作者：朱郑勇，郑怡雯，陈洋，陈璐  来源：澎湃新闻

　　【编者按】

　　国家主席习近平将于3月31日至4月1日出席在华盛顿举行的第四届核安全峰会。澎湃新闻(www.thepaper.cn)与上海国际问题研究院联合主办了第6期“政策坊”：“更安全的‘核世界’：第四次核安全峰会前瞻”，邀请各方专家就峰会议题、如何防止核扩散及核恐怖主义、中国在峰会上所能发挥的作用等深入探讨，并于今日刊发系列报道的第二篇。

当地时间2016年2月1日，比利时布鲁塞尔，民众在比利时内政部前举行反核集会。 视觉中国 资料

　　上周，继巴黎之后，布鲁塞尔也遭恐怖袭击。恐怖分子如此猖獗，不得不令人担心好莱坞电影《真实的谎言》、《断箭》中虚构的核恐怖袭击有朝一日会变成现实。核恐怖主义离我们有多远?尽管核威胁的阴云不时笼罩头顶，我们却仍然对核能这把双刃剑难舍难弃。在这样的局面下，防止核扩散到底有多难?

　　政策坊参加学者：

　　刘鸣(上海社会科学院国际关系研究所常务副所长);

　　李开盛(上海社科院国际关系研究所国际关系理论研究室副主任);

　　吴莼思(上海国际问题研究院国际战略所所长);

　　周士新(上海国际问题研究院外交政策所大国外交室主任)

　　从电影到现实：核恐怖主义离我们有多远?

　　刘鸣：我认为，核恐怖主义确实是我们优先要防止的，与那些所谓有核潜力、核打击力量的国家相比，恐怖主义集团更危险。因为毕竟它们使用核材料是没有政府约束的。

　　再者，恐怖主义集团也是受到国际上唾弃的、围剿的组织。一旦它拥有核技术又被逼到穷途末路，那是非常危险的。它可能会孤注一掷。所以恐怖分子拥有核能力，用核来攻击，这个可能性始终存在。

　　周士新：目前来看，发展核能、核武器的技术门槛越来越低，因此，是否拥有发展核武器的技术能力，不是一个国家会否发展核武器计划的主要评判标准。

　　现在说核恐怖主义，其实更多是强调其发生的可能性。自核武器出现以来，真正的核恐怖主义事件发生过多少次?可以说，世界上至今还没有出现真正意义上的核恐怖主义事件。

　　当然，有些组织或国家领导人确实曾发出准备发动“核袭击”的恐怖言论。问题在于，核恐怖主义的可信度在哪里?我们不能仅凭空猜测一些人的意愿，或者将一些人发表的极端言论当作事实，还要看行动的可能性，并采取有针对性的防范或反对措施。

　　刘鸣：极端组织“伊斯兰国”(IS)现在受到美国、俄罗斯、欧洲的打击、轰炸，它受到的限制越来越大，力量也遭到很大削弱，在这之前不排除它会在核或者其他大规模毁灭性武器方面孤注一掷。

　　特别是去年发生几次恐怖主义袭击，最伤心惨目的是巴黎的恐怖袭击。

　　IS甚至还宣称把日本、韩国列入了打击对象。

　　现在拥有核技术并不是很难的事情，有些高中生通过网络检索、通过各种各样的方式，土制的东西他都有可能制成。所以这个风险是比较大的。

　　所以我认为，核安全峰会对恐怖主义、核恐怖主义，特别是对IS这样的恐怖组织，需要不停敲警钟。今后美国无论谁当总统，美国和中国、俄罗斯，在这个问题上还是要协力，在全球各个方面要堵漏洞，要相互配合，防止恐怖分子获取核材料、核技术。

　　李开盛：核恐怖确实是现实世界的威胁，特别美国在9·11事件后对核恐怖更加警惕，在对待朝核问题的政策上也受到9·11事件影响，美国担忧朝鲜的核材料流入核恐怖分子手中。如布什大力推动的扩大防扩散安全倡议，其主要针对对象之一就是朝鲜。

　　目前，发生核恐怖的可能性不高。经过多年反恐，基地组织的威胁程度在减少。IS也和一般恐怖组织有区别，其目的是建立现实的政治实体，使用核武器与敌人共归于尽的动机不大。

　　另外，恐怖组织毕竟不是国家，要把核技术、核材料变成能够使用的核武器，还存在许多无法克服的困难。

　　周士新：当前的核安全不仅要制止甚至扭转国家行为体发展核武器计划，而且更要强调防范或打击可能进行核扩散或发动核恐怖袭击的非国家行为体，比如IS这样的恐怖组织。

　　另外，个别核专家造成核技术与核材料扩散是有先例的，往往更是防不胜防，需要有核国家采取有效行动加强人力资源的管理。

　　刘鸣：在防范核恐怖主义方面，情报分享这一点是非常重要的。在反恐问题上，各国有不同标准。中国和美国，还有俄罗斯，以及其他西方国家之间的分歧比较大。

　　但是，在运用核技术实施恐怖主义方面，情报分享要进一步加强。要打破现有的因为政治、道德标准设置的各种限制。有些分享应该是更前期的，不应该是事后的通报。而是要在前期就分享恐怖分子平常的活动和组织情报。美国在这方面情报最齐全，它通过手机、电脑的监控系统最发达。

　　对于像中国这些国家，在这方面也要要求美国在这方面进行分享。我不知道这个问题核安全峰会讨不讨论，但恐怖主义肯定会是其中一个议题。我认为这个应该是优先要考虑的。

　　两难的选择：核能要还是不要?

　　刘鸣：巴黎气候大会上强调要发展绿色能源，但如何使用核能，国际社会也处于矛盾之中。

　　一方面，按照中国核战略，中国正在大力发展核能，中国核技术也在出口，比如核反应堆向外输出。另一方面，日本福岛核泄露后，德国停止了核能发展;核废料难以处理，废料堆积会产生危险，日本、中国台湾等国家和地区的内部在这方面分歧不断。

　　吴莼思：能源短缺是人们支持核能的一个重要原因。技术专家们会表示他们正在通过技术手段，不断改进核设施的安全性。

　　核废料是一件大事，美国对此有很多研究。核废料有侵蚀性，如果埋的地方有地下水，也可以通过地下水流到其它地方。

　　所以，核废料应该埋在什么地方，人们已经做了很多研究，也有很多争论。在核废料处理中，有一种被认为比较保险的办法，是将反应堆出来的乏燃料彻底“玻璃化”。经过这一处理的核废料，不再具有放射性，然后密封起来埋在不会发生地震、没有地下水的地方。

　　但是，对于是否要“玻璃化”也有争论。因为有些科学家倾向于将乏燃料视为一种资源。也就是说，如果有朝一日，万一真的什么能源都找不到了，这些乏燃料还是可以用的。这样，关于如何处理核废料就有了更多的争论，至今尚无定论。

　　核不扩散难在何处：大国?小国?非国家行为体?

　　刘鸣：伊朗核问题能取得进展，美国方面做了很多工作，做了重要的让步，当然也是由于其他国家的共同努力。

　　但问题是，在奥巴马之后，这个协议能否落实，这是有疑问的。当年克林顿还和朝鲜签订了日内瓦核框架协议。但最终这个协议在执行方面出现了偏差，这主要是美国方面的因素。美国国会对这个协议是怀疑的，因此无法从国会获得执行协议的经费。

　　伊朗问题也一样，奥巴马签了协议，这个遗产下一任总统能不能继承?这是要打一个很大的问号的。一旦美国出现反复，伊朗国内的保守派可能会推翻这个协议。以后再要去签协议，可能性就更小了。反反复复，就像美朝之间一样，双方之间就没有信任了。这是一个很大的问题。

　　美国国内两党斗争，很多事情摆不平。不像其他国家内部有问题，美国可以干预，美国国内有问题，没有国家能干预，只能听任它自己去发展。

　　这次美国大选出了特朗普这么个奇葩，反映了共和党内部的分裂。一个超级大国内部政治上出现了严重分裂，这是一个非常严重的问题，会影响到他今后能发挥的很多作用。

　　李开盛：地缘政治是国际政治的永恒主题，印巴进行核试验、以色列显而未露的核能力、朝鲜核能力的发展，都脱离不了地缘政治的考虑。

　　地缘政治因素也使得美国在朝核问题上瞻前顾后。一方面，美国确实希望朝鲜弃核。但另一方面，美国同样也担心，如果与朝鲜签订和平条约，其地缘政治利益就难以得到保障，如可能解散美韩同盟、撤退驻韩美军等。

　　吴莼思：我们现在讨论核安全峰会，固然是因为这个峰会非常重要，全世界50多个国家的领导人，还有一些重要国际组织的领导人都要参加，但是，我们也不能过度夸张核安全峰会的效用。

　　从美国方面来看，在冷战结束后，非国家行为体在国际上的作用大为增强，这是一个方面。第二个方面是，如果说对于控制国家之间的核扩散多多少少还有一些制度的话，对于非国家行为体获取那样的材料，就没有这样一个安排。

　　周士新：在核扩散方面，拥有核武器的国家行为体进行对外扩散的可能性比较小，但非国家行为体的核扩散可能性在增大，且呈现出可能难以控制的势头。

　　吴莼思：从核安全峰会本身的目标来讲，它的基本逻辑就是要控制核材料，通过这个途径，防止核武器或者核进一步的扩散。但是从另一方面来讲，控制核材料的扩散也有它的难度。因为控制材料的扩散，首先就是要别人拿不到核材料。

　　但是，在现实世界里，第一，铀矿是天然存在的，比如朝鲜国内就是有铀矿资源。第二，核电站已在很多国家存在，从核的乏燃料里面可以提取武器用的材料。这也不是说今天要控制，这些核电站就不存在。第三个是提炼技术和后处理技术也在不断被更多国家掌握。所以，要控制武器用材料，是有一定难度的。

　　基于已有的这些风险和挑战，核安全峰会就需要增加国际合作的力度，这在很大程度应该强调大国合作。

　　刘鸣：关于全球核武器控制问题，美国与俄罗斯在核问题上的矛盾也在加剧，近来有新闻称，美国要加强核试验，俄罗斯反对美国行动。

　　如果全球控核机制不跟进，比如NPT机制不完善，不排除美俄战术核力量发展方面的竞争加剧，全球解除核武器装备可能会产生倒逆趋势，会产生新一种核武器低水平技术改进的竞争。

　　卡内基国际和平基金会的专家George Perkovich有篇论文《降低和武器的作用：核裁军和核不扩散倡议能做什么》，提出可以通过降低核武器在各国安全政策中的作用来推进核不扩散，这有没有可能实现呢?

　　李开盛：我觉得这个很难，因为核武器就像鸦片一样，一旦有的国家吃上瘾了，想戒掉是很难的。

　　美国自己就没有做到，作为世界第一个核大国，而且是唯一使用过核武器的国家，现在也没有做到这一点。奥巴马无核世界的政策，更多还停留口号上。

　　还有像很多小国包括朝鲜，还寄希望于通过核武器维护安全。这其实是一种病态的反应，朝鲜可以通过其他方式实现安全。但确实有些国家，其安全行为逻辑是不一样的。特别是在核技术的门槛降低了之后，核的诱惑力也增加了。

　　吴莼思：当今时代，核武器实际上已经越来越多地成为穷国追求的目标。因为对于发达国家来说，其实它有更好的手段达成政治目标。

　　比如美国的先进常规武器，比其它国家都高出一截，足以帮助它达到想要的政治目标。

　　因此，对于美国来说，核武器有时候其实有点像鸡肋，它自己不能用，反过来却成为其它国家用来跟美国讨价还价的一张牌。

　　所以，有一段时间，美国很多大佬出来讲应该追求无核武器世界。这不是说美国已经认为核武器不重要了，而是说，在大家都没有核武器的世界里，美国能够占据更大的优势。

　　然而，一些中小国家或者那些认为自己是被压迫的力量，显然不那么看。他们非常清楚自己在常规力量方面的投入，不可能与发达国家抗衡。这样，发展核武器就成为他们“恢复平衡”的最简捷、最经济的手段。

　　所以，从这种意义上讲，要真正做到核不扩散，必须与国际社会的公正、民主、平等联系起来。

　　国际政治越是不民主，越是大国说了算，小国就越要发展自己的杀手锏。而在此背景下，大国又不敢轻易放弃核武器，因为核打击能力是毁灭性的。现在整个世界就是陷入这样的怪圈。

　　刘鸣：大国能拥有小国不能拥有，这个就是不平等。

　　吴莼思：刚刚讲的都是自由主义的观点，那我觉得美国保守派肯定会有这样一个观点：降低核武器重要性的另一方法就是发展导弹防御系统。

　　只要有100%的导弹防御美国就不怕了。但实际上，完美的导弹防御是不存在的。导弹防御的发展必然反过来进一步刺激进攻性力量的发展。这样，核军备竞赛的步伐就加快了。

　　李开盛：导弹防御这个也只是少数国家能做到的。降低核武器在国家安全战略中的重要性很难，但是我们应该做。

　　有一个措施就是提高发展核武器的政治门槛。发展核武器的经济和技术门槛比较低，但是国际社会可以提高政治门槛。也就是说，如果一个国家或地区要发展核武器，那么国际社会在政治上必须有所反应，提高其发展核武的政治代价。

　　周士新：导弹技术和核技术的结合是最可怕的，只有核武器而没有导弹的话，核威慑会大打折扣的。

　　无论是美国禁止向伊朗出口远程导弹技术，还是联合国安理会对朝鲜进行制裁，导弹技术都是非常重要的内容。

　　在这方面，本届峰会可以将核安全与美国的反导技术水平结合起来，甚至和其他的反导系统可以结合起来。

来源时间：2016/3/30   发布时间：2016/3/29

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作者：张锋  来源：澎湃新闻外交学人

　　“航行自由”概念溯源

Hugo Grotius

　　西方历史上的“航行自由”的概念最早可以追溯到17世纪荷兰法学家格劳修斯(Hugo Grotius)。格劳修斯提出世界海洋应该是“自由”的而不是受到某些国家控制的。这一关于“航行自由”的观点最终为世界各大国所接受。

　　海权大国，不管是18-19世纪的英国还是现在的美国，都是航行自由的坚定拥护者。英国主张航行自由是为了推行自由贸易的经济政策;美国主张航行自由既为了确保经济扩张，也为了给美国海军提供在世界各地的“战略介入”，从而维持美国的海上霸权。

　　随着中国成为海洋大国的步伐加快，航行自由对中国的经济与战略利益总体上是利大于弊。所以，从政策原则的角度，中国要大力支持航行自由。但是，在实际操作上，中国推行航行自由的方式可以有别于英美等西方大国。

　　其实，以历史的眼光看，航行自由的具体内容并不是一成不变的。17世纪的格劳修斯认识到沿海国家应对沿海水域拥有一定的主权，所以航行自由并不是绝对的。

　　从17世纪到20世纪初期，国际上通行的规范是沿海国家可以拥有3海里的领海。这是基于所谓的“大炮射程原则”，即一国应对位于自己大炮射程以内的水域拥有控制权。

　　但这一3海里的原则显然不适用于20世纪的现实。所以，越来越多的国家主张12海里领海权。此外，国际社会也认识到沿海国家应对它们自己领海以内的资源具有开发与使用权。这些关于海洋权益的争辩最终反映在1982年谈判达成的《联合国海洋法公约》上。

　　这段历史表明，虽然航行自由的原则具有强大的国际规范与国际法的支持，但它的具体内容是与时俱进的。

　　更重要的是，世界各国之间关于航行自由的争论主要是通过协商与谈判——而不是武力——的方式来解决的。现在关于南海航行自由的争议，也应该通过协商与谈判——而不是武力——来解决。这一点可以成为批判美国所谓的“航行自由”军事外交政策的一个重要基础。

　　基于自由主义的美式“航行自由”的两大软肋

美国所谓的“航行自由”因袭了西方历史上的航行自由思想，但更重要的是其全新的海洋霸权战略的成分。

　　美国的“航行与飞越自由”是一项军事外交政策，由卡特政府于1979年启动。美国海军是这项政策的主要执行者，美国空军承担部分任务。美国的公开声明称，这项政策是为了挑战“过分的海洋权益声索”，其实施的对象是包括美国盟友在内的所有国家。

　　实际上，美国的“航行自由”政策有两个核心成分。一是美国把航行自由当成是全球秩序——特别是以规则与规范为基础的西方式的自由主义国际秩序——的核心成分，它推行航行自由因此是对这一自由主义国际秩序的维护。美国因此宣称美军的“航行自由”宣示活动，是美国给世界所有国家提供的公共产品。

　　但实际上，美国用“自由主义”为其“航行自由”的军事外交政策辩护有一个致命的缺陷。虽然国际公共产品是西方式的自由主义国际秩序的重要组成部分，但这一国际秩序同时强调通过寻找共识、外交谈判与多边机制——而不是武力——解决争端。

　　与此相反，美国的“航行自由”行动则完全是单边主义的军事行为，既没有联合国安理会授权，也没有与其他国际或地区组织进行协商，甚至没有与其联盟体系(如“北约”)进行协调。

　　与此同时，美国基于自己对相关国际海洋法的解读来决定什么是所谓的“过分的海洋权益声索”。因此，正如有些学者指出的，在这些问题上，美国同时扮演着“控诉方、法官、陪审员与行刑者”的角色。这是“世界警察”的霸权作风，与自由主义国际秩序的精神不符。

　　谁来定义“过分的海洋权益声索”、哪些国家或国际组织有权利采取具体行动维护航行自由的原则、军事行动是否是维护航行自由的最佳手段——这些都是可以争论的问题。

　　总之，自由主义国际秩序要求用外交协调与谈判，而不是军事威胁与武力的手段解决国际争端。

　　美国“航行自由”政策的另一矛盾之处在于，美国宣称自己是唯一有意愿与能力维护航行自由这一自由主义国际秩序的核心成分的国家，但与此同时，它却拒绝加入最能体现航行自由原则的《联合国海洋法公约》。这是美国用自由主义原则为其“航行自由”政策辩护的另一大软肋。

　　拿现实主义为“航行自由”辩解也有漏洞

　　美国“航行自由”政策还有另一现实主义的根基，即航行自由是美国国家安全利益的必要组成部分。美国政府在这一点上语焉不详，但现实安全利益却是其“航行自由”政策的重要根基，重要性远超提供国际公共产品的自由主义考量。

　　美国主流战略界认为，美国是海权大国，其海军需要能够不受干扰在世界海域自由出入。“航行自由”体现了美国海权战略的两个核心利益：军事力量的全球机动性(mobility)与海洋战略介入能力(access)。

　　从根本上讲，美国国家安全战略是一种海权战略，其军事力量的投射、后勤保障、前沿部署、战时行动以及非战争类的救灾与人道主义援助等行动，都依赖于海上战略介入的能力。

　　这种“航行自由”对美国在亚太地区的军事力量的投射尤为重要。美国想要维持的是其在亚太地区的不受干扰的战略介入能力，但它认为中国军事力量的发展——特别是反舰导弹与潜艇力量——威胁到了这一介入能力，因此它马上提出“空海战”(Air Sea Battle)的战略设想来压制中国“反介入”能力的发展。

　　在美国军事战略中，“航行自由”与力量投射是相辅相成的。美国之所以现在要在南海进行“航行自由”宣示，除了在国际法上打压中国之外，就是为了要维持其在南海的军事投射能力。

　　在美国人看来，美军“航行自由”政策基于国家安全利益之上，因此是必要且无可厚非的。但这一从美国国家利益角度为美军“航行自由”政策所作的辩护也是有漏洞的。

　　首先，这表明美国对自己国家安全利益的定义有无限扩大的趋势，追求美国的绝对利益将损害他国的利益，不利于国家之间的安全合作。

　　其次，即便航行自由需要维护，军事宣示也不见得是最好的或者唯一的方式。军事宣示更应该作为一种备选方案，优先性应排在外交谈判与多边协商之后。

　　再次，美国式的“航行自由”宣示具有巨大的负作用，因为它会增加安全风险、导致军事对抗甚至引发冲突与战争。

　　冷战时期，美国与苏联就曾有因为美军巡航而发生两国海军军舰撞击的事件。现在，美国要在南海进行此类巡航，不排除中美两国发生海上军事意外，中国完全可以从安全角度对其进行批评。

　　美国认为它可以完全按照自己的意志将军事力量投射到世界上任何地方，但军事力量并不能解决当今世界的难题。

　　在很多问题上——如打击极端组织“伊斯兰国”恐怖主义或就伊朗核问题进行谈判——奥巴马政府主要采取了外交协商的手段。为什么在航行自由上还要延续军事单边主义呢?这只能说是美国霸权主义的体现。在这一点上，中国外交舆论也要对其进行批评。

　　中国的立场：支持航行自由，反对军事霸权

　　在航行自由的问题上，中国需要明确支持什么、反对什么?

　　中国支持的是航行自由这个大原则。现在世界上没有一个国家会公然反对航行自由这一原则，中国也不可能反对。而且，中国作为海洋大国需要航行自由原则作为支撑。这是海权大国的通性：以前的英国如此，现在的美国如此，未来的中国也会如此。

　　中国需要反对的是美国式的“航行自由”政策所体现出来的军事霸权主义。在这一点上，中国的立场可以包括以下几点：

　　1.维护航行自由是世界各国的共同使命，不应由美国一家说了算;

　　2.历史上关于航行自由的争议主要通过外交协商与多边谈判解决，现在关于南海航行自由的争议也应该通过协商与对话解决，美国巡航的军事政策于事无补;

　　3.航行自由是重要的国际公共产品，中国会一如既往地对其予以维护。但中国支持的是通过外交手段维护航行自由，而不是美国式的军事宣示;

　　4.美国应该加入《联合国海洋法公约》，否则它在国际海洋事务上的发言权缺乏合法性;

　　5.美国“航行自由”的军事政策是在损害他国合法利益的基础上追求自己的绝对安全利益，这不利于国家间展开安全合作;

　　6.美国“航行自由”的军事政策会带来巨大的安全风险，因此是一个不负责任的政策;

　　7.美国“航行自由”的军事政策是一个典型的单边主义军事政策。在世界政治难题越来越多地需要国家间合作来处理的情况下，这一单边主义政策已经越来越不合时宜，其效用也会越来越低。

　　总之，中国应该争取在南海地区航行自由的问题上建立自己的话语权，突出美国政策的主要漏洞与合法性缺陷，把焦点从美国的单边主义军事行动转移到外交协商的层面。

　　在双边层面，中美两国可以就南海航行自由举行战略对话，降低发生海上军事意外的风险。两国在这一点上达成某种共识或默契并不困难。

　　同时，在多边层面，中国也可以反其人之道以制之，把南海航行自由问题“地区化”，邀请东盟进来讨论，不让美国主导南海航行自由的议程。

　　比如，中国可以提议，在东亚峰会或东盟地区论坛建立一个专门处理南海航行自由事务的机制，任何关于南海航行自由的行动都必须经过讨论并得到授权。这样就能大大降低美国在这一问题上的话语权。实际上，美国国内对美军“航行自由”的军事政策也是所知甚少，中国甚至可以考虑动员力量在美国国内掀起一场关于这一政策弊端的讨论。

　　(作者：张锋/澳大利亚国立大学国际关系学系研究员，广东国际战略研究院云山讲座教授)

来源时间：2016/3/25   发布时间：2016/3/25

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