作者：张屹  来源：中评社

北京外国语大学英国研究中心助理研究员、区域国别研究博士后张屹在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊1月号发表专文《从美国国内两党纷争到中美博弈的经济学逻辑分析》，作者认为：2022年出台的《芯片与科学法案》将中国塑造成了美国民主、共和两党的共同敌人。作为这一法案的两大特征，一是为半导体生产企业提供了核心支持，二是为美技术竞争力提供了资金支持。这一法案，成为了中美科技产业博弈的新一轮筹码。而与此同时，台海局势也在与中美技术竞争同步发酵。这背后既有纯粹政治利益考虑，也有全球产业链变革的经济学逻辑。文章内容如下：

一、美国国内两党纷争与社会分化的内部矛盾

(一)美能源创新政策的中期展望

美国第117届国会于2022年下半年通过了相关立法，以加速美在其亟需的关键能源技术和全球温室气体减排目标方面的进程，新一届国会将会在充足的财政拨款基础上启动能源创新研发项目，监管执行，并在未获足够关注领域注入投资。在诸如核能、水力发电、地热、能源储存等方面，一些先进技术尚未进入市场运行阶段，因此国会在此阶段的支持力显得尤为重要。

两党在很多政策领域分歧较大，而国会要竭力降低能源成本并应对因对俄制裁造成的供应链断裂。地缘政治的焦灼又让气候议题迫在眉睫。民主党对国内化石燃料的生产、出口十分谨慎，而共和党则竭力充分利用这一资源作为政治筹码;民主党致力于清洁能源的税收抵免，并为新兴技术的机构运作积极拨款，而共和党则倾向于让私营部门承担技术研发风险。 当然，两党也有共识，包括在研发资金以及国家实验室基础设施方面的拨款，在太阳能、电动汽车等先进产业的供应链方面也紧密携手。然而共和党更倾向于在反制中国方面的措施，而民主党更关注于清洁能源产品和压低其成本，在大型能源项目的生产线方面，两党都大力支持。最重要的一点共识是，由于欧盟大力推进碳边界调整机制(CBAM),两党在气候与贸易问题上方向一致，两党都不愿在国内碳排放机制上进行定价。①

(二)美能源政策对中资企业的影响

美国内能源问题虽然没有欧洲如此严峻，但两党都认识到加快新型能源的研发是必然趋势，这也包括对能源储运技术的研发。从国会拨款力度就可见一斑。中国在相关领域的投入也是大势所趋，中资企业需要的不仅是资金、政策，也更需高瞻远瞩、在能源领域的先进产业选择正确的项目进行布局。

以往在对华政策上两党别无二致，然而当前的地缘政治困局让美欧关系、美俄关系都愈加微妙，能够让两党一致对外的不仅是极权政治的威胁，也有欧盟战略自主带来的尴尬，甚至在碳减排问题上，美欧都存在巨大分歧。可见今后中资企业面临的国际环境将是多元化、多维度间的互动，美欧关系的微妙变化也让中企的角色具备了更多可能性。

(三)美国公共政策领域的两党分歧

1.对远程工作和灵活就业的政策解读

远程工作和灵活就业无疑是未来美国就业趋势，即使对于联邦雇员也是如此。当下的拜登政府在就业政策领域面临一个不可扭转的现实，即远程工作、兼职零工是大势所趋。尽管华府尤其是共和党强烈反对联邦雇员进行远程办公，理由是效率低下、消极怠工。必须看到在远程办公存在诸多弊端、特别是网络安全问题的同时，也带来了危机时期的复原力，与私营企业展开人才竞争的过程中，联邦政府有必要采用远程办公方式吸引和争夺人才。两党应考虑大局摆脱党争。

拜登政府管理与预算办公室与人事管理办公室都声明今后将大幅度推进远程办公，认为考虑疫情影响，在线办公、灵活安排工作日程是必要的，并且在后疫情时代，远程办公方式是招聘高技术型人才的必要条件。此外工作环境的弹性制也有助于疫情后经济复原，应对供应链断裂，巩固生产力。然而此举招致共和党人纷纷指摘。

其实早在疫情之前，联邦政府的远程办公占比已在逐年攀升，从2012年的29%至2016年的51%。②长期以来，联邦政府雇员就因“少劳多得”而饱受社会争议，远程办公则被认为加剧了官僚主义顽疾。

共和党对于远程办公降低工作效率的夸大实际上是出于党派纷争，以及对于制度的不信任。此外，在积极开发远程技术以推动在线办公方面，两党掣肘也导致政策乏力。2021年对美国防部5万名雇员做的一份调查显示，他们普遍认为远程办公提高了工作效率。在对私营企业的调查中，83%的雇主认为远程办公提高了工作效率。文章就此得出结论，远程办公最大的问题不是效率问题，而是网络安全问题。智能设备和网络接口的分散化将给美带来巨大国家安全隐患，由于发电厂、核心基础设施都已通过网络终端实施数字化运行，甚为堪忧。当然，联邦政府也在通过“多重身份认证”、“云数据转移”等方式确保网络安全。③

2.美公共政策分歧的扩散效应

(1)两党政见纷争已贯穿至国内政策的方方面面，甚至在对华战略上，传统上两党一致的“政治正确”也随着特朗普和拜登的唇枪舌战而成为美全球战略的炒作点。因此中资企业面临的政治风口恐不断扩大，且时刻随着两党斗争而成为口实。

(2)为推进高效化的远程办公，美势必在远程信息技术方面积极研发，未来很可能藉此催生一批科技产品甚至科技巨头，其技术标准可能对中资企业构成围堵，如果远程办公再通过服务贸易形式向发展中国家进行外包，那么这种技术围堵将会扩散。

二、先进产业技术领域的角逐：从地区到全球

(一)美国产业政策的立法推动——两党利益趋同的契机

伴随着美政客陷入党派纷争，阻碍了政府正常运转，前国务卿赖斯的一句话可谓针砭时弊——我们需要共同的敌人以推动团结。从这一立场来看，《芯片与科学法案》可谓将中国塑造成了这一共同的敌人。作为这一法案的两大特征，一是为半导体生产企业提供了核心支持，二是为美技术竞争力提供了资金支持。④

美立法与产业政策的总体导向趋于政策保守和以民粹为基础。自1990年以来美在全球半导体生产领域的份额已从37%下降到12%，而中国大陆、中国台湾、韩国在这一领域则抢占了全球份额。新出台的法案将斥资390亿美元刺激半导体生产投资以应对国际竞争，资金将以赞助和贷款的形式，对在美企业总部和韩国等同盟国家的企业给予支持，鼓励其在美投资设厂，用以补贴生产成本。此外，法案还为半导体生产设备提供了25%的税额抵免。⑤

法案还授权美商务部建立国家半导体技术中心，国家先进技术生产项目、美国半导体生产研究所，专门拨款110亿美元用于上述机构进行研发。

有美专家认为该法案是美产业政策的转折点，象征着官方理念的重大转变，正如上个世纪80年代美对日经济反制。然而也有不同声音认为，这一观点过于乐观，国会通过这一法案有另外的考虑，第一，法案出台的背景是台海危机的日益恶化，伴随着中国政府对台积电等半导体生产商的“虎视眈眈”，所以法案背后的动机不是产业政策的理念，而是国家安全的考量。尤其在高科技武器生产方面，芯片也是核心元件。第二，法案中对“科学”的定位局限于大学基础理论研究，两党都愿意在科学家身上而非工程师身上大把撒钱。而且，后发国家很可能由于“知识溢出效应”而搭便车，获得后发优势。第三，众多民主党人士对于产业政策的关注往往局限在清洁能源企业这一领域，对于其他产业领域都比较短视。

当前美亟待一个强有力的新任总统可以领导两党共同推动美在全球的经济和技术领导地位，形成一个真正强有力的产业政策，以应对中国挑战。然而目前两党中尚无能人可以发挥《芯片与科学法案》真正的效用。

两党纷争不能推动美政策的纠偏，反而内卷本身成了目的，共同塑造一个“中国威胁论”已经如赖斯所言，成为了美政治车轮前行的动力。《芯片与科学法案》虽然不代表美产业政策的转折点，却能够清晰看到反华同盟、反中资企业同盟的愈演愈烈。中国芯片不能仅仅争取几个友好国家的企业合作，需自主研发，弯道超车。

美一直反对产业政策，认为产业补贴扰乱市场、造成不公平竞争，如今为遏制中国，已公然放弃产业政策的“意识形态链条”，这是华为国际生存环境的重大变化。芯片的政治化紧跟意识形态的斗争，企业应尽量避免行业风口，避免产品研发走“独木桥”。

(二)美国产业政策对利益集团的重构

2022年中期选举，美国的政治和社会情绪更加两极分化。美国最高法院最近的裁决也在表明法院大力推动共和党的右翼保守议程。越来越多的共和党人正在发展成为一个反民主的政党，这让欧洲和德国感到担忧。

特朗普本人是否再次成为总统不再是决定性的，更重要的是其潜在继任者也遵循他的观点。持极端观点的特朗普拥护者在国会中的代表将比以前更加强大。国会中两党合作的两极分化和拒绝将增加。民主党选民对拜登的支持在稳步下降。此外，中期选举后，尽管民主党在国会参议院中依旧占多数，但他们失去了在众议院的多数，难以在法律上打上自己的印记。这是由于党左翼和保守派之间难以达成实质性妥协，且许多参议院法律要求实际获得 60% 的多数票才能规避阻挠议案，后者只能通过两党共识来实现。如今，民主党和共和党之间的意识形态差距正在加速扩大。

美国最高法院的裁决正在加剧分裂。多年来，最高法院以牺牲联邦政府为代价来加强各州在选举过程中的作用。与此同时，由于举行联邦选举的规则在各个州的宪法中都有规定，因此地方最高法院在选举纠纷中作出裁决。如果最高法院裁定支持这一深受特朗普支持者欢迎的法律学说，那么由30个州的共和党人主导的各州立法机构可以在没有当地最高法院或其他机构的情况下划分选区，这将导致选举进一步的不公平划分。

最高法院可能作出的有利于独立州立法机构原则和其他关于各州选民歧视的法律的决定对美国来说是政治爆炸物，这可能对美国选举产生深远的影响。不能排除美国出现新的宪法危机和政治暴力，这对美国民主来说不是一个好兆头。此外，美国社会话语变得更加激进和仇恨，政治两极分化正在增加，枪支在已经军事化的社会中的存在也在增加。

以《芯片与科学法案》对半导体制造的新战略代表了美国对该行业重要性的更全面理解。疫情提高了公众和国会对半导体对民用应用重要性的认识。然而，疫情只是暴露了美国在半导体战略供应方面长期存在的脆弱性，几十年来美国本土芯片制造能力一直在受到侵蚀，战争则进一步凸显了这些漏洞。在芯片法案的前景及其强大的激励措施下，美国正建设或计划建设数量空前的新半导体晶圆制造厂。

拜登政府认为，发展半导体产业对美国制造业复兴有诸多裨益。(1)新设施投入运营将减少美国对外国芯片制造业务的依赖，并使美国所有下游制造业受益。由于与这些独特的高科技投资相关的“溢出”收益，在美国建立新的半导体制造工厂可能会刺激广泛行业的国内制造业。(2)建造先进的半导体工厂可以吸引对附近制造业务的投资，为这些工厂提供运营所需的设备和材料。目前，英特尔、台积电、三星、格罗方德和其他芯片公司计划在美国建立新晶圆厂的计划正在吸引数十亿美元投资到美国的制造设施，这些设施不仅用于芯片，还用于制造所需的化学品和材料。(3)建设晶圆厂还可支持创建利用这些能力的分支产业。与人工智能相关联的物联网将在人类努力的许多领域带来生产力、便利性、效率和创新方面的革命性进步。(4)物质和人力资本是发展半导体产业的重要因素。半导体制造依赖于当地大量的物质和人力资本，其中最重要的是拥有从事高科技制造的劳动力。人才库和能够提供培训和物理基础设施的教育机构的存在是吸引半导体制造业的重要因素。此外，这些相同的机构和设施可以吸引对具有类似支持要求的其他类型的先进制造业的投资。(5)当地半导体制造厂的存在吸引其他技术密集型行业的制造商寻求与芯片制造商进行研究和生产合作。比如，特斯拉于 2021 年将其总部从加利福尼亚州迁至德克萨斯州并于一年后在新工厂开始生产Model Y电动汽车。在某种程度上，这些举措反映了特斯拉与三星的合作伙伴关系，后者正在同时扩大其在奥斯汀的芯片制造能力。(6)技术密集型公司在特定地理区域的集中具有“异花授粉”效应，来自不同背景的创意人士正式或非正式地聚集在一起分享想法和信息。这些影响可以在台湾半导体产业建立的新竹科学园区看到，其结果是研究机构、制造商和供应链公司的密集集合，其中在相关部门工作的个人之间的无数互动是台湾现代化转向的支点的主要原因。(7)对半导体制造的投资为相关的高科技行业创造了新的机会，比如在人工智能、量子计算和物联网等关键新兴行业。先进的研究设施加上动手制造技术是未来区域和国家增长的关键。

芯片制造对制造业有直接而强大的刺激作用，联邦政府和各州需激励和促进私营部门进行合作并加快环境审查和地方许可。这需要州和地方政府以及行业之间进行合作。芯片法案代表了一个重大机遇，若要取得成果，精明的实施至关重要。

美国这一法案直观地反映了美国各界对于半导体产业的系统性思考，甚至包括对中国半导体崛起的恐惧，目的就是建立美国绝对领先、绝对安全的半导体产业体系。在这种思考的背后，有对于美国核心竞争力和长期战略地位的思考，也有关于世界对中国市场和供应链依赖性的焦虑，更有对于全球地缘政治变局的再平衡、再布局考量。目前许多国家已经对其芯片制造进行补贴，不仅仅是美国。例如，德国在2022年5月宣布打算斥资100亿欧元资助32个半导体项目;日本已经批准了68亿美元的资金投入国内半导体投资。美国芯片法案颁布后必然会加剧新型竞合关系的产生。

(三)加拿大先进产业落后与美国产业政策的周边延伸

加拿大作为美国重要的邻居和意识形态上的稳定伙伴，在美全球产业联盟及亚太经济格局中具有重要的角色定位，成为被美所“裹挟”的重要棋子。

然而近年来，加拿大在先进产业领域的竞争状态就如同其法语区蒙特利尔的表现——虚弱和衰退，颇为“不争气”。美则“恨铁不成钢”，2022年美联邦政府预算专门对加拿大进行了具历史意义的拨款，助其提升先进技术产业的竞争力。用通俗语言来说，加拿大除了挖矿就是卖油。

赢得先进产业的发展意味着经济增长、货币的强劲、利润的提升、供应链的稳定以及产业安全基础。美国有智库专门提出“汉密尔顿指数”，通过对加拿大七大领域的数据——医药、电子设备、机械装备、汽车产业、航空运输设备、计算机产业、信息技术与信息服务——进行调研分析，对加拿大在先进产业领域的现状进行全面评估。

加国GDP占全球份额从1995年的1.95%上升到了2018年的2%，然而其先进产业的份额却从同时期的1.8%下降到1.2%，其在汽车产业的份额从同时期的3.6%下降到1.5%，其在电子产品的全球份额甚至下降了57个百分点。2018年加GDP一季度增长率仅为0.3%。⑥加在七大先进产业领域可谓满盘皆输。

经济学家用“区位熵”(Location Quotient)指数 的概念来反映特定产业在全球产业布局中的份额，以2018年各国先进产业的区位熵指数为例，加拿大为0.6，美国为0.94，中国为1.34，德国为1.74，墨西哥为0.95。⑦可见加在全球先进产业处于落后水平。

加拿大扭转这一局面已迫在眉睫，主要由四种可能的途径。一是加快技术研发，停止滑向第三世界“卖资源式的”经济发展模式，推动知识产权，建立专利机制，并应拨款专门设立加拿大创新投资局;第二，加应仿效美国会出台芯片法案以推动企业设厂生产半导体，对先进产业设立工厂实施全面准入制度;第三，加政府应从传统大学教育体系的基础型科研转向产学研相结合的应用型研究，为此政府还应设立加科技研发基金;第四，加还应通过立法机制对传统的以矿产、石油生产为主的企业施加高额税收，通过财政转移支付为先进产业提升竞争力。

加产业衰落的事实已无法扭转，然亡羊补牢、犹未为晚。对于加薄弱的产业环境以及市场标准，离开美，恐难以独行，其产学研机制也有很多空白之处。美国人传统上就对加拿大有一种歧视心态，美国政客普遍希望加拿大能够以美《芯片与科学法案》作为榜样，紧跟步伐。其实，随着北约在ICT领域和数字经济领域的深入协调，加已在实质上被美政策所“绑架”。未来大西洋两岸对华为的路数，一定程度上将以美不断祭出的法案作为“晴雨表”。

三、中美核心利益的对抗——从技术之争到主权之争

台湾是中美之间可能发生直接冲突的风险点。中国大陆与台湾当局在统一的可取性和方法问题上持续存在分歧，以及中美之间竞争的加剧正在给三方关系带来压力。如果美国要在防止两岸武力升级方面保持建设性作用，就需要实施符合美国利益的措施阻止两岸统一的战略。在发生冲突的情况下要防止事态升级。2022 年美国国防战略中，纳入“综合威慑”概念，该概念通过以下方式得到加强：首先，重申美国的“一个中国”政策。其次，投资于适合西太平洋地理且适应中国的系统战军事概念的常规能力。最后，明确表明台海发生战争的经济和政治后果，减少美国国内面对中国货物禁运和网络攻击的脆弱性，提升轫性。

中国的经济发展和地区影响力因影响了中美力量对比而间接改变了地缘政治格局。中国在国际政治中日益增长的作用与美国对此保持警惕之间产生了分歧，世界上没有一个地区能够在中美竞争中幸免或孤立。然而，这些动态在东亚本身出现的速度和危险性尤其明显，特别是在台湾问题方面。中国希望扩大影响力，美国希望维持自己的影响力，再加上台湾的历史、国际地位和在全球经济中的作用，使得台湾易于产生冲突的问题。

对台海危机的话题热度随局势升温而跌宕起伏，但这并不意味着中美之间的冲突有减弱的态势。美方通过了《2022年台湾政策法案》，欧洲部分国家也有官方背景人物访台或支持台湾当局。

事实上，2022年世界上几乎一半的集装箱船通过台湾海峡，尤其是最大的集装箱船。此外，每天有 100 万桶石油由油轮运送通过台海。伴随俄乌冲突，台海问题也重新成为国际辩论的中心议题。在此背景下，美国的战略模糊——即故意模糊台湾地位的做法——也受到质疑。

2022年的秋天是中美两国彼此国内政治的重要时刻，也是双边关系的重要时刻，台湾比以往任何时候都更成为中美竞争的头等问题。佩洛西窜访台湾不只是为了短暂的合影机会，随后又有三个美国代表团窜访台湾，这绝非偶然，背后具有连贯的美国内政治逻辑。

四、地缘政治格局中的产业链重构——从政治逻辑到经济逻辑

(一)美国产业政策和半导体的重新布局

美国促进半导体产业的发展目的是减缓中国的技术进步。美国政府对半导体产业的政策应该围绕四个主要目标：促进技术进步、保证半导体供应的安全、保持对瓶颈的控制以及减缓中国的技术进步。关于这些主题的主要建议包括：首先，要促进技术进步，投资于劳动力发展，改革签证发放制度，确保世界领先的芯片专家可以在美国工作，将新资金集中在技术开发和原型设计上。其次，保证供应的弹性和完整性，投资于识别半导体安全漏洞的技术，在美国政府中建立更多的半导体专业知识，减轻供应链对对手的依赖，使制造基地多样化。第三，要保持对关键技术的控制，优先考虑围绕瓶颈的研发支持，与盟友一起深化对制造设备包括零部件的出口管制。最后，要与盟友合作，以保持美国对抗中国的技术优势，向中国提供限制芯片补贴计划的协议，通过对外投资控制限制外资进入中国芯片产业，加强对瓶颈技术的出口管制，通过出口管制和制裁解决中国芯片补贴问题。⑧

除了在技术创新和技术管制方面，在半导体制造业以及供应链方面是美国下一步发力重点。产业政策的历史表明，政府可以在支持劳动力发展以及资助研发和原型设计方面发挥生产性作用。此外，政府在应对该行业制造和组装能力过度集中在中国及周边地区所带来的安全挑战方面发挥着明确的作用，一旦发生地缘政治危机，这将带来严重的中断风险。然而，首先，美国政府必须深化其在该行业的专业知识，以确保政策制定者瞭解支撑半导体行业并产生美国繁荣和安全所依赖的计算能力的复杂供应链。

技术管制是美国对华竞争战略的重要组成部分，对前往中国进行投资的美资审查，其目的是防止中国获得先进的半导体技术。在俄乌冲突背景下，中美竞争已经具有全球性，美国希望藉着俄乌冲突的机会将欧洲绑上对华竞争的战车，这一目的已经从马德里北约峰会中显露无遗。冯德莱恩在其国情咨文中也指出了欧盟方面有计划减少对中国的依赖，涉及经济科技等方面。因此美欧协同的趋势值得警惕。

(二)美国以微芯片为由头，裹挟台湾才是用心所在

台湾在微芯片行业的主导地位一直是美在亚太地区的经济保障，但受到台海局势的严峻挑战。当前台湾制造了世界上大部分的微芯片，这些微芯片几乎用于所有电子物件，世界大约92%的先进微芯片都是在这个岛上的少数工厂生产的。⑨如果两岸统一，对美芯片供应或产生不确定性：美担忧微芯片工厂最终被中国控制，或者它们在冲突中被毁。无论哪种方式，对美来说，都相当于一场全球芯片供应链的重构。美担忧中国可能限制美及其盟国获得先进芯片，从而大大削弱美国的技术、经济和军事优势。但如果芯片工厂遭受破坏，对于西方世界的产业链就相当于经历一场严重经济危机。

如果中美直接发生冲突，美最为关切的议题之一就是台湾微芯片的生产停滞将不仅仅是放缓或瓶颈，而是意味着全球近三分之二的依赖它的行业的供应突然完全停止。面对这样一种考量，美国会两党都在酝酿做出措施推进美台防务合作。很多美专家认为台湾在微芯片制造领域近乎垄断，在这些技术专家看来，中美之间的台湾问题本质上仍然是一个供应链问题，因此摆脱这种潜在灾难的最佳方法是扩大包括美国在内的其他地方的生产，两党一致通过的《芯片与科学法案》将资助价值 530 亿美元的项目，其目标明确是“发展对美国竞争力和国家安全至关重要的半导体的国内制造”。但是完成工厂建设的时间成本高，美国协助提升台湾的防御能力对美国来说则具有更为低廉的成本，且具有立竿见影的经济收益。

“印太”地区是中美战略竞争的主要地带，美视海洋为两国影响力竞争的关键领域，包括东海、南海、台海。QUAD与AUKUS重点关注中国在台海地区的政策和行动。⑩

参考文献：

①李晓璇，刘大海，碳边界调节机制下的海洋经济发展影响与对策[J],《自然资源情报》，2022.6:20.

②Eric Egan, 2022.8.5 https://itif.org/publications /2022/08/05/remote-and-hybrid-are-the-future-of-work-even-for-federal-employees/

③李磊，数字化转型：远程办公文化建设的关键[J],《中外企业文化》，2022.9:19

④美国商务部官网，Statement from U.S. Secretary of Commerce Gina Raimondo on Signing of CHIPS and Science Act，August 9, 2022, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2022/08/statement-us-secretary-commerce-gina-raimondo-signing-chips-and-science

⑤详见“Chips and Science Act of 2022”,Division A summary,p2.

⑥中华人民共和国商务部网站，“2018年首季加拿大GDP增长0.3%”，2018-6-1, http://vancouver.mofcom.gov.cn/artical/jmxw/201806/20180602756393.shtml

⑦于大皓，基于区位熵分析法的油气产业依赖度与国际合作[J],《国际石油经济》，2021,29(11)。

⑧新美国安全中心官网，”Rewire semiconductors and US Industrial Policy”, 2022/9/19. https://www.cnas.org/press/press-release/new-cnas-report-rewire-semiconductors-and-u-s-industrial-policy

⑨Jason Matheny, 2022/10/3 https://www.rand.org/blog/2022/10/the-us-has-a-microchip-problem-safeguarding-taiwan.html

⑩吴士存，美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”趋势[J],《世界知识》2022.21：12.

来源时间：2023/1/28   发布时间：2023/1/27

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