作者：周琪  来源：《当代世界》2014年第7期

近年来，南海问题已经成为亚太地区的一个热点问题。国际上许多人认为，南海是亚太地区最有可能爆发冲突的地区之一，而美国的南海政策是影响南海局势和亚太地区国际关系的关键因素。因此，准确分析和把握美国的南海政策是中国制定有效应对之策的前提。

冷战后美国南海政策的演变

　　仔细分析冷战结束以来美国的南海政策，可以发现，它大致经历了“持中立立场”、“关注度加深”和“实际上的选边站”三个阶段，其政策取向逐渐由“观察”调整为“干预”。

　　一、1990—1994年 持中立立场

　　冷战时期，美国从未把南海岛屿争端看作是一个安全问题。1974年1月，当中国通过自卫反击战将越南军队赶出西沙群岛时，美国的反应是保持沉默。此后，直到1992年，对南海岛屿主权的争端主要发生在中越之间。冷战结束后初期，美国的关注力主要放在了亚太地区之外的海湾、巴尔干、索马里和科索沃等地区，南海并不是其关注重点。

　　1995年之前，南海问题很少成为美国国务院新闻发布会和国会听证会的主题。在1990年美国国防部向国会提交的关于东南亚的报告中，基本上没有提及南海。在1992年的报告中，南海只是被说成是可能造成东亚和太平洋地区不稳定的九个问题之一，而且并没有被视为迫在眉睫的问题。1992年，美国东亚事务助理国务卿理查德?所罗门表示，美国对南沙群岛不负有特殊责任，中国当年2月25日宣布其对所有南沙群岛的主权，不过是中国的长期立场。时任副国务卿罗伯特?佐利克申明，美国在南海问题上的立场没有改变，仍然是不对领土要求的合法性作出判断，只是要求维护航行自由和用和平手段解决领土纠纷。[1]

　　二、1995—2009年 关注度加深

　　在克林顿执政期间（1993—2000年），美国军方中有人批评道：“克林顿政府时期，美国没有选择在南海领土争端上做仲裁，而是选择了做一名观察者。”[2]不过，美国对南海的关注度在1995年中国和菲律宾关于南海美济礁的争端发生后才明显加深。菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑物，中菲之间的冲突由此而起。美国最初对美济礁的反应是做出温和声明，表示对航行自由的担忧，希望用和平手段解决领土争端。

　　1995年5月10日，当中菲美济礁之争激化时，美国国务院发言人宣读了一份美国关于南海问题的正式声明，它包括了现在人们所熟知的美国的一些基本原则：美国反对使用武力解决领土争端；美国在维持亚太地区和平与稳定方面有始终不变的利益；维护航行自由和符合国际法的海上行动自由是美国的根本利益；美国对相互竞争的领土要求的法律优劣不持立场。美国国务院发言人表示，如果说这份声明中有什么新东西的话，那就是，这是一份“更为强烈的声明”，“更为强烈地表达了我们的担忧”。[3]

　　实际上，在此之前，国务院东亚与太平洋事务局对美国的南海政策进行了大量辩论。有一种意见认为，美国的政策过于被动，基本上只是对中国的行动做出反应，而且美国在过去的十年从来没有认真地重新考虑其南海政策。但同时，随着冷战的结束，美国却于1992年撤出了在菲律宾的军事基地。持这种观点的人主张，美国应更多地鼓励在东盟和中国之间制定行为准则，并建议对中国做出态度鲜明的指责。但是，当时负责亚太事务的助理国务卿温斯顿?洛德并没有接受这种观点。他认为，美国同中国之间有太多的利益交错，美国在许多方面需要中国的合作。如果国务院发表一份谴责中国的声明，一定会给中美关系带来冲击，从而损害美国的国家利益。于是，国务院5月10日的声明只是包含了一些原则，如尊重国际法、用和平方法解决争端等。

　　鉴于国务院的态度，美国军方中有人批评道：“1996年克林顿政府的亚太事务助理国务卿温斯顿?洛德承诺美国不担当领导，而是跟随。”他们认为，在南海争端中，美国的消极作用削弱了美国的朋友和盟友对美国承担和平与稳定责任的信心。[4]可以说，美国此时最大的关切仍然是南海领土争端的和平解决，只要不对航行自由构成威胁，美国就不认为是需要进行干预的重大问题。

　　1998年，菲律宾政府挑起了第二次美济礁事件。当年12月一名美国众议员在菲律宾政府的安排下，搭乘菲律宾空军的飞机巡视了美济礁，并在之后展示了他拍摄到的中国军舰和中国在美济礁修建永久性设施的照片。然而，虽然菲律宾做了极大的努力，但并没有争取到美国承诺在领土争端中站在它一边，菲律宾对中国的抗议也没有获得国际社会的支持。1999年2月11日，美国国务院发言人在一次新闻发布会上表示，虽然中国在有主权争议的岛屿上进行建设是潜在的单边挑战行为，但这种做法远没有阻碍航行自由。“美国敦促中国和其他有领土主权要求的国家运用所有适当的外交手段来解决争端。”[5] 鉴于美国的态度，菲律宾国防部长安吉洛?雷耶斯将军公开声明说，尽管菲律宾与美国之间有防务条约，但菲律宾不能依赖美国进行自卫。2000年1月，美国亚太事务助理国务卿斯坦利?罗斯强调，虽然在南沙群岛建设军事设施令美国担忧，但它还没有构成对航行自由的阻碍和威胁，因为所有各方都表示它们不试图阻止国际航行自由。[6]

　　进入21世纪之后，美国对南海问题的关注度进一步加深。2001年“9?11”恐怖袭击给中美关系带来的意料之外的积极后果是，中美关系得到了改善。同时，它也给亚太地区带来了其他一些影响，如美国加强了在南海的军事存在，实现了在中亚的军事存在，并深化了同印度的军事关系。美国也加强了同菲律宾、泰国以及其他一些友好国家（如新加坡）的关系，同越南和马来西亚的关系也得到了改善。这样，美国得到了它一直想要在东南亚得到的东西，即加强与愿意保持海洋通道开放的国家的双边关系。

　　此时，美国对中国的地区政策还有一些正面评价。如2005年9月，国务院东亚和太平洋事务高级顾问詹姆斯?基斯在国会听证会上，对中国正在走向更加透明和更加全面参与的地区政策表示赞赏。然而，从2009年开始，南海问题开始成为美国在全球和亚太事务上的关注重点之一。美国重要官员关于南海政策的讲话、国务院新闻发布会、国会听证会急剧增多。而对南海问题关注的天平，也从南海领土争端的和平解决向美国在南海的航行自由倾斜。这从2009年7月15日美国东亚事务助理国务卿帮办斯科特?马西尔在参议院外交事务委员会上的证词中可以解读出来。

　　马西尔强调，美国在南海岛屿归属问题上不选边。但他同时表示，美国对“领海”或任何非陆地的海洋区域的主权要求存在担忧，因为在美国看来，这些要求不符合国际法。马西尔强调说，中国对南海主权的要求存在相当大的模糊性。在过去，这一模糊性对美国的利益几乎没有影响，所以美国并不在乎领土要求本身。但是现在，美国感到这一模糊性从两个方面影响了美国的利益：一是影响了美国的航行自由。理由是美国无瑕号探测船在执行“符合国际法的日常行动”时，在南海的国际水域多次受到中国渔船的骚扰，使双方的船只都处于危险之中，干扰了航行自由。美国就此对中国政府提出了抗议，并敦促通过建立对话机制来解决分歧。二是从2007年夏季起，中国有关方面要求美国和其他国家的一些石油和天然气公司停止同越南在南海的勘探合作，否则它们将面临在同中国的贸易中的不利后果。美国反对中国的做法，特别是因为有些勘探活动不在中国有主权要求的领土范围内，并且向中国直接提出了美国的担忧，认为国家之间的主权争端不应通过向非争端方的公司施加压力来解决。

　　马西尔认为，在战略层面上，中国的这些做法在一定程度上凸显了中国在自己的海洋权利上日益增长的强势，而美国“在某些情况下不能同意，甚至不能理解中国对海洋法的解释”。这些担忧促使美国做出明确的政策反应。不过，马希尔认为仍然存在用建设性的方式来解决这些问题的可能性。[7]

　　三、2010年至今 实际上的选边站

　　这一时期美国的南海政策有两个特点：一是对美国在南海航行自由的担忧加剧了；二是美国在南海主权问题上实际上做了选边。这表现在前国务卿希拉里?克林顿在没有事先同中国沟通的情况下在越南河内发表了关于南海的声明；提出对中国南海行为的正式指责，而不论中国的行动是否属被动的；强调解决主权问题必须符合《联合国海洋法公约》；要求当事国不能单方面改变领土现状；敦促国会批准《联合国海洋法公约》等一系列做法上。这表明美国不再是持中立立场的“观察者”，而实际上变成了一名“干预者”。

　　随着2010年美国把战略重心转移到亚太地区，南海问题成为美国在亚太地区的关注重点。在南海问题上发言的官员级别也提高到国务卿和国防部长等重要政府官员。甚至有人认为，在2010年以后的两年中，围绕着南海冲突的外交主导了美国在东南亚的行动。[8]2010年越南成为东盟轮值主席国，它在使南海争端国际化方面的自身利益也促使其推动美国向这个方向努力。

　　在2010年7月23日举行的第17次东盟地区论坛（ARF）部长会议之前，美国私下通知了一些东盟国家，国务卿希拉里?克林顿将在部长会议上发表一个美国关注南海问题的讲话，希望它们在讲话后给予支持。之后，希拉里在外长会议上声明，国际航行自由是美国的国家利益；虽然美国在南海岛屿的领土要求上不选边，但美国认为这些要求必须符合国际法；领土争端应当用和平手段来解决。她在会后还对媒体说，解决南海争端是“地区稳定的关键”。出席东盟地区论坛的27个国家和国际组织中的11个，包括文莱、马来西亚、菲律宾、越南、印度、印度尼西亚、新加坡、澳大利亚、欧盟、日本和韩国等对希拉里的讲话做出了响应，同美国一起提出了对南海问题的关注。有四个东盟国家没有表态，它们是柬埔寨、老挝、缅甸和泰国。

　　虽然美国官方不承认其南海政策发生了变化，但是东盟国家普遍把希拉里的讲话看作是美国南海政策的转折点，即从“观察”转变为“干预”。希拉里的讲话不仅标志着美国政策的改变，而且标志着中美在南海问题上冲突的开始。美国的做法实际上鼓励了一些对南海岛屿有主权要求的东盟国家采取更加强硬的立场。从此，在美国“再平衡”战略的背景下，南海问题开始成为中美之间的主要争执问题之一。

　　2012年5月，美国参议院对外关系委员会启动了批准《联合国海洋法公约》的审议程序，讨论批准该公约将对美国的经济、国家安全和主权产生何种影响。美国军队领导人、企业高管、现任和前任政府官员、法律顾问以及智库代表都投入了辩论之中。5月23日，国务卿希拉里在对外关系委员会上作证时，强烈呼吁国会批准《联合国海洋法公约》。她强调，“我们的航行权利和挑战其他国家的能力应建立在最牢固和最有说服力的法律基础之上，包括在诸如南海这样的关键地区。成为《联合国海洋法公约》的加入国，将使我们在援引公约规则方面有更多的信誉和更大的执行能力”。[9]

　　2013年5月，美国亚太事务代理助理国务卿约瑟夫?云在美国战略与国际研究中心有关南海问题的会议上做主旨发言，阐述了美国在南海问题上奉行的五项原则：一是美国对相互竞争的领土主权要求不持立场；二是这些领土要求必须建立在国际法的基础之上，必须与国际法，包括《联合国海洋法公约》相一致；三是对南海海域和领空的主权要求必须来自于对岛礁的主权要求，必须证明这些要求是合法的；四是美国在如何处理争端和解决争端方面有巨大的利益，包括两个方面：在全球公共领域里应有航行自由；美国在南海合法的石油和天然气开发活动不应受领土主权归属的限制；五是应通过和平手段解决领土争端。可以是外交谈判，也可以是通过第三方的国际仲裁，如国际海洋法法庭。不应试图单方面改变领土现状，各方应努力建立南海行为准则。[10]

　　2014年2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔?拉塞尔在众议院关于东亚海洋争端的听证会上作证。拉塞尔使用了更具有指向性、措辞更严厉的词语，批评中国在南海基于九段线的领土要求缺乏明确性，因而造成了这一地区的不安全性和不稳定性。拉塞尔表示，为了与美国长期坚持的航行自由计划保持一致，美国继续反对妨碍对海洋合法利用的主权要求。他说：“我们已经反复申明航行自由体现在国际法中，而不是大国对其他国家的恩惠。”[11]

　　拉塞尔的证词表明，美国在南海问题上的态度已经发生了一些变化。第一，美国在领土要求上做了如下选边：中国的领土要求不符合国际法，因此不具有合法性；对其他国家的领土要求是否符合国际法未做表态。第二，中国在南海的主权要求妨碍了美国长期追求的目标——国际航行自由。美国此时对中国南海行为的指责包括：继续限制菲律宾进入黄岩岛；对菲律宾在仁爱礁的长期存在施加压力；对接近其他国家陆地和远离中国有领土要求的岛屿的地区封锁供水；在南海有争议的地区设立行政和军事区域。所有这些表明，美国政府内部已经就美国在南海问题上对中国采取更加强硬的立场达成了共识。

美国的南海政策缘何从“观察”变为“干预”

　　纵观美国冷战结束以来的南海政策，可以发现，当美国认为自己的航行自由没有受到威胁时，它对领土归属问题并不关心，只要有领土要求的各方能够用和平方式解决领土纠纷即可；而当它感到中国九段线的“模糊性”可能使南海成为中国的领海，或至少中国在自己的专属经济区内限制美国舰只的活动，美国就开始担心它将在南海失去“航行自由”，特别是当美国正在把其战略重心从中东转移到亚太地区，并把其海军兵力更加集中部署于亚太地区之时。

　　许多中美分析者把南海问题仅仅归结为“第三方因素”在中美关系中的负面作用，但这种看法忽略了一个重要事实，即在美国看来，国际航行自由是美国生命攸关的利益，借用中国的概念就是“核心利益”。因此当南海主权问题与在美国眼中的南海航行自由问题叠加在一起时，它就不再仅仅是一个“第三方因素”，而成为一个直接关系到美国核心利益的问题。

　　除了对航行自由的担忧之外，还有其他一些因素促使美国的南海政策在2010年发生转变。

　　第一，南海的战略重要性日益上升。如今，全球人口和经济中心已经从欧洲转移到了亚太地区，而在这一地区人口中心之间的空间绝大部分是海洋。南海尤其具有地缘政治的重要性，它承担着全球大约50%的吨位的海上运输，并把东南亚国家同西太平洋连接在一起，成为全球海运通道的咽喉要道。

　　第二，海上航行自由对于美国追求其全球战略来说具有极端的重要性。2007年，美国海军提出了一个新的海洋战略——《21世纪海权合作战略》。该战略认识到，一个相互联系的全球经济体系有赖于海上公共领域之间的行动自由。美国必须通过把海上兵力集中在某些地区和前沿部署，来防止和威慑冲突与战争，保障海上联络和商业航行的畅通。

　　2010年，美国海军又提出了一份报告——《2010年海军行动概念：执行海上战略》。这份报告包含一个海上基地的概念。同时指出，对海上基地的挑战可能来自沿海国家，它们基于对自身环境、保护区、移民、卫生、安全、习惯法或海上治安的担忧，颁布对航行自由的限制。一旦得到指示，美国海军将根据国际法，挑战任何超越海洋国家合法权威的限制。[12]这里的要点显然是美国在其他国家专属经济区内的“航行自由”。2011年，美国海军军法署署长詹姆斯?霍克在一次国际会议上批评一些国家过分的海洋要求，特别是出于安全或环境的考虑，把专属经济区当作领海，想要禁止军事活动、演习和行动。他表示，美国将继续挑战这些过分要求。显然，美国探测船在南海中国专属经济区内的遭遇，引起了美国的警觉，被它看作是美国未来可能遇到海洋准入问题或海洋活动受到限制的先兆，因此美国需要采取预先防范。

　　第三，美国战略重心向亚太地区转移。2012年，美国国防部部长表示已制定了一个五年规划和执行新的“再平衡”战略的具体蓝图。根据这些规划，到2020年，美国将把其海军兵力的60%部署在太平洋地区。美国已经改变了其亚太防务部署，使兵力更加接近于亚太海洋运输线。同时，对其太平洋舰队的海面舰只进行了升级，在关岛部署了洛杉矶级潜艇，并把一些舰只从大西洋调到太平洋，还计划把一些战舰永久性地停靠在新加坡。美国战略重心向亚太地区转移，使得在南海地区的航行自由对于美国来说变得尤为重要。

　　第四，在亚太地区加强同传统盟国的关系，并建立新的伙伴关系。美国“再平衡”战略的重点是加强与其亚洲传统盟国的关系，包括日本、韩国、菲律宾和澳大利亚；同时谋求发展新的伙伴关系，包括印度、印度尼西亚、越南和缅甸。在这些国家中，菲律宾和越南是同中国在南海有领土争端的国家。美国在南海问题上偏袒菲律宾和越南，是与其执行“再平衡”战略相一致的。对美国来说，在南海问题上同东盟国家站在一起，可以得到它们对美国在东南亚地区地位的肯定。同时，也可以带给东南亚国家一个信息——“美国回来了”。

　　第五，平衡中国在亚太地区日益增长的经济和政治影响。在美国看来，中国在亚太地区的经济实力和影响力日益增长，对美国的地区领导地位构成了挑战。根据美国国会研究局的分析，美国尤其担心，中国军力日益增强，而且以更强势的方式提出对有争议的海洋领土的要求，将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力构成限制。[13]

　　鉴于海上航行自由对于美国执行其全球战略的至关重要性及美国南海政策的演变趋势，可以预料，未来美国在南海问题上的立场不会软化，而且会越来越坚决地要求中国澄清九段线的依据，对海洋的主权要求必须建立在对岛礁的主权要求之上，在南海的领土要求必须符合国际法。美国的南海政策日趋强硬和在南海问题上介入程度的加深，不仅会影响南海局势，也会深刻影响中国的周边环境和亚太地区的国际关系。中国需要对此做出审慎的政策选择和充分的应对准备。

（周 琪:中国社会科学院美国研究所研究员）

　　[1] Susumu Awanohara, Washington’s Priorities: US Emphasizes Freedom of Navigation, Far Eastern Economic Review, Vol. 155, No. 32, August 13, 1992, p.18.

　　[2] Dale C. Eikmeier, Air Defense, Leadership Vacuum: U.S. Actions in the South China Sea. School of Advanced Military Studies, United States Army Command and General Staff College, Fort Leavenworth, Kansas, AY 7-98, Dec. 7, 1998, p. 3.

　　[3] State Department Regular Briefing, http://www.nexis.com.（上网时间：2014年1月5日）

　　[4] 同[2]。

　　[5] James Foley, State Department Regular Briefing, http://www.nexis.com.（上网时间：2014年1月5日）

　　[6] Stanley O. Roth, State Department Foreign Press Center Briefing, http://www.nexis.com.（上网时间：2014年1月6日）

　　[7] Senate Foreign Relations Committee Hearing, Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia. testimony by Scot Marciel, Deputy Assistant Secretary of State, East Asian and ASEAN Affairs, http:// www.nexis.com.（上网时间：2014年1月6日）

　　[8] Sheldon W. Simon, "Conflict and Diplomacy in the South China Sea: The View from Washington", Asian Survey, Vol. 52, No. 6 (November/December 2012), p. 1002.

　　[9] Secretary of State Hillary Clinton’s Written Testimony on Accession to the 1982 Law of the Sea Convention and Ratification of the 1994 Agreement Amending Part XI of the Law of the Sea Convention before the Senate Foreign Relations Committee, http://www.virginia.edu/colp/pdf/Clinton-LOS-testimony-2012.pdf.（上网时间：2014年5月20日）

　　[10] State Department Briefing, Keynote Address by Acting Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Joseph Yun at the Third Annual Center for Strategic and International Studies (CSIS) South China Sea Conference, Washington, D.C., http:// www.nexis.com.（2014年1月6日）

　　[11] Assistant Secretary Russel’s Congressional Testimony on Maritime Disputes in East Asia, http://www.cfr.org/territorial-disputes/assistant-secretary-russels-congressional-testimony-maritime-disputes-east-asia/p32343/.（上网时间：2014年2月6日）

　　[12] Department of the Navy. Naval Operations Concept 2010: Implementing the Maritime Strategy. Joint publication of the US Marine Corps, the US Navy and the US Coast Guard, 2010, p.95, p.28.

　　[13] Mark E. Manyin, Stephen Daggett, Ben Dolven, Susan V. Lawrence, Michael F. Martin, Ronald O’Rourke, Bruce Vaughn, "Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s ‘Rebalancing’ Toward Asia",March 28, 2012, Congressional Research Service,http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf.（上网时间：2014年2月9日）

来源时间：2014/10/28   发布时间：2014/7/5

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作者：王玮  来源：《美国研究》2013年第4期

结盟是借助外力实现自身目标的重要手段，但这种政治联姻也会限制国家的行为自主性，有时甚至会把它拖入到不必要的冲突当中。美国自立国以来共经历了14次重大武装冲突，其中有九次就是因为盟友而卷入战争，相反，盟友从未因为美国（for America’s sake）而卷入战争。(注：Matthew Moten ed., Between War and Peace: How America Ends Its Wars (New York, London, Toranto, and Sydney: Free Press, 2011), p.7.)因此，美国决策者和理论家在不断反思，为什么美国屡次卷入盟友的战争，(注：对于这方面理论贡献突出的著述有：托马斯·谢林：《承诺的战略》（王永钦、薛峰译），上海人民出版社，2009年版；斯蒂芬·沃尔特：《联盟的起源》（周丕启译），北京大学出版社，2007年版；Glenn H. Snyder, “Security Dilemma in Alliance Politics,” World Politics, Vol.36, No.4 (July 1984), pp.461～495.) 美国应如何维持盟友信任又不刺激潜在对手。(注：Alan Ned Sabrosky, “Commitments and Conundrums: The American Experience with Alliances,” Teaching Political Science, Vol.15, No.1(Fall 1987), pp.24～“Learning, Realism, and Alliances: The Weight of the Shadow of the Past,” World Politics, Vol. 46, No. 4 (July 1994), pp.490～526; Thomas J. Christensen, “China, the U.S.-Japan Alliance, and the Security Dilemma in East Asia,”International Security, Vol. 23, No. 4 (Spring 1999), pp.49～“Spirals, Security and Stability in East Asia,” International Security, Vol. 24, No. 4 (Spring 2000), pp.190～200; Emma Chanlett-Avery and Bruce Vaughn, Emerging Trends in the Security Architecture in Asia: Bilateral and Multilateral Ties Among the United States, Japan, Australia, and India, CRS report, RL34312, January 7, 2008.)不过，当前研究多从权力政治角度考察美国的联盟行为，突出强调国际形势的变化对美国行为选择的影响，却往往忽视了美国联盟体系所内含的制度纽带和社会关系。实际上，影响美国的联盟行为的因素，除了以往研究所突出强调的权力结构，还有相对而言被忽视的制度安排和社会联系。本文通过对美国联盟条约的主要条款进行统计分析，来探讨美国对不同盟友的安全承诺的限度，并简要讨论美国联盟体系在后冷战时期的适应性。

一、美国联盟体系的条约基础

　　在国际政治研究中，对“联盟”的定义有广义和狭义之分。广义的界定认为，联盟是指主权国家之间正式的或非正式的安全合作安排。按照这种观点，国家之间只要相互承担安全义务，就构成了实质意义上的联盟，不论义务关系表现为何种形式。(注：斯蒂芬·沃尔特：《联盟的起源》，第11～12页。) 与此相反，狭义界定以正式的法律文书作为衡量联盟的标准。例如，布雷特·阿什利·利兹（Brett Ashley Leeds）认为，联盟是指国家之间为了应对军事威胁而签订协议并据此展开军事合作。这里所说的协议，是指具有法律约束力的书面协议，包括官方换文、国际公约、行政协定、经各方签署的共同声明等。按照这种狭义界定，持有相似立场、相互协调行动只是构成了某种国际联合（alignment），而只有当这种联合协调活动受到正式协议的约束时，方可称之为“联盟”(alliance)。(注：Brett Ashley Leeds, Alliance Treaty Obligations and Provisions (ATOP) Codebook, July 12, 2005, p.4,available at: http://atop.rice.edu/download/ATOPcdbk.pdf.) 本文采用狭义界定对美国的联盟体系进行考察。

　　根据联盟条约及义务条款数据库 (注：Brett Ashley Leeds et.al, “Alliance Treaty Obligations and Provisions, 1815～1944,” International Interactions: 28, 2002, pp.237～260.) （Alliance Treaty Obligations and Provisions，ATOP），美国自1812年起参加的具有盟约性质的条约有《鲁特高平协定》、《英法日美太平洋条约》、《大西洋宪章》、《美葡密约》、《雅尔塔协定》、《查克佩特议定书》、《西半球联防条约》、《美洲国家组织宪章》、《北大西洋公约》、《旧金山对日和约》、《美菲共同防御条约》、《澳新美同盟条约》、《美韩共同防御条约》、《东南亚集体防御条约》、《美台共同防御条约》、《安卡拉条约》、(注：《土耳其1975年7月25日宣布联合防御协议失效》，参见刘绪贻主编：《战后美国史（1945～2000）》，北京·人民出版社，2008年版，第760页，但在美国国务院2010年公布的《国际条约集》中，该协议仍名列其中，参见：United States Department of State, Treaties in Force: A List of Treaties and Other International Agreements of the United States in Force on January 1, 2010。)《美巴共同防御条约》、《美土共同防御条约》、《美国利比里亚合作条约》、《日美安全保障条约》、《关于老挝问题的日内瓦协议》、《美西防务协议》、《赫尔辛基最后文件》、《巴拿马运河条约》、《美以防务协议》、《第二阶段削减战略武器条约》，共计26个。(注：当然，这里有需要商榷的地方，比如美苏之间有削减战略武器条约，但无论如何也不能认为该条约具有联盟性质。再如欧洲安全合作组织（OSCE)也谈不上是同盟组织。此外，如果美洲国家组织宪章被视为安全条约的话，那么，联合国宪章当仁不让也当名列其中。这就是说，联盟条约及义务条款数据库存在纳伪、去真两类错误。尽管如此，该数据库仍不失为重要的研究工具。)

　　利用该数据库对美国20世纪的联盟外交进行统计分析就会发现，美国参加缔结的主要是“防御性联盟”，它参与缔结“进攻性联盟”只是极少有的例外（如图1所示）。(注：这实际上反映出美国行政部门和立法部门围绕战争权的权力斗争。就战争权而言，国会依据宪法有权发动进攻性(offensive)战争，总统则有权进行防御性(defensive)战争。但是，总统可以轻易地扩大这项权力，使一场“防御性战争”具有进攻性(conduct defense so aggressively)。同理，缔结防御性联盟只是行政部门绕开立法部门的政治策略，这绝不意味着此类联盟仅限于防御而不具有别的功能，可参阅：Arthur M. Schlesinger, Jr., The Imperial Presidency (New York: Mariner Books, 2004), p.36。)所谓“防御性联盟”，就是指在盟友的主权与领土完整受到侵犯时承担军事上的协助义务。而所谓“进攻性联盟”，则是指联盟义务超出了维护盟友主权与领土完整的范畴。纵观第二次世界大战结束以来美国的结盟史，可以发现，美国在这半个多世纪中并未向盟友承担过进攻性的联盟义务(offence commitment)。(注：Brett Ashley Leeds, Alliance Treaty Obligations and Provisions (ATOP) Codebook, July 12, 2005, p.9, available at: http://atop.rice.edu/download/ATOPcdbk.pdf.)

　　进一步来讲，美国参加且至今仍有效力的有十项联盟条约，这些条约的核心条款统计如下表所示。在这些联盟条约中，无论协议本身是否需要经过宪法批准程序，美国都毫无例外地设置了附加条款。附加条款的作用，就在于缩小美国承担国际义务的范围。由此可以看出，对待所有的盟友，美国都有减少承诺的倾向。只不过，对待不同的盟友，这种倾向又会有细微的差别。例如1952至1954年间，美国分别与日本、韩国和台湾当局签订了共同防御条约。美国同日本、美国同韩国的共同防御条约分别包含一项附加条款；而美国与台湾当局的条约则包含了三项附加条款。(注：关于各类安全条约有多少附加条款及其对条约义务的影响，可进一步参阅：David P. Auerswald, “Senate Reservation to Security Treaties,” Foreign Policy Analysis, Vol.2, No.1 (January 2006), pp.83～100。 )

图1　1921～2002年间美国承担的安全义务

　　除《北大西洋公约》外，所有其他条约还包含了免责条款（renounce），即在条约中言明缔约国在特定情况下可以放弃履行条约义务。(注：美国国内一贯反对过度承担国际义务，对束缚美国行动自由的条款更是极度排斥，这种倾向在安全领域更加明显。换言之，若是没有这些条款，美国未必会签署协议；即使签署协议，也未必得到美国立法部门的支持。因此，一项安全条约若想得到必要的立法支持，必须将美国的承诺降低到一定限度，诸如免责条款、附加条款等法律漏洞(loophole)就能起到这种作用。对于这种现象，罗森多尔夫和米尔纳指出，“灵活条款”，即在不废止协议的情况下中止履行义务的条款，能够有效地增进合作。按照这种观点，如果条约做出正式规定使成员国得以暂时不承担义务（temporarily escape)，那么，长远观之，它们将有更强的合作意愿，参阅：B. Peter Rosendorff and Helen Milner, “The Optimal Design of International Trade Institutions: Uncertainty and Escape,” International Organization, Vol.55, No.4 (Fall 2001), p.830。)《北大西洋公约》不包含此类条款，让欧洲盟友相信美国的承诺是可以信赖的。反之，其他包含了此类条款的盟约，则不免会让盟友担心。(注：卡特宣布废止《美台共同防御条约》就曾引起轩然大波，被斥为开了行政部门单方面废止条约的危险先例，国会议员还以此举违反宪法为由发起了诉讼。“The Imperial Presidency: Taiwan Sellout Sets Dangerous Precedent,” Human Events, Janurary 6, 1979.) 另外，《北大西洋公约》还包含了其他盟约所缺的忠诚条款（loyalty），即缔约方不得参加有悖于该公约宗旨的其他条约。《北大西洋公约》具有特有的忠诚条款而没有免责条款，这就使它区别于美国缔结的其他联盟条约。在机制设计上，美国为自身承担条约义务多上了两把锁，使其欧洲盟友相信美国不会放弃履约，因此也不必寻求其他的庇护。

　　与《北大西洋公约》大致同期的多边防御条约还有两项，一项为《西半球联防条约》，另一项为《东南亚集体防御条约》。这些地区性联合因为各国地理上相近，政治文化联系紧密，且对构建国际合法性有所裨益，因此经常受到美国的青睐。例如，美国在格林纳达、巴拿马、海地进行干涉行动时，就曾援引了《西半球联防条约》的“干预条款”，纠集部分美洲国家对上述三国进行军事入侵。(注：理查德·N.哈斯：《新干涉主义》（殷雄、徐静译），北京·新华出版社，2000年版。)但是，这些地区性联合往往缺少重要手段，也难以形成共识，最重要的是，地区小伙伴在多数时候只是不断进行索取，而不能对美国的全球战略有所贡献。因此，在拉美地区和亚太地区，美国并不愿意做出太多的多边承诺，即便有所承诺，这些承诺也远低于它对欧洲盟友的承诺。(注：Christopher Hemmer and Peter J. Katzenstein, “Why Is There No NATO in Asia? Collective Identity, Regionalism, and the Origin of Multilateralism,” International Organization, Vol.56, No.3 (Summer 2002), p.583.)

　　就双边联盟而言，美国也是有所侧重，区别对待不同的盟国。在美日、美韩共同防御条约中，条约载明两国会在特定情况下向美国开放领土，允许美国在两国领土上发起针对第三国的军事行动；允许美军使用本国军事基地，在战争时期还可以使用民用设施，比如从民用机场起降战机。另外，日本还与美国有全面的非军事合作项目，如人道主义救援、后勤物资供应等。(注：有关日美同盟的相关条约文件，参见徐万胜：《冷战后的日美同盟与中国周边安全》，北京·社会科学文献出版社，2009年版，第341～375页。) 反之，一些其他盟友与美国的双向合作则会少一些，而且在盟友关系中它们更多地是一个需要保护的对象，它们所能获得的美国承诺是有限的，(注：James J. Shinn, The Tests of War and the Strains of Peace: The U.S.-Japan Security Relationship, Council on Foreign Relations, March, 1998, available at: http:www.cfr.org/content/publications/attachments/Tests_of_War.pdf.) 在关键时刻美国经常是口惠而实不至。

　　综上所述，美国在安全合作的机制设计上，力求缩小承担义务的范围、降低承担义务的强度。在这种整体性的行为倾向之下，美国的政策又因为联盟对象的不同而显示出不同的取向。当然，考察美国的联盟行为，不仅要看它在联盟条约中做出何种承诺，还要看它建立了怎样的条约触发机制，更要看这些承诺针对的对象。一方面，对象国具有不同的战略重要性；另一方面，美国与各国关系的远近亲疏各异。这样，美国对盟友也就会有不同的期待，相应地，它愿意为盟友做出的承诺也不尽相同，最终，美国兑现承诺的方式也会有所差异。

二、战略需要与安全承诺

　　美国承担的联盟义务既有广泛的多边义务，又有相对明确的双边义务，某些情况下还有单方面承担的安全义务。围绕安全承诺的内涵及兑现承诺的方式，美国国内有激烈的政策辩论。受孤立主义传统的影响，美国处理同盟国关系的基本原则是，逐步降低盟友对美国的依赖，让盟友在安全问题上逐步实现自保或自立。特别是从1960、1970年代起美国实施战略收缩，开始要求盟国分担更多的联盟责任。冷战结束后，参议院对克林顿政府明确设限，要求政府不得对欧洲国家做隐性的安全保证，也不得从军事预算中挪用款项应对未知风险。(注：David P. Auerswald, “Senate Reservation to Security Treaties,” Foreign Policy Analysis: 2006, 2, p.84.) 孤立主义者坚信美国应当减少对联盟的安全投入，但是没有明言盟友之间的差别，因此不能说明美国对不同盟友的承诺限度。

　　国际主义观点则认为美国不应当回避属于它的责任，特别是“守卫自由世界”、“扩展民主地带”的责任。更强硬的主张是，即使在财政压力之下，美国也应当牢记自己的历史使命。按照这种观点，“只有改善国际环境，才能从根本上减轻国防预算的压力，而我们本身就承担着塑造国际环境的主要责任。主张让美国减少对国际体系承诺的人，对这将导致的灾难性后果毫无预见。美国在一处克制退让，必将在另一处也丧失信任。”(注：Robert F. Ellsworth, “Maintaining US Security in an Era of Fiscal Pressure,” International Security, Vol. 13, No. 4 (Spring 1989), p.24.) 总之，使命论者认为，在一个相互联系的联盟网络中，美国需要向每一个盟友展示它的可靠性（credibility）。但是，这种观点并没有道出盟友之间存在的内在差异，因此也不能说明美国对盟友承诺的限度。

　　折中的观点认为美国应当承担适度责任，并让盟友意识到美国不会提供无条件的安全保证 (注：Jennifer M. Lind and Thomas J. Christensen, “Spirals, Security and Stability in East Asia,”International Security, Vol. 24, No. 4 (Spring 2000), p.196. )（unconditional commitment ）。同时，美国也不会在没有重要安全利益的地区承担义务，特别是在预算紧缩的情况下，尤其不可能为此投入本就捉襟见肘的经费和资源。(注：Rajan Menon, “In the Shadow of the Bear: Security in Post-Soviet Central Asia,” International Security, Vol. 20, No. 1 (Summer 1995), p.179.) 而且，即便是拥有安全利益的不同地区，美国也会执行有差异的地区政策，坚守对重点地区的投入。例如，冷战期间，美国严格限制对东南亚条约组织（SEATO）的地面力量部署，其主要原因就是担心这样做会转移美国对欧洲地区的安全投入。(注：Christopher Hemmer and Peter J. Katzenstein, “Why Is There No NATO in Asia? Collective Identity, Regionalism, and the Origin of Mutilateralism,” International Organization, Vol.56, No.3 (Summer 2002), pp.582～598.)

　　上述三种观点相互碰撞，形成了一种独特的美国联盟外交传统：美国对联盟的投入总体有限，但投入的重点却十分突出。这反映了美国既希望建立集体安全体系又害怕承担国际责任的矛盾心态。观察美国对国际法的遵守情况可以发现，美国对它的国际责任态度模糊，并且只在有利可图时才会兑现承诺(注：Nicole Deller, Arjun Makhijani, and John Burroughs, eds., Rule of Power or Rule of Law? An Assessment of U.S. Policies and Actions Regarding Security-Related Treaties, Institute for Energy and Environmental Research and Lawyers’ Committee on Nuclear Policy, May 2002, p.41, available at: http://lcnp.org/pubs/exesummary.pdf.) （comply-when-expedient）。不过，在安全领域，由于美国一旦爽约，就会在整个联盟体系中引发信任危机，因此，尽管美国对一般国际法若即若离，但是在安全领域却信守对盟友的最低承诺。美国承诺在盟国的主权与领土完整遭受侵犯时，会与之协商并辅以必要的军事措施。为此，美国需要针对盟友面临的安全威胁做出延伸威慑。而由于盟友面临的威胁主要来自地区层面，且不同盟友面对的威胁又潜伏在不同的地区，这就与美国所追求的目标有所冲突。

　　一方面，美国盟友面临的安全威胁主要局限在地区层面因而往往是确定的，如韩国面对的生存威胁。美国盟友力图让美国向本地区实施更大的投入。然而，恰如美国谚语所说，“狗的愿望如果都要予以满足的话，天上不得下骨头雨啊！”(注：Warren Chappell and Rick Cusick, The Proverbial Bestiary(Woolwich, Maine: TBW Books), pp.24～25.)更何况它的盟友是如此之多，向一个盟友许诺会导致其他盟友的艳羡，而后者要争取同等待遇的话，美国要么予以满足从而疲于应对，要么不予满足从而损害自身形象。美国有自身的行为准则，其中很重要的一条就是，不能让盟友牵着鼻子走。

　　另一方面，美国的安全威胁则来自全球层面，而且往往是不确定的，例如恐怖主义或大规模杀伤性武器的扩散。美国若是顺遂盟友之愿，则必然会受到地区事务的羁绊，而不能集中应对困扰美国自身安全的全球威胁。正如戴维·卡莱欧（David P. Calleo）所指出的，“过分扩张是每一个霸权国家最严重的恶习，美国的长远战略如欲对此加以规避，就需要发展真诚的伙伴（关系）。一个能够为维护所在地区和平承担起主要责任的强大的欧洲，可以解除美国的一个沉重负担，并将其所释放出来的资源用于维护其他地区的秩序，特别是亚洲（的秩序）。”(注：戴维·卡莱欧：《欧洲的未来》（冯绍雷等译），上海人民出版社，2003年版，第377页。)

　　因此，为了避免“过度扩张”，美国就要谨慎投入并让盟友分担责任，还需要周旋于众盟友之间，均衡地做出安全投入。对美国来说，在不同地区实施“离岸平衡”（offshore balancing）政策就成为一种追求总体均衡的联盟管理战略。(注：罗伯特·阿特：《美国大战略》（郭树勇译），北京·北京大学出版社，2005年版，第224页。)在不同地区，美国依靠地区盟友防范现实的或潜在的地区对手，进而尽最大可能从中渔利。地区盟友在消除不安全感和获得相对安全的同时，逐渐被美国编织进全球性的安全合作网络，从而在无形之中服务于美国的全球战略。进一步而言，如果不同地区的盟友能够合理分工，专注于本地区的安全事务进而实现自保，则美国可以超脱于地区事务而具有全球机动性。通过有限的地区性投入，美国得以整合各个地区的政治军事力量，从而获得整体性的、全球性的战略优势。

　　鉴于美国对整个联盟体系的投入是有限的，盟友之间也不单单是合作应对共同威胁的简单关系。特别是，由于不同地区的盟友有着不同的安全诉求，加大对某一地区的投入就有可能以减少对另一地区的投入为代价。面对有限的资源或者不相容的目标，联盟之间会存在某种竞争关系甚至是冲突关系。(注：Robert Jervis, “From Balance to Concert: A Study on International Security Cooperation,” World Politics, Vol.38, No.1 (October 1985), p.59.) 出现这类盟友间竞争局面时，一种解决问题的办法就是服从当时的战略需要。吉米·卡特和杰拉德·福特在1976年10月总统大选辩论时的表述突出地展示了这一点：

　　吉米·卡特：中东政策重心的转变是令人不安的。上届民主党政府时期，以色列获得美国销往中东地区武器的60%，而今60%的武器流入了阿拉伯国家，这还不算流入伊朗的部分。如果扣掉伊朗所占份额的话，大概只有20%的武器进入了以色列。这背弃了对以色列——我们在中东地区的主要盟友(major ally)——的安全承诺。这是屈服于阿拉伯国家以石油为武器对美国的发难。这也是福特政府能源政策不佳的明确信号。

　　福特总统：卡特州长显然没有意识到，自本人担任总统以来，美国向以色列出售了价值40亿美元的武器系统。以色列建国27年来,我们提供了45%的经济和军事援助。本届政府对以色列友邦 (good ally)做了出色的工作，我们也一直致力于维护以色列的生存和安全。

　　卡特州长可能没有意识到对伊朗军售不仅必要，而且必须。他不主张这么做。但是，伊朗与苏联接壤，并有伊拉克这样的邻居。伊拉克政府中充斥着共产主义分子，和苏联一道威胁着我们的盟友伊朗。我深信，对伊朗的军售不仅是在保障它自身的安全，也是在武装我们的盟友，我们强有力的盟友。

　　我们同伊朗的关系可以追溯到杜鲁门时期，那时就已经形成了这样的共识，即伊朗对我们自身的安全至关重要，因此需要尽力予以帮助。伊朗是一个可靠的盟友(good ally)。它没有参加1973年的石油禁运，并持续向我们提供石油。我相信，对伊朗的军售符合美国的利益，也符合以色列、伊朗和沙特阿拉伯的利益。(注：Jimmy Carter, “Debate with President Gerald Ford (Foreign and Defense Issues), ” October 6, 1976, available at: http://millercenter.org/president/speeches/detail/5538.)

　　当然，国际形势总是变幻莫测，美国的战略需要也总是在变化之中。第二次世界大战期间，为了抗拒德国，美国和苏联结成了联盟。战后苏联拒绝从欧洲撤军，美国开始惆怅这种不自在的联盟关系。为了抵消苏联的影响，美国和北约盟国积极支持中国军事现代化，甚至还引起了亚洲盟友的恐慌。(注：US Congress Office of Technology Assessment, Technology Transfer to China, OTA-ISC-340 (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1987), pp.177～179.) 再如，卡特在担任州长时曾指责福特背弃对以色列的承诺，而他在担任总统后援引宪法权利单方面废止了同台湾当局的共同防御条约。类似情况时有发生。尼克松与肯尼迪辩论时曾主张不得对“进犯台湾的行为”采取绥靖政策，(注：John Fitzgerald Kennedy, “Debate with Richard Nixon in New York and Los Angeles,” October 13, 1960, available at: http://millercenter.org/president/speeches/detail/5730.) 而他在指示谈判越南战争停火协议的基辛格时却说：“要让阮文绍认识到，必要时采取些手段，哪怕是砍了他的头，让他认识到……美国不会为了把‘北方不得向南方渗透’写进协议而去轰炸北越，见鬼去吧，才不会呢。”(注：Richard Nixon, “Call to Henry Kissinger,” January 20, 1973,available at: http://whitehousetapes.net/transcript/nixon/036-021.)

　　可见，尽管美国的战略需要总体稳定，但毕竟总是在变化之中。如果单用战略利益来解释美国的联盟行为，就不能有效解释美国行为的连续性和一致性，特别是它对个别国家的特殊关照。显然，在战略利益和理性算计之外，还有别的因素影响着美国的联盟行为。

三、社会认同与安全承诺

　　在国际政治领域，行为体结盟的目的在于制衡现实的或潜在的外部威胁。国家间进行安全合作，一定有其初始动因。合作的动因源自于当时情况下对所处安全环境的感知。基于此，参与者相互承担义务，订立调整联盟关系的协议。但是，联盟关系如果处理不当，不仅不能发挥本身的协同效应，还会羁绊行为体的自由，甚至迫使它们卷入不相关的冲突当中。所以，对待结盟对象，行为体总是慎而又慎，以防出现不合本意的局面。

　　行为主义研究表明，“个体表现合作的倾向通常依赖于对他们交往的人的认同：内部人优于外部人”。(注：赫伯特·金迪斯、萨缪尔·鲍尔斯等：《人类的趋社会性及其研究：一个超越经济学的经济分析》（浙江大学跨学科社会科学研究中心译），上海人民出版社，2005年版，第61～62页。) 内部人之所以被认为优于外部人，根本原因在于它们之间的相互认可度更高。如果联盟的对象为自己所认可，同时也认可自己，那么，双方对联盟的忠诚度无疑是真实的、可靠的。否则，只要不是心悦诚服的选择，那么，不论是敷衍了事，还是迫不得已，盟友的忠诚度都是令人起疑的，例如英国曾长期被欧洲伙伴视为“特洛伊木马”。关键在于，美国如何判断盟友是不是真正的自己人。

　　从美国国务院的表述(注：Available at: http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/. 下文所引美国国务院的相关表述均源自于此，不再一一单独注出。)中可以发现，美国对不同盟友的定位是存在差异的。就欧洲主要盟友而言，英国被称为“美国最亲密的盟友之一”（one of the closest allies)，法国被称为“积极、友好、亲密”的伙伴（active, friendly, close），德国则被称为“美国可信的盟友”（reliable ally）。就亚洲盟友而言，日美同盟被称为是美国亚洲利益的基石（cornerstone），澳大利亚被认为是坚定有力的亲密伙伴（strong and close），菲律宾被称为是一个重要的非北约盟友（a major non-NATO ally)，韩国则是在安全上得到美国的帮助和支持（help, support）。从这些外交关系定位中可以清晰地看到，美国对盟友有着不同的期许，在外交辞令的使用上也有微妙的平衡。对于“谁更值得信赖”的提问，美国国务院精心选择的上述辞藻，给出了一个初步的答案。

　　不过，不能过分依赖这些具有外交辞令性质的文本，还需要找出一种价值上更中立的方法，来衡量美国同盟友关系的远近亲疏。在此基础上与美国国务院的陈述相互印证，从而更好地界定美国盟友的谱系。笔者采用“相互认可度”的概念体系，来衡量美国同盟友关系的亲疏程度。从可操作性的角度考虑，笔者希望用全面的数据和简约的模型来展示美国与其他国家的相互认可度。

资料来源：作者自制，数据来源为盖洛普公司的调查数据。

　　下文将用两份来自于盖洛普公司的抽样调查数据，运用统计分析的散点分布过程(scatter)，来拟合美国与其他国家的相互认可度。第一份数据是盖洛普公司2012年2月公布的关于美国民众对各国的好感度(favorability)的调查数据。(注：Lydia Saad, Americans Give Record-High Ratings to Several U.S. Allies, February 16, 2012, available at: http://www.gallup.com/poll/152735/Americans-Give-Record-High-Ratings-Several-Allies.aspx. ) 数据反映的是美国民众对加拿大、英国等23个国家的认同感。第二份数据是盖洛普公司2012年4月公布的关于各国对美国国际领导权认可度(approval)的调查数据。(注：Julie Ray, U.S. Leadership Losing Some Status in Key Countries, April 19, 2012, available at: http://www.gallup.com/poll/153929/Leadership-Losing-Status-Key-Countries.aspx#2.) 数据反映的是全球范围内126个国家的民众对美国领导权的认可程度。两份数据能够产生18个认知配对，也就是说，既有美国民众对一国的好感度数据，又有该国民众对美国领导权的认可度数据。另外，盖洛普做了美国民众对中国的好感度调查，但没有在中国做过反向调查，笔者用中国社会科学院国际学部四所联合调查(注：李慎明、黄平主编：《中国民众的国际观》，北京·社会科学文献出版社，2012年版。)的类似数据作为替代。这样就获得了一份包含19个样本点的数据集。基于此可以得到如图2所示的散点分布图。

　　在右侧区域，英国、加拿大(注：美国国务院将美加关系定位为全球最紧密、最全面的双边关系之一(among the closest and most extensive)，参见：http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/2089.htm。)和澳大利亚与美国的相互认可度最高，无怪乎美国国务院会将这些国家定位为最亲密的伙伴。日本、法国、德国、以色列与美国的相互认可度紧随其后，被认为是亲密的伙伴和重要的盟友(key ally)。尽管美国民众对希腊和印度有很高的认可度，但因为两国民众都不甚赞同美国的国际领导权，因此它们和美国的相互认可度稍低。确实，在美国国务院的外交关系定位中，希腊被称为同穆斯林关系等问题上的重要盟友(important ally)，印度则被空泛地称为战略伙伴(strategic partner)。总之，在右侧区间，美国民众对这些国家的认可度较高，处在60至100的高分区，但是它们对美国领导权的认可度有所差异。因此，即使同处盟友区间，它们和美国的亲疏远近也是一目了然。

　　在中间区域，美国民众与中国、俄罗斯、埃及、墨西哥等新兴经济体的民众相互之间并不太认可对方，但也并非完全互相排斥。在美国国务院的对外关系定位中，中国是可以与之务实合作的伙伴(practical cooperation)，但是刻板的印象限制了中美关系的高度。用乔治·凯南的话说，“我们对中国能有多大期望？无论我们怎么做，他们都不会热爱我们。他们也不会变得像我们。我们不能总是老生常谈……抛开那些无用的说教吧。让他们一如所是，我们也只要相应对待就好”。(注：Richard Ullman, “The United States and the World: An Interview with George Kennan,” New York Review of Books, Vol.46, No.13, 1999, available at: http://www.nybooks.com/articles/archives/1999/. ) 当然，这种刻板的认识是相互的，正如阎学通所说，中美两国仅仅是“假朋友”(注：阎学通：《对中美关系不稳定性的分析》，载《世界经济与政治》，2010年第12期，第4～30页。)而已。反过来讲，俄罗斯被认为是攸关美国安全的国家，因此需要以相互尊重和坦率沟通的方式培育双方之间的合作关系。埃及被称为是维持中东地区和平稳定的重要伙伴(key partner)。墨西哥作为北美自由贸易区的成员，它与美国的关系则被描述为“重要但又复杂”(important and complex)。总之，中间地带国家和美国的相互认可度较低，达不到成就铁血盟友的地步，但是这些国家仍然可以成为美国联合的对象，双方可以从事某些事务的合作，抑或建立某种准盟友关系。(注：Bonnie S. Glaser, “China’s Security Perceptions: Interests and Ambitions,” Asian Survey, Vol.33, No.3 (March 1993), p.259; Charles A. Kupchan and Clifford A. Kupchan, “Concerts, Collective Security and the Future of Europe,” International Security, Vol. 16, No. 1 (Summer 1991), pp.119～120.)

　　对于散点图的左侧的这些国家，美国民众的认可度都很低。这一区间的国家恰恰就是美国想要解决的国际政治问题，其中，利比亚、伊拉克和阿富汗已经发生过政权更替。对于最左下方的伊朗，美国民众的认可度只有10分，而伊朗对美国国际领导权的认可度也只有9分。当今时代同美国没有外交关系的国家屈指可数，更何况美国是因为使馆被占事件而中断了同伊朗的外交关系。近年来，美国对伊朗采取了步步紧逼的“煮青蛙”策略。国内外分析人员在预测“下一个是谁”时，“邪恶轴心”之一的伊朗总是热门的候选国。总之，左侧区域的国家，不管它们是否认可美国的领导权，美国民众对它们一概没有多少好感。正如“文明冲突论”所宣称的那样，它们就是问题的根源，而不是美国解决问题可以依赖的力量。

　　当然，身份认同也会发生变化，尤其是在经历了关键时刻之后。目前人们所看到的美英特殊关系，实际上也是经过不断洗礼进而长期积淀的结果。1950年代，美英两国还经常各行其是，对联盟义务的认识也经常不一致。1954年，为了解救被困越南奠边府的法国部队，艾森豪威尔拟对越南采取军事行动。不过，在征询盟国意见时，美国未能说服英国，只好放弃军事计划。(注：Andrew Hall, “Anglo-US Relations in the Formation of SEATO,” Stanford Journal of East Asian Affairs, Vol.5, No.1(Winter 2005), pp.119～121.) 1959年苏伊士运河危机期间，英国、法国和以色列在既没有咨询(consult)、也没有知会（inform）美国的情况下，对西奈半岛发起军事打击。对此，艾森豪威尔愤怒到了极点(outraged)，迅速发表声明谴责了这起军事行动，并动用美国的外交和经济手段迫使三国撤军。马岛战争期间，英国在美国的帮助下，从阿根廷手中夺回岛屿控制权，双方关系才重又紧密起来。(注：时任美国国防部长的温伯格(Caspar Weinberger) 后来回忆道：“华盛顿很快就传出谣言说，有人希望同阿根廷达成某种交易。阿根廷已经着手为尼加拉瓜或许还有萨尔瓦多等困扰美国的中美洲议题提供军事支持。不过，我没听说、没看到、也不知道（两国）有没有就马岛问题接触过，将马岛事件和中美洲问题联系在一起更是子虚乌有。美国坚定地站在英国一边，双方驱散了因为苏伊士运河危机中的不愉快而留下的心霾。美国用实际行动表明，它是英国可以信赖的、真诚的盟友(faithful ally)。”Miller Center of Public Affairs, Presidential oral History Program, Falklands Roundtable, May 15～16, 2003,available at: http://web1.millercenter.org/poh/falklands/transcripts/falklands_2003_0515.pdf.) 其结果就是，在日后一切重要行动中，如对利比亚的空袭及伊拉克战争，英国坚定乃至孤身支持（steadfast even lonely）美国的行动，铸就了英国前首相布莱尔(Tony Blair)所说的“为全球价值而战的全球联盟”。(注：Tony Blair, A Global Alliance for Global Values(London: Foreign Policy Centre, 2006). )

　　综上所述，即使美英是特殊关系，两国之间也并非没有波折。双方的联盟关系在某些时期或者某些问题上若即若离，在对方需要时不予理会甚至还会有所抵触。但是，经过调整和适应，双方成就了这种亲密无间的联盟关系。在这种关系之下，双方可能不再主要关注“他对我的需要是不是甚于我对他的需要”。一言以蔽之，战略算计是行为体固有的思维习惯，能够超越这种思维模式的联盟伙伴，需要有超越利益关系的共识基础，这就是不能用利益得失来衡量的、源自于伙伴之间内心深处的相互认同。

四　联盟的适应性

　　冷战结束后，国际体系发生了根本性变化，国家面临的生存威胁和安全困境有所减轻。据有关统计，冷战结束以来传统军事同盟的功能逐渐弱化，甚至在步入一个逐渐消失的时代。军事结盟的情况越来越少，联盟终止(termination)的情况却越来越多，而维持下来的联盟的性质和功能也在发生变化。(注：Kathy Powers and Gary Goertz, “The Evolution of Regional Economic Institutions (REI) into Security Institutions or The Demise of Realist Military Alliances?” October 29, 2006, p.7, available at: http://ducis.jhfc.duke.edu/wp-content/uploads/archive/documents/GoertzBackgroundReading.pdf.) 美国的联盟体系作为一项重要的冷战遗产，在剧烈变化的国际环境中面临着深刻的变革压力。但是，在长达半个世纪中，联盟体系是美国大战略及其外交政策的重要支撑，因此也造就了根深蒂固的“路径依赖”。保持现有联盟体系的稳定，就具有了强烈的政策惯性，因而较少受到政党政治和府会关系的影响。这样，美国致力于维持现有联盟体系稳定的目标，就与冷战后“去联盟化”的国际政治生态发生了冲突。

　　为了让联盟体系这一冷战遗产在后冷战时代继续发挥效力，美国不断尝试引导联盟体系的变革，从而适应不断变化的国际环境。在美国的整个联盟体系中，北约和亚太同盟的变革与转型最引人注目。随着苏联解体和华约解散，北约将何去何从成为大西洋两岸共同关注的问题。政界和学界对北约的实体规模、涵盖范围、历史使命、行动能力提出了各种见解。美国坚信并且也力图让欧洲盟友确信，北约仍然是最好的选择，(注：Charles L. Glaser, “Why NATO Is Still Best: Future Security Arrangements for Europe,” International Security, Vol.18, No.1 (Summer 1993), pp.5～50.) 而且未来的北约“越大越好”。(注：Madeleine Albright, “Enlarging NATO: Why Bigger Is Better,” in Eugene R. Wittkopf and Christopher M. Jones, eds., The Future of American Foreign Policy (Beijing: Peking University Press, 2003).) 最终，北约战略关注点从西欧和北美地区的防卫事务，转变为广泛的集体安全、危机管理、冲突应对和组织扩大。(注：Margarita Assenova, The Debate on NATO’s Evolution: A Guide (Washington: The CSIS Press, 2003); Celester Wallander, “Institutional Assets and Adaptability: NATO After the Cold War,” International Organization, Vol.54, No.4 (Autumn 2000), pp.705～735.) 总的来说，北约承担的使命越来越多，不仅仅局限在战略和安全领域，同时也承担起社会化(注：Alexandra Gheciu, “Security Institution as Agents of Socialization? NATO and the New Europe,” International Organization, Vol. 59, Fall 2005, pp.973～1012.) (socialization)新进入者的职能。

　　与此同时，美日、美澳等双边同盟的性质和职能也在发生着显著的变化。美日同盟由“单轮驱动”转变为“双轮驱动”，由“日美双边防御型”转变为“地区安全主导型”，由“美前日后型”转变为“美日一体型”，简而言之，就是逐步成为日本前首相小泉纯一郎所说的“世界中的日美同盟”。(注：徐万胜：《冷战后的日美同盟与中国周边安全》，北京·社会科学文献出版社，2009年版，第12～17页。) 美澳同盟由“威胁主导型”转变为“危机主导型”，由“美国主导型”转变为“责任分担型”，重视推行美式价值观和自由民主理念，双边同盟多边化的倾向初现端倪，同盟关系出现“内涵丰富、外延扩大”的趋势。(注：李凡：《冷战后的美国和澳大利亚同盟关系》，北京·中国社会科学出版社，2010年版，第103～114页。)

　　从北约这一多边同盟的转型和美日等双边同盟的转型中，不难发现，美国的联盟体系涵盖的议题不断增加，盟友承担地区责任(in-area)的份额在不断扩大。不过，美国并不满足于此，它还希望盟友能分担更多责任。特别是对于北约和美日同盟，美国对它们承担“区外责任”(out-of-area)的期待越来越高。然而，尽管日本一直积极配合美国的全球战略需要，但是欧洲盟友则无意承担过多的区外责任，美欧关系甚至因此出现了重大裂痕。可以说，美欧之间在联盟定位、未来走向、责任划分、相互认知这些根本问题上出现了前所未有的争执。正如罗伯特·卡根所言，“美欧的共同看法不多，而且相互理解越来越少”。(注：罗伯特·卡根：《天堂与实力：新世界秩序中的美国与欧洲》（肖蓉、魏红霞译），北京·新华出版社，2004年版，第2页。) 在这里，有必要变换一个角度来看待问题。那就是，北约为什么能够容纳激烈的矛盾而依然保持活力？如果不是有着强烈的身份认同和牢固的制度纽带，(注：已有研究者从制度效率的角度分析过北约具有更好的适应性的原因，可参阅：Kirsten Rafferty, “An Institutionalist Reinterpretation of Cold War Alliance Systems: Insights for Alliance Theory,” Canadian Journal of Political Science, Vol.36, No.2 (June 2003), pp.341～362.) “回到未来”(注：John J. Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War,” International Security, Vol. 15, No.1 (Summer 1990), pp.5～56.) (back to the future)或许就已经成为欧洲现实了，欧洲的安定团结又岂能延续到现在？单单靠利益维系在一起的联盟是脆弱的，而北约不属于这种情况。

　　实际上，在美国的联盟史上，也不乏利益的联盟。1955年，伊朗加入《巴格达条约》，正式与美国结成联盟。之后，为了弥补欧洲殖民者留下来的权力真空，美国大肆援助伊朗巴列维政府，允许伊朗“无限制地向美国购买任何常规武器”，使伊朗成为除以色列以外的又一个区域性强国。但是，美国“依靠仆从国来维护海外利益的政策”，却潜伏着深刻的危机。1979年革命后，伊朗成为波斯湾地区最激进的反美国家。(注：刘绪贻主编：《战后美国史（1945～2000）》，北京·人民出版社2008年版，第192、422、476页。) 翻开历史记录，尼克松总统曾盛赞伊朗是“当今世界最自豪的国家之一”。而今，美国却成为最希望伊朗政权垮台的国家之一。事实表明，纯粹的利益联盟，用米尔斯海默的话说就是“出于便利的婚姻”。这种纯粹的利益联盟，在利益关系发生变化之后，是极难调整并适应变化了的形势的。

　　反之，面对变化了的形势，允许并且能够自我调整、调适而存活的联盟，必然有着可靠的身份认同和坚定的制度基础。在冷战结束后的20年里，大西洋关系发生了显著的变化，联盟关系会走向何方，也成为困扰美国及其欧洲盟友的核心问题。不可否认，美国及其欧洲盟友对联盟的定位出现了偏差，从而在制度运行方面影响到联盟的团结。对欧洲盟友来讲，复归于本地区(localization)并着力建设共同体才是其外交政策的当务之急。而对美国来讲，欧洲盟友是最有力(most capable)的伙伴，在配合美国的全球战略上要有舍我其谁的担当。这种认知偏差和目标冲突的确影响跨大西洋联盟的运行，但冲突的烈度始终能够被控制在联盟之下。

　　与此相类似的是，自诞生以来，美日同盟也一直面对着各种争执，但美日两国一直都能找到解决问题的办法。之所以能做到这一点，首先是由于第二次世界大战后日本一直在承受的“强加体制”(imposed regime)使然，而更深层次的原因则是美国和日本之间有密切的社会联系，这种社会联系缓和了占领者与被占领者之间的紧张关系。实际上，“自从1890年代它变成太平洋强国以后，在美国的外交、商务和战略意识中，一直把日本放在亚洲的中心地位。只有在日本直接攻击美国后，中美联盟才成为不可避免的事实。”(注：齐锡生：《剑拔弩张的盟友：太平洋战争期间的中美军事合作关系（1941～1945）》，北京·社会科学文献出版社，2012年版，第710页。) 前已述及，盖洛普的调查数据显示，日美之间的相互认可度，甚至还高于法德等欧洲国家与美国的相互认可度。要全面理解“世界中的日美同盟”，就不能忽视这一基本情况。

　　简而言之，北约和日美同盟之所以成为美国联盟体系的重要支点，除了因为受到战略利益的驱使之外，也因为它们之间有紧密的社会关联和牢固的制度纽带。这些联盟缔结后，美国与盟友的争执就如影随形，但联盟本身却历久弥新，始终保持着活力。冷战结束后，国际安全结构发生了剧烈的变化，但北约和日美同盟保持了原来的总体结构，而它们所涵盖的议题却越来越多，北约和日本作为美国的盟友，它们所承担的义务的份额也越来越高。如果只用安全利益来解释这些变化，显然只会得到片面的结论，无法给出全面的解释。从身份认同和制度安排的角度予以补充解释，在一定程度上能够丰富我们对联盟的认识。

　　总之，冷战结束后，国际政治领域出现了“去联盟化”的政治生态。然而，就是在这种情况下，美国联盟体系中的北约、日美同盟都得到了加强，而不是削弱。在这个过程中，美国与盟友之间始终存在着各种各样的争执，如果不是有着强烈的身份认同和坚实的制度基础，联盟演变的结果可能不会是现在这样，或者至少会多一些曲折。本文的论证表明，在国际安全结构剧烈转型的情况下，美国与这些传统盟友因为有强烈的认同和条约的背书，从而得以调整安全合作方式并不断地适应持续变化着的形势。

结语

　　历史上，美国长期奉行孤立主义，并且避免与外国结盟。进入20世纪以后，美国经历了两次世界大战，并且成为超级大国。在这个过程中，美国缔结了一系列同盟条约，并且建立起遍布全球而又相互联系的联盟网络。在多边安排上，北大西洋公约组织是美国推进全球战略的主要平台，美洲公约组织、东南亚条约组织等合作安排则是重要的补充。在双边安排上，旧金山体系确立了一种以美国为中心的轴辐结构，美日、美澳、美韩、美菲等双边联盟应运而生并延续至今。此外，美国还建立了一系列非正式的安全合作关系，例如以非成员身份参加《巴格达条约》，以条约附件形式对老挝、柬埔寨和南越承担义务。本文集中考察了美国联盟体系中的条约基础，对美国联盟协议的内容进行了比较分析，从中揭示出美国对不同联盟承担义务的限度也是有所差别的。在此基础上，本文对导致这种差异的根源进行了探讨。

　　大略来讲，美国的联盟体系是在处置第二次世界大战的战后问题过程中建立起来的。在当时，冷战的加剧和“麦卡锡主义”的盛行，造就了美国领导层的安全认知，让他们认为美国的联盟体系是一副多米诺骨牌，它的存在依赖于每一个组成部分的存在，而任何一处的退让都将导致全局的溃败。美国于是动用一切手段，不断强化其联盟体系，不惜在朝鲜半岛和印支半岛加大投入，对内宣示自己遏制共产主义的决心，对外表明美国是值得信赖的盟友。但是，经过越南战争之后，美国介入地区事务的意愿大大降低，无意介入难以取得决定性速胜的战争。具体情况具体处理的“选择性介入”，成为美国处理地区事务的基本方略。

　　这样一来，美国与盟友之间的关系，日渐演变成为存在内部竞争的合作关系。美国对其联盟体系的期待是，为其全球战略优势提供支撑；而盟友则期待美国协助解决更为具体的事务，这无疑会分散美国的力量，甚至让它在各处都难以确立或保持优势。因此，美国长期以来一直面临着一种联盟困境，它投入过多则担心过度扩张，投入过少又担心失去盟友的信任。最终，适度承诺与突出重点，就成了美国管理联盟体系的总体思路。值得注意的是，尽管美国总体上倾向于回避责任，但一直恪守着最低限度的安全承诺，这也正是盟友对美国满怀期待的原因之所在。

　　当然，美国重视认同感更高、战略重要性更强、制度联系更密切的盟友，并愿意为此做出资源投入，反过来讲，这些联盟也因此得以在诸如冷战结束这样的剧烈变革后维持下来。这充分表明，如果联盟只是建立在一时的利益需求之上，那么，在利益关系发生变化之后，联盟关系也极有可能随之而瓦解。反之，如果联盟超越了单纯的利益关系，有共同坚守的信念为支撑，那么它就能不断加以调整并适应变化的形势。

　　总之，美国的联盟体系在冷战期间之所以有效，是因为苏联的威胁使美国得以凝聚联盟共识，并让联盟体系保持戒备状态。冷战结束后，美国面临的传统安全威胁大大降低。尽管美国在战略层面上仍然为赢得大规模武装冲突而充分备战，但在操作层面上它主要面对的是小型战争和非对称冲突的威胁。在非传统威胁尤其是恐怖主义威胁日益影响美国本土安全的形势下，美国在强化反恐、防扩散领域的合作等方面对盟友有了更多的期待。但是，由于凝聚联盟意志的全球性共同威胁已不复存在，美国联盟体系的演变就成了当前的一个重要问题。因此，未来还需要做进一步探讨的是，美国为应对既定威胁而建立的这个联盟体系，将如何继续维持下去并不断进行调整，从而被用于应对不确定的威胁。

王玮：中国社会科学院美国研究所助理研究员

来源时间：2014/10/28   发布时间：2013/12/5

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作者：殷蕾  来源：《江南社会学院学报》2014第1期

1973年10月6日，埃及和叙利亚联合行动，发动了第四次中东战争。战争爆发后，阿拉伯石油生产国开始利用石油武器打击支持以色列的西方国家，通过实施石油禁运、暂停出口以及随之而来的油价大幅飙升，引发了第一次全球石油危机，对以美国为首的西方国家造成严重的冲击。

　　一、美国20世纪60年代末到70年代初的能源状况

　　二战时，全球石油供应短缺，美国在当时是主要的石油出口国之一。二战后，随着技术的发展，全球范围内开采出了大量的石油资源，由于全球石油储备分布的不平衡，世界产油中心由美洲转移到了中东地区。中东的可探明石油储备量增加了66%，达到56.48亿桶，而曾经是世界上最大产油国的美国，可探明的石油储备量只有3.34亿桶。

　　随着美国经济的发展，对能源的需求量日趋增加。20世纪60年代，美国对石油的需求量在十年内增长了4%，从1968年到1973年的五年中，石油日消耗量从1308.5万桶增加到了1687万桶。为了保证工业上的竞争力，美国必须获得稳定的能源供应，国外的廉价石油成了美国的首选，中东地区工业系统不发达，对石油的需求很小，所以石油出口成了中东的支柱产业，这正合美国的意愿。世界并不总是平静，1967年的第三次中东战争给美国的石油安全敲响了警钟，1969年9月26日美国外交文献的备忘录就可能出现的石油供应中断进行了探讨。专责小组在报告中指出对外国石油资源的过分依赖不利于美国在战争或紧急情况下维护自身的利益，并指出了美国应当注意的有关对阿拉伯国家石油依赖的问题［1］：一是阿拉伯国家可能会同时都切断对美国的石油出口。二是阿拉伯国家有足够的财政储备来限制石油出口，同时可以维持很长一段时间。三是在可预见的未来，阿拉伯国家仍然是石油出口市场的主宰者。四是从阿拉伯国家进口的石油份额空缺不可能全部从西半球来填补。

　　第一次全球石油危机爆发于1973年，石油输出国组织(OPEC)成员国为声援第四次中东战争中的埃及和叙利亚，对以美国为首的偏袒以色列的西方国家实行了禁运，使得油价暴涨(原油价格由危机前的3.01美元/桶提高到11.65美元/桶)。这次危机长达5个月，导致了美国工厂倒闭、失业率增加、燃料紧缺、交通困难。这次危机形成的根本原因，是OPEC对国际市场具有绝对的控制力。

　　石油危机的爆发，彻底改变了美国无需考虑石油安全问题的状况。美国政府开始对石油问题持积极干预的立场，这种干预是全方位的，包括在内政方面的措施和外交上的干预与协调，而在外交上的措施从源头上解决了能源的稳定问题。

　　二、美国对中东产油国的外交

　　十月战争发生后，美国继续援助以色列，致使沙特一改往日友好的态度，号召阿拉伯世界拿起石油武器，对美国及其西方盟国实施石油禁运，美国对中东阿拉伯国家的政策也因为石油危机而发生了改变。

　　(一)美国对沙特阿拉伯的外交政策

　　1．石油危机前美国对沙特的外交政策

　　沙特是世界上最大的产油国，也是最大的石油出口国，沙特的产油量和出口量对国际石油供应和国际油价的影响举足轻重。能源危机后，沙特一直是维护市场稳定的领导者，在OPEC内部，沙特利用其作为主要石油出口国的地位操纵石油价格，除了在石油上的主导作用，沙特在伊斯兰世界也承担了更加广泛的义务，并且在伊斯兰世界具有相当高的地位。美国政府清楚地认识到中东的和平进程离不开沙特的支持，希望沙特在阿拉伯世界起主要的调解稳定作用。［2］138～139

　　第三次中东战争后到20世纪70年代是美国霸权相对衰落的时期，它在中东的外交遇到了前所未有的困境与挑战。这时，尼克松在关岛讲话时提出由“亚洲国家自己来处理”安全问题［3］，将美国置身于亚洲包括中东地区的事务之外，减少在亚洲承担的军事义务。这一时期，美国的中东政策是“双柱政策”(TwinPillars)，即将沙特和伊朗视为美国在波斯湾的主要伙伴，提供给他们大量的武器，使伊朗成为军事支柱，起警察作用；沙特主要成为经济支柱，通过运用其庞大的经济诱导力量，起到稳定器的作用。［4］

　　美国通过武装扶植伊朗和沙特，保证了对海湾地区的间接控制和稳定的石油供应。石油危机前美国人没有想到沙特人真的会对他们使用“石油武器”，一直以为与他们保持友好关系的沙特不会使用武器，沙特带头的针对美国的这次“石油禁运”给了美国一次“震慑”。这次石油武器的成功运用，大大提高了沙特的国际经济地位和政治地位。

　　即便是石油禁运解除之后，美国的能源供应依旧存在问题，美国急需调整能源政策和能源结构以应对长远的能源问题。石油危机期间，美国认识到了中东能源对美国的重要性，因此，美国调整了在中东一边倒地支持以色列的政策，而更加重视与阿拉伯国家的关系。美国调解获得了埃以、叙以协定，使得阿拉伯国家同美国的关系密切起来，而苏联在中东的实力在十月战争和石油危机中被大大地削弱。

　　2．石油危机后美国对沙特的外交政策

　　(1)尼克松政府开始调整政策，与沙特建立特殊关系

　　1973年11月8日，基辛格飞抵沙特，会见费萨尔国王，要求结束石油禁运，但是失败了，基辛格并没有说服沙特。同年12月3日，尼克松写信给沙特国王，表示美国一直在为达成埃以协议努力。8日，费萨尔在回信中表示，只有在以色列撤出阿拉伯土地并实现巴勒斯坦自治后才有解禁的可能。12月14日，基辛格再次访问沙特，会见费萨尔，双方在两个小时的会谈中在解除禁运问题上取得了一些进展，沙特国王对美国的处境表示理解。在基辛格这种穿梭外交的攻势下，解除禁运确实取得一定的成果，但是却没有真正解除，所以效果不是很明显。

　　经过这次石油危机，美国清楚地认识到了与沙特搞好关系的重要性。1974年3月，沙特宣布结束石油禁运。美国总统尼克松4月访问沙特，成了有史以来第一位访问沙特的美国总统。美国希望通过与沙特建立特殊关系来带动温和阿拉伯国家推动阿以和平进程顺利向前发展，利用与沙特的特殊关系影响沙特的石油产量和价格；继续在中东实施“双柱政策”，在国际政治和地区安全领域更加重视沙特的作用，鼓励沙特发展军事实力，以维护美国在海湾地区的战略利益。

　　美国为了防止沙特再次动用石油武器，1974年6月成立了“美国－沙特阿拉伯联合经济委员会”，通过这个委员会，美国与沙特在石油、贸易、政治、军事等领域广泛地展开合作。联合经济委员会的成立，对美沙特殊关系的建立起了重要的推动作用。一方面，美国大量吸收沙特的石油美元，而且美国财政部还允许沙特大量购买美国债券。1974年末，美国财政部与沙特货币署达成协议：沙特货币署可以通过纽约联邦储备银行购买美国政府债券，美国联邦储备银行将告知沙特货币署关于美国政府的交易日期和数量及相关信息，只要沙特货币署愿意购买债券，它将处于不可竞争的优先地位。［2］82～83

　　这样，美国在实现美元回流的同时，也使沙特的资产回报率与美国的经济兴衰息息相关。另一方面，美国利用沙特急于改革单一经济结构，实现经济多样化的迫切需求，支持美国的跨国公司积极参与沙特的经济和国家建设，大举投资沙特工业市场，使沙特经济的现代化进程对美国投资者的技术和市场依赖程度不断加深。通过联合经济委员会完成了吉达等国际机场的设计建造和吉达、达曼的城市计划，建成了延布和朱拜的石化企业、连接延布和东部油田的输油管、吉达和朱拜的淡水化厂等一系列大型工程。［5］

　　再者，中东局势不稳定因素较多，沙特急于加强军备的需要，1974年4月，石油禁运刚结束不久，美沙双方即决定扩大双方经济和军事合作，6月签署了正式协议。1975年1～2月，两国又签订了一系列向沙特提供大规模军事援助和进行军事人员培训的协定。［6］

　　1973～1980年，美国向沙特出售武器的金额共计340亿美元，仅在1975～1980年，美国卖给沙特的武器装备以及维修设备的价值就在150亿美元以上，另外还有140亿美元的武器装备在“商品供应线”上。(2)尼克松在20世纪70年代对沙特的政策主要还是实施援助从地缘政治角度来看，石油资源的开发集中于中东，石油的运输和提炼以及消费市场控制在非欧佩克成员的工业国家，主要是由美英等西方国家跨国石油公司主导。梅尔文·科南特曾指出，1973年的石油危机后，国际石油形势出现的新要素就是“石油的开采集中于少数欠发达国家手中。与此同时，当前能源地缘政治面临的挑战是：在石油仍然占据主导地位且其位置被限制在一个地理区域的情况下，世界如何满足其能源需求”。［7］

　　通过加强美沙关系，美国首先获得了沙特对美国中东政策的支持，帮助美国走出了第四次中东战争后阿拉伯国家极端排美的困境。从相互依存理论的角度来看，依赖如果是单方面的，那么依赖的一方一定是感觉到不安的；如果依赖是相互的，那么两者利益息息相关，双方都会有安全感，也就不会单方面破坏规则。美国对沙特援助也是出于这样的考量，构建沙特对美国的依赖，把石油武器变成一种对双方都有利害的双刃剑。

　　(二)美国对伊朗的外交政策

　　1．石油危机前美国对伊朗的外交政策

　　二战前，美伊关系比较冷淡，双方联系很少。二战爆发改变了美伊的关系，当时为了帮助盟军更好地作战，管理好向苏联运送急需物资的伊朗通道，美国大规模地介入伊朗事务，为美伊关系的发展奠定了一个良好的基础。冷战爆发后，伊朗与苏联之间发生了撤军纠纷和阿塞拜疆—库尔德危机、与英国之间爆发了石油国有化危机，美国则支持伊朗反对苏联，与英国拉开距离，给伊朗人留下好印象，巩固了美国与伊朗的关系。

　　波斯湾地区是西方国家经济发展所需资源的重要产地，但这一地区动荡不安，不仅影响到西方国家的石油输入，而且还会给苏联插手本地区的事务提供机会，这对于美国维护其全球遏制战略非常不利。由于美国的军事力量不能直接卷入波斯湾事务中，美国则把伊朗国王看作是维护波斯湾稳定以及西方在此利益的地区领导者。因此，被美国用来延缓苏联进攻的棋子———伊朗，成为阻碍苏联干涉本地区事务的一个傀儡。［8］

　　2．石油危机后美国对伊朗的外交政策

　　石油危机使美国清楚地认识到伊朗的重要性，继续加强在海湾地区的“双柱政策”成为当务之急。伊朗国王一直想成为中东地区的霸主，为了投其所好，尼克松向巴列维承诺，美国不限数量地向伊朗出售所需要的任何常规武器。1972年5月，尼克松对伊朗进行了访问，期间，尼克松同意了伊朗国王两个要求：向伊朗派遣军事培训技术人员，帮助伊朗人掌握进口美式武器的使用；同意与巴列维国王一起反对伊朗的死敌伊拉克。［9］

　　美国国防部对于向伊朗出售常规武器持有不同意见，尤其是一些还处于早期发展阶段的武器，像激光导弹及F－14和F－15战斗机等，他们认为这样做可能会威胁到美国的利益。但是在基辛格看来，伊朗对美国来说是十分重要的，因为伊朗能够“填补英国人撤离后(波斯湾)受到苏联入侵和激进势力威胁的真空”，而且最有利的是，“因为国王愿意从他的石油收入中出资购买装备，达到上述目标不需要美国花费任何资源”。［10］

　　1973年9月，基辛格担任国务卿一职，这进一步巩固了美国政府中亲伊朗势力的地位，使得对伊朗军售更加易于进行，出现了美国对伊军售的繁荣局面。“水门事件”后，尼克松辞职，福特于1974年8月9日继任美国第38任总统，福特上台后基本沿用尼克松时期的对外政策，美国继续支持伊朗的军事建设，1975～1976年，美国对伊朗的军售高达43亿多美元。

　　中东产油国对美石油禁运解除后，美国清楚地认识到了中东产油国的重要性，并采取了很多措施来缓和与中东国家紧张的关系，重视拉拢阿拉伯国家，其中最大的利益关切就是上文提到的沙特和伊朗。与中东两大产油国关系的缓和，不仅在石油禁运时期有助于解禁，而且在石油解禁后，也能长期保证美国石油安全。

　　三、美国对石油消费国的外交

　　1973年的石油危机让美国认识到OPEC的重要性，同时也意识到联合石油消费国采取抵制行动的重要性。因此，石油危机期间，美国积极与西方重要石油消费国家联系，希望建立统一战线，但是失败了，阿拉伯国家的石油武器分裂了美国及其同盟。

　　1．与西欧国家就石油问题进行协商

　　英国与美国在石油政策上一直是统一的，它也是欧共体中美国最有力的支持者。英国首相希思在给尼克松的一封信中安慰尼克松：“希望尼克松不要因为欧洲对美越南政策的反对而影响美国同欧共体的关系，英国相信美国能在世界上担当了自己希望担当的角色。”［11］

　　20世纪70年代初，OPEC就开始要求提高油价，美国对此进行了专门研究，并预测了石油危机的发生。美国政府和产业界的石油顾问沃尔特·利维首次提出了建立一个大西洋－日本石油消费国联盟的提案，冀望这个联盟可以在油价持续升高时，通过建立有效的机制来稳定世界能源系统。1973年2月2日，英国首相希思访问美国，以进一步讨论石油消费国联合的问题，两国在石油消费国需要建立合作体系上达成共识。但关于合作体系的形式，美英两国在两种模式上举棋不定：一种是召开定期的石油消费国大会，另一种是建立正式的石油消费国组织。对于第二种形式，美英均认为会招来OPEC的敌意，从而使石油输出国更加团结起来对抗石油消费国。［12］

　　之后，由于美国忙于从越南战争中脱身，而欧共体的其他国家也并没有积极附和，所以石油消费国并没有在十月战争和石油危机前建立相关组织。十月战争爆发后，美国即致电英国，希望英国可以倡议中东地区停火，英国积极响应美国的号召。但10月7日埃及便发出警告，除非所有阿拉伯领土被返还给阿拉伯国家，否则埃及是不会停火的。十月战争结束后，美国开始穿梭外交，渐渐地也就忽略了英国，很多决定都是在英国毫不知情的情况下实施的，英国为此同美国数次交涉，坚称欧洲国家应当在中东调停中占有一席之地。美国的背信弃义使英国改变了石油政策，对阿拉伯国家采取了支持的态度，在国内则采取节约能源和开发新能源的政策，并开发了英属北海油田。

　　2．美国试图联合日本

　　20世纪60年代中期以后，在日本，石油已经取代煤炭成为主要的能源，并且石油在重工业和化学工业领域也是不可或缺的原料。但是，日本的石油资源十分匮乏，主要是依赖进口，中东地区是它最大的石油供应地。1972年，日本所需石油的72%来自中东。［13］

　　因此，石油危机时阿拉伯产油国运用石油危机这一举措，不仅对美国产生了影响，在日本也引起了强烈的反响。尼克松提出美国要与日本发展盟友关系，充分调动日本经济力量。尼克松指出，建立西方联盟十分重要，日本拥有雄厚的经济实力，在美国财力不足的情况下，可以借助日本的经济力量来维持其在社会主义国家的和平演变战略。如果不能同日本有效地合作，就不可能出现使东方的集体经济力量相形见绌的西方的集体经济力量，也就不可能在竞争中战胜东方，美国要为在下一个世纪的领导地位做好准备。

　　对日本来说，限制石油消费等措施难解燃眉之急。日本认识到要想从阿拉伯国家获得稳定、充足的石油供应，根本的途径只能是放弃过去追随美国的中东政策、忽视阿拉伯民族权利的立场，以实际行动赢得阿拉伯国家的信任和友谊。

　　无论是西欧还是日本，不仅通过与阿拉伯国家领导人互访的方式增进了解，还积极与阿拉伯国家展开对话，以确保本国的能源安全。阿拉伯国家的石油武器实际上分裂了美国与西欧、日本的同盟关系，美国在联合石油消费国的过程中频频碰壁，石油武器的使用促使西欧和日本制定形成了有别于美国的独立的中东政策。

　　四、国际能源署———美国与石油消费国合作的产物

　　国际能源署(InternationalEnergyAgency，IEA)是1973年石油危机的产物，这次石油危机让西方石油消费国意识到，只靠各国的力量是不能充分保障石油的供应安全的，必须联合起来，组成国际性组织，才能与OPEC抗衡。

　　(一)美国组织石油消费国的联合及国际能源署的成立

　　1974年1月10日，白宫发表了尼克松总统致加拿大、英国、德国、法国、意大利、日本、荷兰和挪威八个西方主要石油消费国首脑的一封信，邀请他们指派外交部长参加定于2月在华盛顿举行的有关制定一项应付石油危机的行动计划的会议。尼克松在信中提议“在90天内将举行一次消费国和生产国代表会议，我将亲自写信给石油输出国组织国家的政府首脑，以保证他们了解所建议召开的消费国会议的目的”。［14］

　　基辛格在他的回忆录《动乱年代》中透露：“1月21日，我国驻巴黎大使馆报告说，法国对我们要求召开能源会议的建议‘缺乏热情到了接近敌视的程度’。”［15］这些国家愿意同中东产油国建立双边关系。1972年2月，包括法国在内的一些西欧国家和日本相继前往中东，向产油国提供工业品和技术，以换取石油。

　　在基辛格的建议下，尼克松决定举行“华盛顿会议”，基辛格是华盛顿会议的主角：会前他成立了一个核心小组，研究会议内容，小组成员除基辛格外，还有财政部长乔治·舒尔茨(GeorgeSchultz)，联邦储备委员会主席阿瑟·伯恩斯(ArthurBums)、联邦能源署署长威廉·西蒙(WilliamSimon)和副国务卿威廉·唐纳森(WilliamDonaldson)。核心小组下设一个由国务院等有关部门高级官员组成的工作小组，负责准备文件、起草讲稿。为了进一步说明美国对能源问题的立场，基辛格在会议召开前夕，不指名地批评那些反对美国的国家。1974年1月10日，基辛格和联邦能源署署长威廉·西蒙在国务院举行记者招待会，阐述尼克松致西方石油消费国和OPEC信件中涉及的美国能源外交政策。基辛格说：“我们认为无限制的双边竞争将为所有国家招致毁灭，可能取得的一些表面上的胜利将使世界稳定和世界经济受到损害。因此，虽然我们在这种竞争中处于有利地位，虽然我们能够比任何可能的竞争者更好地应付这种竞争，但是我们认为所有发达国家必须懂得，我们现在是真正互相依靠的，这是一个必须在共同的基础上解决的问题，如果我们不愿蒙受将为国际稳定和国际经济造成的非常严重的后果的话。”［16］

　　基辛格提出了一项能源合作的“行动计划”，包括七个方面的内容：资源储备(Conservation)；替代能源(AlternativeEnergyＲesources)；研究与发展(ＲesearchandDevelopment)；紧急状态共享(EmergencySharing)；国际财政合作(InternationalFinancialCooperation)；欠发达国家(ThelessDevelopedCountries)；消费国－产油国关系(Consumer－ProducerＲelations)。［17］

　　华盛顿会议结束一个月后，能源协调组在布鲁塞尔举行第一次会议。会议决定成立四个工作小组，分别研究紧急能源分享、在铀方面的合作、节约能源和与国际石油公司之间的关系四个问题，以及能源协调组及其属下四个小组的工作进展。1974年9月20日，能源协调组决定建立国际能源署。当天，能源协凋组将国际能源计划协议的最后文本分送经济合作与发展组织全体24个成员国政府批准。协议的主要内容有：

　　1．石油分享

　　在石油供应短缺7%以上、从而影响任何一个或全体成员国的情况下，石油共享计划将自动启动(如多数成员国投票否决，则另当别论)。根据这个计划，各成员国将可以享有可能得到的国内和进口石油的限定部分，在通常情况下，这部分共享石油不能超过10%。

　　2．建立紧急石油储备和节约

　　协议要求各成员国开始时必须拥有至少可供60天消费的紧急石油储备(随后在各成员国同意的条件下改为90天)。一旦实施石油共享计划，各成员国必须削减石油消费量，并在国际能源署已经同意的基础上动用现有石油储备。如果石油总供应量短缺12%，每个成员国必须将石油需求量减少10%。

　　3．国际能源署

　　决策机构是董事会(GoverningBoard)，由成员国的部长和高级官员组成。美国拥有的投票权最大，占总票数的1/3。1974年11月15日，经济合作与发展组织理事会决定，国际能源署在法国首都巴黎正式成立，总部设在巴黎，协议当天生效。成立初期，国际能源署所包括的成员国范围并不广。协议明确规定，国际能源署“将向那些能够并愿意满足计划所提要求的经济合作与发展组织的任何成员国敞开大门”。［18］

　　美国这个方案的主要反对者是日本、法国和其他一些西欧国家。这些国家支持在发挥联合国主导作用的前提下，将能源生产国和消费国联合在一起，建立世界能源组织的设想。法国由于支持石油消费国与石油输出国合作解决能源问题的模式，所以在美国邀请法国参加华盛顿能源会议时只参加了华盛顿会议，但没有加入国际能源署。［19］

　　这个模式要求发展与石油输出国之间的双边关系，其中包括发展欧洲共同体－阿拉伯国家之间的关系。按照这一构想，西方石油工业巨头特别是“七姐妹”在石油供应方面所起的作用缩小，非英美跨国公司的作用加大，能源消费国和生产国之间的金融和经济技术合作得到发展，也不再需要美国的中介作用。尽管现在的情况有了进一步的发展，但美国、日本和欧盟国家在许多国际能源政策问题上的分歧仍然存在。

　　(二)对国际能源署的评价及其对美国的意义

　　1974年成立了以工业化国家为主的国际能源署，标志着国际能源和石油安全合作进入了一个崭新的时期。因为国际能源署不仅主张在其组织内部国家之间进行协调，而且主张同OPEC进行对话与合作，以确保石油价格与供给的安全。国际能源署成立之初，提出的应付石油危机的主要对策有两点：一是节流开源，即制定各成员国能源节约计划，减少能源消费量，加速开发新能源，实现能源独立。二是要求各成员国建立石油储备并制定了分享石油储备应急计划。至此，西方工业化国家为保障其石油安全构筑了一道有力的防线。它们不仅影响着石油的供给与价格，而且加强了与石油生产国的协调与联系，共同影响着石油市场的稳定。

　　对美国来说，国际能源署起到了保障石油安全的作用：首先，石油共享机制对保障美国石油供应安全起到了重要作用。条款规定，当美国再次遭到阿拉伯国家的石油禁运，石油短缺超过美国石油消费的7%时，其它石油消费国的成员国必须和美国一同负担超过7%那部分的石油短缺。其次，石油最低保护价政策对保护国内石油生产和国际石油公司的利益起到了重要作用。美国虽然已不再像二战期间那样，是主要石油输出国，但它仍然是一个产油大国，过低的油价不利于其国内石油公司的利益。再次，国际能源署也赋予了国际石油公司很大的权力。这对于美国这样的有很多石油公司的国家而言十分有利，美国可以利用石油公司组成的咨询委员影响国际能源署政策的制定。

　　1973年的全球石油危机，对美国来说是一个史无前例的挑战，不仅危及了美国的经济发展，同时也影响了美欧、美日的关系。OPEC在石油上处于绝对的垄断地位，为其成员国在危机期间联合起来将石油作为外交武器提供了方便。可以看出，针对这次危机，美国采取了比较积极的石油外交政策，危机发生时，对外政策多是为了促进解禁，如针对沙特和伊朗的“双柱政策”；危机之后，对外政策多是为了保障美国长远的石油安全，如联合石油消费国组建国际能源署。一系列的石油外交战略中，意义最为深远的莫过于推动组建国际能源署，通过这种多边协调组织与OPEC对抗，平衡了国际石油市场，这也为美国在此后的两次石油危机中与石油输出国的博弈提供了筹码。美国成功地将石油危机问题由双边外交关系推向了多边外交，把石油问题置于一个多边的环境中，便于美国巩固石油安全和稳定。

　　美国在石油危机中的战略对我国的石油战略具有借鉴意义。我国也是石油消费大国，对石油的需求也是日益增长，但我国和产油国之间目前依旧是保持双边关系。而在双边关系中，一旦石油供应成为问题，石油消费国就无法有效地解决石油危机，如果可以把石油问题放在多边关系中，则可以有效地控制石油危机的发展。当然，中国不像美国那样，是在这个多极世界体系中的超级大国，中国暂时没有能力成立一个国际机构，来组成多边关系，但是中国可以成为制度参与者，在既有体制中推动制度的发展方向。

来源时间：2014/10/28   发布时间：2014/3/3

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