版图至少不再完整。[37]然而，“钱尼案”的影响远不止于这样一种二分格局。
　　（三）原则适用的不确定性和方法论的迷思
　　1.适用的不确定性。钱尼案的多数意见将本已被摒弃的“推定不可审查”原则又带回司法视野中，其回归之势并不局限于该案所涉的“拒绝采取执行行为”范畴。在更多的灰色地带究竟应适用何种推定，钱尼案未回答，留给后来法院大量的探索空间和不确定性。凯斯•R•桑斯坦教授将钱尼案留下的开放性领域归为七类，[38]其“未启动规则制定”与钱尼案最为近似。虽然大多法院认为拒绝制规的行为在结果意义上具有可审查性，但是法院的论证思路深受钱尼案影响，如哥伦比亚特区巡回法院所作的“社区营养机构诉杨案”（Community Nutrition Institute v. Young）[39]判决，就认为该案适用的立法中使用了“应该”这样的强制性语言（mandatory language），这表达了国会的指令，因而该案具有可审查性。此论证逻辑与钱尼案中论证邓禄普案具有可审查性如出一辙—通过立法语言论证该案存在可适用的法律（law to apply）。虽然巡回法院巧妙地避免了回答拒绝规制是否适用推定不可审查原则，但其论证方式却深受钱尼案影响。
　　同样，即使其他类型的行政不作为不适用“推定不可审查”原则，法院也不可避免地需论证该案有别于钱尼案。如“马保护协会诉朗格案”（American Horse Protection Ass’n,Inc. v. Lyng），[40]农业部长拒绝启动立法程序。哥伦比亚特区巡回法院认为，APA有助于将钱尼案的不执行决定与拒绝启动立法程序相区别：钱尼案审理法院认为：“当行政机关采取执行行为时，该行为本身提供了司法审查的焦点”，APA关于行政机关拒绝启动立法程序的条款也提供了类似的审查焦点。该法允许利害关系人“请求颁布、修正或撤销法规，”[41]并且当请求被拒绝时，应对拒绝理由作出简要的说明。[42]此解释即提供了审查焦点。因此，钱尼案的影响不局限于拒绝执行行为，法院若认为案件所涉的行政不作为具有可审查性，或需将其与钱尼案相区别，或者认定案情存在钱尼案所设之例外。故而，钱尼案的适用范围到底有多广，任何定论都尚属太早。
　　2.方法论的迷思。在判断案件可审查性时应考虑何种因素？钱尼案审理法院打破传统方法，在判决中明确提出，在考虑该案是否可受司法审查时，其没有采用“实用主义考虑”（pragmatic considerations）。[43]钱尼案之前，法院在考虑案件可否审查时，会权衡具体案件中所涉的多种利益，进而出于实用主义考虑作出决定。如在自然资源保护委员会诉美国证券交易委员会案（Natural Resources Defense Council, Inc. v. SEC），[44]哥伦比亚特区巡回法院在分析是否存在“可适用的法律”时，就评估了三个实用主义因素—通过司法监督而保障原告利益的需求度；司法审查对行政机关有效履职的影响；司法审查的适当性。因此，实用主义考虑的方法是对多种利益进行评估，通过判断是否存在令人信服的（compelling）理由，决定启动或不启动司法审查。[45]而钱尼案审理法院驳斥了实用主义考虑方法，因为“行政机关不行使其所享有的权力所造成的危险并不能表明法院就是最适合的监督主体。这应当由国会作出决定。”[46]那末，法院如何辨明行政裁量是否具有可审查性？联邦法院认为：法院应求助于法律，辨明国会是否提供了可适用的法律。若国会立法有限制行政机关执行裁量的意图，并提供了有意义的标准（meaningful standard），则存在可适用的法律，法院可据此要求行政机关遵从法律，反之则属于行政依法自由裁量范畴。[47]
　　笔者认为，将实用主义考虑驳斥于可审查性判断之外，从而构建严格遵从立法指令的司法审查，此分析框架的革新是：第一，将实用主义考虑排除于司法审查的门槛之中，易于构建统一的审查范围，进而系统地建构完整和同一的可审查性理论，避免司法救济因案而异，达到救济权的平等。第二，关于可审查性问题，国会是更具民主合法性的主体去权衡这些实际因素及分配救济资源。[48]第三，若将实用主义考虑归入司法审查强度之中，司法的尊让程度可依行政资源、权利的重要性等因素在个案中调整。且将之排除于可审查性判断标准之中，也可避免二次考虑的问题。然而，该方法论并没有被后来的法院广泛借鉴。
　　四、代小结：隐含在变迁后的互动理念
　　自新政之始，行政裁量大量涌现。司法作为中立的裁决者和最后的救济者，被赋予监督行政机关行为合法性、保护公民权利与自由的职责。然而关于行政裁量，司法无法一如既往地、果断而洒脱地作出合法性评价，这开启了司法与行政之间漫长的拉锯战。在19世纪，面对新兴涌现的裁量，司法将救济大门紧闭，推定行政裁量不具有可审查性。随着对裁量认识的逐渐深入，以及权利救济的必要性凸显，司法逐渐转变态度，对推定不可审查原则不再坚持，彼时进入了无推定原则的徘徊期。随着1946年APA的颁布，贯穿了一个世纪的推定不可审查原则走向终结，代之以推定可审查原则。APA颁布后的前期，推定可审查原则带着司法的野心日益扩张，但“钱尼案”的出现宣告了这一原则的衰微。因而，笔者将行政裁量司法审查的发展趋势概括为“倒U型”，该趋势不仅仅是可审查性原则的变迁史，实则背后也折射出行政和司法、司法积极与自我谦抑之间的发展态势。
　　深入到美国的社会历史背景可以对该发展态势有更深刻的理解。19世纪前半叶，新政使人们对专业技能的尊重达到顶峰，专家涌入华盛顿行政机构，此时行政行为的司法审查完全尊让于专业技能。尔后，新政的结束、对“公共利益”的质疑催生了新的行政民主合法性理论（即利益代表模式），对程序保障的需求带动了司法审查的苏醒，[49]这时推定可审查原则增强，并伴随着APA的颁布获得巩固和强化。但自1980年后，经济效率（economicefficiency）又重回美国的发展目标之中，伴随而来的是专家知识的归回，因而推定可审查原则又慢慢回落。[50]从中可窥见，美国裁量可审查性原则的变迁深受美国社会变革的影响。
　　分析行政裁量可审查性的变迁历史及其背后的机理，可发现裁量是否可受司法审查，从来非一家之言：第一，无论是前期一统的推定不可审查原则抑或后期的推定不可审查原则，均为推定原则，可以根据个案情况推翻。在没有受案范围条款刚性约束的情况下，可审查原则为司法与行政之间的互动留出了空间。第二，发展后期，推定可审查原则的例外情况是“无法可依”，而局部的推定不可审查原则的例外是“有法可依”，此处的“法”均指向国会立法。国会立法非指单一的诉讼法，而是各个行政裁量的授权法，这又折射出司法与立法间的互动。第三，裁量可审查性的“倒U型”发展历程，隐含着司法审查对社会需求的回应，这又是司法和社会总趋势之间互动的结果。因而，裁量的可审查性问题并不只有单一答案，其乃司法、行政、立法乃至社会需求互动之后所达到的一种不稳定平衡。
　　【注释】 [1]参见王锡锌：《行政自由裁量权控制的四个模型—兼论中国行政自由裁量权控制模式的选择》，载《北大法律评论》2009年第2期。
　　[2]现有研究见蒋新华：《浅析行政裁量司法审查的范围及合理性原则》，载《法学杂志》2010年第11期；刘艺：《论我国行政裁量司法控制模式的建构》，载《法学家》2013年第4期。
　　[3]胡亚球、陈迎：《论行政自由裁量权的司法控制》，载《法商研究》2001年第4期；王振宇：《行政裁量及其司法审查》，载《人民司法》2009年第19期。
　　[4]石佑启：《论对行政自由裁量行为的司法审查》，载《华中科技大学学报》（社会科学版）2003年第1期。
　　[5]Heckler V. Chaney, 470 U.S. 821（1985）.
　　[6]Marbury V. Madison, 5. U.S. 137（1803）.
　　[7]Koch, Charles H., Administrative law : cases and materials, （LexisNexis Matthew Bender, 2010）, p.455.
　　[8]Martin v. Mott, 25 U.S. 19 （1827）.
　　[9]5 U.S. 19（1827） at 32.
　　[10]See Levy, Donald M. Jr.& Duncan, Debra Jean, Judicial Review of Administrative Rulemaking and Enforcement Discretion: The Eect of a Presumption of Unreviewability, 55 Geo. Wash. L. Rev. 596（1986-1987）, pp.598-99.
　　[11]177 U.S. 94（1902）.
　　[12]177 U.S. 94（1902） at 108.
　　[13]See Levy, Donald M. Jr.& Duncan, Debra Jean, Judicial Review of Administrative Rulemaking and Enforcement Discretion: The Eect of a Presumption of Unreviewability, 55 Geo. Wash. L. Rev. 596（1986-1987）, pp. 599-600.
　　[14]See Dismuke v. United States, 297 U.S. 167 （1936）; Shields v. Utah Idaho Central R. Co., 305 U.S.177（1938）; Stark v. Wickard, 321 U.S. 288（1944）; Board of Governors of Federal Reserve System v. Agnew.See Pierce, Richard J. , see Pierce, Richard J. , Administrative Law Treatise（4th Ed.）, vol. Ⅲ , （Aspen Law &Business,2002）, pp. 1251-52.
　　[15]321 U.S. 288（1944）.
　　[16]321 U.S. 288（1944） at 309.
　　[17]321 U.S. 288（1944） at 310.
　　[18][美]伯纳德•施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第402页。
　　[19][美]肯尼思•F•沃伦：《政治体制中的行政法》，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年版，第457页。
　　[20]Davis, Kenneth Culp , Administrative Arbitrariness—A Postscript, 114 U. Pa. L. Rev. 823 （1965-66）,p.825.
　　[21]387 U.S. 136（1967）.
　　[22]387 U.S. 136（1967） at 140-41.
　　[23]387 U.S. 136（1967） at 141.
　　[24]401 U.S. 402（1971）.
　　[25]Charles H. Koch, Jr., Judicial Review of Administrative Discretion, 54 Geo. Wash. L. Rev. 469. （1985-1986）, p.503、507. 文中将不可审查的裁量分为无拘束的裁量（unbridled discretion）和精神裁量（numinous discretion）。
　　[26]Charles H. Koch, Jr., Judicial Review of Administrative Discretion, 54 Geo. Wash. L. Rev. 469 （1985-1986）, p.508.
　　[27]不得不承认的是，“可审查性推定原则”并非得到普遍适用。在Hahn v. Gottlieb，430 F.2d1243（1st Cir. 1970） 和Langevin v. Chenango Court，Inc., 447 F.2d 296（2d Cir. 1971） 中，法院认为当不存在立法授权司法审查时，足以推断国会试图排除司法审查。同时，根据有学者提出，“无法可依”标准自身难以操作。See Pierce, Richard J. , Administrative Law Treatise（4th Ed.）, vol. Ⅲ , （Aspen Law &Business,2002）, pp. 1263-64、1261-62。
　　[28]421 U.S. 560（1975）.
　　[29]421 U.S. 560（1975） at 567.
　　[30]值得注意的是，本案巡回法院提出了三点可审查性理由：第一，起诉裁量限于刑事诉讼程序之中，而并不能扩展到民事诉讼程序；第二，保护私人权利的规范和保护公共权利的立法有所不同；第三，适用的立法语言被推定为强制性，如使用“应该”这类词，并伴有立法标准。对此三点理由，仍有值得争辩之处。See Pierce, Richard J. , Administrative Law Treatise（4th Ed.）, vol. Ⅲ , （Aspen Law &Business,2002）, pp.1266-67。
　　[31]参见[美]史蒂文•J•卡恩：《行政法原理与案例》，张梦中、曾二秀、蔡立辉等译，中山大学出版社2004年版，第184页。
　　[32]470 U.S. 821（1985） at 831.
　　[33]马歇尔大法官在反对意见中质疑了将行政执行决定类比为公诉自由裁量权的观点，其认为，公诉决定关注的是过去行为，而行政执行决定则经常试图阻止对所有个人的未来伤害，进而，行政执行决定中所包含的利益更加集中，且更加急迫。470 U.S. 821（1985） at 847-48。
　　[34]马歇尔大法官不赞同此推定，提出了构建如下的法律制度（legal regime）：第一，行政机关拒绝采取行动时应当说明理由；第二，如果行政决定根据不被允许的理由作出，或所给出的理由是虚假的，法院可以撤销拒绝执行的决定；第三，如果拒绝执行的决定乃根据正当的资源分配考虑而作出，该决定得以维持。470 U.S. 821（1985） at 842-43。
　　[35]钱尼案法院的论证逻辑引起了很大争议，有学者认为“尽管联邦法院一再确认钱尼案属于精神裁量，但法院可能将精神裁量和APA第701（a）（2）规定的无拘束的裁量（由立法原则规定）弄错了。钱尼案中的行政决定不可审查，并不是因其天然地属于裁量决定而排除于司法审查，其被排除于司法审查是因为普通法。”See Charles H. Koch, Jr., Judicial Review of Administrative Discretion, 54 Geo. Wash. L.Rev. 469 （1985-1986），p.510。
　　[36]470 U.S. 821（1985） at 834.
　　[37]“钱尼案”的出现可能并非突然。有学者通过解析“钱尼案”之前的联邦法院的若干判决，如佛蒙特扬基核电公司诉自然资源保护委员会案（Vermont Yankee Nuclear Power Corporation V. Natural Resources Defense Council 435 U.S. （1978）等判决，认为法院的决定反映了对司法监督角色适当性的怀疑。此种怀疑导致了法院怀有完全拒绝审查的倾向，或者限制审查范围的倾向。Cass R. Sunstein, Reviewing Agency Inaction After Heckler v. Chaney , 52 U. Chi. L. Rev. 653 （1985）, pp.660-61。
　　[38]See CassR. Sunstein, Reviewing Agency Inaction After Heckler v. Chaney , 52 U. Chi. L. Rev. 653（1985），pp.676-83.
　　[39]757 F.2d 354（D.C. Cir 1985）.
　　[40]812 F.2d 1 （1987）.
　　[41]5 U.S.C.§553（e）.
　　[42]5 U.S.C.§555（e）.
　　[43]470 U.S. 821（1985） at 834.
　　[44]606 F.2d 1031,（D.C. Cir.1979）.
　　[45]606 F.2d 1031,（D.C. Cir.1979） at 1044.
　　[46]470 U.S. 821（1985） at 834.
　　[47]470 U.S. 821（1985） at 834-35.
　　[48]Werner, Sharon, The Impact of Heckler v. Chaney on Judicial Review of Agency Decision, 86 Colum. L.Rev. 1247 （1986）, p.1257.
　　[49]参见[美]理查德•B•斯图尔特:《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第67-68页。
　　[50]See Shapiro, Martin, Administrative Discretion: The Next Stage, 92 Yale L.J. 1487 （July 1983）,pp.1495-1500.

来源时间：2018/2/4   发布时间：

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作者：刁大明  来源：《美国问题研究》2017年第 2 期

　　内容提要
　　“特朗普时代”的美国政治进入了历史周期更迭的新阶段。作为2016年选举背景的民怨情绪持续累积，特朗普在总体民意表现极为负面的同时，却得到了共和党党内的坚定支撑。面对如此极化的民意开局，特朗普通过利用社交媒体实现对共和党支持者的强化，但社交媒体也对特朗普执政权威形成了挑战；同时，特朗普更为依赖总统行政令等“单边方式”推进重要政策，进而陷入了无法有效兑现承诺的困境。在“特朗普时代”，政党政治以“党内政治”即民主、共和两党的党内整合作为优先主题，长期而言正在进行着以政党重组与区域变动为体现的周期更迭。新政治周期的调整，是对美国金融危机以来国家面对的经济发展与族裔结构等新挑战的必然回应，而特朗普的当选及其带来的不确定性正是新周期更迭这一时代特征的集中体现。

　　“今天我们不仅仅是把权力从一个政府转交给另一个政府，或者从一个政党转交给另一个政党，而是将权力从华府权贵的手中归还给人民……真正重要的不是谁在执掌我们的政府，而是我们的政府是否‘民有’。”2017年1月20日，美国第45任总统唐纳德·特朗普在宣誓就职时承诺将确保民众成为所谓的“国家主人”，并将变革的矛头直指华盛顿“建制派”。
　　于是，一场“民粹主义”色彩浓厚的政治革新似乎接踵而至。作为美国历史上首位政府经验与军旅生涯同时空白的白宫主人，特朗普被期待驾驭“反建制派”力量，涤荡华盛顿政治圈的分裂、僵化以及与民意的脱节，这些也构成了普通选民特别是蓝领中下层选民希冀特朗普兑现“让美国再次强大”竞选承诺的关键内容。但现实情况是，从前后两版的所谓“限入令”遭遇司法冻结，到旨在废除并替代“奥巴马医改”的共和党版本即《美国医保法案》（American Health Care Act）引发党内分歧，再到“通俄门”调查的愈演愈烈、扑朔迷离……一系列重大争议性事件都在强调一个不争的事实：新总统正在接受美国政治所蕴含的巨大惯性的塑造。而正是这种塑造，让特朗普很快意识到了美国总统在宪法框架与政治生态夹缝之中的局限性。
　　基于对2016年美国总统选举以来美国政治发展的初步观察，本文尝试就“特朗普时代”及其执政以来的美国政治走向进行梳理，重点探讨作为美国政治重大背景的民意态势、特朗普影响下的政治生态以及当前美国政治生态的基本主题。在延续与变革的对比之中，本文尝试对特朗普时代美国政治的总体走向作出初步预判。
　　一、不变的环境：不满与极化民意的延续
　　众所周知，2016年美国总统选举是以美国民众对经济、社会事务以及国际环境等多项议题的不满甚至怨气作为关键民意背景的，进而为迎合民怨宣泄的“反建制派”候选人特朗普的当选创造了条件。不可否认，2016年大选虽然实现了不低的投票率（55.5%），但仍旧是一场“低质量”的总统选举。其一，两党提名的总统候选人均未享有多数民意支持。在选举日前夕，特朗普的满意度只维持在三成上下、不满意度则达六成，民主党候选人希拉里·克林顿（Hillary Clinton）的满意度则不足四成，不满意度达到五成以上。在竞选期间围绕着两位候选人的争议性议题乃至丑闻也加剧了民众的厌恶情绪，而“两害相权取其轻”的大选显然无法为选民提供有效且优质的解决方案。其二，特朗普的当选是在“双不过半”的前提下实现的。在美国特有的初选制度和各州“胜者全得”的选举人团制度的交互影响下，特朗普在初选和大选的相应范围选民中均未得到简单半数以上的支持，甚至在大选期间还是以“选民票落后、选举人团票反超”的民意劣势当选的。“双不过半”以及“两票倒置”的弱势状态直接约束着特朗普推进内外政策的政治空间。
　　由于总统选举的“低质量”，在特朗普政府上台之后，美国民意不但没有显现出积极调整的迹象，反而发生了民怨累积与极化加剧同步恶化的态势。
　　一方面，民意的悲观与不满持续加剧，毫无改观。根据皮尤研究中心在2017年5月公布的民调显示，美国民众对联邦政府的信任度已跌落至20%，是1958年首次同主题民调以来的最低水平。具体而言，至少有22%的受访者对当前联邦政府的所作所为感到愤怒，55%深感失望。这两个指标的水平与2016年3月即大选初选期间（21%和57%）以及2015年10月即大选隐形初选期间（22%和57%）不存在统计差异。此外，对联邦政府感到愤怒者在民主、共和两党阵营中的比例分布差距不大，分别为24%和21%。
　　在对联邦政府信任感缺失的同时，美国民众对国家方向也持续不满。如图1所示，选举之后特别是特朗普政府上台以来，民意虽然有所好转，但幅度仍旧微弱。这就意味着，特朗普新政府并未给普通民众对国家前景的期待注入“正能量”。又如图1所示，2009年即奥巴马上台后民众的满意度与不满意度同步呈现出较为明显的积极变化，说明其时的奥巴马新政府为普通民众创造了新的期待。两次政府换届前后民众态度的不同变化，足以说明2016年选举不但没有实现2008年大选的民怨释放效果，反而酿成了民怨情绪的进一步积累。

　　民众对于国家首要议题的关注度偏好上的持续性，也可能体现出民怨情绪的堆积。根据美国有线电视新闻网（CNN）在2017年3月初公布的民调显示，美国民众仍将经济与就业（26%）、医疗保险（20%）、国家安全（16%）视为国家需要急迫解决的首要关切，如此状况与去年竞选期间别无二致。
　　另一方面，特朗普面临着极化的民调表现：总体满意度创历史新低，但共和党阵营却给予坚定支撑。根据盖洛普的每日追踪民调显示，特朗普以满意度与不满意度同为45%的相对低民调就任，其后满意度基本都不及不满意度，甚至在2017年3月26日至28日的民调中出现了满意度为35%、不满意度59%的最差民调表现。对比而言，奥巴马同期的满意度超过六成，不满意度最高也仅为三成。再从总统上任百日民调的历史比较观察，特朗普以41%的满意度刷新了1953年以来最低民调满意度总统的纪录：前9位总统无一在百日执政中民调跌至50%以下。可见，特朗普在总统政治意义上面对着一个历史上最低、最为负面的民意开局。
　　就各类政策议题的分类表现而言，特朗普的民意支持也都差强人意。截止到2017年5月初，特朗普在经济、外交、反恐、移民、医疗、税收、贸易等诸多议题上的不满意度均不同程度地超过了满意度。特别值得一提的是，特朗普自竞选以来持续保持的在经济议题上的满意度优势也在逐步缩水：从2017年2月2日至6日的满意度为44%、不满意度为41%，到5月4日至9日时的数字转为40%比52%，不满意度陡然上升。
　　在总体民意满意度处于持续低位的情形下，特朗普在两党各自选民群体中遭遇了分歧性极大的民意分布，特别是在共和党阵营中仍享有颇高的支持率。具体而言，按照2017年5月12日至14日的相关民调显示，特朗普在全体受访者中的满意度与不满意度分别为43%和51%，这组数字在共和党、民主党选民中则分别变化为几乎“互为倒像”的79%和16%、15%和80%，而在独立选民群体中则为与全体受访者民调水平相当的39%和50%。
　　即便在新政府上台以来涌现出的极具争议性的议题上，特朗普也保持了总体较低但相对极化的民意窘况。如表1所示，以“限入令”、共和党主导的《美国医保法案》以及5月9日解雇联邦调查局时任局长詹姆斯·科米（James Comey）等三个争议性事件中的民意支持率进行比较，特朗普显然在全体选民、独立选民群体中都得到了总体负面评价，其在民主党群体中的负面评价更大，共和党阵营在这些争议性议题上却给予特朗普颇为坚实的支持。

　　在争议性议题上的本党支持，为特朗普提供了坚持争议性立场或决定的有限动力。值得一提的是，特朗普自身具备在争议性议题上聚集党内支持的动员能力。根据“清晨咨询”（Morning Consult）和网站Politico联合进行的民调显示，共和党受访者在2017年4月中旬时对解雇科米表示支持的比例仅为31%，但在5月9日至11日即特朗普正式作出解雇决定之后立即进行的民调却显示，共和党群体在该决定上的支持率迅速飙升为62%。
　　同时，民调也得出结论，即当仍旧对特朗普持有高满意度的共和党选民群体在面对特朗普与国会两院共和党（多数党）领导层出现的分歧之时，还是会坚持对特朗普的更多支持。共和党受访者中有62%选择支持特朗普，只有34%力挺国会共和党领导层。如此悬殊的民意分布在共和党内部不同人口统计学分类中基本得以维持，只有18岁至39岁的青年选民逆转：52%支持国会共和党、36%支持特朗普。
　　即便在争议性议题或府会关系上足以握有党内优势，但特朗普在另外一些民调中却被认为正在缓慢地丢失共和党的支持。根据5月14日至18日的民调显示，共和党受访者中对特朗普不满者的比例从一周前的16%增至23%。此外，特朗普在对其当选具有关键作用的白人选民群体中的满意度也有所下降。5月中旬的民调显示，特朗普在白人选民群体中的满意度与不满意度分别为48%和46%，4月中旬时的这组数字为53%和38%，而2016年大选的出口民调显示特朗普在白人选民群体中斩获了62%的支持率。如果再具体到没有受过大学教育的白人选民群体中，特朗普在2016年大选出口民调的支持率、4月中旬以及5月中旬的满意度分别一路下滑为67%、57%以及47%。
　　不可否认，在党争极化的大环境下，两党选民势如水火的两极评价固然司空见惯，但作为新总统，特朗普在全体选民群体及独立选民群体中的低满意度或低支持率却颇为罕见。特别是在美国经济与就业形势至少在指标意义上持续向好（如2017年5月的失业率已降至2007年以来即十年间最低的4.3%）的趋势下，美国民众仍对国家现状和特朗普政府表现出不同程度的不满情绪，无疑是在延续2016年大选期间不断累积下的民怨情绪。总体负面而极化悬殊的民意分布，是约束特朗普政府内外政策的最关键的延续性政治环境因素。
　　二、特朗普的应对：“推特治国”与“帝王式总统”
　　累积的民怨与极化的民意，提高了特朗普推进内外政策议程的难度。矛盾性的民意分布至少对特朗普政府造成了两个维度上的重要塑造。其一，为了抗衡民众的不满、确保政府与政策的稳定，特朗普存在极强的动机来强化针对共和党选民群体的动员，全力确保助力其胜选的基本盘支持得以延续。在该维度上，社交媒体的广泛运用为特朗普提供了最佳工具。其二，面对总体民意满意度低、共和党党内保持高支持度这一难以很快缓解的困境，特朗普逐渐倾向于采取“单边主义”路径推进政策议程，进而导致了所谓的“帝王式总统”（imperial presidency）的差异化回归。
　　（一）“推特治国”重构美国政治生态
　　如同小罗斯福通过广播进行“炉边谈话”或者肯尼迪凭借电视展现领导人魅力，能够代表特朗普或者“特朗普时代”的政治传播工具当然是推特等社交媒体，甚至特朗普频繁使用推特发表政治立场、预告政策决定的行为，也被戏称为是“推特治国”。虽然这种说法存在很大程度的夸张成分，但信息传播技术的进步当然会深层次改变政治运行的基本逻辑。这种改变显然并非是特朗普造成的，但却由于特朗普的当选和对推特的广泛使用，而成为重构美国政治传播或动员结构的重要因素。
　　一般而言，佛蒙特州前州长霍华德·迪安（Howard Dean）在2004年总统大选民主党初选早期的意外领先，被认为是互联网技术应用于选举政治的重大成功，也标志着美国政治的“网络化”与“数据化”。网络技术塑造的政治语境下，“永续动员”（permanent campaign）成为更易完成的任务，特别是决策在华盛顿政治圈受阻或总统本人作为“圈外人”而并不擅于与华盛顿“建制派”合作的情形下，网络动员的广泛性、针对性与及时性都为白宫提供了直接诉诸民意支持的重要渠道。一个极具代表性的例子，即奥巴马在执政八年中广泛运用网络技术实现的自下而上的政策动员，成功推动了包括“奥巴马医改”在内的众多议程。
　　如果将美国首位“互联网总统”的头衔冠以奥巴马的话，特朗普无疑是首位所谓的“社交媒体总统”，而美国政治也就此步入了所谓的“社交媒体”时代。推特、脸谱等社交媒体的普及虽然有赖于互联网技术，但因其轻而易举地实现的双向度网络化动员，已在竞选和政策过程中显现出不同于普通互联网技术的巨大能量。根据皮尤研究机构的民调显示，62%的美国成年人不同程度地凭借社交媒体获悉新闻，而这个数字在2012年时还是49%。换言之，社交媒体在“奥巴马时代”崭露头角，在“特朗普时代”已然大行其道。
　　一方面，推特等社交媒体所能实现的政治动员具有极强的“负面吸附力”，加剧政治极化态势。整体而言，社交媒体的传播方式表现为语句简洁的“口号化”、明确立场的“激进化”，以及宣泄情绪的“低俗化”。这三个特征决定了社交媒体具有颇为可观的“负面吸附力”，完全符合2016年民怨情绪表达的一般规律，也与特朗普的行事风格特别是在社交媒体上的言论取向高度吻合。换言之，特朗普通过在推特等社交媒体实现的动员最大程度上迎合并驾驭了2016年选举中的民怨情绪。因而，其上台后也正在继续采取相对简单、激进甚至粗暴的推特表达来巩固这一部分民众的支持。
　　与此同时，研究表明，包括社交媒体在内的网络传播事实上并未为选民提供广泛而公开的信息，反而加深了已有不同群体认同的固化，恶化了政治立场的极化。再具体而言，推特中的“转发”（retweet）行为明显具有强烈的极化分布，而“提及”（mention）行为则相对不具备明显差异。这就意味着，同一条具有特定政治立场的推文可能被反复地甚至几何级地转发，从而形成强化极化立场的效果；而“提及”行为构成的新推文则往往不会造成广泛极化的传播效果。推特等社交媒体在加深政治极化的过程中所扮演的这种“传染性”角色，不但是特朗普竭力稳固共和党基本盘的有效途径，事实上也是反向导致特朗普陷入总体满意度低、但共和党选民满意度高的民意困境的重要原因之一。
　　另一方面，推特等社交媒体正在解构所谓“政治权威”，不断推动着“反建制派”浪潮。如果说2016年美国大选的主线之一是“建制派”与“反建制派”之间的激烈对决的话，社交媒体无疑为“反建制派”提供着强劲的推动力。在传统媒体的语境下，媒体议程设置基本上是由专业精英或者所谓“建制派”决定的，民众个体本身在绝大多数情况下只充当受众角色。而在社交媒体的参与下，包括政治人物在内的个体都转化为消息源，甚至可以制造具有高舆论关注度的所谓“新闻”，并足以吸引传播媒体报道议程的跟进与政府政策议程的关注。这种逆向传播的新结构本质上导致了对“建制派”或“权威”的解构。
　　以个体消息源为核心的社交媒体传播不但助力了特朗普的当选，而且确保其在与主流媒体关系始终紧张的情况下，仍可以实现有效的社会动员。但不可否认的是，这种对包括传统主流媒体在内的权威发起的解构，也直接挑战着就任总统进而也成为“权威”的一部分的特朗普自身。根据相关研究，针对2016年新闻消息源的统计显示，主流新闻网站的访问量有48.7%来自直接访问，来自社交媒体传播点击访问的只有10.1%，而所谓的“假新闻”网站的直接访问量约为30.5%，社交媒体的链接提供了41.8%的访问量。这种“假新闻”在社交媒体中蔓延的态势在大选后并未缓解，至今仍在延续。这就意味着，社交媒体一定程度上造成了所谓的“后真相时代”，进而恶化了特朗普的个人形象及其当前所面对各种“门”丑闻的复杂程度与负面影响。
　　社交媒体给予个体参与者的重要角色，导致“反建制派”政治人物乃至“反建制派”政治力量的不断涌现。随着特朗普以毫无政治经验的“圈外人”角色入主白宫，社交媒体带来的制造“网红”参选人的传播结构、锁定支持者群体的直接动员，以及动员与募款（如通过社交网络技术实现的小额捐款）合并的双向路径，都为“政治圈外人”或者所谓的“非主流政治人物”创造了获得足够政治资源的充分机会。事实上，这种帮助特朗普或伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）崛起的政治传播结构，在特朗普上台之后逐渐进入了常态化状态。在2017年4月到6月之间进行的关于多个国会众议院席位的补选中，多位“反建制派”参选人至少都战胜了相对具有丰富政治经验的党内竞争者。比如，佐治亚州国会众议院第6选区席位的民主党候选人乔恩·奥瑟夫（Jon Ossoff）就是一位只具有国会议员助手经历的纪录片制作人，但他战胜了身为该州前州参议员的党内对手；又如，在蒙大拿全州国会众议院单一席位补选的民主党初选中，歌手罗布·奎斯特（Rob Quist）也战胜了多位州议员。甚至在目前关于2018年中期选举的众多猜测中，畅销书作者J.D.万斯（J. D. Vance）和广播谈话节目主持人劳拉·英格拉哈姆（Laura Ingraham）也被传说有可能分别在俄亥俄州和弗吉尼亚州代表共和党参选国会参议员。如此“反建制派”持续挑战“建制派”的浪潮，完全是社交媒体推波助澜下不信任政治精英的民怨情绪的持续发酵，但其结果未必是民意不满的平复，而可能会因为“反建制派”无力有效兑现承诺而导致民意不满进一步升级。这种恶性循环部分地正发生在特朗普政府之中，也将直接妨碍某些关键政策的延续性。
　　可见，特朗普如今所谓的“推特治国”，本质上是在迎合性地延续使用社交媒体工具，从而实现强化共和党基本盘支持度的动员效果。但在实现针对性动员的同时，社交媒体在政治层面的广泛运用也为特朗普政府的公信力制造了众多新挑战，进而也加剧了“建制派”与“反建制派”的激烈冲突。这种冲突虽然正在制造某些不稳定性，但也在加速美国政治生态的自我更新。
　　（二）“帝王式总统”凸显特朗普执政困境
　　所谓“帝王式总统”主要用来形容新政时代以来的现代美国总统制中总统权力有所上升的整体趋势。按照小阿瑟·施莱辛格（Arthur M. Schlesinger，Jr.）在其同名专著中的极简提炼，“帝王式总统”至少具有两个明确标志，即超越可控的制约以及超越联邦宪法的限制。
　　虽然总统及其行政分支权力扩大的趋势在“水门事件”以来有所减缓，甚至国会所代表的立法权力也在同步复兴，但在21世纪以来，美国先后陷入反恐泥潭和金融危机阴影的大背景下，总统权力再度回升。小布什时期的阿富汗战争和伊拉克战争无疑是总统权力在危机中占据主导的绝佳体现。而在奥巴马执政的八年中，“帝王式总统”也直接体现为，在面对国会共和党的彻底抵制与某些议题亟待解决方案的矛盾之时，奥巴马通过总统行政令（executive order）等方式暂时执行政策的所谓的“单边主义”扩权。需要说明的是，奥巴马在八年任期中总共颁布了276项总统行政令，平均每年35项，该水平是格洛弗·克利夫兰（Grover Cleveland）第二个任期（1893-1897 年）以来最低的。这也凸显了奥巴马的总统行政令更多聚焦于较为重要的政策议题，在政策影响意义上具有更高的“含金量”。
　　就特朗普执政初期的作为判断，其在很大程度上延续了奥巴马时代所谓的“帝王式总统”风格，但这种延续显著地存在着两个维度上的差异。其一，两者面对的民意基础不同。如前文提及的那样，特朗普所面对的是历史最低、最负面的民意开局，民意前景也不乐观；而奥巴马上台之初享有的是满意度为68%、不满意度为12%的极高期待，即便是在八年执政之中，也只有2011年下半年到2012年上半年和2013年底到2016年初这两个时段，经受了不满意度反超满意度的困难局面，但在这两个时段中奥巴马的不满意度也从未超过六成、满意度也基本维持在四成以上的水平。换言之，特朗普只拥有共和党基本盘的极化支持，而奥巴马享有的支持群体规模明显更为“光谱”。其二，两者在与国会合作上的态度不同。两人上台之初都面临着本党控制国会两院多数的“一致政府”状态，奥巴马选择更多地与国会合作，在2010年中期选举中民主党失去国会众议院多数之后才转而推进“单边方式”，而特朗普则从上台伊始就依赖于总统行政令来实施核心政策。具体而言，奥巴马在上任第一年共发布了39项行政令，在百日执政期间发布了19项，其中内容除了解除联邦政府拨款支持干细胞研究禁令等具体政策之外，大都为程序性或组织架构性安排；反观特朗普，百日执政期间发布了31项行政令，截止到2017年7月14日已发布了40项行政令，即上任半年已超过奥巴马执政首年的水平。其内容包含如所谓“限入令”、推翻奥巴马政府气候能源政策等众多颇具争议性的重大政策调整。
　　这两个维度上的差异决定着两位总统扩权所形成的“帝王”存在着明显区隔。对奥巴马而言，“帝王式总统”更多是在党争意义上的，旨在绕开共和党的抵制才设法延伸了行政权的“手臂”；而特朗普的“帝王式总统”处于一种自行其是的孤立状态，他更强调自身与整个政治体系的分立，希望白宫及其行政分支可以绕开包括共和党占据多数的国会在内的其他所有政治体系的制衡。其表现有三：其一，特朗普尽力通过总统行政令而非国会立法的方式来推进其在竞选期间承诺过的众多主要政策主张，但事实上很多政策因其重要性而应当通过国会立法实施；其二，特朗普在医改、税改等必须通过国会立法方式推动的政策议程上并未表现出足够的重视、至少没有就议题本身进行较为专业的了解与准备，而是将责任交由国会共和党领导层负责；其三，由于共和党民意对特朗普的充分支持以及特朗普通过社交媒体对这种民意支撑的反复强化，国会共和党不具备充分制约特朗普的民意基础与政治动力，进而也就让一位总体民调处于历史最低的总统获得了扩张行政权的空间。
　　相对孤立的“帝王式总统”还表现为特朗普在组建白宫乃至政府团队时将“忠诚度”视为唯一标准，进而形成白宫核心决策圈的做法。需要指出的是，虽然关于特朗普核心决策圈的内部派系划分存在众多版本，但目前被了解到的这些核心决策参与者显然具有不同的政治经历，他们所代表的利益及所持有的政治观点相互竞争冲突但又维持着某种程度的均势。这就意味着，特朗普的核心决策圈一定会保持对外封闭、对内各派争斗却相互平衡、在不同议题上轮流发挥主导话语权的微妙状态。
　　需要进一步分析的是，特朗普的这种“帝王式总统”虽然可以在一定程度上超越国会制约，但并不能彻底主导所有政策议程，最为典型的例子即所谓的“限入令”前后两个版本都被联邦司法系统冻结搁置。值得关注的是，特朗普已经敦促美国联邦最高法院接受审理这一争议性案件。在特朗普提名的保守派大法官人选尼尔·戈萨奇（Neil Gorsuch）就任并使得联邦最高法院内部政治氛围再次略微倾向于共和党一方时，如果联邦最高法院审理并作出支持“限入令”的判决的话，特朗普的所谓的“帝王式总统”将得到进一步扩权。而对“限入令”本身的司法制衡也充分展现了美国现行政治体制最为基本但却最为重要的底线约束。
　　与此同时，特朗普的“帝王式总统”也正在经历国会即立法分支不同形式的塑造。最为典型的例子即所谓的“通俄门”系列调查。目前国会两院司法委员会、情报委员会都先后展开了听证调查。虽然两党在该议题上的诉求大相径庭，但至少可以肯定的是，双方不同程度地希望通过“通俄门”彻底调查斩断特朗普政府与俄罗斯缓和关系的可能性。这也是国会对特朗普必要且基本的制衡作用的关键体现。
　　特朗普目前相对孤立的“帝王式总统”状态，说明其仍旧难以融入美国政治体系，但却因为握有共和党基层选民的足够支撑，进而有恃无恐地采取了众多“单边方式”来推进重大甚至争议性政策。不过，总统行政令等“单边方式”显然无法有效且彻底地实现所有政策落实，以及兑现竞选承诺，这也就凸显了特朗普目前执政特别是政策制定上的难解困境。
　　三、美国政治的当前主题：“党内政治”与“周期更迭”
　　2016年大选并未宣泄的民怨情绪、社交媒体重塑的政治动员结构、特朗普政府“单边主义”的政策倾向，这些态势相互牵动、交错强化，推动着美国政治重心或主题的新变化。概括而言，当前美国政治主题从短期而言是所谓的“党内政治”，而长期主题则是所谓的“周期更迭”。
　　（一）短期主题：“党内政治”优先于“两党政治”
　　2016年大选特别是两党初选阶段，极化对峙的民主、共和两党各自内部也较为集中地爆发了不同政治理念或不同派别之间的冲突，比如共和党党内以特朗普为代表的“反建制派”崛起，或者民主党党内“新民主党人”希拉里与“进步主义民主党人”伯尼·桑德斯的激烈竞争。这种党内分歧并不仅仅是所谓“建制派”与“反建制派”的冲突，更是两党党内各派别在应对美国当前内外挑战时不同路线选择的冲突。值得注意的是，自1856年即如今的民主、共和两党正式介入总统政治以来，两党政治生态大多数情况下表现为“党内合—党间斗”（即党内团结合作，两党冲突斗争），在较少的状况下也表现为“党内斗—党间合”（即党内存在某种冲突斗争，两党之间存在一定合作空间），比如“南方民主党”现象。而2016年总统选举当中的两党政治生态却显现出所谓“党内斗—党间斗”的罕见组合，如此更为复杂的极化现象也可以被概括为“碎片极化”的新特征。
　　“双斗”态势在“特朗普时代”显然得到了延续，但其主要矛盾或侧重点出现调整，即“党间斗”明显弱于“党内斗”。虽然如前文提及的那样，特朗普的当选并不是“高质量”的当选，但共和党的确自1928年以来再一次掌握了对白宫、国会两院多数、50个州州长多数，以及可能决定联邦最高法院政治风向权力的全面控制。即便民主党在国会参议院尚且有权通过“冗长发言”等方式对共和党的政策议程构成某种程度的搁置，但所谓“核选项”（nuclear option）的广泛使用正在极大地蚕食着这种防御性的制衡能力。进而，民主党人只有在批准条约等需要国会参议院三分之二即“超级多数”通过时才能显现对白宫的影响力。正是由于当前两党政治权力的不对称性，两党之间的竞争性与制衡性暂时下降，两党各自党内的矛盾与整合上升为核心主题，即“党内政治”已优先于“两党政治”。
　　就民主党而言，2016年总统选举的落败加速着党内权力重构。民主党正在经历寻找新路线与新的领导层的整合过程。前文提及的代表民主党角逐佐治亚州国会众议院第6选区席位的乔恩·奥瑟夫刚刚年满30岁，由他参与的这次选举也被认为将是民主党在“千禧年一代”（millennials）群体中动员能力的“压力测试”，并可能成为“千禧年一代”对特朗普内外政策表达不满甚至对其进行象征性“公投”的明确信号。奥瑟夫作为“圈外人”的意外崛起也得到了包括桑德斯、马萨诸塞州国会参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）等颇受欢迎的民主党政治人物的支持，而这些人都属于民主党党内较为激进自由派的“进步主义”民主党人。因而，奥瑟夫的竞选前景可能成为观察民主党党内生态的“试金石”。从最终竞选结果看，奥瑟夫的落败虽然存在其所在选区共和党基本盘稳固的不利因素，但其始终讨论政策、只在最后一刻才展开针对特朗普的“负面竞选”也被认为是失败的主因。换言之，选择何种道路、采取何种方式，民主党仍在摸索的过程之中。当前党内的整合效果最早将在2018年中期选举的议题与路线规划，乃至2020年大选总统候选人的提名初选中得到印证。
　　就共和党而言，其虽然整体上近乎占据绝对优势，但并不意味着彻底控制了美国国家议程，反而同样面对着党内整合的挑战。客观而言，特朗普只是以共和党候选人身份当选，其政策议程原本就需要与共和党主流派协调，又加之其“反建制派”标签也面临着与“建制派”互动的难度。从特朗普执政初期的表现观察，共和党主流派或“建制派”的确对特朗普进行着并实现了塑造。这不但表现为特朗普在外交事务上的实际选择较为快速地回归到了共和党传统轨道上来，也体现为特朗普在内政议程上的推进效果：即共和党主流派一贯支持的、且特朗普接受的政策或议题往往较为顺利地实现了（如最高法院大法官的提名，或者去监管、推翻奥巴马能源政策等行政令）或正在推进之中（共和党版本的《美国医保法案》或税改立法）；而特朗普个人极端色彩较为明显的、但共和党主流派并未全部接受的政策或议题都陷入了相对漂移的状态：比如，“限入令”虽然间接得到了最高法院的背书，但仍旧在联邦司法系统内部反复遭到否决；而“边境筑墙”虽然有总统行政令的要求，但其资金来源仍不清晰。换言之，面对这位颇为孤立的“帝王式总统”，共和党主流派虽然无法实现对白宫决策过程的有效控制或沟通、实现“事前制约”，但至少正在通过针对白宫决策产出进行结果导向的“事后制约”。
　　“党内政治”作为优先主题的状态可能在2018年中期选举后被终止。基于中期选举中总统所在党往往会失去席位的经验判断，以及过去三次国会众议院的“多数—少数”轮替均发生在中期选举的历史事实（即1994年共和党增加54席转为多数、2006年民主党增加32席转为多数、2010年共和党增加64席转为多数），民主党在2018年中期选举中存在较大可能增加足够席位（24席或以上），进而重新回到国会众议院多数地位。特别是，在2016年大选中，23位共和党籍国会众议员所在选区的选民在总统选举层面上支持了希拉里，提升了民主党翻盘的概率。一旦共和党在国会两院的多数地位被打破，民主党也就将获得足够制约特朗普政策推进的能力和空间。需要强调的是，“两党政治”或“党争政治”的回归，仅仅改变了“党内政治”作为优先主题的地位，但并不意味着两党各自党内长期整合过程的尘埃落定。
　　至少在2018年中期选举之前，“党内政治”的主题可以被视为判断美国政治大方向特别是特朗普政府稳定性的“唯一标尺”。一方面，如果特朗普可以有效保持共和党阵营的民意支撑、保持国会两院共和党领导层等党内主流派或“建制派”的充分支持、避免出现党内支持的“塌方式”逆转，所谓“通俄门”等危机都基本上可以保持在可控范围之内，远远不会发酵到开启弹劾程序的地步。另一方面，只有确保共和党党内主流派或“建制派”对其政策议程的支持，特朗普才能彻底实现某些政策绩效，进而兑现竞选承诺。特朗普作为共和党总统的承诺兑现或执政业绩，也将有助于拉抬共和党在国会中期选举中的选情。
　　（二）长期主题：“周期更迭”下的政治重组
　　在整个2016年选举期间，关于美国“政治周期”的论断以及相关分析框架被反复提及，甚至被视为预判大选结果以及美国未来政治走向的重要视角。事实上，如果按照小阿瑟·施莱辛格关于“公共利益”（public purpose）与“私人利益”（private interest）之间耗时25年至30年的摆动判断，2016年显然很可能标志着自1992年开启的“温和自由派”周期的终结。
　　1992年克林顿当选以来，美国进入了更多“公共利益”导向的新周期。即便在2001年到2008年共和党人小布什执政期间，其在所谓“富有同情心的保守主义立场”下，将部分处方药加入医疗保险以及教育改革等政策，仍旧具有“公共利益”倾向。而近年来，面对着奥巴马全民医改、税收改革、移民改革等“公共利益”导向的自由派政策，要求“个人利益”的声音也此起彼伏，并体现为“茶党运动”以及“反建制派”的强势崛起。这一切都将意味着，2016年大选（乃至2020年大选）正处于从“公共利益”摆动到“私人利益”、从“温和自由派”转入“保守主义倾向”的历史周期调整节点上。
　　判断2016年大选作为历史周期节点的重要理由，即从选举政治中展现出的某些发展态势完全符合一般与周期更迭伴生的规律性特征，即所谓的“政党重组”（party realignment）和“区域主义”（sectionalism）意义上的变动。
　　就政党重组而言，出现这种情况的前提是导致政党基本选民盘重大变化的所谓“关键性选举”（critical election）。从2016年总统选举两党党内初选竞争，甚至是金融危机以来两党对某些核心议题的政策调整上观察，至少从20世纪60年代以来长期充当两党政治划界标准的所谓“社会议题”正在急速弱化，而“如何应对全球化挑战”这一“发展议题”开始占据核心地位。换言之，党争的核心议题正在加剧经历从“国内议题”转为“应对国际趋势挑战”的所谓的“外部化”。这里的“社会议题”基本上涵盖了与意识形态价值观相关的诸多所谓的“文化”事务，比如同性婚姻、堕胎、性别平等，以及社会福利事务，等等。过去半个世纪以来，在这些议题上的迥异立场不但充当着区分民主、共和两党的鲜明标签，也是两党进行差异性选民动员的抓手，客观上还掩盖了两党党内在经贸、移民等“发展议题”上的隐形分歧。
　　产生这种议题“外部化”调整的原因复杂，其中最为突出者有二。其一，众多社会议题本质上具有代际属性，其争议性随着世代更替而弱化。最为典型的例子即美国公众对同性婚姻逐渐宽容的态度变化。2001年时的民调显示，支持同性婚姻者在民主党、共和党以及独立选民群体中分别为43%、21%和43%，而在2016年的民调中这三个数字分别提升为70%、33%和61%。可见，围绕社会议题展开的所谓“文化战争”（culture war）在烈度上持续下降。其二，金融危机以来的美国的确更多面临着全球化带来的自由贸易与移民流动等多重严峻挑战，而两党在这些重大民意关切议题上原本存在的“党内”和“党间”分歧被放大为主要矛盾，进而形成了全球主义者与本土主义者之间的所谓的“边境战争”（border war）。
　　“战争”主题转化的直接结果就是两党基本选民群体以及政策偏好的同步变化。民主党内部原本存在的“新民主党人”与“进步民主党人”在经济发展议题上的差距日益突出。民主党面临着在前者的不遗余力地发展经济的全球主义倾向和后者的保护本土劳工利益的本土主义倾向之间的重大抉择。2016年总统选举中民主党初选对于“新民主党人”的选择，进一步导致了蓝领中下层群体的分化，甚至于转投共和党。相关民调显示，在民主党受访者中对自由贸易协定的支持者与反对者分别为56%和38%，而这组数字在共和党受访者中为38%和53%。这就意味着，民主党正在呈现出拥抱全球主义的趋势，也就导致了其在新周期中彻底失去蓝领中下层群体选票的很大可能。特别是在民主党在移民问题上坚持开放态度的前提下，蓝领中下层白人或将更为快速地倒向共和党。如果这一趋势得以延续，民主党的选民基础将在新的历史周期中转化为以上层受教育程度较高的白人、少数族裔以及城市人口组成的具有全球主义或多元主义倾向的群体。
　　蓝领中下层群体走向共和党的基本动力，其实是共同分享的传统价值观；但至少在2016年共和党特别是其总统候选人特朗普也提出了在经济议题上同样吸引蓝领中下层的“美国优先”、“让美国再次强大”等本土主义解决方案。如果这些经济政策理念得以完善并在特朗普任内获得收效、进而被共和党主流派彻底接纳的话，共和党就会不断将蓝领中下层特别是白人群体巩固为其重要基本盘。换言之，“特朗普时代”之后的共和党极有可能成为以蓝领中下层白人与南方以及农村地区保守派共处为选民基础的本土主义政党。
　　需要强调的是，基于民主党由不同利益群体构成而共和党由不同理念驱动的大判断，与民主党党内其他群体存在利益差异的蓝领中下层可能更易发生政党归属意义上的移动，而逐渐失去蓝领中下层的民主党也将更易整合其他群体的利益；但是共和党相比而言，却更难快速地在不同理念之间形成能够满足蓝领中下层群体诉求的政策方案与政治立场。这就意味着，因特朗普而回归的本土主义倾向虽然已再次成为共和党未来的一个重要选项，但也同样是共和党党内不同理念或派别的攻击目标。换言之，这一轮政党重组可能会贯穿特朗普整个四年任期。
　　就区域主义而言，通常各区域各州在政党归属上具有一定的稳定性，但在新周期开启、政党重组出现时，政党区域分布也将相伴出现规模较大且周期较长的调整。比如20世纪60年代以来南方从民主党转向共和党的过程。2014年中期选举之后，来自南方各州的所有民主党籍国会议员已无白人，进而彻底完成了这一轮共和党化。
　　结合2016年选举以来的政治现实，美国当前正在同步经历着两个区域的整合。一个是被认为决定了2016年大选结果的所谓“锈蚀带”（rust belt）。该区域范围内的宾夕法尼亚（20张选举人团票）、威斯康星（10张选举人团票）以及密歇根（16张选举人团票）三州正是在多个民调中被预测倾向于民主党、但最终却为特朗普锁定胜局的关键三州。这个区域原本是民主党占据某些相对优势的摇摆地带，但自金融危机以来逐渐在摇摆状态得以保持的前提下出现了倒向共和党的端倪。与2008年首次当选相比，奥巴马在2012年连任时不但丢掉了同为“锈蚀带”的印第安纳州，而且其胜出比例缩水幅度最大的五个州中除佛罗里达（31%）、内 华 达（53%）等传统摇摆州之外，就是威斯康星（49%）、宾夕法尼亚（52%）和密歇根（57%）这三个“锈蚀”州。因而，希拉里2016年在该区域的落败只是延续奥巴马任内民主党在“锈蚀带”逐渐失势的整体颓势。当然，催化“锈蚀带”变动的最大动力，无疑是在该地区人口比例中占据举足轻重地位的蓝领中下层白人群体逐渐倒向共和党这一选民变化。而由于共和党党内不同理念整合重构的难度与耗时持久，“锈蚀带”的变动也大概率地要经历一个漫长且方向不定的过程：即长期在两党之间的摇摆或某一党明确强于另一党的倾向的区域特征。
　　另一个是自21世纪以来就被认为最有可能引发下一轮重大重组的区域，即横贯南北的落基山区八州。这一区域在近年来的变化的确符合当前民主党党内整合的新趋势：以南部墨西哥移民涌入为主动力的少数族裔比例激增；该地区白人受教育程度提升以及蓝领工人比例骤降；西海岸高科技产业及人口的内迁；城市化进程快速推进导致人口向城市地区的聚集，等等。也正是因为受教育程度高的白人、少数族裔以及城市人口的新构成等这些符合民主党整合趋势的特征，该区域范围内的内华达、科罗拉多、新墨西哥乃至亚利桑那等州在不同程度上在总统选举期间成为关键摇摆州。不过，由于落基山区人口规模仍旧较小，其政治影响力无法与南方各州或“锈蚀带”相提并论，因而也只能作为可能引领未来某个周期变革的潜在积蓄因素来持续关注。
　　概括而言，“政党重组”与“区域调整”的核心都是蓝领中下层尤其是其中白人群体的变动，只是前者是在政党归属意义上的，后者是因为该地区内的群体改变政党归属而导致了区域在政治倾向上的整体移动。这就意味着，民主、共和两党未来也将在与蓝领中下层白人群体密切相关的内外议题上进行重大的政策调整。
　　四、结语：惯性超越不确定性
　　2016年总统选举落幕以来，关于特朗普将为美国政治与内外政策带来的不确定性以及将给美国政治制度与生态带来的挑战，成为多方关切的热点话题。美国学术界也呈现出各种不同的声音。相对悲观的立场，如经济学家达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）曾指出，“特朗普时代”的美国政治可能面临着一种持续的失衡状态。共和党多数主导的国会、由特朗普通过人事权施加极大影响的司法系统和行政官僚体系都无法有效实施制衡，传统媒体也将因被特朗普冠以所谓的“假新闻”而遭遇公信力衰落。在这种权力制衡几近失灵的情况下，美国所谓“公民社会”的力量将逐渐扮演起对抗特朗普的“最后防线”角色。
　　阿西莫格鲁的观点的确指出了美国政治未来发展的一个重要取向，即社会运动乃至社会抗争的持续加剧与爆发。具体而言，由于经济、移民等发展议题上升为主要矛盾，社会运动的主线也将以阶层和族裔为核心诉求展开。但必须看到，这种观点显然低估了美国政治本身的复杂性，特别是参与政治过程的各要素内部以及之间的多元互动。正如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的回应那样，与特朗普立场相左的国会共和党主流派、坚持所谓“司法独立”且生态演变缓慢的司法体系、代表着不同利益诉求的内阁成员与专业行政系统，以及在联邦制框架下拥有强大自主性的各州都能够在某些议题上成为对特朗普实现有效制约的关键因素。站在福山的观点上，反观前文讨论的多个发展态势，事实上也在证明特朗普作为总统所带来的不确定性并不能影响到当前美国政治的总体走向。
　　换言之，美国政治的固有惯性正在超越特朗普所制造的不确定性。表2大胆地对比了在特朗普当政的现实情况以及两个虚拟但仍存在（或曾经存在过）某种可能发生的情况下，美国政治发展态势的延续与变动态势。比较而言，前文中提及的大部分态势并不会随着特朗普政府或者“特朗普时代”在虚拟中的改变而彻底改变。只有在“特朗普遭遇弹劾、副总统彭斯接任”的虚拟情形下，总统行政令等“单边行动”的可能性才会相对下降；而在“希拉里赢得2016年总统选举并上台”的虚拟情形下，由于美国国内政治经济背景不变，新历史周期更迭的节点可能会被相对后置到2020年选举。这就意味着，虽然在关注外交政策或战略调整意义上，特朗普的个人因素以及特朗政府的特征的确正在充当着重要变量，但如果着眼于美国政治发展的大趋势惯性，特朗普所引发的不确定性并未发挥关键变量的作用。

　　金融危机以来，面对全球化下原本掩盖但如今日渐凸显的经济发展与族裔结构矛盾，美国普通民众特别是蓝领中下层白人群体的民怨情绪在持续积累着，而持续的民怨涤荡着传统政治精英体系，刺激着极端政治表达和“反建制派”政治人物的涌现。社交媒体等技术的崛起则在变动过程中扮演了强催化剂的作用。进入政治系统的“反建制派”政治人物或者面对着“反建制派”政治力量的传统政治人物，都面临着碎片极化加剧且难以妥协的政治生态，进而又更趋于选择扩权的“单边方式”来强推政策议程。以如此方式推进的政策显然难以高质量地回应民意，甚至无法满足选举中反映出的民意诉求，进而无法抑制民怨情绪的肆虐。面对这种恶性循环，以选民结构重组与区域分布调整为特征的政党政治重构，本质上是当前美国国家发展新矛盾与新挑战的必然后果和自然回应。
　　简言之，正如图2所示，美国政治当前经历的恰恰是全球化挑战下经济和族裔维度上的新问题，驱动政治层面以政党重组与区域调整等新周期特征作为新的及时回应的过程。在这个过程中，社交媒体营造了重要的变革氛围，而特朗普使用的“单边方式”只是绕开所有阻碍新周期变革的藩篱而采取了最为直接的回应挑战的方式而已。

　　或者说，以国家挑战为起点，以新历史周期开启为节点，构成了美国政治发展的新的历史片段。特朗普的当选、所谓“特朗普现象”的出现以及“特朗普时代”的不确定性，都是这个特定政治生态发展阶段的组成部分与关键特征。从这个意义上讲，特朗普的当选当然存在偶然性，甚至他的个人特质也正在挑战美国政治的底线，但其中那些必要的时代趋势成分，显然是美国政治进入新一轮变革与重组时不可避免的代价。

来源时间：2018/2/4   发布时间：2018/2/4

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