作者：邵峰  来源：《人民论坛·学术前沿》2016年7月上

　　【摘要】最近一个时期，重大的恐怖袭击接连发生，在奥巴马政府即将完成任期的当下，系统地反思和总结奥巴马的反恐战略布局、特点和困境就显得尤为重要。总体来看，奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线，保障国内安全，强调国际合作，避免大规模的反恐战争，重视特种作战手段的运用，力求把更多的资源向亚太转移用于防范中国的崛起。简言之，就是收缩、保家、借力、特种作战。在反恐问题上存在的三个困境导致美国反恐战略的局限性凸显，这也从逻辑上注定了美国在反恐斗争中的被动地位乃至失败的命运。

　　在美国迎来独立240周年纪念日(7月4日)之前的三个星期，从奥兰多枪击案、伊斯坦布尔机场爆炸案、巴格达自杀式汽车炸弹袭击案，到孟加拉达卡劫持杀害人质案，“伊斯兰国”(IS)以前所未有的频率连续发动重大袭击，死伤人数动辄数以百计，在全球范围内持续施展血腥暴力。IS发言人阿德纳尼5月末呼吁其追随者在斋月期间攻击欧美等西方国家，过去一个月可说是“血腥斋月”。IS势力正逐渐走出叙利亚和伊拉克，甚至已经溢出中东。美国自然是在劫难逃，南亚、东南亚也感受到了现实的威胁。人口约1.6亿的孟加拉国九成民众是穆斯林。达卡劫持人质案发生后，一名自称是IS孟加拉国最高负责人的男子在网上宣称将把该国打造成“在全球开展圣战的重要基地”。该头目还暗示将把攻击范围扩大到邻国印度和缅甸。事实上，虽然失掉很多土地，但IS正掀起全球恐怖主义攻势，在全球的存在感不断加强。世界舆论更倾向认为，在伊拉克失去大片占领区从而令“建国”梦变遥远之后，这是其全新的危险战术。德国新闻电视台4日评论说，IS像是发出一个“对世界的宣战”的挑战信号，到了世界各国齐心协力，推出更有效反恐战略的时候了。①

　　在这个血腥的、残酷的现实面前，在奥巴马政府即将完成任期的当下，系统地反思和总结奥巴马反恐战略布局、特点和困境就显得尤为重要。

　　奥巴马政府反恐战略的特点

　　回首奥巴马的两届任期，其在反恐战略上与布什政府相比较，经历了比较大的调整，并根据对形势的判断不断进行微调。总体来看，奥巴马的反恐战略走向是收缩反恐战线，强调国际合作，避免大规模的反恐战争，重视特种作战手段的运用，力求把更多的资源向亚太转移用于防范中国的崛起。

　　奥巴马在2008年的总统竞选中以“变革”为主题，强调结束伊拉克战争、在国际上重建同盟关系、恢复美国领导地位。上台伊始，奥巴马对美国的反恐战略进行了初步调整，试图告别布什时代的“暴力反恐”战略，转向军事、外交、政治和经济等手段多管齐下的“综合反恐”模式。

　　2011年6月29日，美国公布了新版《国家反恐战略》，开启了对反恐战略的正式调整。《国家反恐战略》有四个要点：一是强调反恐不再决定美国整体安全战略;二是首次将本土列为反恐最重要的“战场”，战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”;三是将“基地”分支组织列为新的重点打击对象;四是在反恐手段上强调运用“巧实力”。②

　　2013年5月23日，奥巴马总统在美国国防大学发表了一场关于调整美国反恐政策的演讲。他宣称，美国正处在历史的十字路口，应该为美国旷日持久的反恐战争画上一个句号了。

　　面对“伊斯兰国”的异军突起和其令人发指的反人类暴行，2014年9月10日，奥巴马在“9·11”事件13周年前夕全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。

　　纵观奥巴马政府的几个反恐战略文件和重要讲话，以及美国近年来在反恐实践中的实际行动，可以总结为几个鲜明的特点。简言之，就是收缩、保家、借力、特种作战。

　　收缩：降低了反恐战略在美国总体国家安全战略中的相对地位。“9·11”事件后，布什政府把“恐怖主义与大规模杀伤性武器的结合”列为美国国家安全的主要威胁，反恐成为美国国家安全战略和对外战略的核心。奥巴马政府上台后改变了这一思维，其重大战略调整之一，就是相对地降低欧洲在其全球战略中的地位，提出“转进亚洲(pivot to Asia)”，并于2011年推出“亚太再平衡”战略，在政治、经济、军事方面采取了一系列举措，以提升美国在亚太事务中的话语权。“亚太再平衡”战略的高调亮相，其自然的结果便是反恐战略在美国整体战略中地位的相对回落。事实上，从奥巴马政府的反恐实践来看，美国反恐战略的调整变化与其全球战略目标的调整基本吻合，即以美国的领导促进“民主”，以同盟关系建立符合美国利益的国际秩序，以“退出”反恐战争为战略起点，达到总体战略重心向“亚太再平衡”的目的。③

　　保家：把确保国内安全放在优先地位。2011年6月，奥巴马政府的《国家反恐战略》首次将本土列为反恐最重要的“战场”，战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”。新战略称，美国反恐战略的最终目标仍是击败“基地”组织，但美国本土是这一反恐努力的最重要“战场”。这是美国首次在其官方战略性文件中将本土恐怖主义列为首要威胁，美国反恐战略“向内”转向。2011年12月8日，奥巴马政府公布《反恐战略执行计划》，作为《国家反恐战略》的后续文件，旨在应对本土滋生的恐怖主义。该计划提出:“保护我们的国家，防止极端分子招募和诱使本土公民走向极端，是保证国家安全的首要任务。”还要求联邦政府各部门加强与社区紧密合作，分析互联网与社交网站影响，防止“基地”渗透美国本土。

　　借力：注意运用“巧实力”，强调多边综合反恐。奥巴马政府在反恐手段的选择上呈现多边化和综合化的趋势。第一，强调多边合作。2011年《国家反恐战略》认为，由于恐怖组织极其分散，美国不可能凭借单打独斗将其消灭，尤其是在国内经济不甚景气的状况下，因此寻求安全合作伙伴分担反恐负担不失为一大良策。美国不仅要与意识形态相同的国家进行全方位合作，而且也要与意识形态“异类”的国家进行合作，把它们拉进美国的反恐阵营，为美国所“同化”。美国须努力建立广泛的“安全伙伴关系”，构建多边反恐合作机制，包括国际、洲际和地区三大层面，让全世界越来越多的国家接受美国的反恐规范，为美国的反恐战略服务。因此，美国努力挽救和巴基斯坦的反恐联盟，与阿富汗建立战略伙伴关系并加强与印度的合作。在“9·11”事件13周年前夕，奥巴马全面阐述了美国打击极端组织“伊斯兰国”的战略。该战略由4个部分组成：对“伊斯兰国”成员发动系统的空袭;向在地面与该组织作战的部队提供更多支持;防范该组织发动恐怖袭击;继续向流离失所的无辜平民提供人道救援，最终将把IS“削弱并摧毁”。可以看出，奥巴马仍然延续了固有的反恐战略，只是对局部进行了微调。奥巴马的反恐战略有两个明显特点：美国不派地面部队，只进行空中打击;组建由美国主导的国际反恐联盟，让更多国家分担反恐责任。

　　第二，注重“巧实力”的运用，争取综合、多重手段反恐。奥巴马政府的反恐战略具有明显的去意识形态化倾向，同时弱化了对反恐领域内绝对安全的追求，减弱了单边主义倾向和对武力的片面依赖，重新回归美国的实用主义传统。美国更加注重本土反恐和网络反恐，推出全球反恐论坛，组建国务院反恐局，以谋求继续主导国际反恐话语权。这些措施使得全球反恐随美国步调进入了“后战争时代”。④美国将努力阻止极端主义信息的传递，为妇女和不满的青年提供更多的经济机会，帮助最脆弱的国家和社区建立在本地击败恐怖分子的能力。美国训练和装备当地的合作伙伴，并提供战胜恐怖组织的行动支持，以及协助更加包容和更负责任的治理。⑤

　　特种作战：抛弃大规模战争的反恐模式，代之以精确的定点打击。布什政府在2003年和2006年发布了两份《抗击恐怖主义国家战略》。前者确立了“全球反恐战争”的战略框架，并以反恐为名加紧拓展美国在全球各大最重要战略地区的军事存在。后者则不仅把反恐目标无端扩大为穆斯林群体和伊斯兰宗教，还将民主改造、政权更迭等纳入反恐议程，导致反恐战线越拉越长，反恐方向偏离正轨。奥巴马政府的反恐战略对此进行了重大修正，完全摒弃了布什政府扩张性的反恐战略模式，抛弃“全球反恐战争”概念，代之以“海外紧急军事行动”，大幅降低了采取大规模进攻性军事反恐行动的可能性。正如奥巴马在西点军校的讲话中所指出的，随着“基地”组织的分散化，美国不可能对每一个角落的恐怖分子都派出军队去打击，这既可能激起新的仇恨，同时达不到反恐行动的预期效果，针对个别极端主义组织和个人的定点定向打击将是更有效的。

　　在奥巴马第二任期，特种作战逐渐占据核心地位，从大规模作战转向隐形攻击。根据2011年的美国《国家反恐战略》，美国未来将不会采用大规模战争的方式进行反恐，转而采取精确定位打击的方式，依靠无人机攻击、特种部队作战等手段，实施“手术刀式”打击。2012年7月24日，美国“世界政治评论”网站的一篇文章指出，鉴于借助大规模军事力量的反恐战争加剧了恐怖主义问题，美国已开发出另一种前景更好的军事进攻形式，即依靠隐形的或不易察觉的行动，比如，由特种部队或无人驾驶飞行器对恐怖分子发动袭击。虽然这种打击方式未必能取得决定性胜利，但确实能削弱极端分子的能力，而且在政治和经济上都更具可持续性，代价要小得多。正因为如此，隐形行动很快在美国打击恐怖主义的军事战略中占据核心地位。⑥近年来，美国不仅采用特种部队突击的方式击毙了本·拉登，而且越来越多地采用无人机对恐怖组织的头目进行定点清除，取得了较大的战果。

　　美国在反恐问题上的三个困境导致其反恐战略的局限性

　　任何战略在制定和执行的过程中必须遵循一些必要的原则才能达成其既定的战略目标，其中最重要的有三个：战略重心的原则，手段与目标相适应的原则，掌握战略主动权的原则。审视美国的反恐战略也不例外，在反恐问题上存在的三个困境导致美国反恐战略的局限性凸显，因此也就从逻辑上注定了美国在反恐斗争中处于被动地位乃至失败的命运。

　　野心过大与资源不足的困境导致美国违背了战略重心的原则。维持美国的全球霸权地位是历届政府的一以贯之的首要战略目标，而过高过多的目标追求及责任负担造成资源不足，对其他事务的重视必然导致对反恐问题的重视程度的降低以及资源分配的不足。从反恐的视角看，就是违背了战略重心的原则。

　　第一，“亚太再平衡”战略的提出导致反恐在美国整体国家安全战略中地位的下降。整个20世纪下半叶和本世纪初，美国的战略重点都在欧洲。其实，早在克林顿政府时期就有了亚太再平衡战略的设想。当时美国赢得了冷战，美国政治、军事、经济优势独步天下。而台海危机，让美国对中国警惕起来。小布什总统上台后，特别是2001年海南中美撞机事件后，中美关系更是剑拔弩张，于是小布什政府决定加快兵力集中的部署，争取把60%的美军军事力量调配到亚太。结果没想到几个月后，“9·11”事件发生，于是美国全力投入了反恐战争。反恐战争一打就是10年，而美国认为这10年为中国的快速发展提供了太好的机遇，中国的综合国力得到实质性提升，已成为美国未来潜在的最大挑战者。

　　2009年7月21日，美国国务卿希拉里·克林顿在泰国曼谷首次提出“重返亚太”的构想。希拉里于2011年10月在《外交政策》杂志发表的《美国的太平洋世纪》一文及晚些时候奥巴马在澳大利亚议会所作的“太平洋轴心”的演说，进一步印证了美国战略重心向亚太地区转移的决心。希拉里在文章中说，“亚太地区已经成为全球政治的主要驱动者”，美国的当务之急是在亚太地区“外交、经济、战略等方面大力增加投入”。正是在这一理念的驱动下，美国的“亚太再平衡”战略逐渐实体化。2011年5月，美国击毙了本·拉登，判断国际反恐形势取得了根本性好转，并逐渐开始从伊拉克和阿富汗撤出军队，准备调回头来继续被打断10年的“亚太再平衡战略”了。2011年11月，奥巴马在自己的老家夏威夷抓住主办亚太经合组织(APEC)峰会的机会高调亮出“转向亚洲”战略，并把它作为外交政策的新亮点。奥巴马的“亚太再平衡”战略由军事、政治和外交、经济、价值观四大要素组成，用美国国家安全顾问多尼伦的话说，这是“一个全面的、多维战略”。⑦

　　“亚太再平衡”战略的实质，是为了对付正在崛起的中国，确保美国在亚太地区的霸权秩序。但是时移世易，美国政府逐渐感到资源分配的捉襟见肘，很难在维持全球霸权与反恐战争之间取得平衡。一是经过10年反恐战争的消耗和金融危机的影响，国力遭到严重削弱，不得不逐年削减军费开支。二是美国政府内部对该战略也没有达成思想统一。“亚太再平衡”战略是美国财界、学界、智库和国务院研究出来并力推的，而美军和情报界的很多人并不认同，事实上抵制该政策。

　　第二，国际恐怖组织的此伏彼起更是凸显了美国战略资源不足的困境。“基地”组织在国际社会的联合打击下稍作沉寂，“伊斯兰国”又异军突起，在伊拉克和叙利亚疯狂地攻城掠地，并且建立起类似国家的政权组织。当国际社会意识到这是一个比“基地”更残暴、更危险的恐怖主义组织的时候，它已经变得具有相当的规模，消灭它变得异常艰难。

　　更令人担忧的是，除了眼前风头正劲的“伊斯兰国”之外，还有其他的恐怖主义隐患可能正在坐大。2016年2月，美国战争研究院(Institute for the Study of War)与美国企业研究所(AmericanEnterprise Institute)联合公布的一份报告显示，“基地”组织叙利亚分支努斯拉阵线(Jabhatal-Nusra)给美国带来的长期威胁可能甚于“伊斯兰国”。与靠掠夺叙利亚土地、制造极端事件而抢占各大媒体头条的“伊斯兰国”不同，努斯拉阵线更擅长与叙利亚民众打成一片。成立于2011年的努斯拉阵线，其主要据点在叙利亚南部。目前，约有来自100个国家的3.5万人投身叙利亚内战中，其中，努斯拉阵线吸引的外来武装人员仅次于“伊斯兰国”。努斯拉阵线一直与叙民间势力、其他反对派和当地部族保持密切联系，不断穿梭、游说，进行利益协调。它的目标一方面是确保“后阿萨德时期”的叙利亚不会被更为激进的势力染指，另一方面是为“基地”组织续存实力。努斯拉阵线不对叙利亚之外的地方发动恐怖袭击，只是权宜之计，他们正坐等IS垮台的良机，给以美国为首的西方国家造成措手不及的麻烦。报告指出，美国之前默许俄罗斯对叙境内极端势力的空袭，会在某种程度上把叙境内其他反对派推向“基地”组织的怀抱。因此，美国一直以来专心打击“伊斯兰国”的战略可能需要有所调整。报告呼吁奥巴马政府迅速采取行动，确保那些在“后阿萨德时代”能对叙利亚内部稳定能起到关键作用的反对派，避免它们沦为“基地”组织的棋子，防止“基地”组织死灰复燃。⑧

　　第三，与俄罗斯的战略博弈影响了反恐战争的国际合作。虽然苏联已经解体，俄罗斯的综合国力大幅下降，但是美国对俄罗斯的战略戒备从未松懈，一再推动北约东扩，企图直达俄罗斯的边界。美国和西方对俄罗斯的战略生存空间的过度挤压，导致俄罗斯的绝地反击。在久拖不决的乌克兰乱局中，2014年3月，克里米亚议会宣布脱离乌克兰独立，但未获乌政府承认。2014年3月16日，克里米亚举行全民公投，96.77%参加投票的选民赞成克里米亚加入俄罗斯联邦。2014年3月20日，普京总统批准了克里米亚加入俄联邦的条约，使其成为了俄罗斯的联邦主体之一。克里米亚加入俄罗斯，美国和西方自然不甘失败，对俄罗斯发起联合制裁，并从政治和军事上对俄罗斯持续施加压力。

　　2015年9月30日，俄罗斯强势介入叙利亚局势，在叙利亚开始对恐怖组织进行空中打击。俄方表示，其介入是应叙利亚政府的请求，符合国际法。美、英、法、德、土耳其及多个阿拉伯国家发表声明，对俄罗斯空袭行动的目标范围表示质疑和深切关注。俄罗斯则批评美国主导的反“伊斯兰国”联盟在叙利亚光说不练。俄罗斯强势介入叙利亚局势的目的有三：一是力挺盟友阿萨德政府，守住俄罗斯在中东的关键利益;二是趁美国打击“伊斯兰国”不力和欧洲发生战后最大的难民潮的紧要关头，在反恐领域博出头，显示俄罗斯的大国担当，同时借与伊拉克和伊朗的合作挖美国的“墙角”;三是在中东制造新的热点，拖住美国及其盟友，减轻在乌克兰方向的压力。普京曾主动提出与美国就打击“伊斯兰国”和推动叙利亚局势政治解决进行高层协调，但美国拒绝与俄罗斯在叙问题上的合作。

　　第四，顽固坚持双重标准，阻碍国际反恐合作。国际社会对恐怖主义尚无统一定义，而以美国为首的西方国家在反恐问题上一贯坚持双重标准，严重妨碍了国际社会的反恐进程，是全球反恐成效不佳的重要原因之一。美国出于国家利益的考虑，把反恐问题工具化，违背了战略重心的原则。美国在反恐斗争中既想消灭反美的国际恐怖势力，又想利用其他国家的民族分离主义和恐怖主义势力牵制其他大国的崛起，还想借反恐之机推进其全球霸权。如果侵害了自身利益，就谓之恐怖主义，而对损害他国利益的恐怖分子，却经常以人权、民主等借口为其开脱，甚至提供庇护和资助。“伊斯兰国”在产生、发展、猖獗的过程中，就是利用了大国、地区国家之间错综复杂的矛盾，抓住有利时机壮大自己。其他的例子还有美国对待俄罗斯车臣问题和中国“东突”问题的态度。美国的这种实用主义的自以为高明的做法，破坏了全球反恐联盟的团结，严重影响了全球反恐的进程与合作水平。美国抱着双重标准不放，相关国家势必时时抱有戒心，因而美国很难在反恐问题上与其他国家真诚地合作，国际社会的反恐斗争只能在低效率的、各自为战的状况下无休止地进行下去。

　　法律和道德困境导致美国在反恐斗争中无法遵循手段与目标相适应的原则。第一，公民个人自由权利的保障与社会整体安全的矛盾。这主要体现在三个方面：首先，反恐情报的收集与个人隐私的不可侵犯之间的矛盾。保护国家安全与维护个人隐私权是一对不好调和的矛盾。前者由于“9·11”的阴影而显得十分紧迫，后者所体现的自由主义则是美利坚立国之本，二者矛盾如何调和是美国面临的一道难题。2015年6月1日零点，《爱国者法案》失效，6月2日，美参议院以67票赞成、34票反对的结果通过了众议院之前通过的《美国自由法案》。根据《美国自由法案》，国家安全局将在6个月的时间里逐步将大规模电话元数据收集项目转给电信公司，这也意味着这一政府大规模数据收集项目将寿终正寝。不过，这并不意味着大规模电话元数据收集项目的终止，根据《自由法案》，今后将有电信公司来负责收集和存储这些数据，国安局只在确认某人或某个组织有恐怖活动嫌疑的时候才能向电信公司索取相关数据。且今后在因调查涉恐活动需搜集通讯数据时，须先取得外国情报监控法庭许可，若非紧急状态，不可直接向通讯公司索取数据。《自由法案》的通过，意味着以往那种“无差别”的大规模监控将一去不返，反映了美国国家安全观的理性回归。需要指出的是，《自由法案》仅针对国安局的国内监控项目，美在海外的大规模监控仍将继续。

　　事实上，“9·11”后，美国社会就对隐私权与国家安全孰轻孰重的问题一直争论不休。当时，几乎所有人都担心恐怖主义的威胁，因此，国安局和其他安全机构都似乎有权以人民的名义采取反恐所必需的各种手段，甚至不惜侵害个人隐私权来阻止可能发生的恐怖主义袭击。在斯诺登披露美情报部门的大规模监听活动后，美国社会开始对政府监控大规模抗议。安全与隐私从来都不是你死我活的零和博弈，二者在某种程度上可以达到平衡，《自由法案》就是这样一部试图平衡二者关系的法律：既想保证国家安全、有效反恐，又能顾及民意，保护隐私权，防止政府滥用权力。⑨然而，理论上、法律上的平衡并不能保证不影响反恐工作的效率，在现实中，情报的收集永远跟不上恐怖分子的脚步，更何况套上一堆的约束。

　　其次，现代国家都是法制国家，每个执法部门的权限都是有严格法律规定的，这一点虽然保障了公民的个人权利，但是在反恐的效率上则凸显其局限性。这一点如何有效解决，也是包括美国在内的各国政府需要考虑的问题。比如，俄罗斯总统普京7月3日正式签署法律文件，授权建立俄罗斯“国民近卫军”。2016年6月22日国家杜马已经通过法案，“国民近卫军”组建进入实质阶段。此计划始自1998年，主要内容是将内务部内卫部队改编成国民近卫军。据塔斯社报道，“国民近卫军”的职能包括有权对公民证件、车辆进行强行检查;突击逮捕并拘押犯罪嫌疑人;有权为公众安全强行进入住宅房屋;有权在紧急情况下实施戒严;有权为制止大规模骚乱实施包围行动;有权通过武力实施反恐行动，并在威胁迫近时无需警告就动用武力等。这些职能以前分属于内务部内卫部队、特警部队、快速反应部队等，新的“国民近卫军”则同时具有上述权限，并在特殊情况下拥有更大的行动权。

　　再次，全球化和现代国家的开放性为恐怖分子实施恐怖袭击提供了极大便利，而追踪其行踪则非常困难。现代社会各种人员在全球范围内大规模的自由流动为恐怖分子跨界犯罪提供了方便的条件。即使国家强力机关怀疑某人有犯罪的嫌疑，但是只要没有掌握足够的证据，执法部门也无法展开实质性行动，欧美发生的一些恐怖袭击嫌犯很多都在国家反恐部门的黑名单上。近两年，由于中东地区大批难民试图偷渡入境欧洲，欧洲正遭遇自二战以来最严重的难民潮。据估计有大批恐怖分子借难民潮混入欧洲国家，对欧洲未来的安全形势构成重大的潜在威胁。2015年9月7日，英国报纸《星期日快递》(Sunday Express)援引“伊斯兰国”消息源表示，4000余名伊斯兰国极端组织分子扮成难民秘密潜入欧洲国家。此外，世界的网络化和信息化为恐怖分子的联络、策划、组织人员发动恐怖袭击提供了优越的技术支持。现代金融市场的复杂性和全球性为恐怖组织筹款、洗钱、分配活动经费提供了活动平台。而发达的媒体和因特网为恐怖组织宣传其意识形态、培训恐怖分子提供了广泛的渠道。而媒体业的激烈竞争导致恐怖事件的大肆炒作和传播，客观上为恐怖主义扩大影响力起到为虎作伥的作用。

　　第二，枪支的泛滥为恐怖分子进行暴力袭击提供了便利条件。政局动荡地区的武器泛滥、西方国家对枪支管理的宽松政策使恐怖分子可以很容易获得恐怖袭击的武器装备。枪支滥用以及暴力问题是长期困扰美国社会的顽疾。在美国持枪的权利是基于历史的路径依赖的，所以在美国禁枪几乎是不可能的，只能尝试控枪。即使是在加强枪支的有效管理上，由于对宪法的理解和解释的差异，以及选举政治造成的民意压力，美国两党都无法给出令人信服的政策选择。从现实来看，因为枪支已经泛滥，目前，禁枪只会禁掉好人自卫的权力，坏人仍然可以非法取得枪支。

　　第三，国际反恐行动的效率要求与不侵犯其他国家主权的矛盾。国家主权原则是当代国际法的核心和基石。从理论上讲，在国际反恐斗争中，各国尤其是发展中国家都坚持要尊重国际法和主权平等原则，要求在相互尊重主权的基础上开展国际反恐合作。任何国家都不能借反恐之名侵犯他国主权，在国家之间和民族之间播种新的仇恨。但在现实的反恐过程中，出于保密和快速反应的需要，西方国家尤其是美国经常采取单边主义的做法，对国家主权原则造成了很大的冲击。奥巴马总统宣称，美国将领导一个广泛的联盟来对付恐怖主义威胁，对“伊斯兰国”组织进行坚持不懈的斗争。既然是联盟，相互尊重就是非常必要的事情。然而，针对特定目标的跨界特种作战和用无人机对可疑恐怖组织头目的定点清除行动已成为美国在中东地区反恐的主要手段。最著名的例子就是2011年5月1日，美国海豹突击队乘坐直升飞机潜入巴基斯坦境内，在阿伯塔巴德镇的一座豪宅里将本·拉登击毙。由于美国没有事先征得巴基斯坦政府的同意就采取了跨界军事行动，引来巴基斯坦民众的强烈不满和巴政府的强烈抗议。

　　第四，恐怖分子的行动没有底线，而国际社会对恐怖分子的打击则投鼠忌器。当今的恐怖分子在展开恐怖活动时毫无道德和法律底线，肆意对民用设施和公共场所进行爆炸袭击，甚至可以用军事作战武器公开屠杀大量毫无防备、手无寸铁的平民，凸显其反人类、反文明的本质。但是，国际社会在打击恐怖分子时不可能无所顾忌，因为恐怖分子经常就藏匿在平民中间，或者直接控制大量无辜平民做人质和人肉盾牌，因此为了尽量减少平民的伤亡，避免对民用设施的破坏，很多的反恐行动难以有效展开。以美国为例，据媒体报道，由于担心在叙利亚的空袭造成大量平民伤亡，美军制定了严格的作战准则，限制空袭力度和范围，直接导致对恐怖组织的空中打击收效甚微。在三分之二的飞行任务中，美战机在没有投掷一枚炸弹的情况下返回基地。反之，如果空袭出现偏差，造成普通民众的伤亡，比如在美军使用无人机清除恐怖分子的行动中，在巴基斯坦、阿富汗、伊拉克等国家多次出现伤及平民的事故，媒体和当事国政府都会口诛笔伐，当地民众也会对美国产生新的仇恨，从而客观上也为恐怖主义扩大了生存的土壤。当然，这不是对美国吹毛求疵，其他国家在反对和打击恐怖主义的问题上同样面临相同的困境，这是正义力量与邪恶力量在较量时不得不面对的客观要求。

　　“不对称困境”导致美国在反恐问题上无法掌握战略主动权。如同在国家关系中出现的长久难以解决的“囚徒困境”一样，任何国家包括美国在内，在反对恐怖主义的斗争中不可避免地遭遇“不对称困境”。

　　不对称战争，简单地说就是实力相差悬殊的两方之间的一种战争策略，它是一种自古以来就有的战争类型。“不对称战争”的内涵包括战争目标、作战手段、作战方式、作战主体和作战空间等方面的“不对称”。恐怖主义与反恐斗争也应纳入不对称战争的研究范围。美国遭遇“9·11”袭击事件后，不对称战争的概念扩大，“不对称战争”几乎等同于反恐战争。美国发动的对阿富汗塔利班政权的战争和伊拉克萨达姆政权的战争，是一种以绝对的军事技术优势和力量优势为支撑的“不对称战争”，而“基地”组织和“伊斯兰国”对美国、西方世界的恐怖主义袭击，也是一种以非常规方法进行的不对称作战。

　　当今的恐怖分子奉行的是“你打你的，我打我的，以我为主，人皆可杀”的不对称作战原则，自始至终掌握着战略主导权。虽然美国的综合国力和军事实力称霸世界，但是面对恐怖主义这个顽敌，美国是有劲使不上，总是处于招架应付的境地，因为反恐斗争没有固定的战场，何时、何地、何种目标、以何种方式发动袭击完全掌握在恐怖分子一边。

　　第一，打击目标的不对称。反恐力量打击的是恐怖分子本身，而恐怖分子的袭击对象不是军人和执法人员，是无辜的平民。在传统的军事战场上，美国通过空中支持，配合伊拉克安全力量给予重击，IS节节败退;然而在另一个非传统的战场上，IS通过组织策划或者鼓动其支持者，在目标国采取难以应对的恐怖袭击行动。由于恐怖分子针对的平民目标毫无防卫能力，因此一般都会造成重大的人员伤亡。

　　第二，打击手段的不对称。反恐力量只能使用两种手段，一是战场上军事打击，二是警察抓捕犯罪分子。但是恐怖分子则选择很多，可以用军事手段包括炸弹、枪支、刀具等所有的武器对平民目标发起出其不意的攻击。当你在战场上与之作战时，恐怖分子可以用游击战或者化整为零藏匿民众之中;在恐怖分子仇视的国家，恐怖分子可以进行有组织的大型恐怖袭击，也可以发动随意的“独狼”式的恐怖袭击。澳大利亚洛伊国际政策研究所网站7月4日的文章分析了IS恐袭的“模式”。斋月期间发生的多起恐袭表明，IS已经在新一轮恐怖主义袭击浪潮中当上排头兵。每一起恐袭都骇人听闻，又各有特点，向世界宣示恐怖主义袭击的多样性——有“独狼”式，也有夫妻合谋。IS可以是参与者，也可以是协助者，还可以提供后勤支持，或者提供精神鼓动。美国前中情局官员布鲁斯·雷德尔在接受《华盛顿邮报》采访时说，更令人警惕的是越来越多经过精密策划的“群狼”攻击。此类袭击正成为IS的标签。⑩

　　第三，在恐怖袭击的时间和地点选择上，虽然各国特别是美国早就加强了反恐情报工作，但是客观上任何国家的强力机关都无法占得先机，主动权和选择权完全掌握在恐怖分子手中。

　　事实上，早在2000年5月，美国参谋长联席会于提出的《2020年联合构想》中就提到了不对称的问题。文件指出：我们拥有无可匹敌的常规作战能力和有效的核威慑能力，面对如此强大的力量，潜在敌人会越来越寻求运用“不对称战略”和“特效”能力对美国实施“避强击弱”的打击。针对上述挑战，《2020年联合构想》提出了美军未来建设的总体目标：即创造一支能在所有军事行动中居于主导地位的军事力量——在和平时期令人信服、在战时可以决胜、在任何冲突中均居压倒性优势。只可惜，在面对恐怖主义这头怪兽的时候，美国的美好设想完全派不上用场。

　　2015年12月2日，美国加利福尼亚州南部圣贝纳迪诺市发生枪击事件，造成14人死亡，17人受伤。奥巴马总统发表讲话，希望说服美国人支持他的反恐政策。奥巴马谈到恐怖主义“新阶段”，但却没有提供新的战略，而是重复了他的“陈旧配方”：空袭、培训当地部队、金融制裁。《洛杉矶时报》称，奥巴马希望通过讲话让焦虑的美国人相信他的政府有战胜IS的战略，能够保护美国人免于本土恐怖主义的威胁，但十几分钟的讲话凸显了挑战之巨大和白宫选择之匮乏。奥巴马没有给出瓦解IS的新理念或方案，再次排除出动大规模地面部队到中东作战，而是出动更多的特种部队、实施更多无人机空袭，更多的FBI调查，进行长期斗争而非速战速决。美国众议院国土安全委员会主席麦考尔称，美国几乎不可能完全阻止恐怖主义，在加州打死14人的那对夫妻完全不在美国情报机构的监视之中。 可见，面对这种反恐的“不对称困境”，奥巴马显得束手无策。

　　美国未来的反恐战略走向

　　目前，美国的大选激战正酣，鹿死谁手不得而知。如果是民主党的希拉里当选总统，预计基本上会沿袭奥巴马的反恐战略思路，不会做出大的调整;如果是共和党的特朗普上台，不排除有比较大的战略调整，因为率性自负、口无遮拦的他曾多次发表极端言论，比如要求美国全面禁止穆斯林入境，此论一出，美国舆论一片哗然，纷纷批评其言论有悖美国的价值观与利益。

　　有专家指出，在反恐问题上，特朗普要比现在的民主党政权更强硬，在刀光剑影的战场上将比小布什走得更远。如果特朗普入主白宫，美对外战略势将做出修正，清剿IS可能成为第一要务。随之可能出现的变化将是，中东、欧洲将重回美战略核心，美需要打造在北约的绝对领导地位，会重新以反恐划定敌友，集中全力铲除IS的威胁。这一切都似曾相识，都是在本世纪初小布什政策的翻版。“9·11”后，小布什以反恐为名发动了阿富汗、伊拉克战争，在全世界范围内追剿“基地”等恐怖组织，并出台了“先发制人”战略。但几年下来，反恐效果适得其反，美陷入越反越恐的怪圈。 然而，在笔者看来，无论希拉里还是特朗普上台，谁都无法彻底解决以上三个战略困境，因而也就不可能轻易扭转美国在全球反恐问题上的被动局面。

　　注释

　　①《独立日恐袭”让美欧绷紧神经 “群狼战术”成反恐新难题》，载《环球时报》，2016年7月5日。

　　②李岩：《解读美国新版〈国家反恐战略〉》，载《世界知识》，2011年第15期。

　　③孙逊、王萍媛：《奥巴马政府国家反恐战略：主旨、特点、评估》，载《南京政治学院学报》，2014年第4期。

　　④以上主要参见：The White House，National Strategy forCounterterrorism, June 2011.http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf;戚易斌：《国际反恐进入后9·11时代美调整战略应对威胁》，中国新闻网，2012年9月11日，http://www.chinanews.com/gj/2012/09-11/4174099.shtml。

　　⑤The White House, National Security Strategy, February 2015,https://www.whitehouse.gov/blog/2015/02/06/president-obamas-national-security-strategy-2015-strong-and-sustainable-american-lea.

　　⑥Steven Metz, "A Necessary Evolution: U.S. Military StrategyGoes Invisible", World Politics Review, 24 Jul 2012,http://www.worldpoliticsreview.com/articles/12186/a-necessary-evolution-u-s-military-strategy-goes-invisible.

　　⑦钱文荣：《美国亚太再平衡战略分析》，http://www.bsuc.cn/department/szb/sztzi/2014102040189.html。

　　⑧The Institute for the Study of War (ISW), "NEW REPORT SERIES——U.S. Grand Strategy: Destroying ISIS and al Qaeda", Mar 14,2016,http://understandingwar.org/backgrounder/new-report-series-us-grand-strategy-destroying-isis-and-al-qaeda-0.

　　⑨李默、孙成昊：《〈自由法案〉：国家安全与个人隐私之争》，《学习时报》，2015年7月6日。

　　⑩《独立日恐袭”让美欧绷紧神经 “群狼战术”成反恐新难题》，《环球时报》，2016年7月5日。

　　【11】综合报道：《奥巴马被指缺乏反恐新战略 共和党：我们需要新总统》，《环球时报》，2015年12月8日。

　　【12】施君玉：《“特朗普式”反恐将令美变“警察国家”》，大公网，2016年6月17日，http://news.takungpao.com/world/exclusive/2016-06/3334373.html。

　　The US Anti-terrorist Strategic Deployment and Its Dilemma

　　Shao Feng

　　Abstract: Recently, several major terrorist attacks have occurred. As the term of office of the Obama administration will soon come to an end, it is important to review and reflect on Obama’s anti-terrorist strategic deployment and its characteristics and difficulties. Overall, Obama’s anti-terrorist strategy is to contract the frontline, strengthen security at home, place emphasis on international cooperation, avoid large-scale war on terror, pay attention to the use of special means of warfare, and strive to transfer more resources to the Asia Pacific region to guard against the rise of China. In a nutshell, it is contraction, home security, leveraging and special operations. The three dilemmas facing the US anti-terrorist campaign show the limitations of the US anti-terrorism strategy, which also logically predicts that the US fight against terrorism will be reduced to a passive position and is doomed to failure.

　　Keywords: the United States, anti-terrorist, national security, pragmatism, strategic dilemma

　　【作者简介】

　　邵峰，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员。研究方向为中国对外战略、国际防扩散、国际恐怖主义与反恐。主要著作有《国际核扩散难题：根源和出路》《和谐哲学：中国外交的新境界》《东亚共同体的可行性分析与中国的战略》等。

来源时间：2016/8/27   发布时间：

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作者：熊玠  来源：《人民论坛·学术前沿》2016年6月下

　　【摘要】美国处理对外关系之构思与部署，经历了开国时“孤立主义”的闭关自守、19世纪初的门罗主义、二战后的霸权布局的演变过程。在这一纵深发展的背后，是美国对自己国力雄厚的自信心。美国21世纪的战略布局正在摸索阶段，反恐机制、应付欧佩克对石油市价之垄断、群力环保、世界扶贫工程等四项是其当务之急，但由于美国对中国的恐惧与日俱深，其未来的战略布局将仍以防范中国为主干。其原因乃在美国的外交导向过分受到国际关系学科中实力派的影响。实力派引用历史实例为依据，指出凡是崛起的新兴强权一定会与当前第一强权争夺霸主地位。但是，实力派所引用之先例全是第一次崛起的“暴发户”。而中国第一次崛起早在713～1820年之间一千多年，目前是中国第二次崛起，是复兴而非“暴发户”之行列可比。本文还引用了三个“标示”以证明中国目前之再起绝对不会导致与美国争夺霸主地位。美国未来全球布局，不应以“中国威胁论”作其大前提。

　　【关键词】区域布局 全球布局 独立主义 门罗主义 战略边陲

　　【中图分类号】 D815 【文献标识码】 A

　　导言

　　美国立国之初选择了闭关自守，谈不上任何全球布局的构想，等它走出这个孤立主义的阴影，已是第一次世界大战以后，而真正开始有全球布局，则是在二战结束以后的事。这其中的渊源须稍作交代。

　　美国最初与外界隔绝的选择，可由华盛顿总统的惜别赠言(Farewell Address)窥得其依据。这篇演讲的主要叮嘱是：美国在自身谋求和平之同时，须切忌干预(境外)他国事务，尤不可与任何国家或集团缔结永久同盟关系。所以，美国在一度与法国在1778年联盟之后，下一次与其他国家缔结同盟关系是171年之后的北大西洋公约。这种美式孤立主义，其实并非出于消极心理，因为它到19世纪初(1823年)已演变成了很积极的门罗主义(Monroe Doctrine)。发生这一演变的一个重要原因是美国要防止欧洲国家插手西半球、影响美国在本地区“唯我独尊”的地位。回顾历史，我们可将门罗主义看作是美国一个早期的区域性布局。这种看法，可以帮助我们理解：美国在二战后的全球布局是门罗主义从美洲推向全球的一种自然延伸。在门罗主义(甚至以前的孤立主义)和二战后美国全球霸权扩展之间，有一个隐蔽而关键的共同点，那就是美国对自己强大之国力有坚不可破的信心。正因为如此，美国才认为自己退可以闭关自守、进可以执行门罗主义。而等到二战结束美国承袭了英帝的霸主光环，这股自信心就成为美国领导全世界的精神支柱。因为二战后要对抗斯大林共产集团的挑战，所以北大西洋公约组织在美国领导之下应运而生。值此，美国即从19世纪独霸美洲地区的共主演变成20世纪中叶以后的全球霸主。但与英国帝国主义傲霸全球不同的是，美国没有像后者那样热衷建立一个日不落的殖民大帝国。这可说是美国比英帝高明之处：它不建立殖民帝国，但却能制定世界博弈规则，让全世界随它的音乐起舞。

　　另外，有鉴于第二次世界大战是专制独裁的敌人(法西斯与纳粹政权)发起的侵略战争，所以作为霸主的美国必须领导一个揭橥民主、自由的世界秩序，方能确保长期和平与稳定。因此，在布局上，二战后的美国除了要领导反共之艰巨重担外，还兼任了自己认为是推动民主、自由的一个夙夜匪懈之义勇军，甚至还充当世界警察。

　　美国全球布局的由来

　　美国二战后的霸权布局，有政治(包括军事)与经济的两方面。先谈它在政治上的布局。

　　要了解美国在政治上的布局，须先知道罗斯福总统的“边陲战略”(Rimland Strategy)。由于在二战期间斯大林所领导的苏联已蚕食鲸吞了东欧一大片，其势力扩张气焰已咄咄逼人。在二战尾声之际，罗斯福总统目睹欧亚两洲法西斯与纳粹势力俱已垂临败亡，而英国势力虽然已执世界牛耳一个多世纪，但在二战中已消损疲惫殆尽，所以认定战后国际秩序之领导非美国莫属。他在筹划战后秩序之布局时，深信未来对世界的威胁定必是来自邱吉尔称之为“铁幕”的共产苏联极权集团。因而采用由权威地缘政治学家斯必克曼(Nicholas Spykman)教授首创之“边陲战略”理论①。该地缘政治理论将西欧与东亚核心的中国定位为美国必须尽全力争取与笼络的东西两个战略边陲(rimland)，用以帮助美国围堵地跨欧亚两洲的心脏强权——苏联——与其附庸。

　　此后在欧洲成立的北大西洋公约组织，就是这个理论下的产物。其责任与功能乃在巩固西欧的边陲，以对付来自苏联共产集团的威胁。而战后东亚的中国，除了是战败日本有功劳的盟邦以外，也是美国必须扶持的另一战略边陲。其重要性是双重的：既可以帮助从东边抵制心脏强权苏联，又可看住战败后的日本，防其蠢动。也因为如此，中国必须以战胜国身份成为联合国安理会五个常任理事国之一。这样的安排，可说刻画出了美国准备负起战后霸主责任的一个在地缘政治上布局的轮廓。可是没有想到，4年以后的1949年，中华人民共和国替代了其原先盟友蒋介石政府。这个转变打乱了罗斯福总统对战后国际秩序在地缘政治上布局的亚洲部分。虽然解放前的中国被美国定位为其东亚边陲，但新中国则因被华盛顿误判为苏联共产集团的延伸，而在美国战略地图上消失了30年。以下，我们还须对美国在经济上的布局作一个交代。俾使我们对美国战后布局的政、经两部分有一个全貌的认识。

　　二战后国际金融治理体系创立之理论基础与美国的布局

　　美国对战后布局的另一部分是创立战后金融治理体系。这其中牵涉到实际考虑与对历史的检讨，也有其理论的基础与用意。先谈实际考虑与对历史检讨之部分。

　　在二战之前，世界上并没有国际多边金融治理体系，因为那时的国际关系主要是双边关系。同时，很多西方国家都有殖民地，连美国在打赢1898年与西班牙的战争后也取得了菲律宾群岛作为它的殖民地。国际投资一类的金融关系多半是宗主国在殖民地进行的纵向经济活动。而一个宗主国与另一宗主国之间的横向投资，虽然是有，但其发生的频率与金额均微不足道。在英帝的运作下，英国的国家银行实际上行使了相当于世界银行的功能。

　　自工业大革命以来，世界经济史上的相关理论，可以说主要表现为保护主义(即关起国门抗拒外来产品)和自由贸易(即呼吁各国均须开门接纳外来产品)两派的抗衡②。

　　国际上有关经济(包括金融)秩序的变动——譬如由双边到多边、由区域性变为全球性、由依靠一个霸主的保证到以多边条约为基础而形成制度化——与第一次世界大战终止后第二次大战爆发前的两件大事有密切关系。其一是希特勒纳粹势力的崛起，其二是20世纪30年代的全球经济大萧条。

　　这两件大事有其密切相连的关系。第一次大战结束后，法国与英国坚持要求在巴黎和约中规定战败的德国必须付出巨额赔偿。由于巨大的赔偿负担，德国经济很快被拖到绝境。为了履行对英法的赔款义务，德国每年必须向美国华尔街的金主作大量的借贷。而英、法两国也须依靠来自德国的赔款才有钱以分期付款方式对华尔街偿还它们在战时的贷款。这样的循环流程由于1929年华尔街股票市场发生空前崩溃遽而中断。其导致的后果是，德国借贷来源断绝，因而付不出对英法的赔偿。英法也因此无法对华尔街继续偿还它们战时借贷的分期付款。这更加深了华尔街资本短缺窘境，导致本来就受损于股票市场崩溃而特显疲软的美国经济更是雪上加霜。美国国会为了挽救此严重经济拮据，在1930年制订了《斯穆特—霍利法案》(Smoot-Hawley Act)，给美国竖立了一道严密的保护主义壁垒。孰知欧洲各国为了自救，也学样纷纷设立了保护主义关卡。这一串连环行动终于带来了史无前例的全球经济大萧条。在德国经济崩溃绝望之余，希特勒登高一呼，以必须力挽狂澜改变现状作为竞选号召，他的纳粹党遂被选为德国国会的多数党。希特勒于1933年被任命德国总理，6年后的1939年发动了第二次世界大战。

　　这两件大事给世界各国政府敲响了警钟。它们意识到，原来世界各国经济是休戚相关的。无论是华尔街股市崩溃，或是德国经济被拖垮，都会波及全球经济。如一个国家树立保护主义关卡，就会刺激其他国家回以相应的关卡，遂而导致全球灾害。这种觉悟与共识，为未来建立一个崭新的国际秩序奠定了理论基础。二战结束后，战胜国不但不再要求战败国支付赔款，而且为了确保国际经济不再受累于保护主义的困扰，他们在美国领导下制订了关税与贸易总协定(GATT)制度——1995年被世界贸易组织(WTO)取代。

　　另外，自1930年代世界经济大萧条之后，人们得到一个启示，即国际社会需要一个机构来维护国际货币稳定性与兑换之规律，并且可以兼作一个最终应急贷款之援手(lender of last resort)。其功能是在所有国家普遍发生资金短缺时，可以注入紧急资金，使国际经济由恶性循环变成良性循环。在此共识之下，美国在布雷顿森林召开会议，塑建了一个“布雷顿森林体系”(Bretton Woods System)。这个体系包括了国际货币基金组织(IMF)与世界银行。其中IMF的设立，主要是为了防止世界经济大萧条悲剧的重演③。

　　把关税与贸易总协定和布雷顿森林体系加起来，就构成了二战后新的国际经济体系。这个体系的精神是反对保护主义而鼓励开放式自由市场。其理论基础，英文叫economictheory of peace，中文可译成开放经济的和平理论。这个理论可以用日本1941年炸珍珠港一事来作比喻的例证。日本是一个毫无天然资源的国家，这也是它发动对东亚侵略战争的一个重要借口，而为了维持其对东亚的侵略战争，需要持续有战略物资的支援。当时的东印度群岛(即今日的印尼)拥有日本急需的资源(譬如石油)，但因美国那时坐镇菲律宾，正好挡住去路。1941年珍珠港事变之发生，正是日本企图以轰炸珍珠港来逼使美国由菲律宾撤退的一次冒险。抽象一点来说，如果世界上有自由市场让日本可以取得它所缺乏的天然资源，它就不须靠战争手段来取得，而且绝对比发动战争更为轻便，也不必付出那样高昂的代价。

　　事后推敲美国这种经济布局的真正意图

　　尽管如此，至于美国真正的意图，我们要等到2008年的全球金融海啸发生后，目睹了国际基金(IMF)既没有预防这次金融海啸的发生、又未能帮助全球经济复苏，才恍然大悟。原来美国当初创立IMF的真正意图，并不是任它成为调节全球金融的一个权威的机构，而是企图要它成为美国管控全球金融体系的一个工具，以保证全球的金融经济都会应美国的音乐而起舞。有了这个认识，我们才能将美国战后一切金融方面安排的布局以及之后发生的种种情况完整地串联起来。

　　第一，虽然说IMF要充作最终应急贷款之援手(lender of last resort)，但它的总基金额仅有2500亿美元($250 billion)。针对2008年金融海啸，欧盟提议将之增加一倍，也不过才5千亿美元。再看奥巴马总统于2009年1月对国会提出的为美国经济“救市”方案，需求之总数是25000亿，结果国会通过了8310亿($831 billion)的拨款。相比之下，IMF的总基金额简直连小巫都算不上。IMF这种先天不足，完全是由于美国对全球金融管制要自己直接参预，决不松手。因此，它不认为IMF资金短缺是问题，就不足稀奇了。

　　第二，当初在布雷顿森林体系成立之时，美其名曰要巩固全球货币稳定，所以各国货币统统均与美元挂钩，兑换率皆以美元作为计算之标准。美元又与黄金挂钩，1两黄金定价为35美元。在这个体系里还设立了史无前例的“加权”投票制度(weighted voting)，与其他国际机构的一国一票制完全不同，这里各会员国拥有的票数多少，是依其在IMF所分摊的认股(quota)多寡而定，而认股多寡又是按每个国家经济体之大小而决定。因此，美国以其经济为世界之最，故拥有最多的票数，占全体票数的16.5%。最小的马绍尔群岛的票数，只占0.001%。加权投票制度，也等于是帮助美国确保IMF作为它对全球金融管控工具的一项法则。

　　第三，二战后之初期，世界各国普遍缺乏美元，美国在1947～1958年之间积极主导了美元的大量输出。杜鲁门计划与美元外援(简称美援)计划应声而起，后来，马歇尔计划再拨款170亿美元作为援助美国的欧洲盟邦(以后再加日本)经济复苏所需。一般人只认为这是应付冷战而来，实际上则是美国要借此种种办法将美元推广成全球贸易与投资的共同货币以及兑换折算的基础。它成功了④。但是，美国这一成功也是IMF在面对2008年全球金融海啸无能为力的原因。

　　自1958年开始，其他国家的美元持有率逐渐增高，殆至1970年左右，所有外国持有的美元总数已超过美国所有。尼克松总统感到如果这些国家把它们手中持有的美元向美国要求以35元兑换一两黄金的话，美国将面临空前危机。因此，1971年，各国在美国主导下签订了斯密松协定(Smithsonian Agreement)，美元与黄金以及与其他货币兑换均告脱钩。世界进入了一个自由浮动的时代，意即黄金价值和任何货币与美金之间的兑换率，均由国际市场浮动决定，不加人为管制。

　　IMF于1986年开始发行SDR(特别提款权)，象征IMF开始有其自己发行的币制(昵称“纸金”)，其价值由一个包含美金、英镑在内的一揽子储备货币来决定。1992年欧盟成立后，又开始有了欧元币制。美金虽是遭遇到竞争，但它在各种币制中仍占翘楚地位。美国仍对世界金融系统(包括布雷顿森林体系)保持以往的管控。真正受到严重挑战，要等到2015年两个崭新金融机构的出现：(a)金砖五国NDB(新发展银行)与(b)由中国推动而拥有57个创始会员国的亚洲基建投资银行(简称亚投行)。至于后者，尽管美国极力反对，仍无法阻挡那与美国最亲近的盟邦英国投资加入。继英国之后，法、德、意诸盟邦也照样跟进。之后又有澳大利亚以及韩国陆续违背美国意旨而加入了亚投行的行列。

　　时至今日，美国由罗斯福总统在1944年凭他的远见与信心筹划的战后美国霸权领导世界的布局，政治与经济的两部分均遭遇到种种变换，已面目全非。至于其政、军构想的部分，在西欧的边陲，由于苏联垮台，北大西洋公约虽是幸存，但没有了心脏强权苏联的威胁，其创设之初衷不复。何况欧盟之崛起已囊括了欧洲27国，西欧往日对美国的亦步亦趋已不复重见。而在东亚核心中国的这块边陲，虽经过1949~1979年的一度隔离，自尼克松要玩“中国牌”以牵制过分嚣张的苏联又重返美国的战略地图，但历经改革开放30多年来，已于几年前登上世界第二大经济体的荣誉榜，中国的地位也随之剧变。何况高盛公司、座落巴黎而具有34成员国的OECD(经济合作与发展组织)以及很多其他分析家都异口同声地预测中国经济总量即将超过美国，而人民币也将替代美元作为世界金融制度的基础。如果属实，美国将非有其应对21世纪格局的新布局不可。

　　在此，为了深入追踪探讨美国自罗斯福布局以来所遭受未能预期的挫折，我们须分析美国经济近年来一蹶不振的两大导因：一是2001年的“9·11”恐怖袭击，二是2008年以前世界石油价格的飙升。

　　二战后布局给美国带来优势，但为何其今日经济陷入困境

　　罗斯福为战后而设的战略布局，一方面让美国能够主导全球行为规则的制定(譬如布雷顿森林体系的加权投票制度);另一方面是让美元变成世界金融经济的共同货币，已如上述。还须加一点，那就是二战后的美国还兼任了自己认为是鼓动民主、自由的一个夙夜匪懈之义勇军。这一点对美国在金融经济上的好处，并非显而易见。有人说，因为美国不遗余力地标榜民主自由，所以世界上任何地方发生动乱，当地有钱人一定携带他们的财富逃来美国。这话乍听起来似乎是无稽之谈，但仔细观察，也不无实例可佐证它的几分真实性。不用说太早以前，就算最近20年来东欧与北非的“颜色革命”以及中东(譬如伊拉克与叙利亚)动乱诸例，几乎没有一次不是当地的有钱人带了他们的财富跑到美国避乱。不仅如此，自从中国开始富起来之后，一方面有诸多“裸官”将大量不义之财交由家人悄悄挪出国门，最常见的仍是投向美国;另一方面有某些暴发户个人出于莫名的原因不甘藏富于国内，而向国外转移巨额财富，也多半是以美国为资金歇脚的目的地。(当然也有若干中国有钱人带了财富来美国并取得美国公民身份，但发觉美国征税查税过于苛严，所以为了财富保值宁可放弃公民身份而远走他乡或者返回中国。)

　　我们在前面说起，战后美国认为在它的霸权之下除了标榜民主自由之外，尚须自己充当全世界警察的角色。有鉴于以上动乱地区有钱人纷纷携带他们的财富竞相来至美国的实例，所以美国标榜民主自由对自己的实质好处是见效了。但是，充当全球警察一角，其所遭遇的结果，尤其是在冷战终止后，不尽理想。在索马里、海地、波斯尼亚与科索沃的事件中，美国的干预虽然没有具体的成果，但也无伤大雅，但美国插手阿富汗与伊拉克的军事干涉，却遭遇到难言之隐。丧兵折将以外，最讽刺的是，美军要打退堂鼓都找不到体面撤军的台阶下⑤。所以，我们对未来美国的布局是否仍对充作世界警察有同样的热心，可以存疑。

　　尽管美国二战后的布局使自己的国际安全有了保障，但当初布局的构想，从来没有任何应付恐怖袭击之心理准备。故“9·11”恐袭将空前动乱带来美国本土，产生的惨重后果至多。包括严重地创伤了美国经济，令其一时无法转圜。美国联邦储备委员会为了防止经济不断衰退，采取了连续13次降息措施，最后把美国联邦基金利率降到1%。孰料这些措施为美国带来更大的伤害。由于利率大量降低，造成大众借贷来抢购房地产的异常现象。同时也招来很多国外资本注入美国大炒房地产。房地产泡沫以及次贷危机问题，都是由此衍生而来。回头来看，我们可以说，由于美国从未遭遇过像“9·11”这样的事件，所以金融界过分反应，造成银行过分放宽房屋借贷标准，几乎对申请贷款者来者不拒。银行也知道如果太多借款人偿还不出他们的贷款的话，银行自己将面临资金周转危机。所以，这些银行与放贷公司早已将放贷打包，转卖给了半官方的房利美(Fannie Mae)与房地美(Freddie Mac)两大公司。没想到点滴水渠聚集成河，而河川汇集，终成汪洋大灾。房利美与房地美两家公司因累积呆账高达50亿美元之多而被政府接管，成为华尔街崩溃倒闭之先声。

　　除“9·11”以外，另一使美国经济瘫痪的变数，则是21世纪初的石油价格飙涨。本来在此以前，石油价格已居高不下，害及很多行业，尤以航空业与旅游业为最。为了缩减成本，很多公司只好裁员节流，引起失业率上升。到了2008年7月，国际原油价格却飙涨至每桶147美元。美国经济因此遭遇莫大的挫折，失业率更直线拉高，银行呆账急剧上升。投资银行本来习惯玩耍杠杆游戏，譬如以1块钱抵押就可以借贷30块钱，形同走钢索，而石油价格飙升的效果，如同将走钢索人手上的平衡棒打掉了一般。这一切积累效果导致华尔街无法收拾，终于造成2008年的崩溃，引起全球的金融海啸。

　　可是有一件事令人困惑。即自1500年以来，西方国家一直控制了世界石油市场定价，为什么偏偏现在出了问题?要知道此答案，我们必须先知道近代国际法上的一个悄然但重要的演变。因为很少人抓住此中奥秘，所以需要略加解释。

　　在历史上，国际法中的主权观念始终是指一个国家在政治意义上的自主性，并不涵盖经济上的自主性。正是因为如此，西方国家才得以控制中东地区石油资源。西方所谓的“七姐妹”⑥才能来此开采这些资源，然后将生产的石油产品卖到世界各地。这“七姐妹”也垄断了石油定价权。可是自20世纪60年代开始，由于现代国际法接受民族自决权，而且将它定为一个“人权”，大量的新兴国家在挣脱西方国家的殖民控制后，纷纷参加了国际社会的各种活动。由于他们的鼓动，联合国大会通过了《天然资源的永久主权》决议案。从此，在本来只是政治意义上的主权之外，又增加了经济意义的主权，从而在国际法上建立了经济主权的观念，因而一个国家对其土地上的天然资源拥有其绝对自主的权利。这表明了一个资源拥有国为了“公共目的”有“国有化、没收、征收”它拥有之资源的权利。

　　这一发展，对于西方石油公司一向基于“屈让”(capitulation)老观念而取得的采油权造成莫大威胁⑦。西方石油公司为图求存，纷纷与当地国签订了共同“参预”协议(譬如与沙特阿拉伯石油公司以及科威特的英国石油公司签订的协议)。某些协议还允许当地国政府拥有51%比率的利润分享⑧。此后，这种拥有石油的当地国之“参预”权得到延伸，甚至让它们可以决定石油在世界市场的售价。我们熟悉的OPEC，虽然名称是石油输出国组织，但实际上是拥有石油当地国的组织。它成立于1960年，自1974年开始，中东石油的卖价就全权由OPEC(而非西方“七姐妹”)绝对掌握。从此，石油市场永无宁日。这就是世界上第一次能源(石油)危机在1974年爆发的重要原因。

　　从1971年到1973年底，波斯湾的原油从每桶1.8美元涨到每桶11.65美元;到了1982年已涨到每桶40美元。而在2000年后，原油价格很少低过每桶60美元。到了2008年7月原油价格居然涨到每桶147美元，这是史无前例的。

　　分析以上(“9·11”恐袭)的突发事件和石油价格失控的两大变数，我们不难发现它们之间有一共同点。那就是它们幕后的策动者都是中东的某些极端势力。在炸毁纽约世贸中心大楼和促成华尔街崩溃方面，这些势力均达到了它们的目的。如果可以这样下结论的话，那么为什么这些人会如此痛恨美国乃至要摧毁美国的资本主义经济(纽约世贸大楼与华尔街都是资本主义经济体制最显著的象征)?如果我们试从某些中东阿拉伯人视角观之，最可能的解释是，他们认为美国对中东阿拉伯与以色列的政策过于偏颇，以至伤及阿拉伯人权益。如这个揣测属实，也许可以帮助我们了解为何奥巴马总统上任后给予中东问题特别优先关注，甚至不惮重提自1947年以来就被搁置的巴勒斯坦建国这一敏感议案。

　　理解这些演变与复杂背景，我们就会发现，罗斯福为二战以后制定的战略布局已无法适合“后冷战”时代所需。美国对于21世纪应有怎样的新布局，似乎尚在摸索之中，但根据以上的分析，我们已有足够依据可以基本认定美国未来应该关注的事项，大约可以归纳为四点：控制世界石油的稳定;制约国际恐怖主义者之行动;参与世界扶贫工程;在环保方面作出努力。

　　揣测美国21世纪布局应有的基本考虑与努力

　　根据以上分析的诸多发展与演变，美国如要确保它在21世纪中霸权地位之于不衰，应有几个特别专注不能懈怠。兹分别简述如下：

　　第一，为了巩固自己经济的强势，首先须在世界石油的稳定上着手。美国本来的政策是尽量不开采自己境内的石油。但因OPEC操纵石油价格已导致美国经济因成本大增而受损，所以近五六年来华盛顿政府已鼓励美国页岩石油的生产，自2010年以来，其产量已经增加了一倍。美国每日4.4百万桶的页岩石油产量，占全世界页岩石油总产量的90%。今年初国际市场石油的售价降到了27美元一桶，恐怕正符合美国的心意。

　　第二，为了维护美国本土以及世界各地安全，美国必须在全球反恐努力上起得带头作用。除了掌管美国国防安全的官员外，连今年竞选总统与国会议员的政客口中都不停地高呼要消灭恐怖分子的根源(ISIS“伊斯兰国”)。

　　第三，由于要与中国竞争取得第三世界的拥戴，必须认真参与世界扶贫工程。除了拉美以外，美国一向对发展较落后地区(包括非洲)一概无大兴趣。相反，中国对弱小民族则爱顾有加。在2008～2010年间，中国对开发中的国家贷款数量竟超过世界银行，达到了1100亿美元的总数。此外，北京还免除了不能偿还贷款的发展中国家几十亿美元的债务。在2000～2009年间，中国免除了35个非洲国家全部312笔贷款，而且这些国家都没有什么中国需要的天然资源。美国因感中国这方面竞争的威胁，也开始注意如何帮助削减世界上的贫穷问题。

　　第四，促进世界环保合作。美国虽然早先退出了京都议定书(Kyoto Protocol)，但是奥巴马上任以来却相当注重环保问题。在此议题上，他曾于2014年在北京与习近平主席共同签发了一个《中美气候变化联合声明》;去年(2015年)他也亲自参加了在巴黎召开的联合国气候大会，并和习近平主席达成协议。中美双方强调制定和公布以全球温升控制在2摄氏度(相当于3.5华氏度)之内为目标的本世纪中期低碳经济转型战略之重要性。而且，双方重申支持发达国家承诺到2020年每年提供1000亿美元，以解决发展中国家所需。

　　总而言之，美国21世纪的布局，应该脱离不了以上四点核心考虑。如果真是如此，那么除了第一项之外，在其他三点上，美国均应发现如它能与中国合作，势将事半功倍。可是，华盛顿会否真如此想，恐怕还有变数。这个变数就是美国如何看待中国的崛起。

　　美国眼里的中国崛起与美国未来的布局

　　美国对华政策，在尼克松时代，是以玩“中国牌”来对付彼时过于嚣张的苏联。但在苏联垮台以后，除了“中国牌”之用场告罄以外，还面临自改革开放以来国力直线上升的中国崛起。自从卡特总统第二任以来，美国曾试图以加深美中经贸关系(“全面接触”)来促使中国内部的“和平演变”。但后来发现如此做法，除了大大帮助了中国经济更加倍突飞猛进以外，并未取得美国预期改变中国内政的效果⑨。因此，华盛顿方面开始觉得，必须防范崛起的中国替代以前的苏联而成为美国的劲敌。

　　在研究国际关系的理论中，影响最大的当首推实力派(realists与Neorealists)的论点。他们认为，历史上所有崛起的新兴强权都会挑战现存的世界霸主，没有什么“和平”崛起的先例，崛起的中国一定会挑战现任霸主的美国。因此，他们认为美国的对策是在中国国力还没有完全达到足以挑战美国之时，“乘机将它打下去”。有知名的学者竟主张美国应该联盟日本来共同钳制中国⑩。

　　但是，根据笔者的研究，这些西方学者有一共同盲点，即他们所根据的历史先例全是第一次崛起的国家(亦即“暴发户”的行列)。譬如：工业革命之后兴起的英国、拿破仑领导下的法国、俾斯麦带起来的德国、明治维新创造的日本、斯大林带动的苏联、二战以后的美国。但是，中国不是第一次崛起。根据国外的权威数据资料(包括英国权威经济历史学者Angus Maddison的数据库)，中国在713～1820年之间的一千多年里，曾是世界上最大的强国。其GDP比全欧洲加起来都大许多 。1840年鸦片战争以后，由于内忧外患，特别是帝国主义的侵略蹂躏(包括日本的侵略战争)，中国衰颓了一个半世纪，至1978年以后才逐渐再度抬头兴起。所以，中国现在是第二次崛起，绝不能和以上第一次崛起的“暴发户”国家相比。

　　虽然世界上没有任何其他国家有类似中国第二次兴起的记录，我们因此没有先例可寻，故无法知晓第二次兴起的大国会有如何的行为表现，但有三个“标示”可以帮助我们推敲中国再起后行为表现的方向。第一，中国第一次崛起的一千多年并没有侵略他国记录的事实(如有的话，邻国历史不会没有记载)。第二，中国有在1840年以后衰颓一个半世纪的感受与体会。联合国宪章中第二条第三款中的“正义”(justice)一词，有记录显示是中国当初在宪章草拟时坚持加进去的。这是由于中国饱受帝国主义欺凌之苦故而深感世界上应该提倡社会正义。中国今日善待弱小民族的表现，正是出自这种信念。第三，中国在它1978年开始复兴再起的38年来，对于国际秩序的尊重以及对美国礼让之表现(譬如在联合国安理会对美国所提出或支持的决议案，包括对朝鲜违反核武扩散的制裁案，中国投票记录几乎完全与美国投票意愿相符;这与过去苏联的表现完全不同) 。基于这三个方面的“标示”，足证第二次再起的中国与以上实力学派所引以为依据的第一次崛起的“暴发户”国家绝对不能同日而语。我们可以断定再起的中国不会因为自己要称霸而挑战美国 。

　　可是，虽然铁证如山，而且习近平主席为了释出善意也矢言中美两国“不对抗、不冲突、相互尊重、合作共赢”，但美国政府对华猜忌仍然不为所动。奥巴马总统的“重返亚洲”(又说是要寻找再平衡)，说穿了，主要还是针对中国。奥巴马2014年访问日本时，毫不含糊地宣称，美日安保条约第五条概括了美国共同保护日本尖阁群岛(即中国的钓鱼岛)的义务。今年(2016年)5月他访问日本时，特地去广岛对那死于70年前美国原子弹下的亡魂的后裔致敬。这一切具表明了奥巴马在积极拉拢反中国的日本。其用意不言而喻。

　　我们不要忘记奥巴马总统2014年5月31日在西点军校演讲时宣称美国将维持再一百年的霸权，我们也应该知道美国贪婪的文化决定了它是一个富不知足、强不能安的国家。所以，尽管中国有爱好和平的记录，也多次宣示绝不称霸，并且还以实际行为表现不与美国争霸，但美国对中国的猜忌根深蒂固。因此，我们可以断言只要这种猜忌之毒素存在美国领导人(包括竞选中的政客)心目中一日，他们内心就一日不得安宁。展望美国21世纪的全球战略布局，恐怕最终仍是以防范它想象中的“中国威胁”的大前提为准。换句话说，防范中国崛起的威胁，在美国全球布局上，将比以上所举四项关切的的任何一项(甚至所有四项加起来)的比重还要大。我们以上说起美国自建国以来曾长时期因觉自己国力雄威而独具不可动摇的自信心。相比之下，面对崛起的中国，美国以往的自信心完全不知去向。

　　追其究竟，不外乎是由于西方人习惯于以前中国人的礼让以及在外交上传统之退让政策(至少在鸦片战争以后的表现是如此)，而在美国看来，现在的中国非但已不顾韬光养晦的格言，而且还大谈要与美国策划平起平坐的“新型大国关系”，故而让美国有绝对的恐惧感。中国的对策，笔者认为还是应该不胜其烦地重复指出中国不是第一次崛起等诸点，直到美国人相信为止 。

　　结语

　　以上所说美国官方对“中国威胁论”的恐惧感已至疯狂状态。除了以上所言的缘由之外，还有一个真实但被某些重量级学者否定的因素。他们否定的，却是美国国力已悄然进入严重滑落的论点。笔者认为这种否定，是色厉内荏的心虚表现。因此，而对中国仅以30多年的努力已经复苏崛起，他们觉得更加可怕。

　　关于美国是否已开始衰退的问题，虽然民间与舆论界颇有附和，但若干重量级学者却极力反对。这些学者，包括奈伊(JosephNye)，著有“美国世纪结束了吗?”(Is the American Century Over?);越夫(Joseph Joffe)，著有“美国衰退之迷思”(The Myth of America’sDecline);以及卡干(Robert Kagan)，著有“美国塑造的世界”(The World America Made)。据说奥巴马总统极为器重这一派的意见。

　　笔者之所以认为这些学者是心虚的表现，是因为有数据为我们作证。第一，美国的国债(包括公家与私人的全部债务)是美国GDP的141%，在全世界排名第一。相比之下，中国的国债仅占其GDP的16.2%，全球排名第十一(这些是根据美国CIA的数据)。第二，根据维基百科全书，美国的中产阶级(年薪在4万至10万美元)，有11%的家庭在紧急情况下手头拿不出400块美元应急。尤有甚者，纵使是年薪10万美元的美国家庭，有27%也有同样的问题。

　　就是因为美国的国力衰退只有继续下滑而无挽回的机会，所以它更加担心譬如中国的海军是否赶上美国。因此，要在南海问题上以航行自由为借口，企图抑制中国海上发展与扩权。

　　目前是美国开国以来第一次丧失了对自己国力充沛的信心。所以它对全球的布局，一定是要防范第二大国国力的扩充，以保证它自己在后冷战时期领导地位的不衰。

　　注释

　　【1】Nicholas J. Spykman, AmericanStrategy and World Politics, New York: Harcourt Brace, 1942.

　　【2】Herman Schwartz, States and Market: Emergency of aGlobal Economy, New York: Macmillan, 2000.

　　【3】Charles P. Kindleberger, The World in Depression,1929-1939, revised and enlarged ed., Berkley: University of CaliforniaPress, 1986.

　　【4】参见熊玠：《金融海啸对国际关系理论的的启示》，《世界经济与政治》，2009年第10期，第59～67页。

　　【5】参见Michael Mandelbaum, Mission Failure: Americaand the World in the Post-Cold War Era, OxfordUniversity Press, 2016.

　　【6】石油工业“七姐妹”是指20世纪50年代控制中东石油资源的西方七大石油公司。分别是：标准石油公司(爱克森石油公司的前身)、美孚石油公司、雪佛龙石油公司、德士古公司、海湾公司、壳牌石油公司与英国的BP公司。

　　【7】所谓“屈让”是西方国家在国际法上借用一个(国内)习惯法的观念。用白话说，意即我在你土地上投资开采你的资源，也分你一杯羹。久而久之，我就几乎可以霸占甚至拥有您土地上的资源，你就等于失去了(经济)主权。

　　【8】Stephen Gill, David Law, The Global PoliticalEconomy, Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1988, p. 262.

　　【9】见Michael Mandelbaum, MissionFailure, p. 35ff.

　　【10】John Mearsheimer, "The Future of the American Pacifier," Foreign Affairs, 2001, pp. 46-61.

　　【11】Angus Maddison, Contours of the World Economy: 1-2030A.D., Oxford University Press, 2007. 相关讨论，请见James C. Hsiung, China into Its Second Rise: Mythis,Puzzles, Paradoxes, and Challenge to Theory, Singapore: WorldScientific, 2002, pp. 47-70.

　　【12】见Hiung, China into ItsSecond Rise, p. 251ff.

　　【13】见熊玠：《大国复兴》，武汉：湖北教育出版社，2016年，第225～229页。

　　【14】以中国第二次再起角度来摧毀西方实力派之观点，除了拙著China into Its Second Rise以及中文版的《大国复兴》以外，另外批判实力派有关中国威胁论的书籍值得推介的有;Steve Chan, Lookingfor Balance: China, the United States, and Power Balancing in Asia,Stanford University Press, 2012; Rosemay Foot, Andrew Walter, China,the United States, &Global Order, Cambridge Univesity Press, 2011.

　　The Origin and Evolution of America’s Global Arrangement

　　Xiong Jie

　　Abstract:In terms ofthinking about and making arrangements for its foreign relations, the US hasexperienced three stages: the "isolationist" closed-door policy whenit was just founded, the Monroe Doctrine at the beginning of the 19th century,and the hegemonic arrangement after World War II. Behind this is the USconfidence in its powerful national strength. The strategic arrangement of theUS in the 21st century is still in the exploration process, with four toppriorities including anti-terrorism mechanism, responding to the OPEC monopolyover the oil price, joint efforts to protect the environment, and world povertyalleviation. But due to America’s increasing fear of China, its strategicarrangement in the future will still focus on guarding against China. Thereason is that the US diplomatic orientation has been over-affected by thepower group of the international relations academia. The power group refers toprevious examples in the history and state that all the emerging powers willeventually compete with the existing power for hegemony. However, the examplesthey use are all "upstart" countries which become powerful for thefirst time in history. The first rise of China took place as early as 713 A.D.and lasted until 1820, and now is the second rise of China, it is a revivalrather than an "upstart". This paper also cited three"signs" to show that the Chinese rise will definitely not lead to afight with the US for dominance. The future global arrangement of the US shouldnot be preconditioned on the "China Threat Theory".

　　Keywords: regional arrangement, globalarrangement, independence, Monroe Doctrine, strategic border

　　【作者简介】

　　熊玠，美国纽约大学在职终身教授。研究方向为国际法、国际政治、亚太国家关系。主要著作有《Anarchy and Order: The Interplay of Politicsand Law in International Relations》《China and Japan at Odds》《China into Its Second Rise》《The Xi Jinping Era》等。

来源时间：2016/8/27   发布时间：

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