作者：黄仁伟  来源：《国际观察》2013年01期

　　未来 5 至 10 年，世界主要大国的战略走向如何?美国、欧盟、俄国、日本和印度等国家或国家集团将会面对怎样的战略机遇与困境?这些主要行为体的大战略调整中会有怎样的变与不变?本文试图对这些问题做出回答。

　　一、美国：财政困难

　　现今美国的大战略遇到了一个根本问题，即财政困难。[1]美国大战略的根基在于财政，财政出现了困难，也就束缚住了美国所有的手脚。新一届美国政府的首要任务，是应对财政困境与资金不足——这一情况被称为美国的“财政悬崖”(fiscal cliff)，[2]即美国政府又一次触碰到其主权债务的“天花板”。美国正在寻求突破这个“天花板”。如果不能突破，美国的信用就会降级，美元就会出现较大幅度的贬值。实际上，这种情况会削弱美国的国家能力。在此种困境中，美国国内政策难以推陈出新，对外战略也难有新的动作。如何应对财政困难是美国的第一要务。然而，这一财政困难在我们可预期的时间内没有解决的可能。现在，美国的社会保障体系与整个经济结构都在调整。举例来说，如今想要到美国读书或访学，拿到奖学金或访问学者资格的可能性大为降低，因为它的教育开支都受到了较大约束。[3]实际上，因为财政困难，美国大战略规划的很多方面都无法实现。

　　财政困难首先制约了美国的新型工业革命，即“第三次产业革命”。第三次产业革命的技术突破点之一是把最新的能源技术与最新的网络技术相结合，使清洁能源能够整合到传统的化石能源网络中，建立一个智能电网系统(smart grid)。[4]在传统技术中，我们不能将清洁能源产生的电力放在运送化石能源的电力网上。有风的地方有风能，有太阳的地方有太阳能，但是这些清洁能源无法在传统的电力网络中传送。所以，在只依靠风能发电的地方，在没有足够风力的时候就不能发电;同理，在没有充足阳光照射的时候，只依靠太阳能的地方也会出现供电不足。如果新能源不能进入传统电网，那么还得依靠传统化石能源来解决电力供应问题，低碳的目标还是实现不了。需要指出，清洁能源的优势是可持续利用，它的劣势是有时间和空间的限制;如果清洁能源不能进入传统电网，它的优势也就无法发挥出来。清洁能源的有效利用必须解决这一限制问题，这也是“第三次产业革命”的一个根本突破点。换句话说，有效使用清洁能源的前提之一，是开发出一个智能电网系统，这一系统可以把清洁能源与传统能源放在同一网络中传输。有了这个技术，人类对化石能源的依赖程度就会大大降低，许多大战略问题也会因此发生深刻变化。例如，如果清洁能源得以充分利用，主要大国对于中东石油资源的争夺就不会那么激烈。我们甚至可以做一个反事实推理，如果美国不因为石油而进攻伊拉克，中东地区的恐怖主义会这么激烈吗?恐怕不会。如果清洁能源可以发挥其效果，全球变暖的进程也会大大放缓，为争夺海洋资源与航道安全而引发的冲突也会减少。

　　新型工业革命的另一个内容是数字技术与制造技术的高度融合，例如 3D 打印技术(3Dprinting)的发展。[5]只要得到所需材料，通过程序设计，这一技术就可以把所需的东西直接制造出来。所有的生产可以定位到每一个人的个性需求，而且会减少不必要的资源浪费。如今这两个技术都已经在美国成型。但是，如果要把先进的技术投入大规模生产，则需要巨大的资金投入，需要人力资源培训和市场、物流、销售等方面的重新组合。美国现在有这个技术，但是缺乏把先进技术投入大规模生产的资金。资金不到位，技术就难以发挥作用。美国首先要着手解决财政问题。有了资金支持，才能使新型工业技术投入到大规模生产，才能带来经济复兴。

　　美国的财政困难也影响了其军事战略。现在美国的军费开支正在减少。[6]因为财政问题，美国的武器质量在短时间内难以提升，武器数量也会因军费开支的减少而减少。在美国的战略规划中，到 2020 年，其在太平洋的海军力量比重会升至 60%。[7]但美国还要照顾其在国内、欧洲、非洲等地区的军费开支，中国的军费开支则基本上都用于亚太地区。到 2020 年，中国军费开支将与美国在亚太地区的军费开支大致持平，都在 2000 亿美元左右。[8]如果那时中美军事技术的差距能缩小到 5 到 10 年范围，美国就会认识到，其军事优势即将丧失。美国是一个非常迷信武器技术的国家，在军事技术领域，美国要领先中国 20 年以上才会感觉自己有优势。并且美国在西太平洋需要 10000 公里的作战半径，而中国只需要 2000 公里的作战半径，[9]美国的技术优势在一定程度上被它在西太平洋的超长作战半径抵消了。比如，美国需要有覆盖全球的 GPS，但中国只要有覆盖西太平洋的“北斗星”就可满足需求。

　　目前，中国与美国的军事技术差距正在缩小，有可能缩小至 10 年甚至更少的时间。如果技术差距可缩小到 10 年以内，军费开支又大体相当，那么亚太地区的军事结构就会完全改变。在中国内战、朝鲜战争和越南战争中，美国得到的一个经验是不能与中国军队打地面战争。上世纪 90 年代以后，美国也基本上放弃了与中国打一场核大战的可能。现在，我们更可以确保美国和中国之间不会发生一场核大战，美国只会可能在海空一体战上与中国展开较量。如果十年内中国能缩小与美国在海空领域的军力差距，那么美国也会逐渐放弃海空一体战。这就是说，武器技术决定了美国的战略选择。但是资金又决定了美国的武器技术。因为资金不到位，美国对中国的军事技术优势正逐渐缩小，亚太的军事结构正在发生变化。

　　今后 5 至 10 年里，很多国际事件还是由美国的战略决定。但美国的战略由它的能力决定，而这种能力又由它的资金决定。美国虽然拥有先进的技术，但是这些先进技术转变成生产力需要资金。缺少资金，转变就难以启动，这是笔者的基本判断。需要指出，这里并不是说所有的问题都由美国的财政状况决定，但是资金确实是最根本的前提;这里也不是说当今美国财政已经到了山穷水尽的程度，而是说由于受到资金的制约，美国无法大幅提高其战略能力。由于财政困难，美国大战略的规划难以真正实现。

　　二、欧盟：主权债务危机与结构性矛盾

　　欧盟在现今面临两个主要问题：一是欧盟成员国的主权债务危机，二是欧盟内部的结构性矛盾。这两个问题使得未来 5 至 10 年内，欧盟在国际舞台上的作用受到极大的限制。最新数据显示，中国对欧盟的投资已经超过了欧盟对中国的投资，出现了中国对欧盟的“投资顺差”。[10]这在五年前是不可想象的。2006 年欧盟是最大的对华投资方，其投资额远远超过当时的美国。[11]过去我们常说中国有贸易出口顺差，但时至今日，出口顺差已经成为“老掉牙”的词汇，中国已经成为欧盟的投资顺差国。欧盟对主权债务危机的处理，现在最多能做到防止希腊、西班牙、葡萄牙和意大利(PIGS)的完全崩溃。要让五国财政状况改善为盈余几乎不可能，欧盟在未来五年甚至十年内是做不到的，能做到的只是降低债务的增加速度。欧盟如果能让五国财政紧缩到维持基本平衡，就是了不起的成绩了。现在，五国的财政已经紧缩到不可忍受的程度，这引发了其国内近乎革命性的危机。以希腊为例，2010 年希腊的国民工资削减了近 50%，2011 年在去年的基础上又削减了 30%，2012 年又在 2011 年的基础上削减了近 30%。[12]2013 年希腊的国民工资将仅相当于 2008 年和 2009 年的 20%左右。希腊的老百姓都快过不下去了。但即使这样，欧盟还是不满意希腊的财政紧缩政策。如果希腊不继续紧缩财政，欧盟就不会继续提供援助。我们对欧盟债务危机最乐观的期待，是实现当年财政严重紧缩下的收支平衡，也就是债务不再增加，但是旧债的本利仍然无法偿还。

　　美国大战略的问题在于资金不足，欧盟则是在资金不足的情况下债务在不断增加。因为主权债务危机，欧盟在一体化中的结构性矛盾更加充分地暴露出来。欧盟已经分裂为有钱的欧盟和没钱的欧盟、债权国组成的欧盟和债务国组成的欧盟，存在严重的利益不均衡现象。在这种情况下，欧盟的一体化难以推进，但是这也不代表欧盟会出现真正的分裂，会回到多国货币的时代。当前欧盟一体化的主要问题是在未来五年内防止欧元区发生分裂。

　　欧盟大战略中的结构性矛盾，在于英、德、法等大国与欧盟的关系。英国实际上代表了美国在欧盟的利益。英国一直持有独立坚挺的英镑，常常自说自话并游离在欧盟之外。德国是现今欧盟成员中唯一保持经济繁荣的国家，其财政、贸易和投资都处在盈余状态。凭借制造业的巨大优势，德国在欧盟扩张后获得了更大的制造业市场。德国与欧盟其他成员国之间存在一个结构性的竞争实力差距——德国拥有巨大的制造业优势，而欧盟其他成员国难以追赶德国的这种竞争优势。此种结构性矛盾难以改变，因而也就有了“德国人的欧洲还是欧洲人的德国”这样的问题。欧盟其他成员国认为德国有义务援助它们，减免其债务。德国政府认为可以出资，但却要求更多的权力，使欧盟的规则向利于德国利益的方向转变。欧盟中也存在“英—德—法”之间的相互牵制，这种相互牵制导致欧盟缺乏一个领袖，没有一个国家能够代表欧盟说话。例如，欧盟虽然有负责外交与安全事务的高级代表，但是其他大国若想有效地解决问题，还是要与英、法、德等国单独协商。另外需要提及的是，欧洲拥有民族自决的传统积淀，它与欧盟倡导的一体化理念也是相矛盾的。在主权债务危机的阴影下，这种矛盾也对欧盟的整体发展形成制约。一句话，债务危机与结构性矛盾，使欧盟在未来五年难以恢复为强有力的经济体。欧盟的大战略规划受到了严重限制。

　　三、俄罗斯：关税同盟与西伯利亚开发

　　俄罗斯是一个非常强调地缘政治的国家，其地缘政治观念比美国、欧盟和日本都要强。自沙皇俄国以来，俄国的地缘战略是建立一个安全边疆，把东欧国家变成俄罗斯的地缘屏障。俄国在莫斯科以西都是大平原，没有任何安全屏障。因此只有把边疆向西推得越远，俄国才会觉得越安全。事实也证明，无论是拿破仑还是希特勒，都是很快就推进到莫斯科城。为了获得更加安全的战略空间，俄罗斯要么把西部小国变成它的盟国，要么吞并这些国家。现在，俄罗斯的战略是用独联体来恢复其战略空间。但是这又不易做到，因为美国已经把“楔子”牢牢地打入了以乌克兰为代表的独联体国家内部。美俄在乌克兰存在一个重要的战略冲突，即双方都想把乌克兰拉入自己的同盟，两国不会在这个问题上妥协。乌克兰领导人的频繁更换，就是美国“楔子”战略与俄国缓冲战略斗争的体现。

　　为了应对战略空间的收缩与北约东扩的压力，俄罗斯开始运用地缘经济战略来弥补地缘政治的不足，最明显的体现是俄罗斯、白俄罗斯与哈萨克斯坦三国关税同盟的成立。这三个国家占据了前苏联 80%的土地，其地缘政治与经济能力不容小视。[13]俄罗斯大战略的重要转变之一就是地缘政治与地缘经济的结合。俄白哈关税同盟已经影响到了上海合作组织，也有力地压缩了北约的战略空间。俄罗斯正在运用关税同盟把西方国家的东扩挡在外面，而不是用另一个“斯大林格勒战役”。这是俄罗斯大战略的一个显著变化。

　　俄罗斯大战略的另一重要转变，是开发东部的西伯利亚与沿海地区。伴随着美国的战略重心东移，俄罗斯的战略重点也正在向这一地区转移。自苏联解体后，俄罗斯主要的资金与市场来自欧盟。但是，当前欧盟的经济状况让俄国感到。未来 5 至 10 年从欧洲拿到资金的希望不大。俄罗斯把目光投向了拥有丰富资源的西伯利亚地区，这也部分缘于俄罗斯对美国战略东移会损害其利益的担心。因为从长远来看，如果亚洲发展成为世界的经济中心而其中没有俄罗斯的一席之地，俄罗斯的大国地位就会不保。所以，美国战略重点转向亚洲带动了俄国战略重心也转向亚洲。新一届俄罗斯政府建立了一个新部门——远东发展部。[14]这一部门就建立在俄罗斯与中国交界的黑龙江黑瞎子岛附近(哈巴罗夫斯克)。俄罗斯在东部有丰富的森林和矿产资源，俄罗斯东部的丰富资源可以转化为战略资源，这是俄罗斯独一无二的优势。能否开发好西伯利亚地区，是俄罗斯能否重振雄风的关键。但与美国一样，俄罗斯也缺少资金。俄罗斯要实现东部开发，一定要与中国合作。中国的资金、劳动力和市场是俄罗斯开发西伯利亚的必要条件。[15]对于俄罗斯来说，与中国在东北亚地区的战略合作，其目的已经从共同对付美国和日本以及应对朝鲜半岛危机，转移到开发西伯利亚本身。中国可以在与俄罗斯合作开发西伯利亚中得到巨大好处，这也是中国解决自身资源不足的出路之一。开发西伯利亚为中国与俄罗斯提供了一个新的战略合作点。

　　在中俄两国的历史关系中，政治与安全因素常常是主角。例如，两国为对抗共同威胁而展开的合作。但在西伯利亚开发战略启动后，中俄关系中的经济共同利益就会不断上升，甚至会在未来 5 至 10 年中成为中俄关系的主要支撑点。如果俄罗斯不开发东部，那么中俄两国现有的共同经济利益会越来越脆弱，两国在中亚的争夺也会越来越激烈。俄罗斯启动西伯利亚开发战略，也有其国内政治的考虑，即防止西伯利亚从俄罗斯分离出去，并防止俄罗斯东部变为一个“黄色的”西伯利亚。俄罗斯已经把目光转向了其东部，中国也需要根据俄罗斯战略变化的新动向，重新设计战略结构，例如鼓励中国企业家加大对俄罗斯西伯利亚的投资，以争取在未来战略合作中的有利地位。

　　西伯利亚北部的北冰洋是一个战略要地。最近几年，北冰洋冰盖的融化速度之快超出了许多科学家的预测。[16]北冰洋的融化，将开辟出北冰洋航道，这意味着整个欧亚大陆与北美大陆的贸易走向会发生重大变化。我们将大大降低对马六甲海峡、红海和苏伊士运河、好望角等战略通道的依赖度。从欧洲到美洲，通过白令海峡就可以直接到达。各国一直担心南海或马六甲有被封锁的危险，但是北冰洋航道开通后这些问题都将不复存在。为争夺航道控制权而进行战略规划的必要性也会大打折扣。例如，中国如果要控制马六甲海峡，至少需要 20年的战略投入，并且要认真处理与其他大国的海域争端问题。这无疑会增加很多战略风险，甚至可能升级为战略对抗，有可能要面对与美国、印度、澳大利亚等国海军的摊牌情形。因此，北冰洋航道的开通对各国大战略的影响不可估量。北冰洋还有丰富的海洋资源，北冰洋海底是一个巨大的石油盆地。北冰洋附近地域，例如西伯利亚、阿拉斯加、加拿大、纽芬兰、北海等地，蕴藏着丰富的能源资源。如果北冰洋继续融化，北冰洋的新航道和丰富资源就可以被加以开发利用。不过，对北冰洋的开发也会引出一个新的争端：北冰洋周围都是大国或发达国家，谁来控制北冰洋资源会成为一个新的战略问题。

　　四、日本：经济萎缩与中国崛起的双重压力

　　日本曾经当过亚洲的老大，并且仍未放弃做老大的意图。但是现在日本需要面对双重压力：内部压力来自经济萎缩，外部压力来自中国崛起。最近日本右翼势力上升，就是内外双重压力的结果。在这种双重压力下，日本的民众心理发生了深刻变化——在日子不好过的时候，民众就会表现出非常强硬的态度，而且这种状况还在持续。日本的这种状态在未来 5 至10 年内不会改变。在经济困难与中国崛起的双重压力下，日本将会继续表现出心态恶化、政治强硬、军事力量不断扩张的取向。

　　但是我们也不必过于担心，因为现在的日本已经不是二战前的那个日本。首先，日本的

　　国民表现出的战斗力已不如以往，日本的新一代年轻人已经没有那种高涨的爱国主义热情。其次，日本经济高度依赖亚洲，尤其依赖中国。正因为如此，在钓鱼岛事件中，部分中国人自发抵制日货的行动使日本在华经济受到了冲击。不过，由于很多日本产品实际上都是在中国国内生产，抵制日货就相当于抵制中国自己。从这个角度看，中国的民众需要及时转变思维。第三个原因是美国还在继续控制日本。美国不会允许日本成为军事上和战略上完全独立的大国。美国会用日本牵制中国，但是不会允许日本成为亚洲第一或第二军事大国。美军不会离开冲绳，离开冲绳就相当于离开亚洲。70%的美国亚洲驻军部署在日本，因为日本是第一岛链的核心。没有日本就没有第一岛链，没有第一岛链也就没有第二岛链。美军的关岛基地只有在第一岛链的屏障下才能发挥作用。所以，美军一定会保护第一岛链，美国会驻军冲绳，并且会继续控制日本。因此，与其说是中国要美国离开亚洲，不如说是日本要美国离开亚洲。第四个原因是中国已经强大到日本不可能与中国摊牌的地步。在中日钓鱼岛事件中，中国政府在后期的妥善处理，就使得日本不敢再有动作。中国在海上争端中是主张搁置争议的，但是如果对方无理“得寸”、寻求改变现状，那我们就跟着改变现状，“进尺”以对。只要日本“得寸”，中国就“进尺”，以强硬对强硬。美国可以站出来调解，只要对方把“得寸”的地方退回去，中国也会恢复原状。中国实行“得寸进尺”的策略，既可以尽量避免与他国大打一仗，又可以保护自己的主权。这是中国在这次危机处理中获得的经验。

　　五、印度：大国之梦

　　印度自视为未来的亚洲老大。未来印度的发展动力，首先在于人口优势。目前，印度的12 亿人口中，有 7 亿是青少年人口，而中国的人口老龄化比重则在不断加大。与中国相比，印度的人口红利正在迅速增长。[17]印度的第二个优势是西方民主制。部分因为其政治制度仿效西方国家，印度在西方大国主导的国际组织中颇有“发言权”——当今国际公务员系统的中高层中，有大量的印度籍官员;西方国家对中国的技术限制，远远多于印度。印度的第三个优势是英语。凡是受过教育的印度人，都会讲流利的英语。印度可以源源不断地培养出大量的英语人才。印度有如上几个优势，因此认为自己赶超中国不是问题。印度早就有大国梦想，尼赫鲁曾经坦言，印度应该做世界上一流的领导者。[18]印度的精英阶层一直有这样一种“大印度”观念，西方国家也希望崛起的印度能对中国形成掣肘。中印两国之间有边界争端，历史上有麦克马洪线问题，两国也曾发生过战争。印度一直没有忘记这场战争，中印之间潜在的边界冲突将长期存在。

　　不过，现在出现了一个新变化：即中印两国的双边贸易正在蓬勃发展。中印两国过去的双边贸易额非常低。做一个简单对比：在 1999 年，中国与新加坡的双边贸易额为 200 多亿美元，中印之间只有 50 多亿美元，[19]而新加坡 1999 年的人口只有印度的 1/250。[20]与小国相比，印度拥有巨大的人口与市场优势。[21]最近五年，中印贸易飞速发展，现在已经超过了600 亿美元。[22]按照这个速度，中印贸易额很快就可以达到上千亿，印度也即将成为中国的最大贸易伙伴国之一。[23]中印两国有三个共同特点：其一是人口规模大;其二是经济增长率高;其三是两国都有一个正在迅速扩大的中产阶层。考虑到两国都拥有巨大的市场潜力，可以预期中印的贸易量不仅会超过日本，甚至有可能超过美国。不过，中印之间贸易关系的发展被很多人忽略了。很多人只看到中印之间的潜在冲突和两国在亚洲一山不容二虎的心态，并没有看到两个市场相结合的巨大潜力。

　　结 语

　　以上就是本文对主要大国或国家集团战略走向的分析。我们可以从中发现这样几个问题：第一，中国与所有大国的关系，表面上是战略和安全因素居首位，但实际上是经济因素起决定作用。第二，五个国家或国家集团都面对一个结构转型期，都会与中国存在一些利益竞争、利益摩擦与利益冲突。在这种结构转型期中，中国必须尽量避免这些利益摩擦与冲突转向对抗的方向。第三，所有这些大国与中国的关系，都在朝着相互依存的方向发展，中国要继续增加与这些大国的相互依存度。相互依存程度的提高，可以帮助中国更为平缓地应对自身地位上升中的各种挑战。如果这一时期我们不是增加与各大国的相互依存度，而选择战略对抗，那么中国的战略环境将变得非常危险。第四，当大多数国家提供国际公共产品的能力下降时，中国可以提供更多的国际公共产品。但同时，在这一过程中如何处理与过去的公共产品提供方的合作关系，又成为一个新的战略问题。

　　最后，我们需要看到中国自身的战略缺陷与不足。如果我们只抓住对方的弱点而不看到自己的弱点，我们就会被自身的战略弱点所牵制，甚至会败于自身的弱点。现在，我们败于他国战略的可能性较小，而败给自己的可能性很大。当前，中国最大的对手不是其他大国，而是中国自己。因此，中国的大战略必须内外兼顾，以内为主。中国把内部结构调整好，尽可能地修补自身战略弱点，中国的外部环境就会改善。当然，这里并不是说其他大国不重要，与其他大国的相互依存关系对中国的和平发展影响巨大。但是，任何一个大国对外战略的成功，都离不开国内政治、经济和社会的良性发展。中国大战略成功的关键，首先在于有效地解决内部问题。再强调一下，中国大战略的最大对手，是中国自身。

　　注释：

　　[1] 美国白宫官方数据显示：2009 至 2011 年美国联邦政府的财政赤字分别为 14126.88 亿美元、12934.89亿美元和 12995.95 亿美元，据估算，2012 年的财政赤字还将维持在 13269.48 亿美元，即美国在 2012 年大约有 13200 亿美元的巨额财政赤字。2009 至 2012 年，美国政府连续四年财政赤字超过了万亿美元。相比之下，在克林顿政府时期美国是把 1993 年 2550.51 亿美元的财政赤字，扭转为 2000 年 2362.41 亿美元的财政盈余。如何降低现今的巨额财政赤字，应对财政困难，是新一届奥巴马政府的首要问题。数据参见：“Table1.1—Summary of Receipts， Outlays， and Surpluses or Deficits (-)： 1789–2017”，http：//www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals/

　　[2] The Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB)， Between a Mountain of Debt and a Fiscal Cliff ：Finding a Smart Path Forward http：//crfb.org/ ， http：//www.cfr.org/economics/fiscal-cliff/p28757

　　[3] 2011 年，美国联邦政府直接用于高等教育的支出不足 2005 年的三十分之一。据估计，2012 年和 2013年的支出会逐渐恢复到 2005 年开支的三分之一和三分之二。详情可参见白宫官方数据：“Table9.9—Composition of Outlays for the Conduct of Education and Training： 1962–2013”，http：//www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals/

　　[4] 美国能源部在 2003 年公布了题为《2030 年电网——电力的第二个 100 年的国家展望(》Grid 2030” —A National Vision for Electricity’s Second 100 Year)的发展报告，对智能电网的优点与发展规划作了详细介绍。自 2003 年至今，这一智能电网技术逐渐被美国政府重视为促进新一轮经济发展的关键。对智能电网提升电能使用效率、降低化石能源消耗的分析，见 U.S. Department of Energy： “Smart Grid Research & DevelopmentMulti-Year Program Plan (2010-2014)”， pp. 8-12.

　　[5] 3D 打印技术，也被称为叠加制造或累积制造(additive manufacturing)技术。以往的打印技术是直接产出 2D 的平面成果，但是 3D 打印技术却可以在数字模型的控制下，一层一层地连续叠加多个 2D 切割面(2D slices)。这样就可以逐层递加出产品的厚度(a given thickness)，最终造出真实的三维产品。

　　[6] 美国官方公布的数据显示，美国 2011 年军费开支大约为 6870 亿美元。据估计，2012 年、2013 年和2014 年将依次缩水至 6456 亿美元、6139 亿美元和 5335 亿美元，2015 至 2017 年的军费开支将大约维持在5450 到 5680 亿美元之间。见 “Table 5.6—Budget Authority for Discretionary Programs： 1976–2017”，http：//www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals/

　　[7] U.S. Department of Defense， “Shangri-La Security Dialogue”： As Delivered by Secretary of Defense Leon E. Panetta， Shangri-La Hotel， Singapore， Saturday， June 02， 2012，http：//www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1681

　　[8] 根据斯德哥尔摩国际和平研究协会的数据，2011 年中国军费开支为 1300 亿美元左右。SIPRI：“SIPRIMilitary Expenditure Database 2011”， http：//milexdata.sipri.org.

　　[9] 根据地图测算，中国厦门到关岛大约 3000 公里，美国西海岸到关岛大约 10000 公里，美国夏威夷到大约关岛 6000 多公里。http：//www.distancefromto.net/distance-from/Guam/to/United+States ;U.S. Departmentof Defense： “Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2012”， p40，http：//www.defense.gov/pubs/pdfs/2010_CMPR_Final.pdf

　　[10] 2011 年欧盟对华投资为 63.48 亿美元，中国对欧盟投资为 75.61 亿美元。参见中国商务部：“2011年 1—12 月全国吸收外商直接投资情况”，http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/tongjiziliao/v/201201/20120107940573.html;以及中央政府网：“中国商务部、国家统计局、国家外汇管理局发布《2011 年度中国对外直接投资统计公报》”，http：//www.gov.cn/gzdt/2012-08/30/content_2213920.htm

　　[11] “中国商务部：中国投资指南”，http：//www.fdi.gov.cn/pub/FDI/wztj/wstztj/lywzfgbdqtj/t20070117_72454.htm

　　[12] BBC： “Greece MPs Pass Austerity Pan amid Violent Protests” (February 13， 2012)，http：//www.bbc.co.uk/news/world-europe-17007761; BBC： “Greek Government Austerity Measures” (October 19，2011) http：//www.bbc.co.uk/news/business-13940431 ; Washington Post： “Greece to Unveil another Austerity Plan：Salary Cuts， Tax Increases” (March 3， 2010) ，http：//www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/03/02/AR2010030202028.html

　　[13] 俄罗斯联邦统计局的数据显示，2011 年，俄白哈关税同盟贸易额达 9130 亿美元。其中，同盟内成员国间贸易额为 1245 亿美元，同比增长 13.64%;同盟对外贸易额为 7885 亿美元，同比增长 86.36%。参见中国商务部：“俄白哈关税同盟对外贸易及成员国间贸易情况分析”，http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/jlyd/201211/20121108438368.html

　　[14][新加坡] 联合早报：“中评社：‘俄建远东发展部重返亚洲’”，http：//www.zaobao.com/wencui/2012/05/hongkong120527h.shtml

　　[15] 中国商务部的数据显示，2011 年中国对俄罗斯投资额为 7.16 亿美元，同比增长 26.1%;对美国投资额为 18.11 亿美元，同比增长 38.5%;对欧盟投资额为 75.61 亿美元，同比增长 26.8%。相比之下，中国对俄投资额仅为对欧盟投资额的十分之一，中国对俄投资的发展空间巨大。中国中央政府网：“中国商务部、国家统计局、国家外汇管理局发布《2011 年度中国对外直接投资统计公报》”，http：//www.gov.cn/gzdt/2012-08/30/content_2213920.htm

　　[16] 参见美国国家海洋与大气管理局相关数据，http：//www.noaanews.noaa.gov/stories2012/20121205_arcticreportcard.html;以及《对北极地区气候变化的监测报告》， http：//www.arctic.noaa.gov/reportcard/

　　[17] 根据美国人口统计署(US Census Bureau)公布的数据：2012 年，15 至 64 岁的印度人口占印度总人口的 65%。其中，15 至 34 岁占总人口的 34%、10 至 34 岁占 44%。2012 年，15 至 64 岁的中国人口占中国总人口的 73%。其中，15 至 34 岁占总人口的 31%，10 至 34 岁占 37%。并且，印度 0 至 14 岁的人口接近人口比重的三分之一，而中国为 17%。相比之下，印度拥有更为丰富的人力资源储备(所占比重根据数据计算得出)。http：//www.census.gov/population/international/data/idb/informationGateway.php

　　[18] [印]尼赫鲁著，齐文译：《印度的发现》，北京：世界知识出版社，1956 年版，第 57 页。

　　[19] 根据 COW 公布的国际贸易数据库[International Trade， 1870-2009 (v3.0)]计算得出，详细数据见Barbieri， Katherine and Omar Keshk. 2012. Correlates of War Project Trade Data Set Codebook， Version 3.0.Online： http：//www.correlatesofwar.org/COW2%20Data/Trade/Trade.html

　　[20] 根据美国人口统计署 1999 年的数据计算得出，http：//www.census.gov/population/international/data/idb/region.php

　　[21] 联合国贸易与发展会议(UNCTAD)的数据显示，2012 年中国人口为 13.53 亿、印度人口为 12.58亿。到 2020 年，两国人口均为 13.87 亿左右。而印度将成为世界第一人口大国。参见http：//unctadstat.unctad.org/TableViewer/tableView.aspx

　　[22] 根据中国商务部的最新数据，仅 2012 年上半年，中印双边贸易额就已超过 350 亿美元。见中国商务部综合司，http：//countryreport.mofcom.gov.cn/record/view.asp?news_id=31687

　　[23] 中国商务部综合司的数据显示，2011 年中美、中欧、中日、中俄双边贸易总额分别为 4466 亿美元、5672 亿美元、3428 亿美元和 792 亿美元，其中，中欧贸易额位列第一、中俄贸易额位列第十。参见中国商务部综合司，《中国对外贸易形势报告》(2012 年春季)，http：//zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/cbw/201204/20120408093758.html

　　(作者简介：上海外国语大学国际关系与外交事务研究院教授，博士，上海，200083)

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

旧文章ID：195

作者：黄仁伟  来源：观察者网

　　“中国道路”的研究热潮正在国际学术界出现，其关注的核心问题之一就是中国的政治体制能否支撑中国经济的持续发展，能否应对未来的各种挑战。

　　中国的政治体制保证其发展道路的成功，在于它能够抵御“休克疗法”、防止中国走上“颜色革命”的颠覆道路，确保“渐进式”的体制改革和结构转型。从“摸着石头过河”到“科学发展、结构转型”，中国改革和发展越来越具有整体性、战略性和规律性。从“包产到户”到“社会主义市场经济”，中国经济体制改革越来越具有系统性、创新性和开放性;从“四个特区”到“全面开放、内外统筹”，中国经济与世界经济的相互依存越来越紧密;从“以经济建设为中心”到“经济、政治、社会、文化、生态五大建设”，中国现代化范式的内涵越来越深刻、外延越来越广阔。与此相反，1990年代采用“休克疗法”和2000年后实行“颜色革命”的转型国家先后陷入巨大困境。于是，各国有识之士不约而同地把眼光转向中国，开始学习和概括中国“渐进式”改革的主要经验和特征，即“适合国情、趋利避害、稳步推进”。

　　解答中国发展道路不会崩溃之谜，在于理解其政治体制的有效性和优越性。它能够有效地动员和组织十三亿中国人民的积极性和创造性;能够对中国的现代化目标作出长远发展规划并付诸实施;能够在内外危机发生时表现出高度灵活性和将危机转化危机遇的能力优势。

　　中国共产党在历史上就与人民群众保持着天然的联系。改革开放以来，这种联系更体现为人民享有空前的自由度和参与度，几乎所有的重大改革和发展路径都是首先来自人民群众的实践创造。最近十年来，中国的舆论监督机制、民众参与机制、决策民主化与科学化机制、共产党党内民主、多党合作机制、各部门间及地区间协调机制等制度建设，都有了长足的发展。这种政治动员和组织能力把中国各方面的积极性调动起来，同时也吸收代表各种不同利益的观点和建议，从而最大限度地避免决策失误和资源浪费。这就是30多年来，中国在总体上没有发生发展战略失误的根本原因。实践证明这是一个有效的政治制度，中国的民主政治框架正在初步确定。

　　中国政治制度的有效性还在于这是一种不同于西方的民主政治制度。美国未来学家纳斯比特认为，西方的两党制是一种“横向民主”，大量资源被浪费在轮流执政的选举竞争中;而中国采取“自下而上”和“自上而下”相结合的纵向民主，不会因党派争斗、政治作秀而浪费资源，并符合中国政治文化对于和谐稳定的价值追求。西方政治制度所反映的无效性即低效率和资源浪费，正在成为其不可克服的政治痼疾。在金融危机后，诸多西方领导人在党派政治的束缚下对体制改革和利益调整束手无策，纷纷感叹“在中国政治体制下就不会发生这类事情”。欧亚集团总裁布雷默在比较西方大国领导人的政治困境和中国领导人所显示的政治自信后指出，信奉自由市场的西方国家奋力挣扎，中国却取得罕见的“成功”。中国经济在金融危机中逆势而上，西方学者开始以全新的目光重新审视中国模式和中国道路，纷纷给中国的危机反应能力打出高分。西班牙政治评论家胡里奥·里奥斯在《从中国的角度看危机》一文中指出，“面对全球危机，中国已经向世人展现了它强大的应对能力。危机证明了中国具备在不利国际环境中进行发展模式转变的手段和能力”。

　　“中国崩溃论”者们根本不相信中国可以找到一条独立自主的发展道路，更不相信中国的政治体制能够比西方民主制度更好地应对危机和挑战。如果他们承认中国道路的正确性，不仅是承认各国发展道路的多元性，更在于这条道路撼动了各国精英的政治视角，挑战西方制度的道德制高点。然而，“中国崩溃论”毕竟在事实面前崩溃了，“历史终结论”在中国道路面前终结了。

　　(作者黄仁伟是上海社会科学院副院长、历史研究所所长，本文为作者在2012上海书展“全球金融危机下中国道路的展望”高峰论坛上的演讲。)

来源时间：2014/10/19   发布时间：2012/8/20

旧文章ID：194

作者：黄仁伟、章迪禹  来源：《世界知识》2012.23

　　——专访上海社会科学院副院长黄仁伟

　　美国大选又使“未来四年中美关系走势如何”被频频提起，而两位美国总统候选人在彼此竞争中也一再热炒中国话题。正是在本届美国政府在任期间，中国GDP总量超过日本跃居世界第二，而美国和西方世界正在经历一场严重的经济危机。中国崛起后会挑战美国的全球霸权地位吗?不少人自然想起了西方和世界历史上那些霸权兴替的先例。在崛起过程中怎样协调与外部世界的关系、怎样与美国相处，也是中国必须深思熟虑的问题。上海社会科学院副院长黄仁伟教授通过分析美英世界霸权和平转移的过程，提出了中美关系应该注意的几个问题。

　　由于在国际事务中美英常常步调一致，很多人认为美英是天然的盟友。其实这不符合历史事实。美英曾经是最主要的敌人，自从18世纪末期美国从英国殖民统治下独立之后，英国对美政策的核心就是企图将美国再次置于其掌控之下。美国独立后不久，到19世纪初就爆发了第二次美英战争。19世纪中期的美国南北战争中，与联邦政府相对抗的南部一方一直受到英国支持。美国南部生产的棉花是英国的生产原料，换言之，实行奴隶制的南方种植园经济与英国利益紧密相连。所以英美曾经是宿敌而非天然盟友。英美之间化敌为友的事实及过程，非常值得我们探讨和深思。

　　美英为何能够和平交接世界霸权?

　　第一，美国在其崛起过程中的很长一段时间，从未挑战英国的霸权和核心利益。而从19世纪后期起，英国对美国的态度也发生了根本变化，英国的战略目标从颠覆美国转变为不再挑战美国的核心利益。英国大致认可了美国对周边环境的控制和安全边界，更认可了美国的国内制度。而美国也对英国世界霸权的地位和世界其他地区的殖民地势力范围予以接受。因此英美双方在核心利益上均不再成为对方的主要威胁。这是英美能够变敌为友的关键所在。

　　第二，美国在经济上超越英国不是一蹴而就。首先是19世纪80年代末期，美国的工业总产值超越英国。但这并不意味着美国超越了英国，成为世界头号强国。其次是19世纪90年代初期美国的GDP超越英国。但这也不意味着美国超越英国。第三是第一次世界大战之前，美国的贸易量和对外投资总量超越英国。这仍然不意味着美英完成权力转移过程。第四是一战之后美国成为英国的主要债权国。但此时的美国依旧不是世界霸主。在第二次世界大战中，英美是平起平坐的关系，而直到第二次世界大战结束，英国一片焦土，英美实力差距过大，英国更对维持其殖民体系无能为力，而此时的美国不仅拥有政治、经济、科技、文化方面的绝对优势，且拥有对联合国体系的控制能力，乃至在军事上拥有超越英国几十倍的军事力量。直到这时，美国才接替英国成为世界霸主。显然，从美国的工业总产值超越英国到美国拥有世界霸权，这段时间总计长达七八十年。因此，美国崛起、英国衰落、双方完成权力转移的这个过程是十分漫长的。

　　第三，在这个过程中，英国面对了比美国更为危险的挑战——德国崛起。从地缘政治上来说，德国距离英国较近，且德国的战略目标是称霸欧洲，欧洲是英国安全的第一屏障;而美英(以及英国的殖民地和势力范围)之间有巨大的水体——大西洋和太平洋作为阻隔。因此，对英国来说，德国的威胁必然大于美国。另外，在远东地区，日本也远比美国表现出更大的威胁和扩张的野心。换言之，美国在地理上可以借助两大洋作为安全屏障，在国际关系上可以借助德日对英国产生的威慑来借机发展国内经济制度建设。

　　第四，英国在衰落过程中越来越依赖美国。在经济上，美国向英国发放了大量债券，使得后者的财政高度依赖美国。尤其是第一次世界大战之后，英国财政入不敷出，只能向美国大量举债，而在二战之后英国经济完全破产，也就必须完全依赖美国输血。显然，英国对美国经济的依赖度越来越高。在第二次世界大战后，英国在安全方面也开始依赖美国，而其殖民体系也逐渐依赖美国的安全保护。总的来说，英国在自身实力下降的过程中，先是依靠美国来维持其公共物品的供应，而后又靠美国来维护其经济、安全等核心利益。也就是说，英国开始向美国让渡自身的一部分世界霸权，而美国的一些霸权也并非通过某种形式的争斗而获得的。

　　第五，英国的殖民体系完全解体。在英国的“日不落帝国”建立时，几乎世界各大洲均有其殖民体系的存在，英国对世界主要的通道均可以进行控制。二战之后，英国实力大幅下降，无法延续其控制力，而此时美国则悄然建立了一种新的控制体系。大英帝国的殖民体系依靠的是占领和兼并，而美国则是控制而不占领。这是新殖民主义较老殖民主义的进步之处。美国看起来从未建立过大的世界帝国，但实际上它拥有一个控制力十分强大的势力范围，即依靠同盟体系来实现霸权。英国的殖民体系在殖民地争取独立的过程中一再面临崩溃的危险，而美国的体系则依靠制度建设，靠观念维系。所以美英霸权交替是在不同体系内完成的，而且是这两个体系形成了自身的衰落和崛起的过程。

　　第六，美国的崛起战略符合其自身实力上升过程。在1900年之前，美国奉行孤立主义和门罗主义，这实际上就是美国版的“韬光养晦”。当时，美国绝对不卷入欧洲事务，坚决不充当冲突中的某一方。这保护了美国100余年的稳定。在1900年之后，美国实力有所上升，其采取的策略就是门户开放，利益均沾。一方面，美国并不挑战各国的既得利益，同时自身也在相当程度上取得了经济利益。另一方面，美国采用大棒与胡萝卜相结合的策略，增加自身军事威慑能力，但首先是用好处诱惑对方。它是以金元外交为基础，以经济利益为开路先锋。而后在长期时间内，美国是作为调停者、仲裁者而非冲突方出现在国际关系舞台上的，而且这种调停往往也在其势力范围之内。

　　总结上述六点，我们发现英美之间的霸权转移是一个长期过程，也是一个渐进过程。美国在取代英国过程中的任何对外战略在英国看来大多是是符合英国战略利益的行为。尽管英美和平转移权力的过程在今天乃至未来都难以复制，而且中美关系与英美关系的巨大区别就在于文化异质，但是我们仍然可以从中吸取有用的经验。

　　美英权力转移对中美关系的启示

　　首先，中美不应该互相挑战对方的核心利益。但现在美国在台湾、西藏、新疆以及中国的基本政治制度问题上均在挑战中国的核心利益，而美国也对中国是否会挑战美国的世界霸权以及美国在世界范围的同盟体系心中没底。所以这个问题是中美关系能否走向和平的核心。

　　第二，要对中国超越美国所需时间做好充分的思想准备，这是一个长期过程，不可操之过急。崛起衰落是个漫长的过程，我们目前在工业总产值和贸易总量上刚刚与美国不相伯仲，但在GDP总量上则相去甚远。需要注意的是，在上世纪初叶，工业总产值所占比重甚高，所以工业总产值的超越基本意味着GDP的超越，但目前而言第三产业的比重较大，所以中美GDP总量的差距还很大。在对外投资总量以及世界金融资金的流量等方面，中国超越美国所需的时间可能要更长。同时，由于第一次世界大战加速了英国军事能力的下滑，美英军事能力的接近可能比中美军事能力差距的缩小要快很多。最后即便在上述方面中国均超越美国，但是中国只要在对国际制度的掌控能力上同美国存在差距，在文化影响力方面缺乏比较优势，中国超越美国的梦想就还很遥远。比如英国在大萧条发生后通过帝国特惠制形成了自己的贸易势力范围，美英曾就此问题展开过多轮谈判，但美国无法打破这一制度。

　　显然，如果世界不出现其他突变，按照美英霸权转移时间的标准，自2010年中国GDP总量超越日本晋升世界第二，至少得到21世纪末，中国才有可能取代美国。而中国超越美国的难度也比美国超越英国要大很多，因为我们不具备美国的自然条件和文化同质性等等。这种漫长实际还意味着适应，即衰落的霸主对崛起国的适应，一般来说这种适应可能需要三代人的过程。我们现在看到日本对中国的诸多做法就是难以接受被超越这一事实的反应。

　　第三，要增加美国对中国的依赖程度，即从经济乃至安全上的依赖程度。在经济上，现在很多专家和民众认为中国不应该保留如此大量的美元储备，但事实上这并非以中国的意志为转移。而目前来看如此大量的外汇储备放在美国，比放在欧盟、日本安全很多。

　　第四，中美要防止成为对方的主要敌人。在目前形势的发展过程中，美国会遇到多种挑战，中国尤其要防止成为美国的主要敌人，要利用目前大国崛起的群体性态势。

　　第五，美国目前为国际体系提供公共物品的能力在下降，中国应该主动提高自己的公共物品补给能力。比如在经济上将大量资金注入世界银行和国际货币基金组织，或者建立新的国际货币等等;在安全领域，中国未必需要像美国一样建立军事基地，但维和行动应该多多参与;在非传统安全、核不扩散领域等一些不能依靠美国一家而必须依靠多国合作、国际机制来解决的问题，中国也都应该起到更大作用;在文化教育领域，应该吸引更多外国学生来中国学习。中国提供公共物品不以美国意志为转移，这是国际社会的需求在上升的结果。尽管美国可以在军事上领先，但是对于国际社会而言，军事保护并非很多国家的第一需要，所以中国在这方面应该大有可为，大有作为。另外中国提供的公共物品与美国不同，后者首先与美国霸权挂钩，目的是维护美国霸权。

　　第六，霸权国家的衰落往往是内生的，比如英国和苏联都是如此。所以中美之间将有很长时间的制度竞争。没有一方的制度是完美的，也没有一方的制度在某些方面没有优势。这将是中美权力转移过程中的关键所在。

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

旧文章ID：193

作者：黄海涛 韩召颖  来源：《中国社会科学报》2014年2月28日第565期

　　【核心提示】自认为是亚太安全秩序维护者的美国在最近的争端中扮演着关键角色。美国的决策者和学界精英们在思考对外政策上的“基调”是现实主义。基于西方的历史经验，由“权力转移”所造成的冲突性场景在他们的头脑中可谓根深蒂固。

　　一段时间以来，中国同周边国家在海洋主权问题上的争端占据一些国际媒体的显著位置。然而，只要稍微浏览其内容就会发现，这些媒体的报道偏向性十分明显。无论是中国海监船的正常执法活动，还是划定“防空识别区”，中国维护自身主权和安全的正当行动往往被简单概括为“以大欺小”，其背后隐含的意义不言自明：看吧，那个强大的“庞然大物”是东亚安全的搅局者。如果说媒体报道讲究吸引眼球，那么官方和学者的表态则更引人深思。虽然一再宣称对亚太海上主权争端不持立场，但最近美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔明确表示，中国在东海和南海的一系列行为加剧了地区紧张局势。无独有偶，以约瑟夫·奈为代表的诸多西方大牌学者也在不同场合“善意”表达了希望中国在处理海洋领土问题上予以“克制”的关切。一时间，中国俨然“坐实”了亚太海域主权争端“搅局者”的形象。

　　然而，事实果真如此吗?东海和南海出现的紧张局势是由于中国单方面冒进造成的吗?或者以某些美国学者的话来说，是中国变得“过度自信”，有意挑战美国在东亚的霸权地位吗?

　　中国同周边多个国家在海上领土问题上存在争议是事实。然而，中国在处理此类争议上所坚持的“主权属我、搁置争议、共同开发”的基本立场却是长期和明确的。如果对中国政府发布的政策文件、高层领导和外交部官员的谈话等进行话语分析就会发现，在论及周边外交、海上主权和中美关系等议题时，其关键词仍然是“谈判”、“合作”与“互利共赢”，一以贯之的外交话语并未改变。而在实际行动中，如果说中国在海域主权问题上变得更为强硬，那为何存在经常性摩擦的只有日本和菲律宾等个别国家?如果有人认为这是中国使用的策略，希望各个击破，但难道中国就不担心其他相关国家联合起来搞对抗?这种强硬未免也太不“高明”了吧。对于上述有违西方主流认识的现象，哈佛大学教授江忆恩在去年的一篇文章中解释道：中国的对外政策并没有在2010年以后变得更加强硬，媒体与学界存在明显的误读。不过江忆恩教授只回答了问题的一半：如果搅局的不是中国，那又是谁呢?

　　毫无疑问，自认为是亚太安全秩序维护者的美国在最近的争端中扮演着关键角色。美国的决策者和学界精英们在思考对外政策上的“基调”是现实主义。基于西方的历史经验，由“权力转移”所造成的冲突性场景在他们的头脑中可谓根深蒂固。这些人深信外交舞台上真正靠得住的硬通货是实力。因此，当美国等西方国家2008年以来一直受金融危机困扰，复苏乏力，而与此同时中国经济却一枝独秀，继续保持高速增长时，美国精英们首先感受到的并不是中国同美国的实力差距依旧十分巨大，而是中美间相对实力差距的缩小。也是在这一时期，奥巴马总统快速结束了在中东的战争，宣布将战略重心转移到亚太地区。“重返亚太”的号角由此吹响。

　　尽管存在不同版本，强调的重点和手段也各有差异，不过“重返亚太”战略的核心目标却是一致的，那就是针对中国崛起，未雨绸缪，提前做好战略部署。但不同于美国历史上曾经的另一个对手——苏联，中国在国际舞台上的合作意愿和行动都十分明确。不过一经被美国选为潜在对手，良好的合作表现都被误解为伪装，而中国一旦坚持合理、正当的利益诉求就被当作是挑战者的证明。这就可以解释为什么在哥本哈根气候变化大会上，中国的立场同一些发展中大国并无实质性区别，但最后“傲慢”、“不负责任”的大帽子却被一股脑扣到了中国的头上。对于信息的选择性接受，无论是否有意，都进一步强化了美国对中国发展道路和战略意图的不信任，其防范心理表现得越发明显。

　　回到亚太海域主权争端的问题上，同中国存在领土争议的某些国家在面对中国崛起时也感觉到了压力。以日本为例，作为曾经的亚洲头号强国，其地位被中国所取代的失落与焦虑更为强烈。一些国家也担忧，如果领土问题现在不解决，等到中国完全崛起后，恐怕更无力翻盘，而且这些国家对于美国担忧中国崛起的心态也都谙熟于心。在“重返亚太”战略的激励和背书之下，钓鱼岛国有化、黄岩岛危机促成了某些国家“挟洋自重”，努力地把水搅浑，妄想从中渔利。而对美国来说，对华防范的心态导致其在相应问题上“压中国、挺盟友、拉偏架”，这不仅无助于地区稳定，还导致争端进一步复杂化和长期化。从这个意义上讲，美国才是亚太海域主权争端的搅局者。

　　即便如此，仍有人认为中国在东海和南海的行动如果不算强硬的话，也是过于强势。公允而论，在事关领土和主权的问题上，中国的根本立场历来都是坚定不移的，绝无妥协可能。因此，并不存在所谓中国由于实力增长而变得更加强硬的问题。但在具体争议的处理方式上，中国却比多数大国来得灵活。中国至今仍然坚持使用谈判方式解决领土争议，从来不存在单方面改变现状的先例。目前中国已解决的陆地和海洋边界问题就是极好的例证。中国的对外行为，我们基本上可以沿用“刺激—反应”模式进行概括。换言之，中国并不是主动的“改变现状”国家。如果一定要比较当前中国的对外行为与过去是否有所不同的话，那么由于中国的实力在过去的二三十年间突飞猛进，因此做出反应的强度和效果自然也会比过去更为显著。这与中国继续坚持和平发展的道路并不矛盾，也无关中国是否自我克制。

　　对于美国而言，“重返亚太”战略执行至今，效果并未如其所想，国内批评之声也不绝于耳。究其原因，一个至关重要的因素是美国无法“如臂使指”般指挥亚太盟国按其意愿和战略行动，相反还存在被小伙伴们“绑架”的危险。日本首相安倍公然参拜靖国神社，引发了又一轮东亚外交的紧张局势，这恐怕绝非美国想要看到的。由此可见，亚太区域的情况错综复杂，维护亚太既有平衡的诸多因素一旦被人为搅乱了，可不那么好收拾。维护亚太区域安全稳定，中美两国都肩负着共同的重大责任，这既是中美构建新型大国关系的挑战，也是中美合作的重要机遇。

　　(作者单位：南开大学周恩来政府管理学院)

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

旧文章ID：191

作者：唐昆凡  来源：《社会观察》2014年第4期

　　随着中国经济飞速发展，以及在国际舞台上发挥日益重要的作用，海外学者对中国问题的关注程度不断增加。特别是十八大以后，外界对中国新一届领导层如何进一步全面推进经济、社会与政治体制改革有着很大的期待。作为一位拥有宽广视野的著名中国问题专家，美国约翰·霍普金斯大学中国研究项目主任戴维·兰普顿教授(DavidLampton)，今年出版了新著《跟随领导者——治理中国：从邓小平到习近平》(FollowingtheLeader：RulingChina，fromDengXiaopingtoXiJinping)。此书是作者几十年来对中国问题跟踪研究的结晶，是西方学界认识当代中国治国之道的一本力作。

　　作为美国学界少有的能从政治、外交、社会各领域全面解读中国的专家，兰普顿在这本新书中成功地将历史、个人经历与功能性议题有机结合，使之自成一体。这一切都与他丰富的阅历和职业生涯有关。他早期曾在美国军队服役，后来在斯坦福大学求学时，受到著名学者奥克森伯格(MichelOksenberg)的影响，开始钻研中国问题。在学术生涯的早期，他和李侃如(KennethLieberthal)、奥克森伯格等人重点研究中国政治，在上世纪80年代末期提出了“碎片化威权主义”(fragmentedauthoritarianism)这一概念，用以描述中国政策制定中横向地区之间与纵向业务系统之间分割的特征。90年代，他的学术兴趣转向中美关系，担任美中关系全国委员会会长，出版了《同床异梦：中美关系1989-2000》(SameBed，DifferentDreams：ManagingU.S.-ChinaRelations，1989-2000)一书。新千年之后，他开始关注中国日益增长的综合实力，在《中国力量的三面：军力、财力和智力》(TheThreeFacesofChinesePower：Might，Money，andMinds)一书中系统阐述了中国军事、经济和文化软实力的发展，以及它们对中国未来的影响。

　　纵观兰普顿的学术生涯，其研究兴趣的变化也在一定程度上反映了中国过去几十年的发展。跨学科的背景和丰富的阅历，使他能够站在更高的角度向读者全面客观地分析中国。为了本书的写作，兰普顿潜心积累基于实地调研和人物访谈的第一手资料，与中国领导人、外交官、学者等各界人士进行了500多次面对面访谈。这些独一无二的资料使得该书具有无可比拟的场景感和真实感，也是区别于其他研究中国问题论著的显著特点。在写作中，作者全面客观地将当代中国现状和中方人士的理念展现出来，力图让读者了解一个真实的中国。

　　兰普顿认为，从邓小平时代以来，治理中国——这项原本就很不容易的任务——变得更加困难。其原因是民众、社会乃至官僚体系本身都发生了巨大的、根本性的变化。相比改革开放前，民众掌握的物质和信息资源显著增加，进一步改善生活的愿望更加强烈。与此同时，中国社会也处于快速转型期，形成了一个利益主体多元化、诉求多样化的局面。而在官僚体系内部也出现了相似的变化。新的部门机构出现，决策参与主体的增加意味着进一步的沟通协调，政策的落实也耗费更多时间。领导人需要在一个制度建设不太完善的环境里，快速应对层出不穷的新问题。

　　中国近年来的迅速发展，使外界容易忘记改革开放初期的艰难局面。兰普顿首先回顾了邓小平时期国内与国际的局势。他强调，邓小平做出的一系列战略性决策，例如从革命到发展的思维转换、渐进改革、对外开放、人口政策调整等，对中国未来几十年的发展起到了至关重要的作用。不过，改革开放带来一系列的变化，也带来了许多新的国内国际挑战，使得治理中国的任务异常艰巨。

　　伴随着中国经济与社会形态的转型，中国经历了从邓小平时期至今国家治理模式的变化，兰普顿将其概括为治理主体和客体的“完全多元化”(untetheredpluralization)。其主要特点包括：第一，领导人和官僚体系结构发生了很大的变化，从“强人政治”逐步过渡为“集体领导”，领导人的教育背景从清一色理工科转变为文理并重、学科多样，官员的技术化程度不断提高，具体体现为更专业、更细分、更职业化;第二，随着普通民众掌握的物质和信息资源不断丰富，民众和社会诉求空前多元化;最后，政府治理的手段和可供调用的资源也在不断增加。然而，治理手段的增加能否赶上利益诉求的变化?兰普顿倾向于否定的答案。他指出，治理中国的一大挑战是建设性地管理不同的利益主体，最大限度地与之合作而非对抗。要做到这一点，势必需要更完善的制度建设，这也是新一轮改革的一大核心议题。

　　关于中国政府制定政策的过程，兰普顿基于他提出的“碎片化威权主义”进行讨论。要领导如此广大的国土和众多的民众，中国的决策系统分成若干个纵向和横向的子系统。当条块分割，政令无法贯彻执行时，就需要通过“跨系统整合机构”(cross-systemintegrator)来最后拍板。根据他的观察，这样的机构既包括人们熟知的政治局、发改委，也有不被人注意的领导小组和各种委员会等。按照这样的思路，十八届三中全会《决定》提到的国家全面深化改革领导小组和国家安全委员会就属于这样的范畴。此外，兰普顿指出，随着机构和官员数量增加，决策过程在趋于科学性和民主性的同时，也受到利益集团博弈、民意以及财政约束的影响，逐渐变得缺乏效率。在某种程度上，中国的决策过程与西方国家越来越接近，这对于世界认识中国是有益的。

　　关于中国的对外战略，兰普顿认为也是国内建设的延伸。他提出有四个关键变量影响着中国与世界的关系：国内政治、经济相互依赖、现实主义，以及由技术发展特别是军事科技引发的作用—反作用。他认为，中美两国世界观的出发点截然不同：美国外交是在国家利益和理想价值之间寻找平衡，而中国的政策则一直基于现实主义的利益考虑，不被别国制度和价值观束缚。中国现在是一个具备综合力量的国家。随着国力的增强，中国渴望成为现有国际体系的平等参与者，也渴望纠正一些不公正合理的国际规则。兰普顿认为，在未来很长的一段时期内，服务于国内建设大局和经贸互惠互利将成为中国制定外交政策的主要考虑因素。他担心的是，领导层过分看重公众舆论而向民族主义倾斜，做出不利于地区稳定和国际秩序的决策。

　　无疑，兰普顿的这本著作有助于西方读者认识一个更加真实的中国。西方历来有观点认为，鉴于历史上国际体系主导国和挑战国交替引发的冲突，以及中西历史、文化和价值观的巨大差异，中国崛起将给西方世界带来冲击，为此必须加以制衡或约束。

　　随着中国经济的迅速发展，以及美国在金融危机中受到的巨大损失，西方又出现了一批吹捧炒作中国实力的人士，甚至主张中国统治亚洲，中美共治世界。本书对于中国当前面临的问题进行了鞭辟入里的分析，让读者直面中国领导人经历的挑战——从创造就业、治理社会到防止环境进一步恶化，有助于让西方读者客观认识当前中国的真实状况，避免妖魔化和捧杀中国。兰普顿的分析可以让关注中国问题的人们相信，解决和治理国内问题始终是中国领导人的第一要务，中国日益增长的综合国力将首先致力于解决国内的挑战，而不是对世界构成任何威胁。在中美建设新型大国关系的背景下，避免冲突、相互尊重对方利益的前提是对双方各自的发展有一个客观全面的认识。

　　兰普顿最后的结论是，对中国而言，改革如同逆水行舟，不进则退。在如今多元复杂的中国社会，若要避免发展过快带来的种种问题，则必须照顾国内各阶层、各领域的不同利益，建立真正的法治和监管机制，继续推进各项改革，完善政府治理体系。未来几年，中美两国都会面临日益复杂的国内问题。对西方各国而言，任何从外部向中国施压，试图影响中国内政的举动都会适得其反，得不偿失。解决自己的问题比强迫别人解决问题更有效。希望世界能记住这位“知华派”代表人物的忠告。

来源时间：2014/10/19   发布时间：2014/10/19

旧文章ID：184

作者：戴维·兰普顿  来源：《科学文化评论》2006年01期

　　前言

　　迄今为止，分析家们普遍认为政策上整齐划一是中国国内政治运动的一大特色。本文却试图表明，即便在“大跃进”(1958—1960年)这样非常“激进”的时期，中国国内的政策也是多种多样的，至少在国民健康领域是这样。政出多门是造成这种多样性的原因。由于各决策平台所持的观点、面对的政治压力、掌握的资源各不相同，制定出来的医疗政策也各具特色①。医疗“大跃进”失败的真正原因并非冒进和滥用行政权力，相反，问题出在领导层政策缺乏一致性、决策权条块分割上面。由于决策权分属不同的部门，在医疗问题决策权的分配上充满了冲突和政治上的讨价还价，各部门制定周密详细的策略以期获得、保持一定的政策范围而又不受其他部门掣肘。

　　本文将分四个步骤来分析这一问题：1)“大跃进”期间的医疗政策多样化程度究竟如何?2)各决策平台分别关注什么样的医疗问题?3)分配这些问题的决策权时，其后面的政治过程是什么?4)这些决策平台的特点是什么?这些特点又如何影响了它们后续政策?

　　采用这样的视角意义是多方面的，有两点最值得期待。首先，这一视角表明了在中国，政治角逐集中在由哪个部门优先，或必须来制定政策上面。其次，倘若医疗政策的不同方面通过政治过程分别由不同部门决策，那么在管理的协调方面就存在一定的困难，在某一政策范围中所采取的行动可能与另一政策范围的行动发生冲突②。本文意图表明，“大跃进”遇到的困难既有教条主义的原因，也有决策权条块分割的原因。

　　最后，我们有必要弄清楚医疗事务的决策机制，在中国政治事务中是否在某种意义上是唯一的?在医疗这个特定领域的发现，是否可以反映中国决策机制的全貌?虽然在某些方面，几乎所有领域都是“非典型的”，但是下列重要因素决定了医疗领域决策机制并非绝对典型。首先，直到最近医疗事务在中国一贯享有超然政治之外的相对独立性③。一位受访者强调：医生和护士基本上是自由的，校方或其他权力部门很少干涉他们的工作。受访者说，就像远离人群的一片孤岛，这种无人过问的状态让人感觉怪怪的④。

　　其次，谁也说不清楚在医疗事务上面，行政监管该管些什么，可能管些什么。如果说，做干部的对药理一窍不通，他们凭什么来制止医生开“人情药”、浪费药品呢?这就是为什么我们看到，主持卫生部工作的始终都是专业人员。再次，由于众多的干部享受公费医疗，他们也很关心医疗服务的质量问题，作为患者他们与受过西式训练的医生们并没有根本的利益冲突。一句话，“大跃进”期间医疗领域的模式并不能简单地复制到其他领域，其他领域的情况是否与之相似还有待于研究证明。

　　“大跃进”期间医疗政策的多样性

　　医疗政策所以值得我们仔细研究，因为它并非像“循环理论”告诉我们的那样，完全向着单一的“意识形态化”或“政治动员”这一方向发展⑤。中国的医疗问题至少包含着六个子问题：医疗教育、医疗研究、医疗分配体系、医疗经费、中医药以及群众爱国卫生运动。此外，可能还包括计划生育、劳动保护、环境保护、产品质量等，虽然我们在此并不打算探讨这些问题。

　　无论我们采用何种二分法——激进/保守，群众/精英，还是城市/乡村，上述六方面的政策在“大跃进”期间的发展方向，均不尽相同。有些发生了质的变化，有些则原封不动。在类似“大跃进”这样的运动期间，广播和报纸的精力都集中在宣传重大变革上面，因此，国外观察家们往往忽略了即便在这样绝对“激进的时代”，中国国内政策的连续性也是可能存在的。

　　医学教育：1958年，毛主席提出了党的教育方针：“教育必须为工人阶级的政治服务，必须与生产劳动相结合……必须缩短学时，开展教育革命”⑥。虽然在“大跃进”期间医学专科生的数量以每年50—75%的速度增长⑦，但在1959年初，北京医学院，天津医学院和上海第一医科大学的本科教育却由5年延长到6年;中国医科大学的学制甚至延长到了8年⑧。周恩来总理在解释这一政策时说：“提高教学质量是各级全日制学校的一项长期根本的任务;但首先，我们必须着力改善一些重点学校的教学质量，以便为国家培养高质量的专业人才，迅速提高我国的科技文化水平”⑨。

　　一句话，虽然“大跃进”期间鼓吹缩短学制，但重点医科大学却反其道而行。

　　医学研究：1949年以来，毛主席和党的干部一再抨击一些医疗专家“专业挂帅”的问题，批评他们过于重视疑难杂症的研究(忽略了群众性疾病的防治)。如果针对医疗研究的实际政策真的和口头上的批评一致，那么，那些显示“专业挂帅”指标(如专业会议，参加国外会议的次数等)应该降低，同时，有关疑难杂症的论文出现在重点医疗刊物上的频率也应该降低。但实际上，医疗科研方面的政策与口头上的批评完全是两回事。

　　中国人举办或参加的专业会议的数量

　　注：本图数据的全面性值得商榷，因为中国有关部门从未发布这方面的具体数据，我们只能从媒体上收集有关信息，难免会出现漏计和重复计算的现象。

　　如上图所示，1958年底到1959年期间，中国人参加和举办的高水平医学研究会议超过以往任何年份。同样，下表中《中国医学杂志》的统计数据也反映出，虽然激进宣传要求医疗要为大众服务，但相关年份《中国医学杂志》上，针对疑难杂症的科研论文并没有减少。

　　该表显示，从1955年1月到1957年4月，《中国医学杂志》上刊载的论文74%是关于疑难杂症研究的⑩。1957年5、6月，随着“双百”运动急刹车，纯学术论文的数量陡然下降，但在年底又大体恢复到原来的水平。整个1958年，纯学术论文的比例大多维持在原有水平上，唯中央召开重要会议，政策走向不明朗的月份除外，如1月份的南宁、杭州会议(11)，8月份发动人民公社运动，以及11、12月份第一次郑州会议和八届六中全会期间(12)，纯学术论文的版面都有所减少。虽然会议的召开和学术论文的减少可能是巧合，但最为合理的解释是，这一时期政治格局相当微妙;毛泽东离开了国家主席的位子，同时狠批苏联的修正主义。到了1959年下半年，学术论文的比例已经大体恢复到“大跃进”前的水平。

　　从上述数据，我们可以推论：医学研究在“大跃进”期间基本正常，卫生部和中华医学会的官员只是视外界政治环境的变化，适时调整论文的比例结构而已。这是一架与政治绝缘的研究机器，聊以自保的策略之举。这使得分析家对中国官僚政治谋略所敏感。

　　这一时期脑外科、胸外科、烧伤、断肢再植等方面取得的重大进展，也确证了医疗研究基本正常(13)。卫生部长李德全在1959年4月指出：“……以前医药科学中的一些薄弱链条已经得到了加强。例如，胸外科和脑外科都取得了长足的进步。”(14)因此，我们得出结论，“大跃进”的意识形态论调并没有对高端的专业研究造成任何实质性的影响，研究工作依然按照原来的节奏正常进行。

　　医疗分配：上述两方面的分析只能说明，在“大跃进”期间存在不同的政策导向。我们并不能因此得出结论说，医疗保健政策未发生任何重大偏离，医疗分配政策就经历了实质性的变化。这方面的分析须分城市和乡村两部分进行，因为城市医疗由卫生部主管，而县级以下部分的则由无数公社党委负责。

　　1958年下半年实行人民公社制度的时候，原计划是将农村的5万多个“联合诊所”合并到集体所有制的公社中心卫生所去，这些联合诊所提供免费医疗服务。新的公社卫生所则由公社党委提供经费进行管理。干部们希望用免费医疗来吸引农民加入到人民公社运动中去(15)。而公社卫生所的规模和档次如何，完全由当地条件和决策者的意志决定(16)。1958—59年间，地方干部的热情使得免费医疗广受重视。一句话，“大跃进”期间，普及医疗保健、免费医疗、政治挂帅成为县以下的医疗机构的基调。

　　“大跃进”在农村医疗分配方面究竟做了什么，值得我们进一步的研究。在此我必须强调，公社并没有真正提高农村地区的医疗水平或医务人员素质。公社只是简单地接管了通常由中医主持的“联合诊所”，改由集体负担。与“文化大革命”期间不同，这一时期也没有大批城市医务人员充实到农村去。总之，公社社员被要求负担这些主要来自本地的医务人员的费用。随着经济问题的出现，公社社员不得不质疑花钱办这些诊所是否值得。许多人的回答是“不”(17)。

　　在城市，区以上的医疗事物由卫生部门管辖，基本组织形式是统筹医疗。这种方法意在严格控制往上级医院输送病人，以便减轻区和市一级医院的负担。各家市级医院只对合同单位所属员工健康状况负责。区级医院还定期派医生到生产单位确定符合转院条件的病例(18)。这么做的主要目的是减少病人向高级医疗设施流动——“合理安排医疗合同，恰当组织群众，缓解了大型医院人满为患的状况，同时充分发挥了基层医疗机构的潜力……”(19)。

　　综上所述，“大跃进”期间，公社的第一道冲击波(直到1960年)以“免费”医疗和平等就医权为特点。相比之下，卫生部门则强调控制成本、缓解拥挤状况(20)。简而言之，我们看到两种政策并行的情况——在城市，控制日益严格，而在农村，政策越来越宽松。这再次表明，光看群众宣传资料，并不足以了解中国行政管理的真实状况。

　　财政政策：在财政安排方面，城乡政策同样存在着断裂。在公社党委的主导下，农村地区的财政政策相当有创意，而城市地区则少有新思维。

　　在公社，卫生所原则上不依赖上级财政。筹集经费的方式主要有两种：一种由生产大队设立一个福利基金，资金来源于社队企业和农业生产的收入。此外，生产大队还能从公社获取一定的包干医疗费(21)。社员看病的费用一概由生产大队包干。第二种方式则用公社的包干医疗费直接支付所有社员的医疗费用(22)。1958年和1959年刚开始构想这些计划的时候，没有向病人直接收取任何费用。到了1960年5月，农业的大面积歉收动摇了这一制度的资金基础，才改弦更张(23)。但无论如何，“免费”医疗这一新兴理念，在中国是史无前例的。

　　在城市地区，财政政策几乎没有任何改变，大多数城市人口依然缺乏全面的医疗保障(24)。1959年职工总数和保险数据缺，以1958年底的数字来看，在5690万非农业劳动人口中，只有1380万享受劳动保险，690万享受医疗保险(25)，即仅有大约12%的非农业劳动人口享有全面的健康保障。这些人中还不包括老人与儿童。考虑到干部、军事人员、学生和事业编制的工人享受公费医疗，这在一定程度上可以抵消未将老人与儿童计算在内而造成的误差。一句话，虽然我们无法确切知晓究竟有多少城市居民享受不同类型的医疗保障，但很显然超过25%的可能性微乎其微(26)。

　　即便在“大跃进”最最头脑发热的时期，中国人也从未声称医疗保障范围得到了极大的扩展，看来事实也是如此。在这里，我们再一次看到由公社党委主导的农村医疗，与行政机构主导的城市医疗，在财政政策上的巨大差异。

　　传统中医：与政策相关的另一个重要领域是传统中医。在农村地区，党委和部分军队单位发起了宣传推广针灸技术和中草药的运动(27)，并做了很多用传统中药来治疗血吸虫病的实验。数以千计的人员据称经过短期的培训即成为熟练掌握这种传统医术的医生：“不管怎样，在‘大跃进’高潮期，采用了这种(将‘流行文化’与传统医学)相结合的方式。地地道道的民间医药，外加一些流行验方和目不识丁的乡村医生，风靡一时。即便1958年初著名的蝌蚪试验的失败(妇女吞食蝌蚪来试验它们是否有避孕效果，结果有接近半数的人怀孕)，也没有浇灭人们的热情……”(28)

　　事实上，在下层中国社会，中医如此地受欢迎，一位人士不满地说“从当前的观点看来卫生部的政策已经由过去的‘右’(王平曾经反对中医)转向了‘左’，那些以前不是中医，也没有学过中医的人现在都获得批准，堂而皇之地做起中医来了……”(29)

　　不过，在国家一级的大学和研究所里施行的相关政策与农村截然不同。1958年11月18日召开的中央全会号召在医科大学掀起西医学习中医的运动(30)。对此，卫生部和医学领域反对的声音十分强烈。1959年一月号的《中国医学杂志》发表评论说：“我们还必须号召西医在学习好本专业的基础上，在条件允许的情况下，自愿利用业余时间学习中医。但我们不能要求所有西医都来学中医”(31)。等到中央的政策终于实施的时候，已经进行了一定的妥协，只要求西医短期兼职学习。

　　至于卫生部和中国医学科学院有关中医药研究的政策，则更加大相径庭。1957年1月有人建议后者从中医研究院手中接过了中药和中医理论研究(32)，因为据说中医通常不愿意，或者没有能力从事高质量的研究工作。在随后的反右派运动中，这个建议被暂时置起来，直到1959年3月，才重新提出来并付诸实施(33)。这意味着，即便在“大跃进”这样的“激进”时期，西式的研究机构不仅设法避开了过激的浪潮，甚至还额外承担了一些研究任务。

　　群众爱国卫生运动：医疗领域值得关注的最后一个方面就是群众爱国卫生运动。如果有人期待看到重大的政策分歧，这里便是很好的例子，因为在卫生部门之外另辟一些新的管理机构。1955年底，按照毛主席的要求，中央成立了中央血防9人领导小组，由柯庆施为组长，魏文伯为副组长。小组最初的任务是铲除长江沿岸各省的血吸虫病。

　　起初，领导小组还征询专家意见：在1956年3月的会议上宣布了一个剿灭血吸虫病的7年计划(34)。按计划，先用两年时间研究问题的所在，然后用三年时间铲除这一病症，最后用2年时间做扫尾工作。在头两年的研究期内，大量患者得到了国家出资培训出来的医护人员的治疗(35)。可以想见，卫生部反对这种削减其权限的做法：“……资产阶级反动权威，以及追随他们的医生们声称，农村缺乏安全的医疗设备，工作的重点应当是在县城开办正规的现代医院……。”(36)尽管在管辖权问题上发生了争执，但从1956年到1958年初，专家的意见对血防小组的决策还是有影响力的。7年计划就体现了他们“稳扎稳打”的方针。

　　但从1958年5月起，小组开始抛弃医疗专家的意见(37)。魏文伯号召要“彻底铲除”血吸虫病，并且批判那些受传统经验束缚的人们。在1958年11月上海召开的全国寄生虫病会议上，这种反专家的声音更加高涨了(38)。大会决定扩大群众消除寄生虫运动的规模，并缩短了原计划彻底铲除5种主要寄生虫病所需的时间。这5种寄生虫病是疟疾、丝虫病、钩虫病、黑热病，和血吸虫病。大会的决议称：“考虑到各地防寄生虫病工作开展的深度、广度和已经取得的成就，我们决心努力在明年彻底铲除这五种寄生虫病”(39)。因此，(到1960年年初为止)展开了轰轰烈烈的群众运动，动员了上百万农民来铲除寄生虫的宿主。卫生部和地方卫生部门几乎没有参与这场运动(40)。

　　总之，医疗政策各方面走向因而不尽相同。“大跃进”一边倒的“激进”论调更多的是一种人为的宣传攻势，并非所有政策切实的特征。此外，由于在“大跃进”期间医疗政策“政出三家”——卫生部及其下属机构，中央血防9人小组及省、县、区各级党委中的相关机构(41);还有公社党委，关于这种政策制定权力分散的重要推论就是，为了理解政策某一方面的特征，我们必须先理解该政策的制定者。三个决策平台代表各自不同的利益取向，反映不同的政治压力，占有不同的政治资源和社会资源，制定出来的政策也各具特色。要想掌握中国医疗政策的全貌，就必须熟悉全部三个平台的特点(它们的领导者，价值观念，态度，和资源)，以及它们之间的互动关系。不过，在讨论它们的特点之前，有必要首先阐明一下，为什么医疗事务会“政出三家”，医疗事务的决策权是如何分配的。

　　医疗事务决策权的分配

　　卫生部：毫无疑问，卫生部是最大的决策平台。除非中央有意越过卫生部直接把某项事务委派给其他部门，或是遇到卫生部门无法处理的事务(如县级以下的医疗事物)，否则所有医疗事务的决策权都在卫生部。其职权范围是在1950年8月的第一次全国卫生工作会议上确定下来的，掌管医疗教育，医疗研究，人事问题、中医药，以及医疗资源的分配等五个方面。这一主导地位在1954年的宪法中得到进一步的确认。但到了1955年，中央开始将一些它们认为被卫生部忽略的事务划出卫生部的管辖范围，成立新的机构来处理这些问题。在这种情况下，上级部门一般都会采取积极的步骤。

　　然而，两方面的考虑限制行使法定政策职权。一方面，许多医疗事务都需要其他部委的参与，如商业部、化工部、劳动部、教育部、中国科学院、全国总工会等。这意味着卫生部并非一个钢铁堡垒，为了履行职责，卫生部必须取得这些部委的合作。另一方面，党中央的总路线，以及毛主席(频繁)的特别指示，也对卫生部的职权均构成一定的限制(42)。

　　“大跃进”期间，从卫生部职权范围内划出去的重大事务只有2项：防寄生虫病工作和公社一级的医疗保健。高校一级的医疗教育、医学研究、城市地区的医疗经费等，仍归卫生部管辖。事实上，八届三中全会明确认定(43)，卫生部继续行使管理医疗系统的职责。一年后，周恩来指示该部，要加强医疗领域的高等教育和科研工作(44)。总之，卫生部只是部分地丧失了一些决策权，绝非全部。我现在感兴趣的是，九人小组是从何时开始、如何取得了对群众爱国卫生运动和防寄生虫病工作的控制权的?由公社党委来掌管卫生所的社会背景是什么?

　　中央九人血防小组：

　　如同中国的许多重大事件一样，九人小组的诞生也笼罩着一层神秘的面纱，尽管如此，还是有迹可寻的。我们知道早在1956年的6月，卫生部就公开反对在它的管辖范围之外另立机构(45)。九人小组刚刚成立，李德全部长就委婉地批评了党的狂热分子领导寄生虫病工作的现象，他说，“……这项工作存在不少问题。在一些地方，对这项工作艰巨性的无知助长了冒进心理和轻敌的倾向。”(46)下面的指责使得我们确信，卫生部是反对将寄生虫病群防工作从它们权责范围内剥离出去的：一些资产阶级权威，对我们为铲除寄生虫病工作设最后时限的做法持怀疑态度……他们还引用例子，说日本进行了近20年的研究，他们的灌渠都是水泥建造的，而且疫区很少，即便如此，也没有彻底铲除这一疾病。这是他们对党的领导没有信心……认为党“不够专业”，没能力领导“专业人士”。(47)

　　在讨论中央委员会“征用”某一政策权限时，我们有必要弄清当时的政治背景。事实上，从贯穿整个50年代初，毛泽东就再三对卫生部怠慢党中央的意见表示不满(48)。到1955、1956年，更是发展到了公开批评的程度，第一副部长贺诚因此被解职。其主要“罪名”，按照他自己的话说，是“脱离了党的领导”(49)。在贺免职之前，东北医药局局长王品也因为反对中医药而被解职(50)。这些机构权力的问题(党的机构与卫生部领导之间的这种紧张关系)(51)，与毛泽东认为医疗保健某些领域的工作，特别是农村铲除寄生虫病工作差强人意不无关系。因此，九人小组的成立迎合了党中央的权力意志，以及毛泽东、柯庆施、魏文伯在意识形态方面的偏好。

　　九人小组一旦建立起来，便按照自身的组织动力运转。与卫生部相比，九人小组是较新的机构，领导的政治背景不同，依靠的施政渠道不同。它的建立为中国社会其他利益团体参与医疗事务提供了渠道。因而，九人小组防治寄生虫病的政策与卫生部掌管期间的政策，有着质的差别。在1958到1959年期间，九人小组的主导权逐渐由不断受提拔的政工干部掌握，专家的作用不断下降。

　　总之，1955年底九人小组的诞生，很大程度上既是因为党的核心试图加强对一个独立性越来越强的部门的控制，也是出于填补以前医疗政策中的空白的需要。我们注意到，如果党中央团结一致，要把某项事务的决策权从某部委剥离出来，部委通常对此无能为力。倘若党中央内部存在分歧，天平则会向部委一方倾斜。1955、56年间，在群众运动问题上，中央内部的分歧并不明显，多数领导或多或少都有理由支持设立九人小组。等到1958和59年在群众运动问题上的分歧加大的时候，九人小组已经成为既成事实了。

　　公社卫生院：从上面的讨论中我们看到，在中国，新的决策平台产生的方式之一是，政治体系中的一分子“抢夺”来一项事务，然后建立一个新的机构来“处理”它。公社卫生院的产生则有所不同，尽管，由于1958年8月做出全面建立人民公社决定的那次北戴河中央政治局会议的文件至今没有公布，我们的分析是带有假设性质的(52)。深入讨论这一问题前，我们有必要说明，卫生部似乎并不想负责管理县级以下的医疗设施。他们更愿意将有限的资金集中用在县医院这一层次，认为无论从地理布局还是保持服务水准的角度来看，县一级都是理想的层次。他们的观点是，如果必须在公社一级建立医院，则应该由其他部门负责。虽然卫生部在1955和1956年不愿意失去对寄生虫病防治工作的领导权，但他们觉得在公社一级建设成千上万所医院是种负担，这样的权责不要也罢。

　　正如卫生部在此问题上与1955年处理血防问题时的态度不同一样，这次党中央内部的分歧相对也较大。有关这方面的消息很少，但从“文革”中对刘少奇的指控来看，他在当时是反对建立公社卫生院的，因为这会造成严重的人员和药品短缺(事实也是如此)(53)。相反，毛泽东则将设立公社卫生院看作是消除城乡差别的必要环节之一。总之，虽然在1955—1956年狙击卫生部时众志成城(至少是协调一致)，如今在县级以下医疗体系建设速度上面，中央内部的意见却四分五裂。

　　我们并不清楚(如果有的话)，当时中央委员会和政治局内部究竟进行了什么样的讨价还价和意见妥协。唯一能够确定的是，人民公社在1958年底和1959年广泛建立起来，而卫生院是每个公社的基本组成部分(54)。由于中央财政无力负担这些医院的全部开支，毋庸置疑，地方财政必须成为主角。正如李先念所说：“普通教育和医疗保健……这些都是社会服务工作，可以让群众自己办……不该全部由政府负担。让他们自己办……有些工作甚至可以做得更好。”(55)不管怎样，毛泽东主张建设公社卫生院的意见占了上风，但经济现实决定了它们必须由“群众自己办”。在1958、59年的体制和组织条件下，这意味着公社党委必须承担起经营卫生院的任务，必要的资金只能来源于当地农业生产。如果建立公社卫生院是必要的，也只能在卫生部系统之外运作。

　　综上所述，截至1958年下半年，医疗事务的三大决策平台分别是：中央血防九人小组、卫生部，以及大约2万4千多个公社党委(56)。建立三个独立平台的意义在于，它们各有各的领导结构，代表不同的社会价值体系，掌握不同的资源，应对不同的政治和社会压力。其结果是，医疗领域的政策走向，因“平台”而异。下面我们将分析1958、59年间，这些决策平台在领导构成、价值观、资源、态度等方面的不同特点。

　　三大决策平台的特点

　　卫生部：对于任何机构来说，领导层的同一性都是至关重要的，在中国更是如此，因为中国政治文化强调领导的作用(57)，中国的意识形态也强调决策是一种领导层有目的的行为(58)。卫生部领导层的状况与其他两个平台有着显著的差别。首先，他们(副部长级)都是杰出的医生(59);其次，在解放前，他们多数长期在军队的医疗部门工作(而非政工或战斗部门)(60);最后，好几位副部长在1954年撤销大区之前，做过大区卫生局的领导(61)。这些职业背景(医生、解放军医疗部队、地方卫生部门领导)强化了他们独立意识，倾向于抵制由党政班子全面主导医疗“专业工作”。这并非是一个党的控制与部门独立性之间的问题，而是应该由什么样的党员来领导医疗工作的问题。

　　——你开了药又不吃，多浪费啊!

　　——没事，反正又不花一分钱。

　　1964年1月4日《羊城晚报》

　　卫生部领导抵制政治观念主导专业工作的有力证据之一，就是1953年副部长崔义田受到《人民日报》的点名批评，说他“脱离党的领导”，“妄图建立独立王国”(62)。与此同时，毛泽东也批评所有地方卫生部门说：“实际情况是，(卫生部)不讲领导、不讲政治、不讲严格管理。”(63)毫无疑问，1954年取消六大区背后的原因是十分复杂的，但目的之一应该是消减地方卫生部门越来越强的专业独立意识。但是，一个可能始料未及的结果是，这些人集中到北京后，将他们的职业倾向和对纯政治运作模式的抵制也带到了北京。

　　不仅卫生部高层领导有西方医学的背景，地方卫生部门的领导中相当一部分也有过医疗从业经验。有些部门，如药政处、卫生防疫处、医学科学委员会，几乎所有的人员都是专业人员。谈到医学科学委员会，一位受访者说：“成员包括一位领导、5位委员，都是西医出生，多数是女性。除了领导外，其他人都不是党员。能否进入委员会，关键看你知识和技能如何”(64)。

　　卫生部决策平台的特点之二，涉及到如何对待“大跃进”之前卫生部面临的问题(65)。背景是这样的，“百花齐放”过后，卫生部领导一直致力于分析和消除医务人员和患者对卫生部的不满(66)。从卫生部机关报《健康报》的报道，我们不难看出当时令领导层最头疼的问题是：如何解决政工干部和专业人员之间的分歧，如何减少浪费、提高医疗服务的效率。

　　卫生部领导很清楚，从1955、56年党政治开始温和地介入卫生部门工作，到后来的“反右派”运动，已导致相当大的敌对情绪。中国协和医学院李宗恩说：“学校工作质量不断恶化……整个学校一片混乱;党委也毫无办法……”(67)西安科学院院长批评党政干部的“反科研”的偏见(68)。护士们则抱怨说，党政干部使得护士队伍的标准迅速下降了(69)。简而言之，卫生部领导面临的首要问题就是消除党政干部和医务人员的不满。

　　在此首要而突出的难题之下，卫生部领导还必须面对多如牛毛的困难。正如我们将看到的，毛泽东认为，卫生部工作的最大问题是没有充分利用现有资源，也没有提供足够的医疗服务;而卫生部则认为问题的关键是需求过大，享受劳保和公费医疗的人太多，不少人钻公费医疗的空子。正如《人民日报》评论员文章指出的：……现有的一些政策变相鼓励农村人口向城市渗透，例如为工人提供房租补贴，工人的子女可以享受半价公费医疗，还有额外发放的粮票和布票等，这些政策必须加以改变。(70)

　　卫生部还把经费短缺的问题，归咎于干部、事业编制的工人，以及其他一些人所享受的公费医疗。由于医疗服务非常便宜，甚至免费，浪费药品的现象很普遍(见后面的漫画)，还有不少人提出不合理的要求。干部们通常利用这一点为个人或家庭成员谋福利。上海卫生局的一个报告显示，“……统计显示，虽然享受公费医疗的人多为年轻的干部、学生和工人……但他们每年就诊的平均次数却达到12到13次”(71)。谈到浪费，卫生部的文件常常提到1957年(72)，事实上，出现巨大赤字且有精确统计数字的年份是1954和1955年度。1954年上海的医疗预算大约超支了258万元(73)，山东超支29万(74)，青岛市(1955年一季度)超支26，474元(75)。经费有限，浪费却是惊人的。

　　一句话，经费短缺，加上缺少训练有素的医务人员，大大缩减了卫生部灵活决策的空间(76)。此外，许多医生、研究人员、教师对医疗水准不断滑坡的现象也忧心忡忡。在做了那么多的培训工作之后，卫生部的领导们对这样的现状也颇为沮丧。事实上，浪费现象与医生们心情不舒畅、心存恐惧不无关系。由于缺乏正面的激励，感受不到上级的支持，医生们自然缺乏减少浪费的积极性。最后，在解决成本问题之前，很难想象卫生部会大规模增加医疗机构的数量。总之，卫生部不是一个能够按照自身意志做出什么大胆举措的机构。这并不是说他们不愿意“为人民服务”，他们只是认为保证服务质量，维持良好士气，实现预算平衡，才是为人民服务的最好的方式。没有良好的职业精神面貌，服务质量就无法提高，浪费问题也无法遏止。没有足够的经费，士气就会受损，服务质量同样会下滑。

　　毛泽东和九人小组：毛泽东将群众对政策的不满，部分地归咎于第一个五年计划期间实行的经济政策。早在1956年(77)，他就列举了一系列理由，主张平衡发展(78)。他认为集中发展重工业，妨碍了农村地区向轻重工业输送原材料，担心结构不平衡会拖整个经济增长的后腿。在分析1957年经济形势的时候，毛泽东做了以下简短的总结：……发展工业必须和发展农业同时并举，工业才有原材料和市场，才有可能为建立强大的重工业积累较多的资金。……农业和轻工业发展了，重工业有了市场，有了资金，它就会更快地发展。这样，看起来工业化的速度似乎慢一些，但是实际上不会慢，或者反而可能快一些。(79)

　　更让毛主席吃惊的是，“双百”运动期间暴露出来的不满情绪，不少是针对现有发展模式的。在毛泽东看来，最让人担忧的问题是农民。新华社的一篇报道说：“农民感觉政府只过多地关注城市。结果干部和工人都过上了好日子，而农民的生活却很苦。城市商品供给充足，而在农村，供应短缺不说，工业品的价格也很高”。(80)

　　按照毛泽东的观点，过去的发展政策不仅加剧了城乡差别，以前向重工业倾斜的政策也造成了重工业工人与其他城市居民之间的差别。正如我前面指出的，只有不到25%的城市人口享受各种形式的公费医疗(81)。城市内部收入分配不均的现象，是“双百”运动期间一些工人批评党组织的重要原因：“一些与公共食堂、厕所、医疗诊所、职工宿舍相关的问题，本可以也应该得到解决，却没有解决。至于无法解决的问题，也没有告诉工人们原因。这也是引发工人不满情绪的起因”(82)。

　　经济和社会福利发展不平衡带来的另一后果是，城市成为吸引农民的巨大磁场。1957和58年，大量农民涌入城市，造成食品和住房供应紧张：“第一个后果就是住房紧张……随着城市生产的增长，商品供应的形势受到影响……城市规模越膨胀，国家的支出也越大”(83)。

　　所有这些问题是彼此联系的。毛主席高瞻远瞩，认为解决之道在于纠正福利待遇不平衡的状况。这一举措有望缓解人口流入给城市带来的压力，并拉近与弱势群体的距离。医疗保健虽然十分重要，但只是这项均衡计划的一部分：科学、文化、教育、卫生等项事业的发展的规模和速度，已经不能完全按照原来所想的那个样子去做了，这些都应当适当地扩大和加快。……许多危害人民最严重的疾病，例如血吸虫病等等，我们现在有办法对付了。总之，群众已经看见了自己的伟大的前途。(84)

　　毛泽东和九人小组分析判断形势后做出的另一决定是，放弃解放以来医疗领域一直因循的苏联模式。他们的看法是，改善医疗保健的力量，蕴藏在人们群众之中。1958年3月的成都会议上，毛泽东在抨击苏联的时候，特别提到了医疗问题：全国解放后，……在经济工作和文教工作中产生了教条主义，……经济工作中的教条主义，主要表现在重工业工作、计划工作、银行工作和统计工作方面，特别是重工业和计划方面，……统计几乎全部是抄苏联的。……教育方面搬得也相当厉害，……甚至不考虑解放区的教育经验。卫生工作也搬，害得我三年不能吃鸡蛋，不能喝鸡汤，因为苏联有一篇文章说不能吃鸡蛋和喝鸡汤，后来又说能吃了。不管人家的文章正确不正确，中国人都听，都奉行，总是苏联第一(85)

　　一句话，毛泽东并不认为，以卫生部的制度背景，他们能够解决中国农村的医疗问题。

　　总结毛泽东和九人小组的态度和观点，可以认为，他们十分关注经济增长缓慢的问题，尤其是农业领域，关注城乡之间(包括城市内部)社会福利事业发展不平衡的问题，以及由上述两个因素引发的不满情绪。在这种情况下，毛泽东和九人小组的成员，可以被看作是弱势群体的代言人。虽然毛泽东和九人小组对基本形势的判断可能是一致的，但在对具体问题的轻重缓急上，看法应该还是有差异的，由于缺少足够资料而我们并不知晓他们各自确切的立场。

　　我们还必须注意由九人小组主导的其他政治舞台，即省、县两级的党委。上面我们概要分析了九人小组存在的理由，接下来，他们还需要将千百万农民动员起来的手段，而这手段就是省、县两级党委。分散在各地的党委代表会定期集中召开基于特定目的会议商讨工作目标：“县和县级以上的党委必须设立由农业、卫生、水利部分领导组成的(血防)领导小组”(86)。

　　选择这样一个组织结构来推动群众运动是十分重要的，因为中层党组织受到来自专业人士和农民两方面的压力都比较小。在现实意义上这些人都是些藐视地方关系网的步步高升的干部。

　　……在政府体系中，党组织能够发挥最大影响力的地方是地方一级。在中央政府，党组织必须与掌管着各部门复杂运作的众多受过专业训练的人打交道。而在基层，又必须认真对待群众的呼声。唯有在中间一级，既没有那么多专业人士相竞争，群众声音也较小……(87)

　　最初，在1956和57年，无论九人小组还是其从属的省、县级党委都邀请专家听取他们对群众卫生工作的意见。但到了1958年，专家则沦为受批评的对象(88)。在当年召开的一系列全国和地方血防会议上，省县两级干部争相表明，他们分管的地区取得了“专家”认为不可能的成绩。在这些报告的基础上，全国血防会议确定了“梦幻”般的工作目标。深受余江县声称已经根除血吸虫病这一消息的鼓舞，1958年6月毛泽东写下了《送瘟神》(89)。现实情况是，虽然党中央建立了负责铲除寄生虫病的机构，却没有哪个机构或个人负责“客观”地评价已经取得的，或实际上并未取得的成绩。其结果是，中央越来越相信“人定胜天”，人民的力量正在改变中国农村的面貌。此时，唯有农民的疏离才能给这一现象踩刹车。

　　公社平台：我们必须考虑的第三个决策平台是公社(1959年大约有2万4千个)。由于许多公社面积很大(极端的例子是，辽宁的一些地方，一个县就是一个公社)(90)，而且多由中层干部主导，公社医疗政策的决策往往也带有群众运动的色彩(91)。多尼桑总结了在公社体制内部，中层干部和基层干部的差别：“可以看出，在国家干部和基层干部之间存在一条明显的界限。前者一切向上级党组织和政府部门看齐，以便求得事业上的发展，而后者首先是农民，必须承受来自村民的压力”(92)。在“大跃进”亢奋中，由于没有专家和当地人民的制约，尽管“客观”经济状况可能已经发出了警告，但中层干部还是盲目追求高福利、高分配。因为在当时，评判干部水平的标准是他们在改变农村面貌、消除城乡差距方面取得了哪些成绩，而不是他们是否倾听当地农民“保守主义”的呼声。由于免费医疗是看得见的好处，可以吸引农民参加公社，实现更高程度的集体化，所以成为最早启动的福利项目之一(93)。

　　指望由公社来为大众医疗服务提供资金，并非完全是异想天开，至少在1958年底看来似乎是可行的，因为57、58年连续提高粮食配额以及58年的粮食大丰收使得人们有理由期待农业生产会快速增长(94)。到1958年底，无论中央还是地方领导都相信，农业生产的增长、公社这一新的社会组织形式已经彻底改变了中国农村的经济面貌。总之，在1958、59年，由于公社干部们相信生产会持续快速增长，又急于提高集体化的水平，所以建设医疗机构、提供“免费”医疗的积极性空前高涨。几乎没有人考虑要建立这么庞大的医疗系统，是否有足够的人手和药品，是否会事与愿违，也没有人考虑过如何保证经费长期稳定的问题(95)。实际上，由于医疗培训和药品生产都由比公社高得多的行政单位主管，协调各公社卫生院创建工作与医疗培训和药品生产几乎是不可能的。

　　虽然我很想多谈谈1958、59年间公社政治平台的具体特点，但有关这个级别政策过程的资料实在少之又少。有一点可以明确，那就是主导公社工作的多是与当地没有多少联系的中层干部。这一事实的重要性，在1960到62年公社政治圈结构发生重大变化时，我们不难看出。改革主要包括两个方面：首先，1961年5月颁布了新的《规定草案》，将公社的规模平均缩小了2/3.据《工作通讯》报道：“各级人民公社的规模必须方便组织生产……不应过大……公社的规模原则上应该相当于原来的乡或大乡……”(96)这意味着，正如斯金纳表明的，中央打算按照旧的市场标准重新调整区划，这样一来，公社的领导权又重新回归地方势力范围(97)。

　　其次，为了进一步削减中层干部的权限，刺激生产，中央先是把“最小会计单位”由公社改为生产大队，后又改为生产小队。这意味着基层干部拥有了更大的权力。与早期的公社干部相比，他们与朝夕相处的村民联系更为密切。行政权和财权的分散使得乡村卫生院的数量开始减少，剩下的(多数是“大跃进”以前就存在的“联合诊所”)在极大程度上看病也不再是免费的了(98)。

　　1961、62年出现的轻微倒退表明，农村政策的关键问题是公社领导干部结构，以及该由哪个层次的干部来执行政策。中国的各级领导都意识到这一点。有关农村医疗政策的争论也大多集中在由谁来制定政策，动用哪些资源上面。是公社、大队，还是小队?(99)由谁来掌管社队企业和劳动力分配，也是争执的焦点(100)。

　　结论

　　本文论证了在“大跃进”期间，中国医疗政策并非在所有不同领域都是步调一致“激进的”、“群众运动的”或“服务于群众”式的，目的在于提醒读者：在中国，不是所有政策的制定都出于同样的政治条件，出自同样的领导，应对同样的政治压力，利用同样的政治资源。不同的政策是不同政治体系发挥作用的产物。以此为出发点，我进一步讨论了在具体的责权分配上，是否存在冲突和政治上的讨价还价，并分析了各个机构为了获得和/或保住某项责权，所采取的策略。

　　如上所述，中国相关机构在医疗政策上的博弈从未停止过。1955和56年，卫生部曾经力阻由党的机构来主管防治寄生虫工作，认为缺乏彻底研究和管理会导致不幸的后果。但在当时，这些争辩没有多少分量，因为当时党中央内部团结一致，决心改变卫生部独自为政的状况。但1958和1959年间，卫生部延长医疗专业高等教育的年限、重视医疗科研的主张得到了采纳，因为中央在此问题上存在意见分歧(101)。现在看来，当时周恩来、刘少奇和陆定一都主张卫生部应该在某些领域拥有独立决策权(102)。经验表明，卫生部可能采取的唯一策略就是在中央内部寻找支持者，这涉及到建立良好的个人和行政关系。相比之下，在“大跃进”(和文化大革命)期间，毛泽东则倾向于另立决策平台(如九人小组)。

　　冲突不单单是纵向的，如中央和卫生部之间，同时也存在横向的，即部委与部委之间的冲突。虽然这些冲突通常在一片加强团结的宣传声中被掩盖下去，但偶尔也会浮出水面。一个争执不断的问题就是药品价格。卫生部强调商业部和化工部的药品定价，直接影响到卫生部财政状况的好坏。显然，卫生部及其下属机构都希望药品价格定得越低越好，而商业部和化工部则强调价格必须维持在相对较高的水平上，这样才能够积累资金、抑制过高的需求。一位卫生部的代表说：“……如果商业部在数量上和质量上，给县级(卫生部门)以支持，卫生部门先前经费短缺的问题就能迎刃而解，就能实现卫生工作的‘大跃进’”(103)。

　　各部门争执的焦点不仅包括该由谁制定政策，还包括谁必须在另一些领域制定政策。卫生部就一直试图让各工业部委承担工人的部分医疗和劳保费用，但通常都不了了之(104)。一句话，有些权责需要争取，有些则需要回避。尽管对于这些“游戏”通常我们只能雾里看花，但还是有必要进行深入的研究。

　　这种政府内部竞争问题控制权的结果是，在某一确定时期内决策体系内部的权力出现一定程度的分散。我意图证明我在第一部分中提到的1958、59年间医疗政策走向不一的现象，是政出多门的结果。由于医疗高等教育、科研政策一直由医疗专业人士主导，其政策变化的走向和基调与中层干部主导的公社医疗保健、群众卫生运动大不相同。“大跃进”后政策发生变化，原因是公社和群众运动领域掌握的资源、面对的压力发生了变化。

　　我还描述了医疗政策的决策权如何由几个平台分享。按照行政管理的术语，我们不妨称之为“分割式决策体系”——相关的政策并非全部在同样的制度背景下制定出来。在九人小组和公社(1958—59年间)舞台上，中层干部的思维局限于依靠群众，积极行动，创造惊人的成绩。所依靠的资源是群众和党的动员机制。其政策体现了他们的制度来源。卫生部则是另一番景象。在副部级和局级干部中，医生占了大多数(虽然他们也是党员)。在卫生部的制度框架中，各司局分别掌管一个责权领域，这助长了专业化和人力资源条块分割的现象。这样的结构决定了卫生部重视来自城市和专业队伍的意见，而非来自农村的看法。卫生部的经费发放，也反映了他们立足城市和专业化的倾向。

　　任何决策体系都既有优点也有缺点，这种“分割”体系也不例外。较之以前的以卫生部为核心的决策体系而言，多平台决策体系的巨大优点是能够照顾到更多方面的利益需求。在1958—1960年期间，在血防问题上，省、地区、公社的干部有很大的发言权;而在卫生部平台上，起主导作用的则是医生和研究人员。如果我们像爱蒙德那样(105)从系统“能力”的角度看问题，应当说这种(多平台)决策体系的“反应能力”(responsive capacity )是相对较高的。

　　但另一方面，也存相当多的缺点，最大的问题就是无法协调沟通，好比左手不知道右手在做什么。按常理，某一平台提出的政策要想成功，必须与其他每一个平台的政策进行协调。但部门间的条块分割，阻塞了协调的渠道。不同部门在出发点、价值观、领导意志方面的差异，使得这种“自然的”分割更加难以冲破。最典型的例子就是，虽然建立了2万4千多个公社卫生院，卫生部却几乎没有制定任何未公社卫生院培训高素质人员的计划，医药工业对药品需求的急剧增长也毫无准备。此外，在地方卫生部门和群众卫生运动之间也没有建立任何常规的联系渠道。

　　总之，“分割式决策体系”极大地增强了医疗事务决策的代表性，但又极端弱化了沟通协调的能力。本文意在表明“大跃进”所以“失败”，政策“激进”只是一个方面，更重要的问题在于政策缺乏连续性，以及“分割式决策体系”的运作特性。

　　大卫?M?兰普顿(David M.Lampton)是美国尼克松中心中国问题研究部主任，霍普金斯高等国际研究院中国研究教授，曾任纽约中美关系全国委员会主席。

　　蒙作者同意翻译并在《科学与文化评论》发表

　　作者附言：这里我要感谢米歇尔。奥克森博格的指正，感谢他帮助凝练了本文的一些概念。此外，还要感谢约翰。W.刘易斯的指正和帕特里克。坡莱克所做的校对工作。当然，我要对依然可能存在的错误负责。最后，感谢小乔西亚。马西基金会及主席约翰。Z.博尔斯在1973—74学年为本研究提供经费。

　　注释：

　　①有关政治结构的精致论述，见马克。J.施瓦茨所著《地方政治》(奥戴恩出版社，芝加哥，1968)，第1—46页。

　　②查尔斯。E.林德布罗姆著《民主的智慧》(自由出版社，纽约，1965)。该研究详尽分析了政策协调性的问题，认为“等级式”和“党派间相互讨价还价式”是决策的两种基本组织形式。

　　③《毛主席在中央常委会上的讲话》(1955年春)，见《新人卫》(人民卫生出版社，北京，1967)，第9页。

　　④埃兹拉。沃格著，《访谈录12》，第1页。感谢沃格教授提供其尚未出版的访谈录草稿，访谈编号由笔者所加。

　　⑤G.威廉。斯金纳、埃德温。温克勒著，《共产党中国农村的顺从演替：一种循环理论》，见阿米泰。阿齐尔尼主编：《复杂组织的社会学解读》，(郝特—莱恩哈特—温斯顿出版社，纽约，1969)，第410—438页。

　　⑥引自《彻底批判中国的赫鲁晓夫制定的八年医疗教育计划》，《中国医药》，1968年第3期，第164—164页。

　　⑦大卫。M.兰普顿著，《中国的公共健康政治：1949—1969》，斯坦福大学博士论文，1974，第159—166页;以及程楚原(音译)著，《中国医疗人力资源》，1972年5月密歇根州安阿博举行的“马西基金会中国公众健康问题会议”上宣读。

　　⑧《彻底批倒批臭中国的赫鲁晓夫制定的八年医疗教育计划》，以及毛德。罗素著，《中华人民共和国医疗与公共健康》，《远东报道》(未注明出版日期)，第12—13页。

　　⑨周恩来，《政府工作报告》(1959年4月18日)，《时事背景》，第559期，第16—17页。

　　⑩“疑难杂症”的操作定义在很多情况下并不十分明确，一般而言，有关疑难杂症的论文涵盖那些1)较为罕见病症，2)只有少数专家能够胜任的复杂而昂贵的疗法，3)为国际医学界所重视，但在中国临床实践中并不值得迫切关注的病症。这些文章的开篇通常是这样的，“尽管在过去10年中我们仅遇到4个这样的病例，但却特别值得我们关注，因为……”由于分类比较模糊，在确定文章归属的时候难免出现较大误差。

　　(11)在讨论中共中央一系列会议的时候，我们幸运地得到了一本毛泽东在这些会议上讲话的语录：《毛泽东思想万岁》(1969)。查阅这些会议的英文资料，见派里斯。张著，《中国共产党决议变化轨迹的研究》，《中国季刊》，第44卷(1970年)，第169—194页。

　　(12)毛泽东，《在八届六中全会上的讲话》，见《毛泽东思想万岁》，第259—269页。

　　(13)参见约书亚。霍恩著，《扫除一切害人虫》，(月度评论出版社，纽约，1969)，第11章。有关中国的烧伤和断肢再植研究，有些情况我们尚未弄清楚。显然，治疗这两种创伤的费用十分很高，需要投入大量的资金，而且患者愈后恢复劳动能力的可能性也较低。我们的问题是，在中国这样一个资源匮乏的社会，将有限的资金投入到这些研究上面，是否是最佳的选择?不过，由于中国处在工业化的初期，烧伤和断肢创伤十分常见，中国人认为如果能够帮助一个工人恢复劳动能力，这些花费就是值得的。

　　(14)李德全，《医疗要为生产实践服务》，《时事背景》，第577卷，第20页。李部长是在1959年4月全国人大二届一次会议上发表这一讲话的。

　　(15)兰普顿著，《中国的公共健康政治》，第4、5章。

　　(16)李太华、杨民廷(音译)著，《青浦县和黄池人民公社的计划》，见《时事背景》，第544期，第1—11页。

　　(17)《广东省曲江县群新生产队11年来坚持合作医疗的调查报告》，见《中国大陆期刊文摘》(香港)，第642期，第30页。

　　(18)沃格著，《访谈录2》，第1页。

　　(19)《分片包干医疗在30多个城市推广》，《人民日报》，1957年10月22日，见《中国大陆报刊概览》(香港)，第1645期，第19页。

　　(20)上述分析表明，县医院和公社卫生机构的利益存在冲突，了解这一点对于我们正确理解相关医疗政策的发展变化，至关重要。公社卫生机构发现多往县医院输送病例，对他们来说是有利的，这样就可以不必为这些病人负担医疗费了。而县医院则尽量限制接收病人，往往要等公社医疗费到位之后，才愿意接收。一位受访者说：“按理公社应该为到县医院看病的工人(或农民)支付医疗费，但要想从公社那里收取这些钱很难，为此，县医院损失不小”。见沃格著，《访谈录 30》，第5页。

　　(21)《一份调查报告》，《中国大陆期刊文摘》，第642期，第28页。亦见《人民日报》，1968年12月7日。

　　(22)《河南的合作医疗制度》，《人民日报》，1958年9月24日。

　　(23)徐运北，《中国医学杂志》，1960年第5期，第413页。亦见贺彪著，《卫生部门应把支援农业作为首要任务》，《红旗》，第18期(1960年)，第12—20页。

　　(24)大卫。M.兰普顿著，《为健康而斗争：中国的团体政治》，脚注19.该论文于1973年1月13日在香港大学的一次“意识形态和组织”研讨会上宣读。通常认为，中国的医疗费用很低，所以不会给生活造成多大的负担。但事实可能并非如此，否则人们就不会在文化大革命期间“占领”医院，要求和干部一样享受公费医疗了。如果没有公费医疗，病人在住院前必须先付押金。最后，就算医疗费用很低，但如果不幸患上慢性病或长期卧病，累计起来的医疗费用也相当客观。这方面的资料很少，不过，有文章显示，治疗伤寒的费用高达970元。见《中国大陆期刊文摘》，第642期，第31页。

　　(25)奥德利。多尼桑著，《中国的经济体制》，(艾伦—乌温出版社，伦敦，1967)，第213页。

　　(26)乔依斯。卡格润著，《社会福利与中国产业工人》，见A.窦克。巴内特主编，《中国共产党政治在行动》，(华盛顿大学出版社，1969)，第540—73页。卡格润论证了资金短缺如何影响了社会福利的各个层面，“需求”是决定谁能够获得福利的重要标准之一。

　　(27)《文汇报》1959年3月10日报道，有3万人在群众运动中学会了针灸技艺。

　　(28)拉尔夫。科洛齐尔著，《当代中国的传统医药》，(哈佛大学出版社，剑桥，1968)，第187页。

　　(29)黄国昌(音译)等著，《医疗工作中的一些问题》，《黑龙江日报》，1957年6月7日。

　　(30)《传统中医药推广取得的新成就》，《中国医学杂志》，1959年第2期，第103页。

　　(31)《衷心贯彻党的中医药政策》，《人民日报》，1959年1月25日;亦见《中国医学杂志》，1959年第3期。

　　(32)《中国医学研究中的一些问题》，《健康报》，1957年1月29日。该报由卫生部出版，仅限国内发行。联合研究协会藏有该报的部分缩微胶片，主要是1957年的。

　　(33)《人民日报》，1959年3月10日。

　　(34)《光明日报》，1956年12月14日。

　　(35)钱信忠，《总结群众技术经验，加快铲除五种主要寄生虫病》，《中国医学》，1958年第6期，第522页。该文指出，1956年有40万人接受了治疗，1957年是50万。原计划1957年治疗120万人，但没有实现。

　　(36)《血防战役中毛泽东思想的伟大胜利》，《中国医药》，1968年第10期，第594页。

　　(37)《人民日报》，1958年5月16日。

　　(38)《全国防治寄生虫病工作大会》，《中国医学杂志》，1958年第6期，第519—520页。

　　(39)同上。

　　(40)霍恩著，《扫除一切害人虫》，第94—116页。霍恩描述了防治寄生虫病运动的军事气氛。

　　(41)李维汉，《山东省丝虫病防治工作》，《中国医学杂志》，1959年第1期，第54页。

　　(42)这一时期的历史记录表明，毛泽东频繁作出指示，具体指导医疗工作。《新人卫》中列举了毛泽东的主要讲话和指示。此外，《共产党中国译文汇编》，联合出版研究机构，华盛顿特区，1970年2月12日，第498期，第24页，有毛泽东6月25日批评卫生部讲话的全文。

　　(43)贺彪，《全国医院工作会议上的讲话》，1958年3月29日，《新华半月刊》，第128期，第143—48页。讲话总结了周总理在三中全会上做的有关卫生工作的讲话。

　　(44)周恩来，《政府工作报告》，第16—17页。

　　(45)李德全，《保卫人民健康的新任务》，新华社，1956年6月16日，见《时事背景》，第405期，第12页。

　　(46)同上。

　　(47)钱信忠，《总结群众技术经验》，第527页。

　　(48)毛泽东1953年4月在《关于开展军委卫生部门领导工作检查的指示》中;1954年7月在全国医疗高等教育会议上;以及1955年春在政治局会议的讲话中，均强烈批评卫生部。均见《新人卫》，第6—9页。

　　(49)贺诚，《我在卫生工作中错误思想的检查》，《人民日报》，1955年11月19日。译者按，此贺诚(1901—1992)和前文脚注②中的贺彪(1909—1999)都是军队系统出身并担任国家卫生部副部长的官员。

　　(50)《南方日报》，1955年5月19日。

　　(51)佛朗茨。舒曼著，《共产主义中国的意识形态与组织》，(加州大学出版社，伯克利，1968)，第190页。“垂直领导方式在1954年达到一个高峰，不仅经济部门，其他所有部委都在全国范围内建立了直属机构”。

　　(52)当然，我们手中有《中共中央关于在农村成立人民公社的决议》，1958年8月20日，《1959年人民手册》，(大公报社，北京，1959)，第32—33页。但是，文件只说明了中央的决定是什么，做出这个决定的背景却不得而知。甚至内容比较全面的《毛泽东思想万岁》也没有收录毛泽东在这次会议上的讲话。

　　(53)《全无敌》，第17期。这是联合研究协会香港分会收藏的一份系列报刊，1967年由北京《健康报》延安公社出版。

　　(54)李德华、杨民廷(音译)，《青浦县和黄池人民公社计划》，第1—11页。

　　(55)李先念，《在一届人大五次会议上的讲话》，《时事背景》，第493期，第13页。

　　(56)G.威廉。斯金纳著，《中国农村的市场和社会结构》，第3部分，《亚洲研究》，1965年第3期，第384页。

　　(57)理查德。所罗门著，《毛泽东的革命与中国政治文化》(加州大学出版社，伯克利，1971)。

　　(58)约翰。威尔逊。刘易斯著，《共产主义中国的领导体制》，康奈尔大学出版社，伊萨卡，1963.

　　(59)卫生部的八个副部长中，五人为医生出身：傅连璋医生、苏井观医生、钱信忠医生、贺彪医生、崔义田医生。徐运北、张凯、伍云甫既非医生，也没有医疗背景。虽然按照人头来计算卫生部内部党的影响力有欠科学，但由于在卫生部每个副部长都分管一个职能领域，这意味着他们都具备一定的行政权力基础。此外，有专业背景的副部长与干部出身的副部长，无论在政策的制定和实施上面，采用的套路均不相同，这一点显而易见。了解每位部长的详细背景，参见兰普顿著《公共健康政治》。

　　(60)苏井观、傅连璋，可能包括崔义田、钱信忠，甚至贺彪都在解放军卫生部队主持过工作。

　　(61)贺彪(西北区)、崔义田(华东区)，和钱信忠(西南区)调到卫生部前，均是大区卫生部门的领导。

　　(62)《人民日报》，1953年3月28日。

　　(63)毛泽东，《关于开展军委卫生部门领导工作检查的指示》(1953年4月)，《新人卫》，第6—7页。

　　(64)沃格著，《访谈录42》，第14页。

　　(65)很显然，由于内部关系复杂，卫生部的领导们不可能在所有问题上看法都保持一致，对这些问题轻重缓急的认识也可能不一样。但是，由于角色和职业背景的原因，相对于公社干部那样政工出身的干部来说，他们的观点具有很明显的“卫生部”的特征。

　　(66)罗德里克。马克伐阔尔著，《百花齐放》(史蒂文斯出版社，伦敦，1960)。

　　(67)《人民日报》，1956年10月6日，转引自马克伐阔尔著，《百花齐放》，第127页。

　　(68)《健康报》，1957年1月18日。

　　(69)《健康报》，1957年5月7日。

　　(70)孙广，《城市人口必须加以控制》，《人民日报》，1957年11月27日，见《中国大陆报刊概览》，第1668期，第7页;亦见，埃兹拉。沃格著，《共产主义的广州》(哈佛大学出版社，剑桥，1969)，第259页。沃格注释说：“1958年，仅广州一地就新增10万个工作岗位，超过100万农村人口涌入广东的城镇，试图分享新的经济机遇。

　　(71)《健康报》，1957年5月7日。

　　(72)《健康报》，1957年4月23日。

　　(73)《公费医疗浪费惊人》，《人民日报》，1955年4月17日。

　　(74)同上。

　　(75)《浪费现象很严重》，《光明日报》，1955年6月22日。

　　(76)1956年的医疗费用低于1953年。卫生部经费的增长赶不上医疗需求的增长速度，1958年的医疗预算甚至低于1957年。见陈乃润(音译)著，《中国的经济数据》(奥戴恩出版社，芝加哥，1967)，第446页。

　　(77)毛泽东，《论十大关系》，《毛泽东思想万岁》。

　　(78)“平衡”在此语境下意味着轻、重工业之间，工、农业之间，甚至包括沿海与内地工业的平衡发展。

　　(79)毛泽东：《正确处理人民内部矛盾》，见《毛泽东选集》(外文出版社，北京，1971)，第476页。

　　(80)新华社，1957年5月14日，转引自马克伐阔尔，《百花齐放》，第233页。

　　(81)多尼桑著，《中国的经济体制》，第213页。亦见，兰普顿著，《为健康而斗争》，脚注19、20.

　　(82)新华社，1957年5月14日，转引自马克伐阔尔，《百花齐放》，第234页。

　　(83)孙广，《城市人口必须加以控制》，第3—7页

　　(84)毛泽东著，《〈中国农村社会主义建设高潮〉的序言》(1955年12月27日)，《中国大陆期刊文摘》(增刊)，第22期，第10页。

　　(85)毛泽东，《在成都会议上的讲话》，《毛泽东思想万岁》，第161页。讲话发表于1958年3月10日。

　　(86)《彻底防治血吸虫病》，《人民日报》，1958年1月22日，《中国大陆报刊概览》，第1473期，第15页。

　　(87)舒曼著，《意识形态和组织》，第193—94页。

　　(88)《人民日报》，1958年5月16日。

　　(89)毛泽东著，《送瘟神》，见杰罗姆。陈著，《毛泽东和中国的革命》(牛津大学出版社，伦敦，1965)，第349页。

　　(90)斯金纳著，《市场与社会结构》，第386、389页。斯金纳指出，公社面积大小不一，“一些牧区公社的面积十分巨大，甚至超过1800平方公里。相比之下，在中国传统耕作区，公社的面积平均不到200平方公里”。

　　(91)米歇尔。奥克森博格著，《中国的政治和公共健康问题》，约翰。Z.博尔斯、伊丽莎白。坡赛尔著，《中国的医疗与社会》(小乔西亚。马西基金会，纽约，1974)，第149—154页。

　　(92)多尼桑著，《中国的经济体制》，第66—67页。

　　(93)李德华、杨民廷(音译)，《青浦县计划》，第1页。

　　(94)沃格，《共产主义的广州》，第233页。

　　(95)免费医疗和其他福利制度造成的严重后果体现在《农业六十条》明确拒绝“平均分配”。一个中国人总结“六十条”的时候(1961年4月)说：“我们始终反对平均主义，因为不同的生产队和社员贡献不同，所得也应当不同。抹杀这一界限就等于抹杀了”多劳多得“的社会主义原则。不恰当解决这一问题，就无法充分调动广大群众的生产积极性”。见切斯特。程主编，《工作通讯》(胡佛学会出版社，斯坦福，1966)，第527页。

　　(96)转引自斯金纳著，《市场与社会结构》，第397页。

　　(97)同上。

　　(98)《毛泽东和刘少奇在农村公共健康问题上的争论》，《时事纵横》(Current Scene)，1969年第2期;亦见，兰普顿著，《公共健康政治》，第4章。

　　(99)《公社还是生产队?》，《人民日报》，1969年1月4日，《时事背景》，第872期，第31页。文章描述了围绕这该在哪一级别设立卫生院的问题，公社内部的争论。

　　(100)《广东省曲江县群新生产队11年来坚持合作医疗的调查报告》，《红旗》，1969年第1期，见《中国大陆期刊文摘》(香港)，第642期，第 31页。文章详细描述了公社和生产队之间，在由谁主管社队企业问题上的争论。一位生产队干部说，“不把企业移交给生产队，就是在指控我们生产队干部腐败无能”。

　　(101)《全无敌》，第14期，第2页。

　　(102)周恩来，《政府工作报告》，第16—17页。

　　(103)《贵州日报》，1956年7月29日。

　　(104)《做好工业战线的医疗工作》，《南方日报》，1955年11月28日。文章宣扬了凡与工业生产有联系的部门，均对劳动保护负有责任的观点。近几年访问中国的外国人发现，中国企业工伤事故发生的频率很高。中国医学界对烧伤和断肢再植研究兴趣极大，似乎也印证了这以点。如果这是事实，就说明各部门之间在劳保问题上的合作并不成功，说明提高产量与增加劳保投入之间存在着冲突。亦见，大卫。M.兰普顿著，《份访谈资料21K 》(未出版)。

　　(105)加布里尔。爱蒙德、宾汉姆。鲍威尔著，《比较政治学：发展理论》(立特尔—布朗出版社，波士顿，1966)，第201—203页。

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

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