作者：袁鹏  来源：《现代国际关系》2012年第5期

2011年1月胡锦涛主席访美期间，中美两国达成“致力于共同努力建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”的重要共识。2012年2月习近平副主席访美期间进一步提出，中美之间应建立一种“前无古人，但后启来者”的新型合作伙伴关系。2012年5月3日，胡锦涛主席在第四轮中美战略与经济对话开幕式上，就如何发展中美新型大国关系提出“创新思维、相互信任、平等互谅、积极行动、厚植友谊”的五点构想。美国总统奥巴马强调美国“欢迎中国的和平崛起”，表示“美中两国可以向世界证明，美中关系的未来不会重蹈覆辙”。美国国务卿克林顿称，中美关系“不是像敌友那种黑白分明的关系”，“我们在共同树立典范，力争在合作和竞争之间达到一种稳定和彼此都能接受的平衡。这是前无古人的”。

　　可见，中美两国领导人都有突破大国兴衰历史宿命、构建和平共赢新型大国关系的政治意愿和历史使命感。两国战略思想界也不乏其人循此方向发表真知灼见。但是，在两国媒体、民间、军方甚至学者当中，中美关系“前景悲观论”甚嚣尘上。由此，在对中美关系现状的感知与未来的期待上，呈现出鲜明的官民脱节、官媒脱节、军民脱节现象。此外，美国高层的美好言辞似乎同其实际的政策和行动之间存在反差，给人留下“言不由衷”、“言行不一”的印象，反过来强化了“冲突论”、“悲观论”市场。如何将高层的意志转化成多数人的共识，如何将政治宣示落实到具体行动，是近中期中美关系努力的方向。而从中长期看，则需要从理论和实践两个层面充实中美“积极合作全面关系”和“相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”内涵，从而为最终构建中美新型大国关系创造条件。本文拟就此提出一些战略性思考。

　　一

　　中美关系既然是当今世界上最复杂的一对双边关系，对其现状和前景的把握就不能从一时、一事中仓促得出结论，甚至也不能从几件事、几年的发展中寻求答案，而必须始终从纵深的历史视角和宽广的国际视野中总结规律。

　　在2011年1月中美双方签署的《中美联合声明》中，双方高层一致认为，“中美关系既重要又复杂。中美已成为不同政治制度、历史文化背景和经济发展水平的国家发展积极合作关系的典范”。换言之，中美关系正常化以来40年的发展历程已经证明，两国关系总体运行是成功的，这是构建中美新型大国关系的重要前提。

　　那么，40年的中美关系究竟有哪些基本规律可循，有哪些基本经验可资借鉴呢？笔者将其基本规律概括为“螺旋上升、起伏不定”，将其基本经验概括为“斗而不破、合而不同”。

　　所谓“螺旋上升”，即中美关系的发展虽充满迂回曲折，但总体势头是向上、向前的，而不是倒退、走回头路。经贸上，两国早已互为第二大贸易伙伴，双边贸易额从建交当年不足25亿美元发展到2011年的4466亿美元，增长近180倍，2012年有望突破5000亿美元。这一数字仅低于中国同欧盟27国贸易额的总和（5672亿美元），也是中国与东盟10国2016年要努力实现的目标。金融上，据美国财政部的数据，截至2012年1月中国拥有美国国债1.16万亿美元，占中国外汇储备总额（约3.2万亿美元）的36%，占外国总共持有美国债（约5.05万亿美元）的23%，占美国债总额（约15.3万亿美元）的7.6%，两国虽未如媒体所言达到“金融恐怖平衡”的程度，却已形成深度相互依赖。政治上，从当年的“乒乓外交”、“秘密外交”、“密室外交”发展至今，已形成60多种、几乎无所不包的全方位对话机制网络，这在大国关系史上是空前的。尤其是两国开创的战略与经济对话机制，以及派生出的战略安全对话、亚太事务磋商、中东事务磋商等机制，成为稳定双方战略关系的重要平台。胡锦涛主席与奥巴马总统三年内会晤11次，也足以说明两国高层互动之频密。安全上，双方的合作从朝核、伊核到南北苏丹问题，从西亚北非到中亚南亚，已覆盖几乎所有重大国际和地区问题。唯其涉及面广，所以不时充满矛盾和博弈，但诚如希拉里·克林顿所言，“中国和美国无法解决世界上所有的问题，但如果没有我们的合作，就很难解决任何问题”。文化上，仅以近两年为例，据美国国际教育学会年度报告，2010－2011学年中国留美学生人数比上一学年增长22%，总人数近15.8万人，中国连续第二年成为美国国际学生的最大来源国。同期，美国赴中国留学人数增长2%，接近1.4万人。目前全美已有48个州设立了81所孔子学院和299个孔子课堂，美国成为全世界设立孔子学院和孔子课堂最多的国家。美国开设汉语课的公立大、中、小学超过5000所，学习汉语的学生突破20万。正是在这一大的背景下，两国元首推动成立中美人文交流高层磋商会议机制，将两国科教文体交流进行整合，使人文交流同战略对话、经贸合作一起，成为支撑中美战略关系的三根重要支柱。一句话，中美关系过去40年向前推进的速度、深度和广度，超乎人们想象，开创人类先河。

　　而这一切成就的取得，从来都不是一帆风顺的，正所谓“起伏不定”。1971年4月14日，受邀访华的美国乒乓球运动员听到周恩来总理讲“你们将为中美关系打开新篇章”时，不禁瞠目结舌，“小球转动大球”的中美关系正常化序幕就此拉开；同年7月9日，以“装病”方式从巴基斯坦秘密访华的基辛格，实现了中美两国高层时隔20多年的首次接触；1972年2月21日，尼克松总统访华，中美签署《上海公报》。其后，围绕建交的谈判旷日持久、波折不断，历经尼克松、福特两任总统，直至卡特总统上台，才最终于1978年12月中旬谈成建交公报，中美于1979年1月正式建交。三年后，双方经过斗争和博弈，就美国对台军售问题达成《八一七公报》。基辛格后来回忆说，《八一七公报》居然同《上海公报》和《建交公报》平起平坐，实在有些奇怪，“因为这份公报内容含混”，“执行起来困难重重”。可见从一开始，美方就为不认真执行该公报埋下了伏笔。20世纪80年代被称为中美关系的“蜜月期”，根本原因是联合抗苏的主要矛盾掩盖了中美之间一系列次要矛盾。1989年“六四风波”使两国关系跌入谷底。1991年，刚趋好转的中美关系又因老布什对台出售150架F16A/B战机而受挫；1993－1994年，两国围绕“银河号事件”、“贸易与人权挂钩事件”等争执不断；1995－1996年围绕李登辉访美和台湾“大选”，中美针锋相对，一度出现美国两艘航母陈兵台湾海峡、两军冲突一触即发之势；1999年的“炸馆事件”和2001年的“撞机事件”引爆全体中国人民的抗美浪潮。由此可见，中美关系的发展从来都是充满坎坷的。原因无他，在于两国社会制度、意识形态、价值观念、发展阶段、文明文化、地缘政治等方面深层次结构性矛盾一时难以调和，也在于两国作为世界级大国的特殊国际影响力、彼此战略需求的内在动力、民间往来的巨大吸引力、经贸合作的巨大潜力所催生的广阔合作空间无法关闭。矛盾与合作交织，必然导致关系状态时起时伏。

　　中美关系之所以能够在起伏不定中实现螺旋上升，得益于两条重要经验，一是“斗而不破”，即双方始终恪守底线，不因个别事件影响两国关系大局，因此总能柳暗花明、化险为夷、转危为安。“炸馆事件”、“撞机事件”等危机的处理如此，台湾问题的处理更是如此。可以说，从基辛格秘密访华到中美正式建交，台湾问题是主要障碍。经过中方长达8年的斗争，才逼使美国“断交、废约、撤军”，为中美关系正常化扫清障碍；从《八一七公报》发表至今，对台军售问题从来都是中美矛盾的焦点，而且近年来呈现两国斗争白热化的趋势。但斗争的背后，亦充满着妥协。美方在最敏感的武器出售上未敢轻易突破，中方则多以中止两军交流为手段进行反制，彼此都留有余地，在斗争—妥协—再斗争—再妥协的循环中维持两国关系大局，探索最终破解之道。二是“合而不同”。中美两国既没有因矛盾冲突而最终导致关系破裂，也没有因持续合作而丧失自我，相反，中国特色社会主义生命力越来越旺盛，甚至引发国际社会关于“中国模式”、“中国道路”的大讨论。这正是中国不同于前苏联的根本之处，也是美国不得不考虑转换“西化分化”战略，不断调整对华政策思路应对中国崛起的重要原因。

　　以上两个基本规律和两条基本经验，无疑对构建中美新型大国关系具有重要参考和启迪意义。

　　二

　　有意思的是，自2001年4月1日中美“撞机事件”到2009年1月小布什下台，在近8年时间里，中美之间再未出现上述每隔两三年定会发生的重大恶性事件，相反，这期间美国对华政策出现了三个具有标志性意义的事件，使两国关系保持了冷战后最长时段的和平稳定状态，以致不少人一度认为中美关系已经打破“起伏不定”的周期律，正在迈向一个全新的阶段。

　　第一件事发生在2003年12月9日。这一天，小布什总统在白宫会见温家宝总理期间，当着全球媒体的面正式表态反对陈水扁搞“入联公投”，这被普遍解读为美国最高领导人首次公开反对“台独”。自此之后，中美之间围绕台湾问题的较量主要不再是美国支持“台独”与否，而更多聚焦于美国对台军售。

　　第二件事发生在2005年9月21日。这一天，美国常务副国务卿佐利克在美中关系全国委员会发表题为《中国往何处去？——从正式成员到承担责任》的演讲。在这篇重要演讲中，佐利克提出了几个具有重大战略意义并带有某种颠覆性的命题：中国不反美、不反民主、不反资本主义、也不反现存国际体系。因此，美国不能再用大国关系的旧模式看待21世纪初的中国，而应调整过去30年来的对华政策，鼓励中国成为国际体系中“负责任的利益攸关方”。“利益攸关方”概念的提出，标志着美国对华战略的基础由“中国威胁论”和“中国崩溃论”转向“中国责任论”和“中国崛起论”，对华战略手法由“接触＋遏制”转向“融合＋牵制”，具有某种转折性意义。

　　第三件事发生在2008年8月8日。这一天，小布什携一家六口来华参加北京奥运会开幕式。在当时西方借“3·14”西藏骚乱事件抵制北京奥运甚嚣尘上之时，小布什一家的到来客观上起到某种示范效应，带动多国元首访华，宣告西方抵制北京奥运图谋的破产；同日，俄格冲突发生，小布什未紧急回国，仍如期在京停留三天观看奥运赛事。这一事件表明，在攸关13亿中国人民民族情感的重大问题上，小布什总统顾全大局，由此一定程度改善了中国民众对美国的印象。

　　这三件事之所以相继发生并总体对中国有利，一个非常特殊的背景就是2011年“9·11事件”的突发。由于“9·11事件”，曾经想当一名“文教总统”和实现全球战略收缩的小布什最终成为“战争总统”，被迫将战略重心锁定全球范围反击恐怖主义，并将地缘重心转向中东、中亚。这一变局客观上使小布什政府淡化了“中国威胁论”，弱化了对亚太地区的经营，并期待同中国的战略合作，由此极大减缓了对中国的战略压力。更重要的是，中国政府对“9·11事件”及后续的美国战略调整做出了迅速准确的战略判断，将联合反恐视作改善和发展中美关系的战略机遇。于是，中美联合反恐的大气候压住了其他各种矛盾汇集而起的小气候，中美关系遂相对平稳度过了七、八年。

　　这一时期中美关系的发展经验告诉我们，国际重大变局往往可以极大程度重塑两国关系的面貌，而能否朝互利共赢的积极方向演进，则取决于双方高层和战略思想界对客观形势的准确把握，以及战略上的及时果断调整。双方认知路径一致、战略调整相向而行，则无疑将推动两国关系顺利发展。反之，则有可能误判形势，进而殃及两国关系。

　　从2009年1月奥巴马总统上台执政到2011年1月胡锦涛主席访美，这两年间中美关系戏剧性的大起大落，就多少同彼此的战略误判有关。鉴于国内对这一段中美关系的发展有着极不一样的评估，笔者在此略作铺陈，以厘清“中美新型大国关系”提法出笼的特殊背景。

　　2009年奥巴马总统上台，中美关系不仅没有陷入因美国领导人换届选举而发生颠簸的“怪圈”，而且较之小布什时期似乎更进一步。从当年初新任国务卿克林顿访华到4月1日实现“胡奥会”，从两国立法机构最高领导人近20年来首次互访，到奥巴马总统就任不足一年即访问中国，从首轮战略与经济对话成功举办，到媒体热炒“G2”、“中美共治”，2009年的中美关系可谓一路高歌猛进，被形象地比作“高开高走”。现在看来，这一年奥巴马对华政策出奇的积极，大体是三方面因素使然：一是面临“百年一遇”金融危机、反恐战场重回阿富汗和哥本哈根气候变化大会在即，美国急需中国全方位合作与配合，

因此刻意强调同舟共济，有意淡化对台军售、达赖、人权等因素；二是奥巴马、希拉里践行“巧实力”外交，希望通过柔性方式赢得中国的支持，这与倡导同伊朗的“握手外交”和“重启”美俄关系的大思路是一致的；三是奥巴马亚太事务团队核心成员斯坦伯格、贝德等人有同中国提升战略互信、重建战略保证的用心。

　　而对于奥巴马政府的上述考虑，中方当时显然存有一定认知落差。比如，较多看到了奥巴马政府有求于我的成分，对其“巧实力”外交本质的拿捏稍嫌不足；较多从阴谋论角度看待美国在阿富汗问题上寻求中国的合作以及美国在哥本哈根气候变化大会上的表现，也较多从防范角度看待美国副国务卿斯坦伯格提出的中美“战略再保证”等新思维，对美国当时面临的真实经济和战略困境估计不尽充分。其结果，双方对彼此都存在一定程度不切实际的期待。美方希望中国在上述三方面能同时满足其需求，并自认为只要美国放下身段中国必会有所合作，中国则期望美国对华政策能乘势有重大进展（如在军售和达赖问题上）。

　　2009年12月哥本哈根气候变化大会上的阴差阳错和“谷歌事件”的不期而至，使彼此产生极大的希望落空、战略受挫感。还未及调整心态，奥巴马便于2010年1月宣布对台军售、2月在白宫接见达赖喇嘛，这一系列眼花缭乱的动作在奥巴马政府看来是在以“回归常态”回击中国的不配合，在中国看来则属于过河拆桥的霸权行径，更或者是一场精心策划的对华战略组合拳。中国政府在美对台军售问题上的强硬反制（包括决定制裁涉军售相关公司等）反过来进一步刺激美国强硬派的反华立场，他们批评奥巴马的对华政策除了滋生中国的“外交傲慢”外一无所获。奥巴马对华政策由柔变硬，与应对国内压力不无关系。恰在这时，3月韩国“天安舰事件”突发。这场事关韩朝之争、至今仍无定论的偶然事件，引发的却是美韩对中国的猛烈批评，殃及的是中美关系。随后，美韩在黄海海域展开声言是针对朝鲜的多批次、大规模军演，被当时中国多家媒体和战略分析界人士解读为针对中国的军事讹诈和战略包围，引发两军之间的进一步对立。其后中日渔船相撞事件及美国公然插手南海争端接连发生，终使中美战略博弈从局部转向整体、从言论转向行动、从心理较劲转向外交争夺。

　　简要回顾这段过程可知，中美关系从2009年的高开高走到2010年的大起大落，很大程度上与彼此心态变化有关，很难说明美国对华战略发生根本性转变，更不意味着中国对美外交方针和原则出现重大变化。但第三方因素的频繁干扰和媒体的大力炒作，则容易使人得出“中美开始走上全面战略较量”的结论。正如当时参与对华决策的美国国家安全委员会亚太事务高级主任杰弗里·贝德事后所分析的那样，“我同意中美关系出现了问题和摩擦，但宣扬紧张局势的报道与其说是反映了实际的威胁程度，还不如说是为了吸引难以集中注意力的公众的视线”。

　　正因如此，中美双方都需要尽快对局势做出相对理性的评估，以正本清源、重建信任。身处内忧外困的奥巴马政府，更急于摆脱这一不利局面，因此极力邀请胡锦涛主席尽早访美。2011年1月胡锦涛主席对美国展开正式国事访问，正是为使双边关系止跌回暖、重回正轨的政治努力。

　　这次访问的重大意义，首先在于极大扭转了两国紧张对立的政治气氛，双方澄清了各自立场、强调了彼此原有的理性评估，美方重申“欢迎一个强大、繁荣、成功、在国际事务中发挥更大作用的中国”，中方则表示“欢迎美国作为一个亚太国家为本地区和平、稳定与繁荣做出努力”。更重要的是，在此基础上双方签署新的《联合声明》，提出“致力于共同努力建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”。这一提法给长期处于“非敌非友”模糊状态的两国关系找到了一个双方共同接受的“合作伙伴关系”新定位，既是对中美关系过去40年的总结，更是对未来关系发展的展望，成为指导中美关系下一步前进方向的重要框架。此后，中美关系复归平静，直至2011年11月奥巴马总统访问亚洲首次参加东亚峰会、克林顿国务卿访问缅甸、美国决定在澳大利亚达尔文港以轮换方式部署海军陆战队以及TPP的启动，围绕美国战略重心东移、中美亚太共处的内容再度占据各大媒体显要位置，中美关系有再度陷入紧张状态之势。

　　在这一背景下，2012年2月习近平副主席展开访美行程。此次访问可被视为深化“合作伙伴关系”之旅。此行中，习副主席进一步提出中美要构建一种“前无古人，但后启来者”的新型合作伙伴关系，这种新型大国关系虽前无古人，但中美两国完全可以本着“逢山开路，遇水搭桥”、“摸着石头过河”的精神去探寻，“敢问路在何方，路在脚下”。半个月后，克林顿国务卿对中美新型大国关系的提法做出了回应。在3月7日美国和平研究所纪念尼克松访华40周年的讲话中，她指出，“2012年的美中关系课题已完全不同，它在世界国家历史上前所未有”；“我们在共同树立典范，力争在合作和竞争之间达到一种稳定和彼此都能接受的平衡。这是前无古人的”；“我们必须通过逐渐形成一个建立信任的框架，以直接和富于建设性的方式解决这个问题。这就意味着要回归两国关系的首要原则：在支持正在崛起的中国与增进美国利益之间并无本质矛盾。一个蒸蒸日上的中国对美国有利，一个蒸蒸日上的美国对中国有利”。这一精神在她随后在美国海军学院的演讲中得到进一步阐释。正是基于这一共识，双方共同决定第四轮中美战略与经济对话和第三轮中美人文交流高层磋商会议机制均以“构建中美新型大国关系”为题。胡锦涛主席在开幕式上发表《推进互利共赢合作发展新型大国关系》致辞，就发展中美新型大国关系提出五点具体构想；习近平副主席称要以“不到长城非好汉”的勇气和“摸着石头过河”的智慧去探索中美新型大国关系之路。至此，如何构建并发展中美新型大国关系便成为凝聚两国高层共识、共同指引两国关系发展的新目标。　

　　三

　　中美希望构建的这样一种新型大国关系，究竟新在何处？笔者认为，其“新”大体包含两重含义：第一，这种新型大国关系应不同于40年前、20年前甚至10年前的中美关系。简言之，当时中美关系的基本范式是“超—强关系”，即作为唯一超级大国的美国和作为多强之一的中国之间的关系，中国只是“多强”中普通的一员。从这个意义上讲，中美关系与美俄、美欧、美日关系没有根本区别。而今天中美关系的基本范式则更像是“老大—老二关系”，是守成霸权国同新兴崛起大国之间的关系，开始被真正赋予国际关系史上“权力转移”的特殊意义。尽管中美之间的差距依然巨大，但不容否认的是，过去10年，中国在“多强”中脱颖而出的态势十分明朗，在欧洲深陷债务危机、日本遭受海啸强震多重打击后，显得更加抢眼。从中美实力对比看，2011年中国GDP达到47.16万亿元人民币，约合7.3万亿美元，相当于同年美国GDP的48.5%，而2001年这一比例仅为12.8%。这意味着，中国在10年时间里，将GDP总量从美国的1/8提升至1/2，这一追赶速度不可谓不惊人。而从未来预期看，国际多个权威机构普遍预测，中国GDP总量超美很可能在2020年左右，IMF一份报告更大胆预测这一时间会提前至2016年。这一对比往往同新兴大国群体性崛起和西方大国整体性低迷这一国际体系大变迁的时代背景联系在一起，也同中国在军事、网络、太空、海洋、科技等领域的长足发展联系在一起，更凸显了中美实力拉近之势。这一势头首先投射在彼此心态变化上，美方近年来对华态度明显变得格外敏感和焦虑。如此，今天的中美关系极易被套进“老大—老二关系”的模版，不仅越来越多的学者开始自觉从这一范式入手分析中美关系的发展，而且美国政要也总爱有意无意将中国单拎出来，如奥巴马在2012年《国情咨文》中五提中国，五角大楼新发布的国防报告公然指称“中国作为地区强权的崛起将从各方面影响美国的经济和安全利益”。媒体则加大炒作中美两强并立乃至对立。总之，中国作为美国的区域性军事对手、全球性经济对手、全面性政治对手的观念正在美国精英层逐步强化。在这一背景下，过去40年规范两国关系的基本框架显然已不足以指导未来两国关系。

　　第二，中美新型大国关系应有别于历史上的其他大国关系。关于将中国同一战前的德国、二战前的德国和日本相提并论的说法已日益减少，而二战前的美英关系、冷战时期的美苏关系、冷战后的美欧、美日关系则越来越被用来同今日中美关系做比较。中美高层共同认识到，中国不是前苏联，不寻求意识形态扩张和颠覆现有国际体系，因此中美不会重蹈美苏关系的覆辙。但换一种思维看，诚如美国冷战史权威加迪斯（JohnLewisGaddis）所言，长达50年的美苏冷战其实从某种意义上说也是“漫长的和平”，或者说美苏曾实现了半个世纪的战略稳定。但这种稳定建立在双方大体对等的军事实力基础上，是一种“核相互确保摧毁”恐怖平衡之下的消极稳定；同时，彼此依靠各自的代理人和相对封闭的经济圈，小规模战争和各种制裁接连不断。中国既不具备与美国全面抗衡的军事实力，也不追求这样一类消极稳定，因此始终强调超越冷战时期的美苏关系。二战后美同欧、日关系也保持了长时期的和平，但这种和平建立在美国对欧日的控制、彼此相同的意识形态和价值观以及军事同盟基础上，在可预见的将来，中美也无法建成类似关系。一些学者认为19世纪末至二战前的美英关系属于大国权力和平过渡的典范，值得中美借鉴。但实际上，美国的南北战争就是美国支持的北方和英国暗助的南方之间的一场军事较量，其后美英矛盾虽未升级为战争，但主要因为“一战”、“二战”两国同德、日的矛盾盖过了彼此之间的矛盾，加之同文同种，因此权力过渡显得相对平和。这种特殊的背景也无法为今日之中美关系所复制。

　　因此，中美新型大国关系之构建，只能靠两国人民自己创造条件。而过去40年的经验显示，两国已经享受了长时间的和平，在相互依存中水涨船高、彼此受益，在战略合作中加深了解、累积互信，用贝德的话说，中美关系其实处于“一种相当好的状态”。究其根本，同当年的英德、日美冲突相比，今天处在全球化、多极化、信息化纵深发展的新时代，大国之间承受不起发生严重冲突或对立的代价；同美苏关系相比，今日中美之间利益深度交织，只得以超越冷战的思维去加以经营。更重要的是，中美高层不约而同地认识到两国关系不能重蹈覆辙，只能创新思维寻求新路，这种领导人的战略自觉也成为确保两国关系平稳发展的重要条件。

　　尽管如此，中美已被推向了大国“权力更替”的国际政治游戏，能否在这场游戏中互利共赢，对彼此都是重大考验。对奥巴马政府而言，经历了自2010年以来两年多的对华示强，以及有意倚重中国周边国家对华施压之后，似乎并未实现其亚太战略的最佳目标。近期美政府高官有意弃用“pivot”（转向）一词描述其新亚太战略，显示其亚太政策、对华政策正进入新一轮反思调整。如何在软硬之间，合作、竞争与遏制之间寻求最佳平衡，也足令奥巴马团队费尽思量。恰在此时，中国领导人提出构建“中美新型大国关系”倡议，无疑给处在摸索中的奥巴马、克林顿们思考未来对华战略以极大启迪。

　　四

　　面对实力对比之变、战略心态之变、内外环境之变，中美如何构建新型大国关系？笔者以为，在总结过去40年中美关系成功经验和吸取现当代大国对抗的教训基础上，以下几点似应成为未来着力的重点。

　　其一，寻求新时期利益汇合点，并在共同利益基础上探索“共通价值”，为中美“新型大国关系”奠定更坚实基础。中美关系发展的一条重要经验，就是始终牢牢把握并努力扩大共同利益，在此基础上抓大放小、求同存异。20世纪七、八十年代，中美具有共同对付苏联的战略基础，冷战结束后依靠全球化时代经济相互依存，“9·11事件”后两国则拥有反恐合作与经贸合作“双引擎”。但随着美国淡化反恐、强化战略重心东移，中美不仅既有的反恐合作出现松动，而且还面临如何实现在亚太良性互动的战略考验；而双方几乎同步转变经济发展方式，则使得两国经贸关系互补性减弱、竞争性增强，合作面受阻、摩擦面加大。因此，如何尽快建立新的战略基础、寻求新的利益汇合点就显得格外紧迫。

　　笔者认为，新时期的中美合作至少可在以下三方面着力：一是在当前国际体系大变革、大转型、大动荡的时代，作为最大发达国家和最大发展中国家及西方大国和新兴大国的代表，中美两国应协力合作，重建符合两国利益、代表最广大国家需求、符合时代潮流的新的国际政治经济秩序。G20的合作是个好的开端，海、空、天、网等“全球公地”国际规则的建构则提供潜在合作空间，

而世界银行、IMF等国际金融机制和体制的变革也有赖中美合作。二是与时俱进，完善新形势下中美经贸关系新格局。中国提出扩大内需、转变发展方式同美国强调出口倍增、制造业回归看似正在改变既有经贸关系格局，实则蕴含新的合作空间和发展机遇。比如，奥巴马提出实现5年出口翻番计划，而中国“十二五”规划则提出未来5年进口8万亿美元商品，二者之间将形成新的互补关系，有助中美经贸关系在新的更高层次上互利共赢。三是着眼“共同问题”，增进战略协调。两国一些既有共同利益虽有所减少，但面临的全球性和区域性共同问题却日益增多，诸如气候变化、能源短缺、人口变化、不扩散等等，由“共同问题”牵引的战略协调不失为今后两国在战略安全领域合作的新增长点。此外，应创新思维、突破禁区，努力探索形成“共通价值”。事实上，价值观是介乎意识形态与战略利益之间的中间地带，中美在政治价值观上有重大区别，但在非政治价值观上仍有诸多相通之处，值得挖掘。很难想象单靠共同利益推动的大国关系能够持久稳定，探寻“共通价值”理应成为中美新型大国关系的应有之义。

　　其二，丰富两国交流渠道，释放人文交流和地方交流的能量，发挥两军交流的独特功效，为构建新型大国关系注入源头活水。中美建交至今，高层交往、政府间交流已非常成熟，立法机构的互动也日益频繁，但人文和地方交流的潜力还远未挖掘。中美人文交流高层磋商会议机制的建立并成功运行三轮，取得了中美战略与经济对话机制所难以奢求的众多具体成果，这充分说明，人文交流既因其低政治性而较少敏感，又因其符合两国人民利益而潜力无穷，可以大有作为。习近平副主席访美后再度掀起的美国地方政府“中国热”，也一再表明，地方交流的大门一旦打开，便有如涓涓细流终将汇成澎湃江河，不仅任何力量难以轻易阻挡，而且可以冲决一些政治化的壁垒，起到事半功倍之效。两军交流始终滞后于两国政治经济关系，已成中美关系中的一大软肋。要构建新型大国关系，两军关系必须发挥更大作用，不仅要继续成为牵制美国反华言行的的利器和杠杆，而且要充当推进两国关系的动力和平台。习近平副主席访问五角大楼期间强调“两军关系要服从于两国整体关系”，指明了军事交流在新时期中美构建新型大国关系中的特殊作用。

　　其三，在深化双边外交和发展多边外交基础上，推进“中美＋X”三边外交，破解新时期中美关系发展的难题。当今中美关系的一个重要特点，是深受“第三方”因素掣肘或捆绑。这些“第三方”或为美盟国，或是我友邦，有的与我有主权领土争端，有的同我有深厚历史友谊，且多处于我周边敏感地带。长时期以来，中国外交强调“大国是关键”、“周边是首要”，在中美关系与中邻关系间有所区分、分头推进。随着美国战略重心东移，美国因素已然深度卷入亚太地区，中美邻之间已成为必须始终联系起来加以考虑的有机整体。正如推进中美关系必须考虑日本、韩国因素一样，解决中菲、中越矛盾也不能不考虑美国因素。中、美、邻三方都想利用矛盾，且又都不愿在另两方间做非此即彼的选择。奥巴马政府目前大力运筹亚太小多边或三边外交，正是意图居中制衡、掌控局势。改革开放以来，中国成功深化了不同层次的双边关系，也大力拓展了多边外交，但三边外交仍着力不够。积极推动以“中美＋X”为先导的三边外交，丰富双边与多边之外中国整体外交布局，谋求中美与中邻关系的良性互动、互利共赢，似应提上日程。

　　其四，继续韬光养晦，坚持苦练内功，是构建中美新型大国关系的根本。中国虽快速崛起，但离最终建成社会主义现代化强国还有相当距离；美国虽遭遇困境，但综合国力优势与复苏潜力依然巨大，中美实力差距近中期难以实质性缩小。这意味着，克服自满情绪、坚持韬光养晦仍是战略必须。其目的，仍是要通过苦练内功发展壮大自己。美苏冷战的历史经验告诉我们，随着大国之间有关对抗的各种“竞赛规则”逐步建立并完善起来，冷战越是到后期越是演变为一场对抗双方比试“内功”的竞争。苏联及其集团的最终瓦解，恰恰是其“内功”不济的表现和结果。目前，美国正在收缩战线、深化变革以尽快脱困重振，欧盟亦在进行深层次体制性变革以图困中求变，俄罗斯坚守底线追求“伟大复兴”，各大国几乎均在对内深化体制性变革、对外谋求战略性空间。在这轮全球性的大变革、大调整浪潮中，中国只能乘势而上，否则不进则退。

　　最后，对美外交既需要大战略谋划，也需要细致推进，这是构建中美新型大国关系的重要保障。40年前，毛泽东决定打开中美关系大门乃基于对格局的大判断和大战略的需求；33年前，邓小平最终推动实现中美建交，是为尽快改善国际环境、引进美国的资金、技术、人才，加速中国现代化建设。新时期对美外交的中心目标是什么？基本任务是什么？同样需要再次思考。毛泽东和尼克松打开中美关系大门时，其最大贡献是能够超越眼前的问题而放眼未来。而实现这种超越，既是因为领导人的远见卓识，也是因为长期隔绝使得当时中美双方没有日常的短期问题，所有问题都是长远的和战略性的。今天的中美关系现实则既需要解决战略性问题，还需要处理纷繁复杂的日常问题。既要大深远，又要细深实。既要登高望远，还需脚踏实地。这对新时期中国的对美工作显然提出了更高要求。

　　

　　袁鹏（中国现代国际关系研究院美国所所长）

来源时间：2014/10/25   发布时间：2012/5/25

旧文章ID：319

作者：林宏宇  来源：人民论坛（总第384期）

中美关系是世界上最重要的双边关系之一，但面临着诸多困境，国际关系理论界对此有不同解释。现实主义学派认为中美关系似乎无解，但作者认为，从自由主义范式出发，利用制度合作博弈理论分析，可以有效化解中美关系中的困境，即在二十国集团制度框架下构建未来中美关系的战略前景—新型合作伙伴关系。

　　中美关系的战略定位及其困境

　　2012年11月7日，也就是中国共产党第十八次全国代表大会召开的前一天，大会新闻发言人蔡名照在回答美国全国广播公司(NBC)记者就奥巴马连任总统后中美关系定位的问题时指出，中美关系是当今世界最重要的双边关系之一，保持中美关系持续健康稳定的发展，符合两国的根本利益，也有利于亚太乃至世界的和平、稳定与繁荣。中国希望新一届美国政府能够继续奉行积极的对华政策，在现有的基础上与中方进一步加强对话交往，增进互信合作，同时要尊重彼此的核心利益，有效地管控矛盾和分歧，努力推进中美合作伙伴关系建设，真正走出一条和平相处、合作共赢的新型的大国关系之路。①

　　从某种意义上可以说，中美关系好，则国际形势好，中美关系差，则国际形势差，这已成为中美两国政治家和战略学者的普遍共识。自2008年国际金融危机以来，中国和平崛起进程“被加快”了，美国也加快了战略东移的步伐，近年来美国又高调“重返亚洲”，中美关系出现新一轮动荡，由此导致南海问题升温、中日关系紧张等复杂局面，亚太局势呈现出自冷战结束以来少见的紧绷和不安。对此，不同学派的国际关系学者给出了不同的理论解读。目前国内外学者多从现实主义的范式入手，认为中国作为新兴崛起大国势必对守成大国—美国构成战略挑战，中美之间正处于某种“权力转移”状态，中美关系走向对抗或冲突的概率很大。换句话说，未来中美关系如果从现实主义视角来看，其未来似乎无解。但是，正如我们所处的这个世界是个多元的世界一样，包括国际关系学科在内的社会科学也是多元多维的，如果我们能变换视角，从自由主义范式入手，运用博弈论分析框架，就会发现中美关系的战略前景“柳暗花明又一村”，我们也可从中找到未来中美战略关系的满意答案。

　　博弈理论及其在国际问题研究中的应用

　　1928年匈牙利人约翰·冯·诺依曼(John Von Neumann)首次从数学层面证明了博弈论的基本科学原理，16年后他又与摩根斯坦(Oskar Morgenstein)合著《博弈论与经济行为》，将简单的二人博弈推广到N人博弈，以此奠定了博弈论的学科基础。1951年，纳什(John Forbes Nash)又证明了N人博弈均衡点的存在，这标志着博弈论学科的成熟。自此以后，博弈论的学术影响越来越大，自1994年以来至今，诺贝尔经济学奖已六次垂青博弈论及其相关研究领域。②这在诺贝尔奖历史上十分罕见，充分说明博弈论在现代经济学领域地位的不断提升，应用范围的不断扩大，同时也预示着博弈论作为社会科学一种非常重要的研究工具的广阔应用前景。同样，在国际关系学科研究领域，博弈论也有着十分重大的理论意义与应用价值。笔者认为，当前的中美关系就可运用“制度合作博弈理论”来分析和解读。

　　“制度合作博弈理论”属于“重复博弈理论”的一种。根据博弈论基本原理，单次博弈容易导致不合作或背叛行为的发生，而重复(多次)博弈则相对容易产生合作。2005年诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·奥曼(Robert J·Aumann)率先提出“重复博弈理论”。这一理论框架已被广泛运用于对社会科学中长期合作问题的研究，产生了深远的学术影响，成为今天社会科学中长期合作研究的重要理论基础。奥曼认为，在许多真实的情形中，长期合作关系要比单次合作更容易维持，即使短期利益严重冲突的对立各方，也能够在重复博弈中获得和平合作的均衡结局。③国际关系也不例外，尤其是大国关系，如果大国之间只有“一锤子买卖”式的单次博弈，那么大国关系就很容易陷入“囚徒困境”。但如果大国之间的博弈是重复的、多次的，那么大国就会对自身的行为有所顾忌，它们知道“善有善报，恶有恶报，不是不报，时候未到”，不良的国家行为必然导致博弈对手的报复和惩罚，因此重复博弈的结果就相对容易产生合作的结局。

　　然而，重复博弈也有其缺陷，主要表现为三点：第一，单纯依赖报复战略或互惠战略难以导致充分合作的发生，因为一旦背叛者背叛的预期收益远大于合作的成本时，其仍然可能采取机会主义路线进行背叛第二，随着博弈次数的增加，博弈者的边际收益可能出现递减，由此会导致“搭便车”现象，从而加大进一步合作的难度第三，信息的不对称、合作伙伴行为的无法预期、讨价还价等还会增加合作的交易成本，容易导致合作的破裂。

　　而作为重复博弈的一个变种—“制度合作博弈”则可以克服上述这些缺陷。“制度合作博弈”的优势就在于“制度”(Institutions)的力量。有效的制度(含各种国际制度)，可以明确博弈的施动者与被动者之间的关系，可以加强博弈者(如国家或国际组织)对自身行为所带来后果的预期，从而把现在和未来联系起来，增强合作带来互惠的预期，增加背叛者受罚的可能性。可见，“制度”是保证合作博弈成功的关键因素，它的作用在于培育并强化互惠战略的有效性来减轻甚至制止背叛行为，以增加合作发生的可能性。④

　　博弈论视角下的中美战略关系分析

　　笔者认为，当前的中美关系非常适合运用“制度合作博弈”理论来分析和解读，其中，G20(即二十国集团)体制就是当前中美两国战略合作博弈的制度框架，习近平2012年2月访美时所提出的“新型合作伙伴关系”(C2)，就是在G20这个制度框架下呈现出来的未来中美关系的战略前景。

　　G20作为一种国际合作制度，滥觞于1997年亚洲金融危机，于1999年12月16日在德国柏林正式成立，其初始形态为各国财政部长和央行行长讨论国际经济政策协调问题的论坛。2008年国际金融危机爆发后，G20逐步转变为全球经济治理的重要平台，主要运行形态也转变为西方发达国家经济体和新兴市场国家领导人定期聚会讨论如何应对危机、开展经济和金融政策协调合作的峰会机制，至今为止已举行了7次领导人峰会。在G20进程中，各国领导人就稳定全球金融秩序、加强国际金融监管、反对贸易保护主义、全球经济再平衡等重大议题展开了讨论，对全球经济治理改革的路径选择发表了各自的主张，并在某些方面达成了共识。目前，G20国家的经济总量约占全世界的85%，人口约占全世界的三分之二，因此，可以说G20体制同时具备了国际治理机制的两个特性：合法性(legitimacy)与有效性(efficiency)，对全球事务有决定性的影响。应该说在2008年以来的国际合作和国际治理中，G20扮演了越来越重要的角色，成为国际社会克服金融危机的有效合作机制和当前世界经济复苏的合作引擎。

　　未来中美关系完全可以利用G20体制来构建合作博弈关系。中国是G20体制中影响力最大的新兴国家，美国则是影响力最大的发达国家，中美两国经济总量合在一起约占G20国家的50%，两国对G20体制的成功运作有着举足轻重的影响。美国是现有国际制度(含G20)的主要设计者和主导国，它希望能维持制度的稳定，以获取稳定的长期收益中国作为新兴经济体国家的代表，对现有国际制度表现出理解和宽容。在G20框架内，笔者认为中国还只是个谨慎的“倡议者”，始终秉持促进合作、和谐发展的理念，在遵守现有规则的基础上，中国主张国际治理机制应做出适当调整，但不谋求改变现行规则体系的基本原则。因此，在G20框架内，中美之间没有根本性的矛盾和冲突，有很强的合作动机和潜力。

　　未来中美两国可以G20为平台，展开充分的沟通和协调，在G20的机制化和议题设定改革等方面加强合作，进一步明晰和增强G20的制度设计，使之成为保障中美两国合作博弈的基础制度。G20制度框架界定了中美两国的权利与义务，中美两国可以凭借各自对新兴经济体国家与老牌发达国家的独特影响力，加强沟通和协调，双方甚至可以倡议把G20未来的常设秘书处设在北京和华盛顿，并进一步完善G20的议事规则，使中美两国在G20机制内的合作博弈更有章可循，更顺畅便捷，从而使各自国家利益最大化。而且，2012年年初以来中美双方有关部门和智库已开始积极互动，积极为G20未来的改革和进一步发挥其作用出谋划策。笔者认为，中美两国都有进一步发挥G20在国际政治经济合作中作用的意愿，2012年美国大选之后，G20很可能成为未来5年美国外交政策的重要议题之一。

　　那么，在G20的合作框架内，中美两国未来的战略关系前景如何定位和描绘呢?笔者认为，前文提到的C2就是一个很不错的选项。2008年金融危机以后，美国方面曾提出过G2的概念，⑤希望中国与美国“共治天下”。但是这个概念没有得到中国方面的回应，因为它充满了以往的“大国霸权”与“强权政治”的意味，与中国一贯主张的平等协商、“韬光养晦”的外交战略原则相违背。那么C2是怎么来的呢?它与G2有何区别呢?

　　应该说，C2概念的提出，中国领导人主动做了很多努力。2011年1月胡锦涛对美国进行国事访问，与奥巴马共同签署了《中美联合声明》，达成“致力于共同努力建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”的重要共识。这一提法给长期处于“非敌非友”模糊状态的两国关系找到了一个双方共同接受的“合作伙伴关系”新定位，这既是对中美关系过去 40年的总结，更是对未来关系发展的展望，成为指导中美关系下一步前进方向的重要框架。⑥胡主席访美期间，美方重申“欢迎一个强大、繁荣、成功、在国际事务中发挥更大作用的中国”，中方则表示“欢迎美国作为一个亚太国家为本地区和平、稳定与繁荣做出努力”。

　　在此基础上，2012年2月习近平又再次访美，明确提出中美两国要构建“前无古人，但后启来者”的“新型合作伙伴关系”(C2)，这进一步指明了中美关系未来的发展方向。这种新型大国关系虽前无古人，但中美两国完全可以本着“逢山开路，遇水搭桥”、“摸着石头过河”的精神去探寻，“敢问路在何方，路在脚下”。⑦2012年5月3日，胡锦涛又在第四轮中美战略与经济对话开幕式上，就如何发展中美新型大国关系提出了“创新思维、相互信任、平等互谅、积极行动、厚植友谊”的五点构想。⑧对于中国方面的这些努力，美方也做出了回应，奥巴马强调美国“欢迎中国的和平崛起”，他表示“美中两国可以向世界证明，美中关系的未来不会重蹈覆辙”。美国国务卿希拉里称，中美关系“不是像敌友那种黑白分明的关系”，“我们在共同树立典范，力争在合作和竞争之间达到一种稳定和彼此都能接受的平衡，这是前无古人的”“我们必须通过逐渐形成一个建立信任的框架，以直接和富于建设性的方式解决这个问题。这就意味着要回归两国关系的首要原则：在支持正在崛起的中国与增进美国利益之间并无本质矛盾。一个蒸蒸日上的中国对美国有利，一个蒸蒸日上的美国对中国有利”。⑨正是2011年以来中美两国高层的这些互动回应，构成了C2概念的主要内涵，即中美两国要在平等协商的基础上，互信合作，和睦共处，共同承担世界责任。它与G2的最大不同在于强调制度框架内的合作、平等协调，反对大国垄断、独断专行。

　　综上所述，中美两国作为当今世界最为重要的两个大国，应对国际体系与世界和平做出应有的贡献，我们不能机械片面地运用现实主义的范式孤立地看待中美关系，否则就容易陷入无解的对抗，而中美如果对抗，不仅不利于中美两国，而且对整个国际关系都会产生巨大的负面影响。但如果我们能从自由主义范式着眼，运用制度合作博弈原理，充分利用当前的G20机制，就可以构建起以C2为定位的完美的中美关系的战略未来，从而造福两国人民，有利于世界的和平。

　　(作者为中国国际关系学院国际政治系主任、教授、博导)

 

　　注释

　　① http://news.china.com/18da/news/11127551/20121107/17514978_4.html

　　②2012年诺贝尔经济学奖授予美国经济学家埃尔文·罗斯(Alvin E. Roth)与罗伊德·沙普利因(Lloyd S. Shapley)，以奖励他们在博弈论研究方面的突出贡献。

　　③祖强：“博弈论：增进世人对合作与冲突理解的理论—2005年诺贝尔经济奖评析”，《世界经济与政治论坛》，2006年第2期，第102页。

　　④[美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作和纷争》，苏长和等译，上海人民出版社，2001年，第104～118页。

　　⑤“G2”这个概念是由美国著名经济学家弗雷德·伯格斯滕在2009年中美战略与经济对话后提出来的。他在《外交》杂志上撰文，鼓吹美国应寻求同中国发展一种真正的伙伴关系，以实现对全球经济体系的共同领导，而不是纠缠于双边关系中的众多问题和相互抱怨。他提出，鉴于世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行和八国集团之类的全球治理已经落后于时代，因此只有这种“G2”模式，才能准确定位中国的新角色，让中国人准确地感受到中国是一个全球经济巨人，是国际秩序的合法建设者和维护者。—笔者注。

　　⑥袁鹏：“关于构建中美新型大国关系的战略思考”，《现代国际关系》，2012年第5期，第5页。

　　⑦“Remarks by vice President Biden and Chinese vice President Xi at the State Department Luncheon Benjamin Franklin Rooms, State Department”, Februry 14, 2012. Http://www.whitehouse.gov/the pressoffice/2012/02/14/.

　　⑧胡锦涛：“推进互利共赢合作发展新型大国关系—在第四轮中美战略与经济对话开幕式上的致辞”，《人民日报》，2012年5月4日第一版。

　　⑨Hillary Clinton Remarks at the US Institute of Peace China conference，http://www.state.gov/secretary/rm/2012/03/185402.htlm.

来源时间：2014/10/25   发布时间：2014/10/25

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作者：刘子奎  来源：《美国研究》2013年第1期

冷战后，防扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升，逐步成为美国外交和国家安全战略的一个最重要的政策目标和关注焦点。对于这一重要国际政治现象，国际学界多有研究。大体而言，学者们或关注防扩散与反扩散关系之研究,(注：Barry R. Schneider and William L. Dowdy eds., Pulling Back from the Nuclear Brink,(London: Frank Cass Publishers, 1998), pp.60～～“From Nonproliferation to Antiproliferation,” International Security, Vol.18, No. 1 (Summer 1993), pp.139～173; Henry Sokolski, “Fighting Proliferation With Intelligence,” Orbis, Vol.38, Issue2 (Spring 1994), pp.245～260.) 或努力探讨反扩散的合法性,(注：Daniel H. Joyner, “The Proliferation Security Initiative: Nonproliferation, Counterproliferation, and International Law,” The Yale Journal of International Law, Vol. 30, Issue 2 (Summer 2005); Pete V. Domenici, “Countering Weapons Of Mass Destruction,” The Washington Quarterly, Vol.18, No.1 (Winter1995), pp.145～152; 顾国良：《美国“防扩散安全倡议”评析》，载《美国研究》，2004年第3期。) 或讨论能否阻止扩散,(注：Thomas W. Graham, “Winning The Nonproliferation Battle,” Arms Control Today, Vol.21, July 1991, pp.8～“Denuclearizing South Asia: Global Approaches to a Regional Problem,” Arms Control Today, Vol.23, June 1993, pp.17～22.) 或探讨防扩散的对策。(注：The Center for Counterproliferation Research, At the Crossroads: Counterproliferation and National Security Strategy(Washington, D.C.: National Defense University Press, April 2004); Robert S. Chase, Emily B. Hill and Paul Kennedy, “Pivotal States and U.S. Strategy,” Foreign Affairs, Vol.75, No.1(Jan/Feb 1996), p.37; John Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe After the Cold War,” International Security, Vol. 15, No.1(Summer 1990), p.54; Ted Galen Carpenter, “A New proliferation Policy,” The National Interest, Vol.33, Summer 1992, pp.63～滕建群：《中美关系中的防扩散与反扩散因素》，载《国际问题研究》，2006年第4期。) 也有学者关注到美国冷战后防扩散政策的演变及其特点，并反思美国冷战后的防扩散战略，但学者们往往持相反的看法，或认为美国防扩散战略没有效果，甚至已崩溃，或者认为它取得了极大的成功。(注：Peter A. Clausen, Nonproliferation and the National Interest (HarperCollins College Publishers, 1993), p.xii; Barry R. Schneider, Future War and Counterproliferation, pp.2～“Reversing Proliferation,” The National Interest, Vol.45, Fall 2004, p.63; Dingli Shen, “Can Sanctions Stop Proliferation?” The Washington Quarterly, Vol.31, No.3(Summer 2008)，pp.89～夏立平：《美国反核扩散战略与防核扩散政策》，载《国际问题研究》，2008年第1期。) 至于为什么造成冷战后的扩散，持传统观点的学者强调外部驱动尤其是“安全困境”的作用，修正主义学者如格雷戈里·J. 拉特雷（Gregory J. Rattray）和威廉·金卡德（William Kincade）则强调内部因素如声望、政权类型和经济状况等的影响，认为它们在大规模杀伤性武器扩散中发挥了同样重要的作用。(注：Gregory J. Rattray, Explaining Weapons Proliferation: Going Beyond the Security Dilemma, INSS Occasional Paper 1, July 1994; William Kincade, Nuclear Proliferation: Diminishing Threat? INSS Occasional Paper 6, December 1995; Center for Counterproliferation Research, At the Crossroads, p.2.) 很明显，无论是传统观点还是修正主义观点，都忽视了美国政策的影响尤其是其消极影响。

　　本文以对美国政府相关机构大量原始档案的解读为基础，梳理美国冷战后防扩散的政策措施，讨论其特点和后果，探寻造成目前大规模杀伤性武器扩散状况的原因。

一、冷战后美国防扩散的政策措施

　　第二次世界大战之后，防止大规模杀伤性武器（Weapons of Mass Destruction, 简称WMD）的扩散开始成为国际政治问题，也是冷战时期国际关系的一个重大主题。冷战的结束并未降低各国对具有强大威慑力的大规模杀伤性武器的依赖，相反，各核门槛国家和一些非国家行为体竞相渴望掌握各种大规模杀伤性武器。大规模杀伤性武器的扩散成为“全球安全与稳定的潜在的最大威胁”，不仅会削弱与军备控制有关的国际法机制，破坏国际法中关于使用这些武器的标准，侵蚀加强国际防扩散机制和标准的努力，而且很可能使美国国内对国家利益的讨论升温。同时，由于希望获得地区支配地位的“流氓国家”把大规模杀伤性武器看作是维持其政权存续、威慑地区对手、挑战美国霸权和限制美国使用军事力量的关键因素，一旦敌国或潜在敌国掌握大规模杀伤性武器，美国实施干预的成本就会大幅增加。这些成本包括：美国难以获得实施军事干预所必需的国内政治支持，美国从外交上胁迫敌国的难度增加，美国在流动性日益增大的国际环境中活动余地将更小。所以，防止大规模杀伤性武器尤其是核武器的扩散，逐步成为冷战后美国外交、军事和国家安全战略的一个最重要政策目标和政府最优先考虑的问题之一。为防止扩散，美国政府在政治、经济、军事、外交等各方面都采取了相应的政策措施。

　　首先，改组和新成立防扩散机构，加强协调，理顺关系。

　　美国政府参与防扩散事务的部门和机构众多，包括白宫的许多办公室、国务院、国防部、能源部、司法部、商务部、财政部等。为确保上述不同部门责任明确，工作卓有成效，从而更有效地防止大规模杀伤性武器的扩散，冷战后历届美国政府对防扩散机制都进行了改革和调整。

　　改组和成立新的防扩散机构是美国政府防扩散的最重要举措。1997年11月，国防部长发布防务能力倡议，撤销负责国际安全和扩散政策的助理国防部长职位及其功能，改由负责战略和削减威胁的助理国防部长行使；成立防务威胁削减署（Defense Threat Reduction Agency, 简称DTRA），它由国防部防御特别武器署（Defense Special Weapons Agency）、现场视察署（On-Site Inspection Agency）、防务技术安全管理署（Defense Technology Security Administration）等若干职能部门重组而成，由国防部内专门增加的负责反扩散和核安全的助理部长负责，定期向总统提交大规模杀伤性武器扩散情况报告，并提出应对方案。这一改革提高了国防部在防扩散决策和行动中的地位。此后，防扩散的军事化倾向明显加强。最引人注目的机构调整是1999年4月把军备控制与裁军署（Arms Control and Disarmament Agency, 简称ACDA）并入国务院。在并入前，与扩散有关的事务分散在各地区事务司（如欧洲和加拿大事务司）和各功能性事务司（如政治、军事事务司），由负责双边事务的副国务卿和负责军备控制与国际安全事务的副国务卿协调。这不利于防扩散。军备控制与裁军署撤并后，军备控制与防扩散被纳入国务院日常事务，由负责军备控制与国际安全事务的副国务卿领导，提高了防扩散在美国外交政策和国家安全战略中的地位和国务院应对大规模杀伤性武器扩散挑战的能力，防扩散成为美国外交政策中最优先的任务之一。

　　加强各防扩散职能部门之间的协调与合作。为加强彼此协调，美国政府决定，在国家安全委员会和白宫指导下成立诸多跨部门协调机构。作为最高协调机构，国家安全委员会负责制定防扩散的指导原则。各跨部门机构根据指导原则制定具体领域的防扩散行动。在国家层面，国家安全委员会成立反扩散技术协调委员会，主要任务是制定关键的政策、战略、研发和后勤目标，负责协调政府各部门之间的反扩散努力；在部门层面，作为最重要的协调行动，1994年，克林顿政府成立反扩散计划审查委员会（Counterproliferation Program Review Committee, CPRC），负责审查与防扩散有关的所有行动和计划。委员会由国防部长担任主席，成员包括能源部长、中情局长、参谋长联席会议主席和国务院、国土安全部、司法部和联邦调查局的相关负责人。该委员会被授权制定和实施有关跨部门的行动建议和计划。(注：Counterproliferation Program Review Committee(CPRC), Report on Activities and Programs for Countering Proliferation and NBC Terrorism, Executive Summary, May 2003.) 此外美国政府还成立了防扩散和军备技术工作组、技术支持工作组、反恐怖主义和国家政策协调委员会、防扩散委员会共同体等跨部门组织。为应对日益严重的生、化武器扩散，1990年代初，美国在各个领域成立跨部门的防扩散圆桌会议，负责协调美国政府防止前苏联境内的生物和化学武器扩散。1996年，美国成立防生、化武器扩散中心。随着生、化武器扩散加剧，1999年1月克林顿宣布建立防生、化武器扩散特别工作组。(注：Alan C. Bridges, Proliferation of Weapons of Mass Destruction: U.S. Policy and Practice in the Late 1990’s Maxwell Air Force Base, Alabama, April 1999.) 在防导弹扩散领域，美国政府成立了由国务院官员任主席的导弹技术出口控制工作组和由国务院国际安全与防扩散局（Bureau of International Security and Nonproliferation, DOS）主持的导弹贸易分析小组，协调各部门在防导弹扩散上的努力。(注：Mary Beth Nikitin and Paul K. Kerr, Proliferation Control Regimes: Background and Status, Congressional Research Service(CRS) Report, RL31559, October 18, 2010, p.37.) 这样，美国政府建立了在不同领域和不同层面协调各个部门防扩散的完备体系。

　　其次，完善防扩散法律、法规，加强执法监督和处罚制裁力度。

　　根据冷战后大规模杀伤性武器扩散的具体形势，美国有针对性地制定了新法律，完善了防扩散法律体系。

　　1991年底，美国通过《合作降低威胁法》（Cooperative Threat Reduction Act），该法要求对俄罗斯和新独立国家储存和拆卸核武器提供援助。该法最初的焦点是防止核扩散，但很快就扩大到防止生、化武器和导弹的扩散。它对冷战后防止大规模杀伤性武器扩散发挥了非常重要的作用。鉴于伊拉克在两伊战争中使用化学武器，为防止生、化武器进一步扩散和使用，1991年，美国制定了《化学和生物武器控制与战争消除法》（Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991），它是美国防化学和生物武器扩散的最重要的一部法律，要求对违反国际法使用化学或生物武器的国家实施制裁。1992年，美国颁布了《伊朗－伊拉克武器防扩散法》（Iran-Iraq Arms Nonproliferation Act of 1992），延长对两伊的制裁，反对向两伊转移任何有助于获得核生化武器或先进常规武器的物资或技术，并要求对任何帮助它们开发大规模杀伤性武器的国家实施制裁。克林顿上台后，加强了防扩散立法，1994年《防核扩散法》（Nuclear Proliferation Prevention Act of 1994）要求对那些帮助或教唆获得核武器和那些获得或爆炸核装置的国家（非核国家）实施制裁。2000年，国会通过《伊朗防扩散法》（Iran Nonproliferation Act of 2000）和《伊朗–伊拉克武器防扩散法》（修正案），规定美国将对任何帮助伊朗获得大规模杀伤性武器的国家实施处罚。2005年，美国通过了《伊朗叙利亚防扩散法》（Iran,Syria Nonproliferation Act），叙利亚也被美国纳入防扩散的范围。2006年，国会把朝鲜也列为该防扩散法的对象。为阻止导弹扩散，2000年美国制定了《导弹制裁法》（Missile Sanction Law）。此外，美国政府不断延长《出口管理法》（Export Administration Act）的期限。通过上述一系列立法，美国建立了完善的防扩散法律法规体系。

　　经济惩罚或制裁是防扩散的一个基本工具和重要手段。从理论上说，制裁会增加供应者的代价，并会鼓励外国政府实施更加负责任的防扩散措施，确保其管辖范围内的各种实体不会帮助其他国家开发大规模杀伤性武器。为有效实施防扩散制裁，美国政府积极利用本国有关防扩散法律和联合国等国际组织推动国际社会制裁扩散行为。从克林顿到奥巴马政府，美国越来越多地使用制裁。克林顿政府每年平均8次动用制裁，从2002年到2005年，小布什政府平均每年30次使用制裁手段，(注：John R. Bolton, “Bush Administration’s forward Strategy for Nonproliferation,” The Chicago Journal of International Law, Vol. 5, Issue 2, 2005, pp.395～404.) 奥巴马政府甚至更喜好制裁，其处罚力度也更大。其中金融制裁是美国政府最常使用的制裁手段。从2005到2007年，美国以叙利亚、北朝鲜和伊朗等所谓“流氓国家”共35个实体参与和大规模杀伤性武器扩散有关的行动为由，对它们实施金融制裁。(注：Fact Sheet, “Designation of Iranian Entities and Individuals for Proliferation Activities and Support for Terrorism, ” October 25, 2007, available at: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2007/oct/94193.htm. ) 上述各种制裁措施增加了所谓“流氓国家”获得开发大规模杀伤性武器所必需的资金、技术和相关材料的难度，推迟了有关国家获得核武器，为美国和国际社会采取应对措施赢得了时间。

　　第三，强化国际合作，推动国际社会按美国的标准和原则实施防扩散。

　　防扩散要获得成功，必须进行国际合作，因为在全球化时代，没有任何一个国家可能单独实现防扩散目标。合作是可能的，因为核、生、化武器扩散是对几乎所有国家的真正威胁。

　　与冷战时期基本以美苏双边合作防扩散不同，冷战后，作为强化国际合作的最主要方式，美国主要以国际机制框架内的多边合作为基础，经常就防扩散问题向核供应国集团（Nuclear Suppliers Group，简称 NSG）、澳大利亚集团（Australia Group ，简称AG）、导弹技术控制机制（Missile Technology Control Regime ，简称MTCR）、瓦斯那协议（Wassenaar Arrangement，简称WA）四个供应方组织提出建议，要求各成员国扩大控制清单并对两用物项及有关信息和技术的出口实行控制。具体而言，美国积极参加上述四个供应方组织的会议，就防扩散方针和信息交换与各成员国磋商，努力促使各成员国配合美国，把控制焦点集中于敏感技术，以应对不断升级的扩散挑战。美国还一直致力于协调出台一份多边控制清单并对该清单做出解释，说服导弹技术控制机制成员国“原则上”就该机制的装备和技术附件达成协议并尽快落实。(注：Department of Commerce, Export Administration Annual Report Fiscal Year 1998, p.35.) 美国还重新制定并更新核供应国集团和导弹技术控制机制附件中两用物项出口控制的术语，使它们与美国商品控制清单中的产品种类相一致。到2005年，美国已把众多生、化武器和小型武器列入多边控制清单，并获得上述四个国际组织支持。美国与上述防扩散组织合作的一个非常重要的成果是成功地把美国提出的“叫价低于竞争对手”政策转变为多边政策。所谓“叫价不得低于竞争对手”，就是当某成员国拒绝出口某种可能导致扩散的物项并通知其他成员国后，其他国家都将拒绝此类物项出口。1994年后，这一规则扩大到澳大利亚、核供应国集团和导弹技术控制机制这三个组织。(注：Office of Technology Assessment （OTA）, Export Controls and Nonproliferation Policy (Washington, DC: U.S. Government Printing Office), May 1994, pp.43～46.) 这样，潜在的购买者没有机会在集团成员中的另外一个国家获得出口许可证。

　　《核不扩散条约》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，简称 NPT）和国际原子能机构（International Atomic Energy Agency, 简称IAEA）是国际防核扩散机制的重要基础，美国大力利用它们的国际核安全保证系统来保证各国核行为都用于和平目的。在国际社会与美国的努力下，1995年，《核不扩散条约》无限期延长。加入条约的国家不断增多。(注：ACDA Annual Report(1995), available at: http://dosfan.lib.uic.edu/acda/reports/anrpt_95.htm.) 伊拉克秘密发展核武器的计划曝光后，美国推动国际原子能机构于1998年制定赋予该机构更大权威的安保计划，以提高发现在非核武器国家里的未被报告核行为的几率。九一一事件之后，随着美国防扩散重点的转变，国际原子能机构致力于防止恐怖分子获得或使用大规模杀伤性武器。2001年以后，该机构不仅制定了关于放射性物质的安全和保险行动守则与反击核恐怖主义的行动计划，而且制定了为期四年的核安全计划。

　　作为最重要的政府间国际组织，联合国是美国推行多边合作防扩散的重要平台。九一一事件之后，防扩散形势更加严峻，美国迫切需要通过联合国获得各国支持。2003年9月，小布什总统建议安理会通过宣布扩散大规模杀伤性武器为犯罪的决议，并保证本国管辖范围内的敏感物资的安全。2004年4月，安理会通过由美国起草的1540号决议，要求各国对大规模杀伤性武器的出口、转口、过境和再出口等实施出口控制，并建立最终用户控制，对违反出口控制法的行为给予刑事或民事惩罚，防止非国家实体获取上述物项，并向安理会提交执行决议情况的报告。奥巴马上台后，进一步加强与联合国的合作。他的核不扩散事务特别代表伯克（Susan Burk）说，美国“期待与各签约伙伴国进行合作，努力确定在增强全球核不扩散机制的具体措施方面现在就有可能达成一致的领域，以及需要做出进一步努力将来或许能达成一致的领域”。(注：Stephen Kaufman, “Conference Seeks to Strengthen Nuclear Nonproliferation,” available at: http://www.america.gov.)

　　与各主权国家合作对于美国防扩散意义重大。与北约或友好国家合作是美国政府防扩散政策的重要组成部分。冷战结束初期，北约对防扩散并不积极。经克林顿劝说，1994年1月布鲁塞尔峰会后，北约开始积极对待扩散问题。北约对各国特别是试图加强其外交影响的国家开发大规模杀伤性武器的可能性进行评估，建立负责政治问题和军事问题的防扩散工作组，公布防止大规模杀伤性武器扩散的政策框架，强调“北约必须把政治和军事能力结合起来”，阻止大规模杀伤性武器的扩散和使用。(注：Dr. Vicente Garrido Rebolledo, NATO and Counterproliferation: A New Role for the Alliance, pp.29～30.) 九一一事件之后，美国与北约的合作更加紧密，2002年，北约承诺提高防大规模杀伤性武器扩散的能力。2003年12月，美国与北约建立新的防扩散反应机制，北约15个国家成立反击生、化武器、放射性物质和核武器战斗营，以便在任何地方都能快速地部署处于高度戒备状态的战斗单位，从而履行北约使命。战斗营在2004年6月形成战斗力。(注：Paul I. Bernstein, International Partnerships to Combat Weapons of Mass Destruction (Washington D.C.: National Defense University Press, May 2008), p.29.) 2007年11月，美国与北约合作，建立生、化武器、放射性物质和核武器联合防务中心，加强防扩散教育和培训。

　　美国与潜在敌国进行合作是防扩散的重要保障，这突出体现为美国与前苏联及后来的俄罗斯的合作。苏联解体时，俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰和哈萨克继承了其战略力量。由于四国经济和社会形势日益恶化，核材料得不到有效的保管，容易流失，一旦这些核武器、核材料和核技术扩散了，就将成为核时代最大的威胁。(注：艾什顿·卡特、威廉·佩里：《预防性防御：一项美国新安全战略》（胡利平等译），上海人民出版社，2000年1月，第72页。) 防止前苏联核武器、技术及相关材料扩散，成为美国防扩散的重中之重。根据1993年《合作降低威胁法》，美俄进行合作以销毁前苏联境内的大规模杀伤性武器，加强相关技术和材料的安全保障。到1996年11月，哈萨克、白俄罗斯和乌克兰都销毁了各自境内所有洲际弹道导弹，并把拆卸的核弹头运到俄罗斯销毁，三国境内的所有发射装置也一并销毁。(注：Amy F. Woolf, Paul K. Kerr and Mary Beth Nikitin, Arms Control and Nonproliferation: A Catalog of Treaties and Agreements, CRS Report, RL33865, April 9, 2008.) 俄罗斯则大量削减了核武器。到2004年10月，俄罗斯已拆除3172枚核弹头，2008年4月，俄罗斯销毁了最后一批SS－24洲际弹道导弹。(注： CPRC, Report on Activities and Programs for Countering Proliferation and NBC Terrorism,Vol.I, Executive Summary, July 2009, p.17.) 这些行动不仅有效地遏制了前苏联境内大规模杀伤性武器进一步扩散的趋势，而且在一定程度上抑制了其他国家开发大规模杀伤性武器的冲动。

　　美国的上述行动，不仅有助于防扩散，也进一步巩固和扩大了美国在国际防扩散机制中的霸权地位和影响力。

　　第四，建立攻防兼备的可信威慑，并与先发制人的军事打击相结合。

　　美国认为，有效的威慑使其他国家采取行动的成本要比不采取行动的成本更高，从而阻止其他国家采取行动。因此，要防止扩散，美国必须建立和实行有效的威慑。(注：Kenneth Watman and Dean Wilkening, U.S. Regional and Deterrence Strategies (Santa Monica, CA: Rand, 1995), pp.13～14.)

　　战略威慑是美国威慑力量的基础。冷战后，美国努力从由陆基洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和战略轰炸机构成的旧三位一体战略核力量，向由进攻性核力量和常规力量、主动与被动的防御系统及灵活反应的基础设施组成的新三位一体战略核力量转变。克林顿时期，美国对国际安全环境十分乐观，基本保持旧三位一体的核力量。小布什政府认为美国面临的国际安全环境比冷战时更糟。九一一事件使小布什政府更加肯定自己的判断。面对“流氓国家”和恐怖分子的威胁，在2002年《核态势审查报告》（Nuclear Posture Review Report）中，小布什政府提出建设新三位一体威慑力量，以便在面临威胁时，做出核或非核的更为灵活的反应。(注：Amy F. Woolf, US Nuclear Weapons: Changes in Policy and Force Structure, CRS Report, RL31632,February 23, 2004, p.24.)奥巴马政府口头表示要降低核武器在国家安全战略中的地位，但实际上继续加强进攻性和防御性威慑力量。美国战略司令部司令凯文·P.切尔顿将军（Kevin P. Chilton）、国防部助理部长詹姆斯·N.米勒（James N. Miller）在《核态势审查报告》发布前表示，美国未来除保持三位一体的战略核力量外，还应保持把未部署之核武器迅速部署到重型轰炸机和战略潜艇上的能力，以此防止技术或地缘政治的巨大变化。(注：“Statement of General Kevin P. Chilton Commander, United States Strategic Command before the House Committee on Armed Services,” April 14, 2010; “Statement of Dr. James N. Miller, Principal Deputy Under Secretary of Defense, for Policy Before the House of Representatives Committee on Armed Services,” April 14, 2010.) 为此，美国政府公布了新的可信替代弹头十年战略计划，延长核武器使用寿命。(注：Walter Pincus, “Life Span of US Nuclear Weapons Will Increase Under Plan,” Washington Post, May 18, 2011.) 这样做能确保美国在削减战略核武器数量的同时不损害其威慑作用。另外，美国开发了新的战略核潜艇，以取代目前的俄亥俄级战略核潜艇。而即使美国仍然使用现役的俄亥俄级潜艇，也有能力摧毁俄罗斯和中国所有主要城市。(注：Elaine M. Grossman, “U.S. Defense Conference Bill Seeks New Submarine Cost Assessment,” Global Security Newswire, December 16, 2011.)

　　在战术威慑方面，美国努力开发新型的可投入战斗的小型核弹。美国认为，恐怖分子、“流氓国家”的大规模杀伤性武器设施或军事指挥中心都深埋于地下，常规武器难以实施有效打击，而战略核武器破坏性太大，因此需要研发穿透力强、威力大的钻地型核弹。1993年，克林顿政府推出B61-11钻地核弹，但它打击经加固后的地下设施能力有限。九一一事件之后，小布什政府要求研制威力更大的攻击深埋于地下的坚硬目标的钻地核弹，(注：Philipp C. Bleek, “Nuclear Posture Review Leaks: Outlines Targets, Contingencies,” Arms Control Today, Vol.32, April 2002.) 《2004财年国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004）为此清除了法律障碍。奥巴马政府延续了这一做法，要求全面延长B61核弹使用寿命，“确保B61核弹在2017年开始投入批量生产”。(注：Statement of Thomas P. D’Agostino, Under Secretary for Nuclear Security and Administrator National Nuclear Security Administration, “U.S. Department of Energy on the Nuclear Posture Review Before the House Armed Services Committee, ”April 14, 2010.)

　　与冷战时期着重发展战略威慑不同，冷战后，美国在发展核威慑力量的同时，非常重视发展攻防兼备的常规威慑力量。根据威慑理论，建立有效的导弹防御系统将大大增加有关国家部署大规模杀伤性武器的代价，从而阻止扩散。所以，开发和部署导弹防御系统成为美国冷战后防扩散的最重要举措之一。克林顿政府时期，美国开始进行导弹防御系统试验。九一一事件之后，美国积极主张部署一个能够保护美国及其盟国不受各种导弹袭击的防御系统。2002年6月13日，美国正式退出《反弹道导弹条约》（Anti-Ballistic Missile Treaty，简称 ABM），同年12月17日，小布什命令部署国家导弹防御系统。奥巴马上台后，继续完善导弹防御系统。目前，美国已完成“迄今最具挑战性”的反导试验。美国认为，对目标进行全球快速打击的能力具有很高的威慑价值和战斗效果。(注：Center for Counterproliferation Research, At the Crossroads, p.35.) 因此，美国政府在部署防守之盾的同时，积极开发和部署全球快速打击系统。小布什政府时期就积极发展全球快速打击能力，奥巴马政府则把全球快速打击系统视为一种新的威慑形式，认为它有助于填补由于削减战略核武库留下的空缺，并为美国处理国际危机增加更多选择。因此，奥巴马上台伊始就审查开发可在一小时内对世界任何角落进行精准打击的非核远程打击力量的可行性。(注：David E. Sanger and Thom Shanker, “U.S. Faces Choice on New Weapons for Fast Strikes,” The New York Times, April 23, 2010.)

　　与建立可信的核及常规威慑力量相一致，美国提出并积极实施先发制人的防扩散战略。小布什上台前，美国虽然以防扩散为由发动海湾战争和对非洲有关国家的军事打击，但总体而言，“只有在其他手段不能实现目标的情况下，才考虑使用军事力量。”九一一事件改变了美国防扩散政策的方向。在2002年1月和6月的讲话中，小布什称，为避免美国再受九一一那样的袭击，将对支持恐怖活动和输出大规模杀伤性武器的“邪恶轴心”发动“先发制人”的打击。小布什的言论论证了先发制人的合理性和必要性。在此基础上，2002年的《国家安全战略》明确要求“在‘流氓国家’及其恐怖主义代理人对美国或美国盟国威胁使用或使用大规模杀伤性武器之前”，就快速和准确地制止它们的行动。(注：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.14.)随后发表的《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》（National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction）进一步强调“先发制人”的思想，要求把反扩散与先发制人的打击结合起来。(注：Christine Kucia, “Counterproliferation at Core of New Security Strategy,” Arms Control Today, Vol.32,October 2002; John Steinbruner, “Confusing Ends and Means: The Doctrine of Coercive Pre-emption,”Arms Control Today, Vol.33, January/February 2003.) 至此，“先发制人”成为美国国家安全战略和军事战略，也成为反扩散政策的基本指导思想。

　　奥巴马政府多次表示将继续先发制人打击和阻止大规模杀伤性武器的扩散。盖茨曾说，因为朝鲜与伊朗不遵守《核不扩散条约》，美国“所有选择方案都已放在桌面上了”。(注：“Merle David Kellerhals Jr., Clinton, Gates Discuss U.S. Nuclear Strategy,” available at: http://www.america.gov.) 奥巴马也多次强调，“为确保美国人民的安全，我将保留所有必需的工具。”(注：David E.Sanger and Peter Baker, “Obama to Adopt Narrowed Stand on New Nuclear Arms”, New York Times, April 6, 2010, A1.) 很明显，无论是“所有选择方案”还是“所有必需的工具”，都包括先发制人的军事打击。

　　最后，逐步完善并最终形成反扩散、防扩散和后果管理三位一体的防扩散模式。

　　传统上，为阻止大规模杀伤性武器扩散，美国采取防扩散，即采取诸如制裁、出口控制等外交和经济手段阻止大规模杀伤性武器扩散。但冷战后，美国无与伦比的军事力量几乎不受任何约束，与此同时，大规模杀伤性武器的扩散加剧，尤其是伊拉克开发核武器计划的曝光，使美国和西方国家领导人意识到核武器扩散到激进和不友好国家的极端危险性。于是，美国提出并实施反扩散战略。1993年12月，国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）正式提出“反扩散倡议”（Counterproliferation Initiative），要求“发展应对新威胁的新军事能力”，强调“将预防和防护相结合”。它标志着美国反扩散战略的正式出台。所谓反扩散，就是“国防部采取包括外交、军备控制、出口控制、情报收集和分析在内的全面行动反击扩散，以确保美国武装部队和利益得到保护”。它强调国防部做好军事准备并增加军事选择作为阻止扩散的工具。(注：Craig H. Allen, Maritime Counterproliferation Operations and the Rule of Law (Westport: Praeger Security International, 2007), p.28.) 据此，许多学者把防扩散与反扩散对立起来。但二者并不对立。从定义看，无论怎么突出军事行动，反扩散与防扩散在许多方面都有重合，克林顿的助理国防部长阿什顿·卡特（Ashton Carter）就明确反对将反扩散只定义为军事打击的说法。(注：Harald Mueller and Mitchell Reiss, “Counterproliferation: Putting New Wine in Old Bottles,” The Washington Quarterly,Vol.18, No. 2 (Spring 1995), p.143.) 因此，防扩散与反扩散是互补和并存的，不是对立和冲突的。2002年12月，小布什政府公布《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》，把反扩散、防扩散和后果管理结合起来。(注：The While House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 11, 2002.)以此为标志，美国冷战后防扩散、反扩散和后果管理三位一体的防大规模杀伤性武器扩散模式最终得以确立。

　　根据三位一体的防扩散要求，美国政府积极加强后果管理。国防部建立了三个应对大规模杀伤性武器的后果管理反应组，并进行训练，使成员能随时应对来自民事当局的要求，以美国陆军第三步兵师第一旅战斗队和第一医疗旅为核心的第一组于2008年10月正式建成，第二组和第三组计划分别于2009年10月1日和2010年10月1日投入运作。(注：CPRC, Report on Activities and Programs for Countering Proliferation and NBC Terrorism, Vol. I, Executive Summary, July 2009, p.14.)在加强应对使用生、化武器后果管理方面，国防部制定了个人、集体保护计划和清除污染计划及医学训练计划等。(注：Department of Defense, Chemical, Biological, Radiological, and Nuclear Defense Program, May 2004,Appendix A.) 上述各个计划能有效地降低使用各种大规模杀伤性武器所造成的损害和危险。

二、冷战后美国防扩散的特点

　　纵观冷战后美国的防扩散政策，它具有如下特点：

　　首先，鲜明的选择性。

　　从美国政府冷战后防扩散的实践来看，所谓选择性防扩散，就是对任何新的准备开发核武器等大规模杀伤性武器的国家，不是运用制裁或努力说服它们不要开发核武器，而是根据具体情况采取不同的政策：对于那些从事国际恐怖主义或对其邻国采取军事行动的国家予以阻止；对于那些只是寻求保护自己免受别国威胁的国家，则让它们自行其是，并允许它们获得威慑力量。

　　与冷战时期主要担心西方联盟分裂而实施选择性防扩散不同，冷战后美国实施选择性防扩散的理论基础是所谓的“民主和平论”。美国许多学者和政府官员把扩散分为好的和坏的扩散，主张阻止坏的扩散，允许好的扩散。如马特尔（William Martel）等敦促美国政府防止伊朗和朝鲜等敌国获得大规模杀伤性武器，但不干预乌克兰和巴基斯坦在这方面的诉求，因为它们没有威胁美国利益，并实际上承担了稳定器的角色，抵消了俄罗斯和印度的力量。米尔斯海默更是主张核武器应扩散到德国，但不应扩散到其他国家。(注：John Mearsheimer, Back to the Future, p.54.)美国政府主要官员接受了上述理论，小布什政府的国家安全委员会反扩散高级官员罗伯特·约瑟夫（Robert Joseph）、国防部副部长道格拉斯·费思（Douglas Feith）、副国务卿约翰·博尔顿（John Bolton）等宣称核武器本身不是问题，只是“坏国家”拥有核武器才是问题。(注：George Perkovich, “Bush’s Nuclear Revolution: A Regime Change in Nonproliferation,” Foreign Affairs, Vol.82, No. 2 (March/April 2003), pp.2～8.) 质言之，美国认为针对所有新开发大规模杀伤性武器的国家实施反扩散措施是不必要的，只应针对那些敌视美国及其盟国的国家实施反扩散措施。

　　根据上述指导原则，从老布什到奥巴马政府，美国一方面削减核武器等大规模杀伤性武器的数量，不断更新、改进核技术，延长核武器使用寿命，提高核武器打击精度和效率；另一方面，竭力否认潜在敌国改善战略力量和一些非核国家开发核武器的行为与美国行动之间存在必然联系。2004年的一份由国务卿、国防部长、能源部长提交国会的报告宣称，“‘流氓国家’的扩散……与美国的核计划没有什么关系”，主要是权力和声望驱使它们发展核武器。(注：Stephen Rademaker, “Blame America First,” The Wall Street Journal, May 7, 2007, p.15.) 美国国家核安全管理局代表约翰·R.哈维（John R. Harvey）宣称：“美国核武器的现代化，不可能破坏防扩散机制，不会造成横向和纵向扩散。”(注：John R. Harvey, “U.S. Nuclear Weapons Programs: Implications for Nonproliferation,” Comparative Strategy,Vol. 26, No.1, 2007.) 一些学者也认为，美国的核武器政策与伊朗或朝鲜开发核武器没有直接联系。如果有，也是相反的，因为这些国家在美国大幅削减其核武器规模和未采取措施实现核武器现代化的同一时期大力发展核武器。(注：Ariel E. Levite, “Never Say Never Again: Nuclear Reversal Revisited,” International Security, Vol. 27, No. 3 (Winter 2002/2003), pp.59～88. )

　　选择性防扩散也体现在，美国一方面坚决反对敌对国家开发或获得大规模杀伤性武器，另一方面，同情甚至帮助盟国和所谓民主国家开发核武器。在2008年的民主党全国代表大会上，奥巴马呼吁“全世界必须行动起来制止伊朗获得核武器”。他威胁说，如果伊朗拒绝国际社会的要求，国际社会将施加更大的压力，美国将实行更强硬的单方面制裁，联合国则会实行更强有力的多边制裁。(注：Democratic National Committee, “The 2008 Democratic National Platform: Renewing America’s Promise,”August 25, 2008, p.32, available at: http://www.democrats.org/a/party/platform.html.) 克林顿政府同意向还未签署《核不扩散条约》的印度出口属于国际原子能机构安全保障范围的核技术。小布什政府批准与印度的民用核合作协议，奥巴马继续支持美印民用核合作，同意免除印度履行《核不扩散条约》的义务。(注：Agence France-Presse, “Obama Will Not Change Nuclear Deal With India: Report,” July 12, 2008, available at: http://afp.google.com/article/ ALeqM5hD8rqCuh4wxWg6iW2PESOvIdukTQ.) 美国还竭力以印度实施全面安全措施为条件，推动核供应国集团就民用核技术与印度合作。为什么对印度这样的国家在开发核能方面可提供支持甚至合作呢？因为“印度和巴基斯坦不是美国的敌对国家，美国与印度或巴基斯坦发生军事冲突的可能性是很小的”。美国对以色列拥有核力量也极为同情，在《核不扩散条约》2010年审查大会上，虽然美国支持建立中东“无核区”，但美国表明，实现这一目标的前提是以色列与邻国达成全面和平协议。也就是说，美国接受以色列在安全关切得到满足前不放弃核武库的立场，承认全面和平和可信的安全保证是裁军的前提；但美国认为伊朗首先必须进行裁军，而其安全关切却是第二位的。如果华盛顿能清楚地理解以色列在广泛的安全关切得到满意解决以前不放弃核武器，为什么它同时认为伊朗在没有解决安全关切前就应该放弃铀浓缩活动呢？同样的追问也适用于朝鲜。

　　美国在防扩散上的强烈选择性表明，美国防扩散的实质是防威胁。当然，这并不等于否认美国在防扩散。

　　其次，美国与国际社会的合作表现出明显的不对称性。

　　这种不对称性首先体现为美国主导了国际防扩散议程和准则的制定权。冷战结束以来，国际社会的众多防扩散行动、计划或倡议基本上是由美国发起的，防扩散是采取多边、双边，还是单方面行动，基本上由美国决定，一切以是否有利于保持美国行动自由、领导地位和确保美国军事优势为标准。从克林顿政府提出“反扩散倡议”到小布什提出包括“防扩散安全倡议”（Proliferation Security Initiative）在内的名目繁多的倡议，最后到奥巴马提出“无核武器世界倡议”，国际社会如何防扩散，以及主要防哪些国家扩散和防止扩散到哪些国家，基本都由美国决定或美国与盟国磋商后决定。对于美国倡导的防扩散议程和美国制定的国际防扩散机制准则与政策，国际社会一般选择追随和遵守。

　　美国与国际社会合作的不对称性还体现在美国自由选择防扩散平台。这主要有破坏和建设两个方面。从破坏方面讲，冷战后，美国对众多双边和多边防扩散机制置之不理。众所周知，《全面禁止核试验条约》（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty，简称 CTBT）是国际核不扩散机制的基石，但美国国会1999年10月拒绝批准国际社会经过漫长而艰苦的谈判达成的这一条约。小布什上台后，重申不支持该条约，拒绝派代表参加联合国第二次促进条约生效的大会。(注：Daryl Kimball, “The International Security Value of the Nuclear Test Ban Treaty,” November 2002, available at: http://www.arms control.org.)虽然奥巴马表示将重新承担军备控制义务，但目前仍未看到国会准备批准该条约的迹象。又如，禁止生物武器是国际社会的共同愿望，而《生物武器公约》（Biological Weapons Convention，简称 BWC）附加议定书是禁止生物武器的重要保证，但美国以议定书将威胁生物战争防御计划的有效性、削弱美国和其他西方国家的出口控制计划、对经营性商业知识产权构成威胁、以合理的代价来查证执行情况的方式还不存在为由，坚决反对议定书。(注：Kerry Boyd and Seth Brugger, from Arms Control Association, Briefing Paper on the Status of Biological Weapons Nonproliferation, Updated, May 2003.) 在破坏双边机制方面，《反弹道导弹条约》有助于维持美苏/俄战略力量的平衡和国际社会的稳定，但从克林顿开始，美国政府就着手部署导弹防御系统。小布什上台后，则干脆宣布退出反导条约。对于多边机制如联合国，美国政府的态度是如果它可能获得联合国授权为自身行动披上合法外衣，就利用联合国，如果联合国不能为其所用，就绕开它甚至对联合国决议不予理睬而擅自行动，如2003年美国发动对伊拉克的战争。

　　从建设方面看，美国不断加强若干多边防扩散机制和创设新的防扩散机制。加强原有多边机制的主要表现是：中国在美国的支持下，加入了主要多边防扩散机制，加强了与多边防扩散机制的对话与磋商。中国继1990年代加入《核不扩散条约》和桑戈委员会（Zangger Committee）后，又于2004年加入核供应国集团。冷战后，美国积极主导成立新的防扩散机制，提出了合作降低威胁、集装箱安全倡议、防扩散安全倡议、打击核恐怖主义全球倡议、八国集团反对大规模杀伤性武器扩散的全球伙伴关系等一系列双边或多边防扩散倡议。这些新的机制或行动在冷战后美国防扩散政策中发挥了重要作用。美国在与国际社会的合作中居于支配地位，表明冷战后它在全球防扩散体系中的霸权地位得到进一步巩固和加强。

　　最后，由片面强调先发制人的军事打击转向灵活运用“巧实力”。

　　冷战后，以“反扩散倡议”为开端，美国政府强调军事打击在防扩散中的作用。这在小布什政府时期表现得尤其突出，招致盟友和不少国家的公开批评，这些国家认为小布什是与伊朗、朝鲜领导人一样的威胁世界和平的人。这非常不利于美国的形象。鉴于此，在小布什任内，美国学界和战略界就开始反思，建议美国政府正确运用“巧实力”，使美国成为一个“更加聪明的大国”。(注： Suzanne Nossel, “Smart Power, ”Foreign Affairs, Vol.83, No. 2 (March/April 2004), p.131.) 奥巴马政府接受了这一概念，包括奥巴马在内的美国主要领导人都表示，美国政府必须诉诸“巧实力”，团结一切可以团结的力量，巩固旧联盟，建立新联盟，打开美国外交新局面。奥巴马在2009年9月的联大上说：“我们通过自己的言辞和行动，希望开辟与全世界进行接触的新时代。现在我们需要共同承担责任，做到全球一致努力应对全球性挑战。”国务卿希拉里则表示，“巧实力”是奥巴马政府外交战略的标志，强调美国外交政策必须与世界现实相适应，更新和创造与伙伴国合作的渠道，谋求与美国有不同观点的国家和组织进行有原则的接触，运用包括经济实力和榜样力量在内的一切美国实力，而不能回到遏制和单边主义的老路上。她说，在这方面，现政府与前政府之间的不同是哲学上的不同。(注：Cole Harvey, “Obama Sets New Course on Arms Control,” Arms Control Today, Vol. 39, March 2009.)

　　作为这一原则在防扩散领域的体现，奥巴马政府表示要改变过去不得人心的做法，加强与盟国和俄罗斯等国的多边或双边磋商。国务院负责军控和国际安全事务的副国务卿艾伦·陶舍（Ellen Tauscher）、负责战略沟通的副国家安全事务助理本·罗兹（Ben Rhodes）和奥巴马的核不扩散事务特别代表伯克都公开表示，美国希望搁置在防扩散问题上的争执，努力与各国合作并“达成共识”。美国政府也主张改变对“流氓国家”的做法。奥巴马表示，支持通过外交努力实现朝鲜半岛无核化目标；对于伊朗，应采取没有任何前提条件的强硬的制裁和大胆、有道德原则的直接的高层外交。(注：Democratic National Committee, “The 2008 Democratic National Platform: Renewing America’s Promise,”available at: http://www.democrats.org/a/party/platform.html. ) 他还表示要与伊朗对话。奥巴马宣布加入关于伊朗核问题的六国谈判，同时承诺与伊斯兰世界“永不交战”，并决心构建“伙伴关系”。副国务卿詹姆斯·斯坦伯格（James B. Steinberg）在2009年4月的卡内基国际和平基金会防扩散问题会议上说，解决朝鲜和伊朗发展大规模杀伤性武器问题，“外交手段必须发挥中心作用”。(注：“Statement of Deputy Secretary of State James B. Steinberg at Carnegie International Nonproliferation Conference,” April 6, 2009.) 由此看来，虽然目前“巧实力”外交尚未完全定型，但在未来防扩散中它将发挥中心作用。

　　需要指出的是，重视“巧实力”并不意味放弃军事行动，“巧实力”概念要求把软硬力量结合起来灵活运用。因此，美国在强调外交手段解决扩散问题的同时，会继续坚持先发制人的军事打击和进一步完善导弹防御系统。例如，为更好和更快实施军事打击，2010年的四年防务审查报告要求制定海空一体化作战思想，加强能穿透数千英里外的空中防御并命中目标的全球快速打击系统。2011年11月，美国开始建立新的海空战斗部队，以便对任何威胁美国的力量进行打击。(注：Randy Huiss, Proliferation of Precision Strike: Issues for Congress, CRS Report, R42539, May14, 2012, pp.36～37.) 至于导弹防御系统，尽管俄罗斯坚决反对，但包括奥巴马、前国防部长盖茨等在内的美国领导人表示，将不受任何限制地部署导弹防御系统。

三、冷战后美国防扩散的后果及其原因

　　在国际社会的共同努力下，冷战后防扩散取得很大成绩。在防核扩散方面，南非销毁自己的核武器并以无核国家身份加入《核不扩散条约》，这是核武器国家历史上第一次这样做；白俄罗斯、乌克兰和哈萨克已把核武器移交给俄罗斯并放弃未来开发核武器的权利，前苏联地区核扩散危险基本消除；此外，阿根廷、巴西、瑞典和韩国也放弃了开发核武器的努力，并以非核武器国家加入《核不扩散条约》。世界各国1995年同意无限期延长《核不扩散条约》的有效期。进入21世纪后，在美国军事打击的威胁下，利比亚放弃秘密研制核武器的计划。更重要的是，美俄签订新的削减战略武器条约，把两国战略核弹头限制在1550枚。在防导弹扩散方面，阿根廷、巴西、埃及、伊拉克等国或放弃开发导弹，或在开发导弹方面遇到重大挫折；(注：Office of the Secretary of Defense, Proliferation: Threat and Response, January 2001, p.74.)在防化学和生物武器扩散方面，美国与前苏联各共和国之间的削减生物武器威胁计划进展顺利并扩大到南亚、东南亚和非洲等地有关国家和地区，同时国际社会于1997年通过《化学武器公约》（Chemical Weapons Convention），截至2010年1月，188个国家加入了该公约。

　　冷战后防扩散取得了很大成绩，但前景不容乐观，虽然经过20余年的防扩散努力，但是似乎出现了越防越散、越防越多的局面。这表现为更多国家拥有核武器，更多国家拥有导弹及生产导弹和生、化武器的技术与能力。更严重的是，越来越多的国家希望获得大规模杀伤性武器。具体而言，冷战时期只有五个核国家，但从冷战结束到2003年，印度、巴基斯坦、以色列和朝鲜都成为核国家，伊朗可能也具备制造核武器的能力。也就是说，在冷战结束十年内，成为核武器国家的数目已经超过冷战期间核国家的数目。同时，生物和化学武器扩散更严重或相关公约执行不力。1993年，20个国家有化学武器，超过十个国家有生物武器。(注：OTA, Proliferation of Weapons of Mass Destruction: Assessing the Risk (Washington, DC:, Government Printing Office,August 1993),pp.65～66.)到2008年，不仅有能力生产化学武器的国家增多了，而且，销毁化学武器也面临严重挑战，原定的销毁时间（2007年4月29日）被大大推迟，美国甚至表示要到2021年才能销毁化学武器。(注：Mary Beth Nikitin and Paul K. Kerr, Proliferation Control Regimes: Background and Status, CRS Report, RL31559, October 18, 2010, p.33.) 正是由于美国的反对，国际社会一直没有达成实施《生物武器公约》所需的查证或执行规定。导弹及其技术扩散的状况也令人沮丧。1990年，16个国家拥有弹道导弹。到2009年，超过20个国家有弹道导弹系统。(注：National Air and Space Intelligence Center,Ballistic and Cruise Missile Threat, June 2009.) 1997年，75个国家有巡航导弹，2002年，这一数字则增加到81个，22个国家正在掌握生产巡航导弹的能力，另有62个国家依靠进口获得巡航导弹。(注：Gennady Khromov, “The Threat Of Cruise Missile Proliferation Requires Urgent Coordinated Actions,” The Monitor,Vol.3/4. No.4/1 (Fall 1997/Winter 1998), p.3.)

　　显然，全球大规模杀伤性武器扩散形势更为严峻了。为什么会出现这种与国际社会防扩散努力相反的现象？

　　从根本上说，冷战后大规模杀伤性武器扩散情况更为严重的原因在于国际社会无政府状态下的安全困境和国际安全与国家安全的不一致性。由于国际社会至今仍处于无政府状态，一国即使是出于防御目的加强自身安全的行为，也往往被其他国家视为是需要它们做出反应的威胁。出于对不安全的恐惧，一些国家无法“将国家安全寄予外部环境必然友善的假设上，也不能把塑造友善的外部环境作为安全战略的终极依托”，而是通过开发核武器在实现国家安全。(注：沈丁立：《核扩散与国际安全》，载《世界经济与政治》，2008年第2期。)因此，虽然扩散不符合国际社会的共同利益，却符合各国保卫国家安全的至高利益。尽管国际社会无政府状态不利于防扩散，但作为唯一的超级大国，美国防扩散政策和措施与冷战后扩散势头加剧有着不容否认的联系。

　　首先，选择性防扩散加剧了扩散。

　　从理论上说，选择性防扩散无法做到在采取灵活防扩散措施的同时不削弱目前的国际防扩散机制。它也无法回答下述问题，即如果国际不扩散机制可以接受非敌对或非侵略性国家开发或获得大规模杀伤性武器，则国际不扩散准则如何能反对扩散？如果目前被允许获得大规模杀伤性武器的友好国家转而采取敌视立场，又会发生什么情况？理论上的虚弱必然产生现实上的困窘。

　　从实践上看，选择性防扩散一方面使某些所谓西方民主国家基本上不受国际社会限制而开发或获得大规模杀伤性武器，另一方面使西方民主国家之外的其他国家都有理由担心自己的国家安全而采取措施加强国家安全。

　　作为最大的民主国家，印度一直希望获得核武器，真正成为“有声有色”的大国。由于帮助印度成为世界强国符合美国战略利益，美国不仅很快解除对印度的制裁，而且放松对印度的出口管制政策，加强对印度的先进核技术交流与合作。(注：“US Official Hints at Lifting Nuclear Curbs on India,” New Delhi, October 22, 2010, available at: http://www.hindustantimes.com/India-news/NewDelhi/US-official-hints-at-lifting-nuclear-curbs-on-India/Article1-616204.aspx. )美国还支持印度大力发展导弹技术，以消除它在导弹方面与中国的差距。美国对印度试验可携带核弹头的洲际弹道导弹的行为不仅没有任何谴责，反而呼吁所有核国家保持克制，进而对印度在导弹方面取得的进展感到“欣慰”，甚至公开为印度的行为辩护，说印度在不扩散方面有可靠的记录。(注：“India Has a Solid Nonproliferation Record,” Washington, April 19, 2012, available at: http://www.hindustantimes.com/world-news/Americas/India-has-a-solid-nonproliferation-record-US/Article1-842800.aspx.)

　　美国此举将鼓励核武器等大规模杀伤性武器在所谓的民主国家中扩散，从而不可避免地引起民主国家之外的其他国家的合理怀疑，进而促使这些国家更加努力开发各种大规模杀伤性武器。既然印度为对抗所谓的“中国威胁”可以开发核武器和核导弹，那么随时面临美国军事打击的“流氓国家”也必然认为它们有同样的需要，有理由开发核武器等大规模杀伤性武器。因此，面对美国的强大压力，伊朗总统内贾德强调伊朗“是现实主义者”，不会向压力低头，不会放弃浓缩铀项目。(注：《对奥巴马新政，中东“夙敌”谨慎认可》，《新华每日电讯》2009年4月14日。)朝鲜的态度更激进，在安理会2009年4月通过谴责朝鲜发射火箭的决议后，朝鲜拒绝接受安理会决议，驱逐国际核查人员，退出六方会谈，威胁加强“核威慑”，并准备重启核计划。(注：Siegfried S. Hecker, “The Risks of North Korea’s Nrestart,” Bulletin of the Atomic Scientists, May 12, 2009.) 选择性防扩散也可能鼓励其他有地区或全球野心的国家努力寻求获得大规模杀伤性武器。那些目前未被定义为美国潜在敌人但其政治、经济正处于蓬勃发展并具有全球或地区野心的国家，可能利用美国在防扩散问题上的选择性，把自己的全球或地区野心与美国的选择性政策相结合，成功地开发大规模杀伤性武器。比如，印度就是在相当程度上利用美国的选择性防扩散达到开发核武器目的的。

　　其次，美国继续把威慑作为国家安全战略的重要内容，威慑本身成为防扩散的手段，这刺激了进一步的扩散。

　　冷战时期，美国历任总统均把威慑尤其是核威慑作为维护国家安全的重要依靠。总统们相信，“过去和现在的威慑获得成功，这就是为什么他们或他们的继任者没有实际使用核武器的原因，也是他们和他们的继任者始终坚持该政策的原因。因此，美国越来越多地强调首先使用和对敌方核武器系统发动先发制人打击以维持和提高美国威慑的可信性和有效性。这是美国每一位总统都拒绝承担不首先使用核武器义务的原因。”(注：Rosalind R. Reynolds, Nuclear Proliferation: The Diplomatic Role of Non-Weaponized Programs, INSS Occasional Paper 7, January 1996, p.8.)冷战后，尽管国际安全环境发生重大变化，但美国政府认为，强大和可靠的美国威慑力量会削弱一些敌对国家获得或使用大规模杀伤性武器。因此，美国继续把威慑尤其是核威慑作为军事战略的核心因素，并逐步把威慑作为防扩散的手段。

　　在1994年的《核态势审查报告》中，克林顿政府宣称，使用核武器反击大规模杀伤性武器乃至非核武器国家的化学武器攻击是合法的，(注：The 1994 Nuclear Posture Review, July 8, 2005, available at: http://www.nukestrat.com/us/reviews/npr1994.htm.)这表现出美国试图以核威慑阻止所有形式的大规模杀伤性武器攻击的倾向和趋势。1997年，克林顿下令修改美国核战略，确定美国核力量的任务不再是立足于打一场持久核大战，而主要是以核威慑阻止别国对美国及其盟国使用核武器，这从理论上赋予了威慑以防扩散的作用。(注：Sharon A. Squassoni, Nuclear, Biological, and Chemical Weapons and Missiles: Status and Trends, CRS Report, RL30699, Updated January 14, 2005.)

　　小布什政府进一步提高威慑在防扩散中的作用和地位，从“纯威慑”发展到“实战威慑”。2002年的第14号总统国家安全指令明确要求，对于对美国或其盟国使用生、化武器等大规模杀伤性武器的行为，美国将用核武器进行反击。(注：Hans M. Kristensen, “Global strike: A Chronology of the Pentagon’s New Offensive Strike Plan,”available at: www.nukestrat.com.) 核武器的这一地位和作用在此后的多种美国官方文件中得到进一步强调。如2002年的《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》和第17号总统国家安全指令称，“美国将继续保留用压倒性优势力量对使用大规模杀伤性武器袭击美国及其海外驻军、盟国和朋友的行为做出反应的权利。”(注：The White House, Nation Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002, p.3; Nikholas Kralev, “Bush Signs Paper Allowing Nuclear Response,” Washington Times, January 31, 2003.) 2006年《国家安全战略》重申核力量在维护美国安全中具有关键的作用，要求加强核威慑。而2008年的国家防务战略则把新三位一体的战略力量作为战略威慑的“基石”。根据威慑理论，小布什政府制定了著名的“8044行动计划”（OPLAN 8044），要求对拥有大规模杀伤性武器的国家和地区强国及更多国家的化学和生物武器设施等“坚硬和深埋于地下的目标”进行打击。(注：Hans M. Kristense, “Counterproliferation and US Nuclear Strategy,” International Journal, Vol.63, Autumn 2008.) 2008年，该计划升级为全球威慑和打击行动计划，为美国“提供更灵活的选择，确保盟国安全，说服威慑对手，如果有必要，在发生各种意外事件时击败对手”。(注：Robert S. Norris and Hans M.Kristensen, “Nuclear Notebook: U.S. Nuclear Forces,” Bulletin of the Atomic Scientists, March/April 2009.)

　　尽管奥巴马声称要降低核武器在国家安全战略中的作用，但仍坚持威慑战略。2010年的《核态势评估报告》明确指出，美俄签订削减核武器条约并不意味核威慑已经过时。报告声称，只要世界上仍有核武器，美国就将“维持安全、有效和可靠的核力量”。(注：U.S. Department of Defense, Nuclear Posture Review Report, April 2010; The White House, National Security Strategy, May 2010, p.4.)国务院负责核安全事务的副国务卿陶舍表示，对于《核不扩散条约》成员国中遵守核不扩散义务的国家，美国仅放弃核报复的可能性。如果它们发动侵略，尤其是使用化学或生物武器，美国“保留对消极安全保证进行调整的权利”，克林顿国务卿和盖茨也表达了相同的立场。(注：Under Secretary of State Ellen O. Tauscher, “House Armed Services Committee Hearing on U.S. Nuclear Weapons Policy and Force Structure,” April 14, 2010; “Merle David Kellerhals Jr., Clinton, Gates Discuss U.S. Nuclear Strategy,” available at: http://www.america.gov.) 核威慑事实上已成为奥巴马政府国家安全政策的重要组成部分和外交政策的主要原则。

　　众所周知，威慑的有效性在于威慑一方与被威慑一方彼此在核威慑面前的脆弱性和恐怖平衡，一旦这种脆弱性消失和恐怖平衡被打破，威慑就不会发挥作用了。冷战后，美国面临的主要威胁是“流氓国家”及恐怖组织等非国家行为体，它们很难作为核武器打击的目标，也很难说在应对“流氓国家”的挑战方面，核武器是必需和适当的。(注：George Perkovich, “Bush’s Nuclear Revolution”, Foreign Affairs, Vol.82, No.2, March/April 2003,pp.2～8.) 这样看来，威慑的前提条件、威慑对象和威慑方式都发生了变化。(注：腾建群：《核威慑新论》，载《国际问题研究》，2009年第6期。) 威慑不再像冷战时期那样有用。另一方面，核武器已扩散到更多的国家，甚至技术能力和安全保障措施非常欠缺的国家也拥有核武器。上述两种因素结合在一起，使核武器扩散愈演愈烈。如果继续依靠威慑，使用核武器的风险会越来越大，实际上将造成核武器的横向扩散；同时，继续依赖威慑，就意味着要不断实现核武器现代化。这实际上造成纵向扩散，而这一纵向扩散，势必引起其他核武器国家的纵向扩散。

　　从冷战后美国防扩散现实看，美国威慑战略的目的是阻止大规模杀伤性武器掌握者对美国及其盟国发动进攻，损害美国或其盟国至关重要的利益，以及阻止大规模杀伤性武器的使用。为此，美国向盟国提供核保护伞或进行防务合作。其结果之一是刺激非盟国或被看作是敌国的非核武器国家努力开发或获得大规模杀伤性武器。因为美国的盟国正是在为安全担心而努力获得大规模杀伤性武器的情况下才获得美国的防务合作和提供核保护伞的。同样，美国的非盟国或被看作是敌国的国家的安全担心也是合情合理的，而且，由于美国的敌视和美国向盟国提供武器和防务合作，它们的安全担心必将更大。因此，面临美国的常规力量优势和核威慑，开发或获得大规模杀伤性武器就成为没有常规力量优势或核武器的国家阻止美国进攻它们的最佳选择。如美国宣称部署导弹防御的重要理由是，加强威慑力量并使“流氓国家”无法通过威胁发动导弹进攻敲诈美国及其盟友。但实际情况是，针对美国的行动，朝鲜不仅没有停止开发自己的导弹，而且正在开发射程可达美国的大浦洞-2号洲际弹道导弹。(注：National Air and Space Intelligence Center, Ballistic and Cruise Missile Threat, June 2009; U.S. State Department on U.S. Nonproliferation Efforts, September 7, 2001. http://usinfo.state.gov.)时至今日，国际社会也未发现因为美国部署导弹防御系统，有关国家就放弃开发新型导弹的迹象。退一步讲，即使美国能说服某一国家不开发大规模杀伤性武器，但仍然可能刺激更多国家开发这类武器。

　　因此，美国拥有压倒优势的毁灭性力量固然能使其他国家不对美国使用军事力量，但根本不足以说服弱国不加强自身防务力量，不但不足以说服弱国放弃研发反而可能刺激它们开发大规模杀伤性武器。

　　第三，依靠先发制人的军事打击来实施防扩散，反而进一步刺激了扩散。

　　尽管自美国提出先发制人的战略以来，无论是学术界还是国际社会都提出强烈质疑，认为它违反国际法和国际关系准则，没有合法性，会引起许多问题。但美国不为所动，经常发动先发制人的军事行动。

　　先发制人的军事行动在防扩散中确实发挥了一定的作用，既破坏了有关国家的生物和化学武器设施，也迫使有关国家终止或交出开发生物或化学武器设施或计划。但总体上看，先发制人引发的扩散风险比所解决的问题更多。一方面，先发制人可能导致所谓“邪恶轴心国家”的平衡行为，使它们对美国的常规军事优势做出非对称反应。美国军事领导人早就认识到这种危险，一份国防部文件说，美国“在常规军事领域的无可比拟的优势正促使敌人寻求非常规、非对称的方式”来打击美国的“阿喀琉斯之踵”。(注：Office of the Secretary of Defense, Proliferation: Threat and Response, November 1997, p.4.)这种平衡能力使美国不得不考虑先发制人军事打击的后果，而一旦决定不对发展核武器的某个国家进行军事打击，不仅该国而且其他国家都会认为，正是由于开发了大规模杀伤性武器，美国才不敢进行军事打击。另一方面，先发制人也可能促使相关国家开发大规模杀伤性武器。对努力开发大规模杀伤性武器的国家进行军事打击，其必然结果之一是使许多国家认识到大规模杀伤性武器的作用，反而决心开发它们。因为只有拥有它们，才可能阻止美国先发制人的军事打击。如印度陆军参谋长孙达吉（K.Sundarji）从海湾战争得出“没有任何一个国家可以依靠常规力量与美国相抗衡”的结论。(注：Heather Wilson, “Missed Opportunities: Washington Politics and Nuclear Proliferation,” The National Interest Vol.34,1993/1994, pp.26～36.) 虽然印度一再以中国拥有核武器威胁了印度安全为借口进行核试验，但实际上，孙达吉所揭示的可能是印度进行核试验的真正原因。因此，一旦实施先发制人的军事打击，扩散加剧是其必然结局之一。

　　最后，美国冷战后防扩散战略的根本目的是阻止敌人或潜在敌国获得大规模杀伤性武器及其技术和材料，巩固、维持自己的霸权地位和战略优势，美国的这一目的不利于国际社会实现防扩散的目标。

　　在不同的历史时期，美国防扩散政策服务于不同的目标。(注：Bertrand Goldschmidt, “A Historical Survey of Nonproliferation Policies,” International Security, Vol.2, No.1 (Summer 1977), pp.69～87.)冷战后美国尽管努力防扩散，但其政策实质是阻止敌人或潜在敌国获得大规模杀伤性武器，维持和巩固本国霸权地位和战略优势，使美国不受任何限制地在全世界自由行动和干预。1992年，老布什宣称，美国的“首要目标是防止一个新的竞争者出现在前苏联领土或其他地方，不能让这个竞争者给（世界）秩序施加如同前苏联所施加的那种威胁”。克林顿和小布什政府继承了这一原则。(注：Michael Klare, “Endless Military Superiority,” The Nation, July 15, 2002, pp.12～14.) 美国2002年《国家安全战略》指出：“我们的力量将强大到足以劝阻我们潜在的敌人，不要指望通过加强军备建设超过或赶上我们。”(注：Keir A. Lieber and Daryl G. Press, “The Rise of U. S. Nuclear Primacy,” Foreign Affairs, Vol.85, No.2,March/April 2006, pp.42～54.)奥巴马上台后对美国的防扩散政策进行改革与调整，但维持军事和战略优势的目的丝毫未变。正如洛斯阿拉莫斯国家实验室前主任西格弗里德·赫克（Siegfried Hecker）所说：“批准《全面禁止核试验条约》的最重要原因是阻止中国、印度、巴基斯坦、朝鲜和伊朗等国家改进核武库，如果批准条约，则我们从限制其他国家进行核试验中所获得的，远远超过我们放弃核试验所失去的。”(注：Nuclear Disarmament, CQ Researcher, Vol.19, No. 34, October 2, 2009, p.820.)

　　很明显，通过冻结潜在敌对国家发展大规模杀伤性武器，从而阻止它们挑战美国、维持美国战略优势的防扩散政策，更可能促进而不是防止扩散。因为它不利于大国间建立战略互信，维持相互合作。作为世界上拥有大规模杀伤性武器最多的国家之一，由于常规力量急剧萎缩，俄罗斯对核武器的依赖增加了。而美国冷战后一直以防止来自“流氓国家”的导弹袭击为借口部署导弹防御系统，一旦美国完成导弹防御系统的部署，莫斯科在美国的核优势面前将显得更为脆弱。(注：David E.Sanger, “Obama Reaps Vows to Secure Nuclear Stocks,” New York Times, April 14, 2010, A6.)因此，俄罗斯对美国部署导弹防御系统非常敏感，在美俄谈判中一直把导弹防御系统与核裁军问题相联系。随着美国开始部署导弹防御系统，俄罗斯也努力开发和部署能突破该防御系统的新型现代化导弹。俄罗斯的举动并非特例。显然，这种情况如果继续下去，防扩散无异于空中楼阁。

　　同时，这一政策目标可能使有关核国家升级自己的核武库，使一些非核国家决心开发核武器。道理很简单，既然世界上最强大的国家都需要通过保障自己核武库的安全、可靠和有效来保证国家安全，其他核国家就更需要升级自己的核武库，非核国家则需要开发核武器才能维护自身安全。其他国家的这种想法在核安全峰会上明显表现出来。尽管在峰会前奥巴马希望会议能“明确清晰地说明未来四年实现核材料的安全保障目标将采取的措施”，(注：David E.Sanger and Peter Baker, “Obama to Adopt Narrowed Stand on New Nuclear Arms,” New York Times, April l6, 2010,A1.) 但最后的会议公报和工作计划仅表示“在适当的情况下将考虑”集中存放核材料，以及把研究反应堆所用的武器级高浓缩铀转化为低浓缩铀。对于如何实现核设施的安全，会议没有达成强制标准，对于停止生产武器级核材料，会议也没有规定共同的普遍义务。(注：“Washington Nuclear Security Summit Work Plan,” available at: http://www.america.gov/) 在联大裁军会议上，阿尔及利亚、埃及、科威特、利比亚等国明确表示，将反对美国支持的包括加强联合国对各国核能计划审查在内的一系列防扩散措施。(注：Colum Lynch, “The Nuclear Backlash Begins,” Foreign Policy, April 20, 2010.) 毫无疑问，如果美国继续坚持目前的防扩散政策，扩散将更为严重。

　　综上所述，美国的防扩散政策在相当程度上是造成冷战后大规模杀伤性武器扩散加剧的重要原因。

结语

　　冷战后，为应对日益严峻的扩散形势，美国在建立和完善国内防扩散机构和法律建设的同时，一方面坚持并不断强化核威慑和常规威慑，以意识形态为纽带强化西方联盟，加强美国及其西方盟友的安全；另一方面，不断批评其他核武器国家实现核武器现代化的举措，以霸权主义的雷霆手段来推进防扩散目标，提出并实施先发制人的军事打击，以阻止所谓“流氓国家”开发或获得大规模杀伤性武器。这一政策确实取得了一些成功，但它在相当程度上造成了冷战后更为严峻的扩散形势，是冷战后大规模杀伤性武器扩散状况更为严重的重要原因之一。

　　消除大规模杀伤性武器是人类社会的理想，要实现这一理想既不能靠威慑和集团政治，也不能靠以满足某一部分国家的安全需求而牺牲另一部分国家的安全需求。从根本上说，不扩散政策的成功很可能至少要部分地依赖安全威胁的削减。要真正防止大规模杀伤性武器扩散，作为世界上唯一的超级大国，美国必须放弃选择性防扩散，放弃集团政治、以意识形态和社会制度划线和坚持维护美国霸权地位的做法，不仅追求自身的安全，也重视他国的安全，放弃首先使用核武器和使用核武器报复常规武器、生物、化学武器攻击的政策，真正以平等、公正的立场对待所有的扩散行为。否则，大规模杀伤性武器及其相关技术会不可避免地扩散到越来越多的国家。

　　

刘子奎：上海师范大学非洲研究中心副教授

来源时间：2014/10/25   发布时间：2013/3/5

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作者：马建英  来源：《美国研究》2013年第4期

　　与世界上其他区域一样，美国亦受到全球气候变化的严重负面影响。“在过去的30多年里，美国冬季温度的上升比任何一个季节都要来得快，中西部和北方大平原地带的冬季平均气温增加了华氏7°，有些变化甚至比此前预估的要快得多。”(注：Subcommittee on Global Change Research, “Global Climate Change Impacts in the United States,” A State of Knowledge Report from the U.S. Global Change Research Program (Cambridge: Cambridge University Press, 2009), p.9.)基于此，科学家曾一度警告说，由于全球气候变化，北美西部山区会造成积雪减少，冬季洪水增加以及夏季径流减少，从而加剧过度分配的水资源竞争；海平面上升可能殃及佛罗里达、路易斯安那和其他地区人口众多的低洼地带；森林的丧失可能遗祸东南地区、落基山脉和其他地区；城市将面临范围更大、程度更严重的热浪袭击；北美沿海的社区和居住环境将日益受到与发展和污染相互作用的气候变化影响的压力。(注：IPCC, “Fourth Assessment Report,” p.52, available at: http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.shtml#1. )作为世界上综合国力最为强大的国家和最大的温室气体排放国之一，美国在全球气候治理中的地位举足轻重。然而，美国对待气候变化问题的态度并非总是一致，在不同的历史时期，美国的气候治理政策不尽相同，呈现出波动起伏的特征。并且，美国始终游离于关键性国际气候机制之外。本文基于美国官方、智库近年来发布的相关报告和文件，结合学界的研究成果，就美国的“气候脆弱性”、气候治理政策变迁、面临的治理困境等问题进行探究，以梳理美国气候政策的演进逻辑。

一、美国的“气候脆弱性”

　　众所周知，国家可以被看作是一个面临决策的“理性人”，预先设定一系列发展目标,明确这些目标之间的轻重缓急, 通过成本和效益的综合评价, 衡量不同策略选择对国家利益的影响, 选择最优者使国家利益最大化。基于这一逻辑，著名环境学家德特勒夫·斯普林茨(Detlef Sprinz)和塔帕尼·瓦托伦塔(Tapani Vaahtoranta)认为, 生态脆弱性和减缓成本是决定一国国际环境政策的两个关键因素。(注：Detlef Sprinz and Tapani Vaahtoranta, “The Interest-Based Explanation of International Environmental Policy,” International Organization, Vo.l 48, No.1, 1994, pp.80~ 81.)由此类推，在全球气候治理问题上，“受到气候变化不利影响的脆弱性大小”和“减排行动的社会经济成本高低”就成为影响一国气候政策的主要决定因素。因此，理解一国的气候政策选择，首先要了解气候变化对其造成的不利影响状况或者说该国的“气候脆弱性”。与此同时，气候变化对各国的影响纷繁复杂，相关研究视角丰富多样，研究结论也不尽一致，甚至存在着诸多争议。但总体上来看，气候变化对人类产生的影响不外乎生态环境、社会经济和国家安全这三个维度。

　　（一）生态环境维度

　　根据2007年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的评估报告，美国陆地年平均暖化强度要比全球平均水平高出大约25%~35%，而阿拉斯加地区则高出70%。(注：Susan Solomon and others, eds., Climate Change 2007: The Physical Science Basis (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 2007), pp.852~856. )因此，如果暖化趋势在21世纪持续以年平均增加华氏9°的幅度推进，那么美国大陆地区的温度将同比上升大约华氏12°，阿拉斯加将上升近华氏16°。与此同时，全球暖化还会导致海平面的上升。就美国而言，路易斯安那海岸、得克萨斯东部、南佛罗里达地区、卡罗来纳的帕姆利科·阿尔伯马尔半岛（Pamlico Albemarle Peninsula）以及马里兰州的东部沿海地区最容易因海平面上升而遭到淹没。此外，海平面上升还会加速风暴潮和潮汐的侵袭。由于美国北部地区的大城市大多位于受潮汐影响的地区和河川地带，它们将不得不面对越来越频繁的防暴潮的危害。

　　在过去的半个世纪里，虽然美国大部分地区的降水量都有所增长，(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, p.149; Subcommittee on Global Change Research, “Global Climate Change Impacts in the United States,” State of Knowledge Report from the U.S. Global Change Research Program（Cambridge: Cambridge University Press, 2009）, p.42.)但是根据目前的气候模型分析结果显示，进入新世纪以来，美国平均降水量分布极为不均：一些地区和季节的降水量严重偏多，而位于北部亚热带和中纬度等较为干旱地区的降水量则明显偏少。(注：Susan Solomon and others, eds., Climate Change 2007: The Physical Science Basis (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 2007), pp.75, 890.)与降水量的变化相关，在过去的一个世纪里，气候变化已经对美国的水资源相关领域产生了重大影响（参见表1）。在现有的制度安排下，西部的一些州也发现，满足目前的水资源需求水准已经变得越来越困难，更不用说满足未来由于人口的增长和经济的发展而推动的对水资源的更高需求。(注：“Potential Impacts of Climate Change in the United States,” Report by Congressional Budget Office, May 2009, pp.12~13, available at: http://www.cbo.gov/ftpdocs/101xx/doc10107/05-04-ClimateChange_forWeb.pdf.)

表1　20世纪美国水资源相关领域的变化状况

 

　　资料来源：Bates, B.C., Z.W. Kundzewicz, S. Wu, and J.P. Palutikof (eds.), “2008: Climate Change and Water,” Technical paper of the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC Secretariat, Geneva, Switzerland, p.102, available at: http://www.ipcc.ch/pdf/technical-papers/climate-change-water-en.pdf.

　　不断上升的温室气体排放、土地利用的变化、气候变迁等因素还极大地影响到了美国的生态系统平衡和生物多样性发展。(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, p.9.)在美国同行评审的886篇有关气候变化的生态影响的研究论文中，其中涉及到的1598种物种当中，有接近60%的物种分布在过去20~140年中呈现出变化趋向。(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, p.178. )此外，在气候变化背景下，美国的森林资源受到来自北方昆虫的破坏性极大，而西部大部分地区还面临着发生森林火灾的危险。与此同时，在遍布全美的河流、水库、湖泊、河口以及沿海地带，气温的上升还将会驱使更多的鱼类将活动范围向北部地区、河流上游或者更深的水域转移。虽然气温上升有利于温水鱼种的繁衍生长，但是对于那些喜好冷水水温的鱼类来说，气温的上升无疑会对其生存构成威胁。(注：Michael Fogarty and others, “Potential Climate Change Impacts on Atlantic Cod (Gadus Morhua) off the Northeastern U.S.A.,” Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, Vol. 13, No.5~6, June 2008, pp.453~466; Heinz G. Stefan, Xing Fang, and John G. Eaton, “Simulated Fish Habitat Changes in North American Lakes in Response to Projected Climate Warming,” Transactions of the American Fisheries Society, Vol.130, No.3, May 2001, pp.459~477. )更为重要的是，在一些环境变化的幅度超过了某一物种适应能力的情况下，该物种很容易走上灭绝之路。

　　（二）社会经济维度

　　气候变化对美国社会经济发展的影响主要集中在农业生产、特定产业部门和基础设施领域。不同于生态系统，气候变化对美国农业产生的影响较为分散。美国大多数地区的农业从业人员可以通过改进农作物种植和提升农业技术来减轻气候变化所带来的负面影响。(注：John Reilly and others, “U.S. Agriculture and Climate Change: New Results,” Climatic Change, Vol. 57, 2003, pp.43~69.)例如，将特定农作物的耕作移向北方地区，或者改变播种和收获的日期来应对温暖天气和干燥夏日的提早来临。然而，上述举措并不意味着美国的农业部门可以“高枕无忧”。美国的农业生产受到气候变化的负面影响，主要由降水量的变化引起，并且暖化越剧烈，负面影响就越严重。(注：See Allison M. Thomson and others, “Climate Change Impacts for the Conterminous USA: An Integrated Assessment,” Climatic Change, Vol. 69, No. 1, March 2005.)虽然美国北部地区的农作物会受益于生长季节的延长和降雨量的增加，但是南部广大地区对高温天气甚为敏感，且较少受益于大量的降雨。(注：Raymond P. Motha and Wolfgang Baier, “Impacts of Present and Future Climate Change and Climate Variability on Agriculture in the Temperate Regions: North America,” Climatic Change, Vol.70, No.1~2, May 2005, pp.137~164; Robert Mendelsohn and Michelle Reinsborough, “A Ricardian Analysis of U.S. and Canadian Farmland,” Climatic Change, vol. 81. No.1, March 2007, pp.9~17.)同时，水资源供给的减少还会进一步影响西部各州的农业生产。在一些农业州，较大规模和更大强度的降雨容易引起洪水泛滥，进而增加对农业的破坏。(注：Cynthia Rosenzweig and others, “Increased Crop Damage in the US from Excess Precipitation Under Climate Change,” Global Environmental Change, Vol.12, No.3, October 2002, pp.197~202.)

　　此外，从农作物的种植种类上来看，小麦、玉米和大豆构成了美国最为重要的三种农作物，也是美国主要的出口农作物。如果以355ppm(注：ppm ( parts per-million)是体积浓度表示法：100万体积的空气中所含污染物的体积数,ppm 表示百万分之一。)作为二氧化碳浓度的基准，上述三种农作物的产量均会随着气温的上升而减少，尽管产量减少的幅度并非完全一致。“暖化虽然可以促进植物以较快速度生长，但是快速生长意味着谷粒本身没有充足的时间发育和成熟，从而减少了农作物的总产量”。(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, pp.21~74.)例如，随着二氧化碳浓度的增加，大豆的产量会有所增加，但是这并不足以抵消高温对三种农作物的产量所带来的负面影响，原因在于二氧化碳浓度的上升虽然有利于大豆产量的增加，但是这一“积极影响”会被“气温的上升对小麦或玉米所产生的负面影响在更大程度上抵消掉”。(注：Robert Mendelsohn and James E. Neumann, eds., The Impact of Climate Change on the United States Economy (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 2004), p.25. )由此可见，总体上而言气候变化对美国主要农作物生产的负面影响更为明显。

　　除了会对美国的农业生产产生影响外，气候变化还会对特定的产业部门和基础设施造成危害。例如，保险行业就是对极端气候事件较为敏感的部门之一。在美国，大约有一半的财产损失进行了投保，并且在1980~2005年间的保额高达3200亿美元。虽然诸如飓风之类的重大事件总能占据各大媒体的头版头条，但是众多小事件则占到了总赔偿金额的60%，(注：Evan Mills, “2005: Insurance in a Climate of Change,” Science, Vol. 309, No.5737, pp.1040~1044.)许多小规模的财产损失以及与天气有关的生命或健康理赔更是不计其数。为了保持经济上的偿付能力，保险行业必须对潜在的“天气事件”所产生的影响进行评估和准备。(注：U.S. Government Accountability Office, “Climate Change: Financial Risks to Federal and Private Insurers in Coming Decades Are Potentially Significant,” Report to the Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Washington, DC, 2007, p.1, available at: http://www.gao.gov/new.items/d07285.pdf. )近几年美国恶劣天气事件的频繁发生以及与此相伴随的私人保险公司的市场退出一度将联邦政府置于财政危机的边缘。在基础设施领域，由海平面上升、飓风和密集降雨等引起的洪涝灾害必将会加重美国政府对沿海和主要河流防治洪水基础设施建设的负担。此外，在阿拉斯加，逐渐融化的永久冻土层还会摧毁当地的一些建筑和道路。

　　（三）国家安全维度

　　根据美国近几年发布的有关评估报告和研究成果，虽然全球气候变化还不能对美国的国家生存构成威胁，但是它对美国的国防力量掌控，国防基础设施等形成了现实的挑战。与此同时，与气候变化密切相关的难民潮、环境恶化、极端气候事件、海平面上升等问题也会影响到美国国家安全，增加维护国家安全的成本和难度，其对美国国家安全的含义是“军事冲突发生的诱因不再是意识形态、宗教或者国家尊严等因素，而很有可能会是国家对自然资源（诸如能源、食物和水等）的争夺”。(注：Peter Schwartz and Doug Randall, “An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security,” Report by U.S. Department of Defense, 2003, available at: http://www.edf.org/documents/3566_AbruptClimateChange.pdf. ) 2010年的《四年防务评估报告》也强调，气候变化问题在世界上具有重大的地缘政治影响，它会加剧全球贫困、加速环境退化，并且使得弱势政府变得更加脆弱。气候变化还会引起粮食和水资源短缺，增加疾病的蔓延，刺激或加速大规模迁徙。虽然气候变化本身不能引发冲突，但是它可以充当动荡或冲突的催化剂，为世界上的民事和军事机构增加负担。(注：U.S. Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report,” February 2010, available at: http://www.defense.gov/qdr/QDR%20as%20of%2029JAN10%201600.pdf. )为此，美国需要制定政策和计划，以处理气候变化对国防部行动环境、使命和设施的影响。具体而言，气候变化在本土和海外两个层面上对美国国家安全构成了挑战。

　　在本土层面上，气候变化对美国的潜在影响包括：（1）气候突变。对美国国家安全来讲，气候突变能够引起以下三种基本挑战：农业产量降低所引起的食物短缺；洪水和干旱所导致的淡水供应和水质的降低；冰暴和风暴所导致的战略性矿石能源的供应中断。(注：Peter Schwartz and Doug Randall, “An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security,” a Report by U.S. Department of Defense, 2003, available at: http://www.edf.org/documents/3566_AbruptClimateChange.pdf. )（2）海平面上升。美国海军、海岸警卫队以及海军陆战队的基地大部分都设在海岸线上，陆军和空军的军事基地也位于低洼地区和沿海区。假如海平面上升1米，美国东海岸诺福克和弗吉尼亚地区的主要海军基地都将被淹没。如果关键军事设施受到破坏，美国军队的备战能力自然会受到影响。(注：The CNA Corporation, “National Security and the Threat of Climate Change,” April 2007, available at:http://securityandclimate.cna.org/report/National%20Security%20and%20the%20Threat%20of%20Climate%20Change.pdf. )（3）极端气候事件。此类事件可以在瞬间对国家造成重大损失。例如，2005年发生在新奥尔良州的卡特里娜飓风将整座城市摧毁殆尽，经济损失超过80亿美元，1800多人因此丧生，有超过27万人流离失所。美国为抗击此次飓风动用了7万多名士兵，其中包括2.2万名现役部队和5万多名国民警卫队成员（约占全部的10%）。卡特里娜飓风还对关键基础设施造成了严重破坏，使得原油生产和提炼活动长期停滞。(注：Joshua W. Busby, “Climate Change and National Security: An Agenda for Action,” Council Special Reports, 2007, No.32, p.1, available at: http://www.cfr.org/content/publications/attachments/ClimateChange_CSR32.pdf. )（4）北极冰雪融化。气候变化有可能赋予北冰洋在航道里程、丰富的能源和矿产资源等方面以战略意义。各国对迅速变化的环境的感知可能会导致一些国家采取单边行动，以确保资源、领土以及其他相关利益，这无疑会引起美国与其他北极周边国家的领土和水域争端。(注：Joshua William Busby, “Who Cares about the Weather? Climate Change and U.S. National Security,” Security Studies, Vol.17, No.3, 2008, p.492.)为此，2009年1月小布什签发总统令，颁布了美国的北极战略，(注：White House, Arctic Region Policy, National Security Presidential Directive/NSPD-66, Homeland Security Presidential Directive/HSPD-25, Washington, D.C.: Office of the Press Secretary, 12 January 2009, available at: http://www.nsf.gov/od/opp/opp_advisory/briefings/may2009/nspd66_hspd25.pdf. )明确重申美国是一个北极国家，北极事务事关美国的国家安全利益。

　　在海外层面上，美国受到的“气候威胁”主要有：（1）对美国海外财产的影响。美国的海外财产（大使馆、领事馆和军事基地）对极端气候具有很强的脆弱性，后者不仅会迫使美国海外民众进行紧急撤离，还会直接破坏美国的财产以及行动效果。例如，美国驻孟加拉国达卡的领事馆就经常会受到洪水侵扰，美国驻扎在印度洋低洼岛屿的军事设施也很容易受到台风的破坏。（2）海外暴力冲突。此类冲突主要是气候变化导致的难民潮、自然灾害和降雨，它们会引起周期性的水资源短缺、农作物歉收和受难者对生活的绝望。这些威胁对发展中国家尤为严重，面对由此引发的暴力冲突，美国显然无法置身事外。（3）“失败国家”的威胁。气候变化会严重恶化本已处于边缘的一些亚洲、非洲和中东国家的生活水准，进而引起普遍的政治动荡和“失败国家”的产生，而此类国家极易滋生恐怖主义，这对美国乃至全世界的安全无疑是一种挑战。(注：Letitia Lawson, “U.S. Africa Policy Since the Cold War,” Strategic Insights, Vol. VI, Issue.1, 2007, pp.1~14.) 例如，为了应对恐怖主义，美国不得不将马里这样的国家从对外政策中的非战略性实体纳入反恐战略和新非洲司令部计划中。（4）人道主义灾难。气候变化对邻国的安全威胁也可能会外溢到美国。例如，加勒比海地区的海地和古巴等国遭遇极端气候事件，极易引发人道主义灾难和大规模难民的涌入，继而给美国社会带来安全隐患。

二　美国气候治理政策的变迁

　　如前文所述，在全球气候变化背景下，美国在生态环境、社会经济和国家安全三个维度上面临着显而易见的“气候脆弱性”。而与此同时，美国又是世界上主要的温室气体排放国之一。自1981~2000年这20年间，美国能源消耗排放的温室气体占全世界的比例从25.56%下降到23.23%，接着又攀升到24.58%。此后，虽然美国所占的比例一直在降低，但是仍然在20%以上。(注：王维、周睿：《美国气候政策的演进及其析因》，载《国际观察》，2010年第5期，第73页。)基于此，美国有责任、也理应采取更为积极有效的全球气候治理政策，以减缓这种脆弱性。然而，迄今为止，美国对现有的国际气候谈判框架态度消极，并且一直游离于关键性国际气候机制之外。尽管美国历届政府也试图为气候问题的“善治”做出诸多努力，但是总体上来看，“虚”多于“实”。

　　（一）“被动应对”：老布什政府的气候政策回顾

　　1990年，联合国政府间气候变化专门委员会发布了第一次气候变化评估报告并在国际上引起了强烈的反响。与此同时，由于气候变化的复杂性和不确定性，第一次评估报告并没有做出太多的科学预测，猜测的成分居多，因而在国际科学界存在着巨大的争议。老布什政府起初就以气候变化的科学不确定性为由，拒绝过早的就减少温室气体而采取行动。(注：Bill McKibben, The End of Nature, (New York: Random House, 1989), p.29.)该年4月在美国主办的全球气候变暖问题会议上，老布什强调应该对全球气候变暖问题做进一步研究，宣称“我们需要的是事实，科学的事实”。(注：Tom Athanasiou, US Politics and Global Warming (Westfield, N.J.: Open Magazine Pamphlet Series, 1996), p.163.)更为重要的是，在老布什政府看来，进行温室气体减排会严重损害美国的经济竞争力。老布什政府认为减少二氧化碳排放将会增加企业的成本，影响国民经济的发展。根据1990年发布的总统经济报告，如果美国将二氧化碳排放削减20%，那么其成本将在8000亿至3.6万亿美元之间。(注：Karen Schmidt, Industrial Countries’ Response to Global Climate Change (Washington, D.C.: Environment and Energy Study Institute, 1991), p.95.)因此，从维护经济利益的角度出发，当时的美国更倾向于采取适应气候变化战略。

　　此后，在联合国政府间气候变化谈判委员会于1991年2月至1992年5月举行的六次气候变化谈判会议中，与会各方在一些关键条款上分歧严重。除了发达国家和发展中国家之间就责任承担和减缓适应等方面激烈争论外，发达国家内部也意见不一。当时的欧洲共同体主张公约应包含发达国家限制二氧化碳排放的具体时间表，即到2000年工业化国家的二氧化碳排放量稳定在1990年的水平上。而美国则坚决反对将这样的时间表和具体减排义务条款写进公约，并扬言以退出谈判议程相威胁。(注：Scott A. Hajost, “The Role of the United States,” in The Environment After Rio: International Law and Economics, edited by Luigi Campiglio (London: Graham and Trotman, 1994), p.18.)经过激烈的博弈和相互妥协，谈判各方最终于1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》。《公约》虽然采纳了“77国集团+中国”提出的共同但有区别的责任原则、减排承诺仅适用于发达国家、发达国家应向发展中国家提供资金援助和技术转让等主张，但是由于美国谈判代表反对引入具有约束力的减排目标，谈判最后达成的《公约》并不具备强制约束力，也没有明确规定发达国家向发展中国家援助的资金数额，只是引入了一个“自愿目标”，即建议附件I国家2000年的温室气体的排放量应当恢复到1990年的水平上。(注：参见《联合国气候变化框架公约议定书》文本。)由于谈判的结果更接近于美国的立场，老布什政府在1992年6月迅速签署了该条约。美国参议院内部也没有经过激烈的争论，于10月批准了该公约。

　　与上述国际气候谈判议程相适应，老布什政府也做出了一定的政策回应。1992年10月24日，美国制定的《1992年能源政策法》中规定了促进能源节约、提升能源使用效率、促进再生能源使用等内容，对当时的全球气候变化框架公约谈判无疑是一种积极信号。同时，该法所包含的行政部门向国会就全球气候变化政策报告的义务、最低成本能源策略、在能源部下设立气候保护小组、国家排放清单、自愿减排行动报告以及创新环保技术转移方案等内容，也与气候变化框架公约中缔约国的修约义务相类似。12月，美国还颁布了《全球气候变化国家行动方案》，以评估美国的温室气体排放状况，提出与温室气体减排相关的政府行动。(注：Paul R. Brewer and Andrew Pease, “Federal Climate Politics in the United States: Polarization and Paralysis,” in Hugh Compston and Ian Bailey eds., Turning down the Heat: the Politics of Climate Policy in Affluent Democracies, (England: Palgrave Macmillan, 2008), p.86.)然而，美国的上述“无悔”措施和行动，其初衷并非是专门为履行气候变化框架公约而制定，而是为了“应对节约能源和空气污染问题”，(注：Paul G. Harris, “Climate Change: Is the United States Sharing the Bueden?” in Paul G. Harris edit., Climate Change and American Foreign Policy, (New York: St. Martin’s Press, 2000), p.38.)与之相伴随的温室气体减排只不过被视为一种“附属红利”。对此，时任美国环境保护署署长威廉·瑞利(William Reilly)所发出的担忧可谓是最好的佐证：“我们舍得投入巨资来应对苏联可能发生的核攻击，尽管这种危险并不高。气候变化的危险是如此之大，但是我们却缺乏相应的思维来应对它。”(注：Larry B. Stammer, “Geopolitical Effects of Global Heating Gauged,” Los Angeles Times, February 10, 1992, p.1.)

　　总体上来看，在冷战后期的国际格局处于剧烈变动的大背景下，老布什政府忙于应对“冷战变局”，并没有将气候变化问题提升到战略的高度，而是被动的予以应对。老布什政府以科学不确定性和减排的成本过高为由，拒绝承诺限制温室气体排放的量化目标。在基本符合美国利益的前提下，老布什政府和美国国会虽然迅速签署和批准了《联合国气候变化框架公约》，但是该公约并没有强制约束力，也没有明确的减排目标，对美国的限制作用十分有限。

　　（二）“签而不提”：克林顿政府的气候政策解读

　　与前任老布什政府不同，克林顿上台后改变了对气候变化问题被动应对的态度，采取了较为积极的气候政策。上任伊始，克林顿就于1993年4月21日的“地球日”演讲中，宣称“美国承诺到2000年将温室气体排放恢复到1990年的水平上”。(注：White House Office of the Press Secretary, “Remarks by the President in Earth Day Speech,” Apr. 21, 1993, available at: http://clinton6.nara.gov/1993/04l1993-04-21-presidents-remarks-in-earth–day-speech.html. )许多气候政策分析家认为克林顿政府的这一宣示“标志着美国的气候政策发生了重大转变——从是否削减温室气体排放到如何以及何时减排”。(注：Agrawala and Andresen, “U.S. Climate Policy: Evolution and Future Prospects,” Energy and Environment, Vol.12, No.2~3, March 2001, p.6.)具体而言，克林顿政府的积极态度主要体现在如下几个方面：

　　第一，接受联合国政府间气候变化专门委员会科学评估报告得出的结论，开始承认气候变化是一个至少部分由人类活动引起的严重问题。1995年联合国政府间气候变化专门委员会第二次评估报告的公布进一步提升了气候变化问题的科学确定性，全球温室气体的不断增加在国际科学界被广泛接受。与此同时，美国的科学研究也一再证明，地球确实正在变暖，而人类的活动正是其中的关键因素。(注：例如，美国国家科学院地球环境和资源委员会于1995年发布了一份研究报告，该报告以地质记录为基础，从海洋生物、生物多样性、土壤、热带雨林、生物灭绝和人类基因几个方面对气候变化造成的影响进行了分析和评估，为人们更加准确地认识气候变化提供了科学依据。参见National Research Council, “Effects of Past Global Change on Life Panel on Effects of Past Global Change on Life,” Washington, D.C: National Academies Press, 1995.)基于此，1997年10月22日克林顿在美国国家地理学会上表示，“今天我们担负着清晰的责任和黄金时机来应对21世纪最为重要的挑战——气候变化，……科学家们虽然还不能精确地获知温室气体聚集带来的后果，但是工业化时代大大增加了大气中温室气体的含量这一事实却是不容置疑的。如果我们想要继续推动经济增长和保持美国、全世界的生活品质，那么温室气体排放这一进程就必须受到减缓、阻止、并最终得到削减。”(注：President Clinton, “Address at National Geographic Society,” Oct. 22, 1997, available at: http://clinton6.nara.gov/1997/10/1997-10-22-remarks-onglobal-climate-change.html. )

　　第二，承认美国在过去排放了与其不成比例的温室气体，并且在应对气候变化问题上接受公平的责任分担要求。1993年，时任副总统的戈尔曾向联合国可持续发展委员会表示，美国和其他发达国家对全球环境的影响负有重大责任。发达国家以占世界不到1/4的人口，却消耗了世界上3/4的原材料，排放了3/4的固体垃圾。这意味着，一个在美国出生的孩子在其一生中对地球环境的影响是同等条件下印度孩子的30倍。因此，世界上的富裕国家应当担负起应有的环境治理责任。(注：Al Gore, “Keynote Address by U.S. Vise-President Al Gore,” Environmental Policy and Law, Vol.23, No.3/4, 1993, pp.183~185.)同年10月，克林顿政府宣布了《气候变化行动方案》，(注：该方案的内容参见President William J. Clinton and Vice President Albert Gore, Jr., “The Climate Change Action Plan,” Oct. 1993, available at: http://www.gcrio.org/USCCAP/toc.html. )其主要内容包括推动能耗标准的提高、促进政府和工业界的合作以及开展联合履约项目的试点工作。该方案确定了2000 年把美国温室气体排放量减少到1990 年水准的目标，目的是在推进经济增长的同时创造更多的工作机会。此后，《气候变化行动方案》中预设的70%的减排目标得以实现，如果没有这一自愿减排方案，美国的温室气体排放量在克林顿政府时期还会大幅度的增长。(注：Paul G. Harris, “Climate Change: Is the United States Sharing the Bueden?” in Paul G. Harris edit., Climate Change and American Foreign Policy(New York: St. Martin’s Press, 2000), p.39.)此外，克林顿政府还主张向发展中国家提供资助，帮助它们建立温室气体排放清单，建议凑集10亿美元基金，通过实施“五年计划”来帮助发展中国家满足气候变化框架公约的条款要求。

　　第三，有条件的接受具有约束力的减排目标，促进国际气候谈判的进展。1996年7月，负责全球事务的副国务卿蒂莫西·沃斯（Timothy Wirth）在第二次缔约方日内瓦会议上（COP2）声称，“科学要求我们采取紧急的行动……如果其他国家赞同，美国也支持达成一项具有法律约束力的温室气体排放协议。”(注：Amy Royden, “U.S. Climate Change Policy under President Clinton: A Look Back,” Golden Gate University Law Review, Volume 32, Issue 4, 2002, p.429.)他还强调，“谈判必须集中到那些现实的和可以取得的成果上，目标应当定位在各国可以实现的基础上，盲目的设定过大且雄心勃勃的目标只会导致失败。美国将采取灵活的和成本有效的，并且以市场为基础的解决方案。将来的谈判应该集中在达成一项现实的、可核查的和具有约束力的中期排放目标的协议上。通过选择履行政策方面最大的灵活性来实现目标，包括在世界范围内使用联合履约活动和贸易机制来实现”。(注：Amy Royden, “U.S. Climate Change Policy under President Clinton: A Look Back,” Golden Gate University Law Review, Volume 32, Issue 4, 2002, p.429.)尽管美国的提议没有包括减排目标和时间表的具体内容，但是沃斯的讲话标志着美国开始同意制定具有约束力的减排目标。(注：薄燕：《国际谈判与国内政治：美国与〈京都议定书〉谈判的实例》，上海·上海三联书店，2007年版，第113页。)这与其前任政府相比，无疑是一次巨大的进步。正是克林顿政府在排放目标立场上的转变，改变了国际谈判进程中积极因素和消极因素的对比，最终促成了《日内瓦部长宣言》的达成。

　　然而，随着国际气候谈判进程的深入发展，国会在美国气候政策制定上的影响力开始凸显。1997年6月，参议员罗伯特·伯德和查克·哈格尔提出了伯德–哈格尔决议案（Byrd-Hargel Resolution）。该决议案为美国参与国际气候协议设定了两条“红线”：(注：参见S. Res. 98, 105th Cong (1997), “Byrd-Hagel Resolution”, Sponsored by Senator Robert Byrd (D-WV) and Senator Chuck Hagel (R-NE), available at: http://www.nationalcenter.org/KyotoSenate.html. )（1）美国不应该在1997年12月的京都谈判或此后的谈判中签署任何与《联合国气候变化框架公约》相关的议定书或其他协议——如果该议定书或协议规定新的承诺以限制或者减少附件一所列国家的温室气体排放——除非议定书或者其他协议也对缔约的发展中国家规定了在相同阶段内新的、具体的和有时间表的限制或者减少温室气体排放的承诺；或者将对美国经济产生严重的影响。（2）任何需要来自参议院批准或认可的议定书或其他协议都应当伴有立法或需要执行该议定书或其他协议之管制行动的详细解释，也应当伴有由于执行该议定书或其他协议所需的详细经济成本和其他经济影响分析。

　　基于伯德–哈格尔决议案的限制，在此后的谈判中，美国的立场趋于保守，并试图让发展中国家承担温室气体减排的义务。在1997年10月22日京都气候会议（COP3）谈判前夕，克林顿政府释放出了三点意见：一是工业化国家应当制定现实的、可以实现的和具有约束力的减排目标。二是美国将采取包括排放贸易和共同履约等形式的灵活机制来实现减排目标。三是除非其他关键性发展中大国参与其中，否则美国不会承担任何具有限制性的减排义务。(注：Amy Royden, “U.S. Climate Change Policy under President Clinton: A Look Back,” Golden Gate University Law Review, Volume 32, Issue 4, 2002, p.437.)在此基础上，美国确立了“京都战略”的五个关键原则：(注：“President Clinton’s Climate Change Proposal,” Oct. 22, 1997, available at:http://www.state.govlwww/globallglobal_issueslclimatelbackground.html. )(1)政策必须以科学为指导。(2)政策应当建立在市场原则基础之上。(3)美国应当寻求“双赢途径”（既可以提高能耗的技术，又可以节约资金和减少排放）。(4)全球性参与对于解决气候变化至关重要（换言之，发展中国家必须参与）。(5)美国政府必须对气候变化的经济和科学进行定期评估。

　　经过近两周的艰苦谈判，各方最终于1997年12月11日达成了《京都议定书》。尽管美国并未完全实现其谈判目标，但是议定书所设定的排放目标、时间表以及以市场为基础的灵活减排方式都反映了美国的立场。由于《京都议定书》的内容并不能完全满足“伯德–哈格尔决议案”的要求，因此克林顿后来虽然签署了该议定书，但是并没有将其提交给参议院批准。

　　通过上述分析不难发现，克林顿政府在应对气候变化问题上总体持一种积极的态度。在克林顿政府看来，气候变化的科学不确定性不应该成为不采取行动的借口，美国也逐步接受了具有约束力的温室气体减排目标，这无疑是一次巨大突破。但是由于国会的阻挠，克林顿政府在这一问题上步履蹒跚，不得不坚持利用市场机制来实现减排目标。与此同时，克林顿政府还认为发展中国家参与减排是稳定全球温室气体浓度的不可或缺的一环，这显然逃避了美国的历史责任问题。由此可见，克林顿政府的气候政策虽然积极，但是执行能力却大为削弱。

　　（三）“强行退出”：小布什政府的单边主义气候政策

　　虽然在竞选期间，小布什也声称“为了减少二氧化硫、二氧化碳等气体的排放，将要求所有的电厂满足清洁空气标准，提供诸如排放贸易之类的市场激励机制来帮助工业界实现上述目标”。(注：“U.S. Rejection of Kyoto Protocol Process,” The American Journal of International Law, Vol.95, No.3, 2001, p.648.)然而，成功当选后的小布什由于受到国内保守主义势力和传统能源利益集团的压力，(注：Amy Goldstein & Eric Pianin, “Hill Pressure Fueled Bush’s Emission Shift,” Washington Post, Mar.15, 2001, A1.)在应对气候变化问题上转向消极，其主要表现就是单边退出了《京都议定书》。

　　2001年3月13日，小布什在给四位共和党参议员的一封信中表示，“我反对《京都议定书》是因为它排除了世界上80%的地区，包括中国和印度的义务，并且会对美国的经济造成严重损害。”(注：“U.S. Rejection of Kyoto Protocol Process”, The American Journal of International Law, Vol.95, No.3, 2001, p.649.) 在其授权下，时任美国环保局局长的克里斯廷·惠特曼（Christie Todd Whitman）于3月28日正式宣布美国退出《京都议定书》。6月11日，小布什在白宫的一次演讲中还为美国的行为再次进行辩护：“《京都议定书》存在着一些根本性的缺陷，世界上温室气体排放中的其余80%将来自于发展中国家，中国、印度等世界上较大的温室气体排放国都被排除在《京都议定书》之外。许多国家不能够实现《京都议定书》的目标，因为协议本身是‘强词夺理的’，不是建立在科学基础之上的。对于美国来说，遵守这些规定将产生消极的经济影响、工人的失业和消费价格的上涨”。(注：“Bush Speech on Global Climate Change,” available at :http://usinfo.org/wf-archive/2001/010611/epf103.htm. )具体来看，小布什拒绝《京都议定书》的理由可以概括为如下几点：(注：“White House Climate Change Review – Interim Report,” June 11, 2001, available at: http://www.state.gov/documents/organization/4584.pdf; “Bush Speech on Global Climate Change,” available at: http://usinfo.org/wf~archive/2001/010611/epf103.htm.)

　　第一，质疑气候变化的科学性。在小布什看来，关于气候变化在多大程度上是由人类的活动造成的,答案并不明确,而且现在对全球气候变化原因及相关科学知识并不全面,在商业上也缺少消除与储藏二氧化碳的可行性技术。第二，认为《京都议定书》的效果无法保障。小布什政府一再声称议定书在应对气候变化问题上是无效的，因为它排除了发展中国家承担减排的义务，而后者的温室气体排放量正在赶超发达国家。第三，对《京都议定书》的设计目标提出异议。小布什认为议定书的目标不是建立在科学基础之上的，它的目标和时间表是政治谈判下武断的结果，与具体的科学信息和长期目标无关。第四，指出《京都议定书》的目标过于草率。小布什政府认为要实现议定书所规定的美国的减排目标，将要求美国在不到七年的时间中削减三分之一的温室气体排放，这一目标显然过于“宏大”。第五，《京都议定书》可能给美国经济带来巨大的损害。大部分的模型表明，如果实施不带有排放贸易机制的《京都议定书》，那么到2010年，美国的国内生产总值将减少1%~2%。其他国家也将难以实现减排目标，这给议定书框架的可行性提出了挑战。第六，《京都议定书》使美国丧失独立性。小布什政府认为议定书将使美国过度依赖其他国家，尤其是俄罗斯和东欧，因为美国将需要从这些国家和地区购买减排信贷来实现其减排目标，这对于美国的自主性无疑是危险的。

　　在单方面退出《京都议定书》的同时，为了应对国际社会和美国国内环保主义者的批评，小布什政府出台了一些对策回应：

　　一是提出应对气候变化替代方案。2002年2月14日，小布什提出了应对全球气候变化问题的新倡议，即实施大幅度削减三种大气污染物的“洁净天空”法规和关于气候变化的新政策。具体包括：(1)洁净天空行动计划（The Clear Skies Initiative）。按照该计划，美国将分两个阶段将电厂排放出的三种污染最严重的气体——氧化氮、二氧化硫和汞——削减70%。(注：See U.S. Environmental Protection Agency, “Clear Sky Act of 2003,” http://www.epa.gov/air/clearskies/fact2003.html. )(2)“全球气候变化计划”。目标是在10年内将美国温室气体排放强度降低18%，从2002年每百万美元GDP183公吨降至2012年每百万美元GDP151公吨。2003年将为全球气候变化相关的活动提供45亿美元的经费，比往年增加7亿美元。(注：U.S. EPA, “President Bush Announces Clear Skies & Global Climate Change Initiatives,” February 14, 2002, available at: http://www.epa.gov/epahome/headline2_021402.htm. )

　　二是在联合国气候变化机制之外，发起一系列多边环境/气候伙伴关系行动计划，如甲烷市场伙伴关系、可再生能源和能源有效性伙伴关系以及亚太清洁发展和气候伙伴关系等（参见表2）。

表2　小布什政府时期发起的多边环境/气候伙伴关系行动计划

　　虽然小布什政府的单边主义气候政策严重冲击了国际社会为应对气候变化所做的努力，但世界各国并没有因此停止脚步。《联合国气候变化框架公约》机制每年照常召开年会，讨论气候变化的严重性及各国共同应对的具体措施；欧盟与加拿大等国都在积极落实《京都议定书》的规定；中国、印度等发展中大国也在积极采取行动转变经济发展方式；小岛国家也为自身生存而积极呼吁国际社会尽快采取有力措施应对气候变化。

　　更为重要的是，美国国内也在不断汇集重视气候变化问题的力量，这主要表现在：自2001年以来所发生的印度洋海啸、卡特里娜飓风、北极冰块迅速融化等气候灾难导致的严重损失，促使越来越多的国会议员在气候变化问题上的立场发生转变，(注：李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，载《美国研究》，2009年第2期，第32页。)军方呼吁将气候变化当作严重威胁加以应对，(注：例如，2007 年4 月美国海军分析中心(Center for Naval Analysis) 就发表了名为《国家安全与气候变化的威胁》的报告，并且得到数十位退役美军高级将领的支持。参见Center for Naval Analysis, “National Security and the Threat of Climate Change,” Alexandria , VA : CAN Corportation, 2007 , available at: http://securityandclimate.cna.org/report/National%20Security%20and%20the%20Threat%20of%20Climate%20Change.pdf。)学术界也不断呼吁政府正视气候变化的科学结论。(注：例如，2008 年5 月28 日美国科学家学会(Union of Concerned Scientists) 公布了首次由全美顶尖的1700 多名科学家与经济学家联合签署的《美国科学家与经济学家关于迅速及深入减少温室气体排放的呼吁书》，旨在请求美国领导人立即采取措施大幅度减少导致全球变暖的气体排放。参见“U.S. Scientists and Economists’ Call for Swift and Deep Cuts in Greenhouse Gas Emissions,” available at: http://www.env~econ.net/2008/04/us~scientists~a.html。)与此同时，越来越多的美国公众接受了气候变化是客观事实的观点，并形成气候变化是由人类活动导致的，是人类面临的严重威胁的观念。(注：李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，载《美国研究》，2009年第2期，第33页。)

　　在上述背景下，小布什在其第二任期逐步转变了否认气候变化属实的立场，在气候变化问题上做出了姿态性的调整。2005年7月6日，小布什在参加苏格兰八国集团会议途经丹麦访问时首次承认人类活动引起的温室气体的增加正在导致全球变暖问题的出现。(注：Caroline Daniel, “Bush Admits to Role of Humans in Global Warming,” Financial Times, July 7, 2005, http://www.ft.com/cms/s/0/cb0c3b94-ee84-11d9-98e5-00000e2511c8.html#axzz1IF9r4kIX. )在2007年1月23日举行的国情咨文中，小布什进一步承认气候变化对国家安全构成了挑战，认为技术进步是缓解之道，同时建议实施强制性的可再生燃料标准和增加太阳能和风能的投入。(注：Stephen Lacey, Staff Writer, “Bush Addresses Climate Change in State of the Union Address, ” Jan24, 2007, http://www.renewableenergyworld.com/rea/news/article/2007/01/bush-addresses-climate-change-in-state-of-the-union-address-47216. )同年5月31日，小布什政府又希望包括中国、印度在内的15个温室气体排放最多的国家共同努力确立降低温室气体排放的长期目标，并在2008年底以前就此达成共识。6月6日在德国海利根达姆(Heiligendamm)召开的“气候变化八国峰会”上，小布什同意考虑欧盟提出的至2050年前，参加国降低温室气体排放至1990年排放量的一半，以实现使全球气温升高不超过3.6℃的目标。(注：李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，载《美国研究》2009年第2期，第34页。)在2008 年4月16日举行的一次新闻发布会上，小布什还总结了其执政期间在气候变化问题上的基本立场，并确定了一个新的目标：到2025年美国将遏止温室气体排放继续增长的态势。(注：“Remarks by President Bush on Climate Change,” 16 April, 2008, http://www.america.gov/st/texttrans~english/2008/April/20080416165403eaifas0.1469843.html. )由此可见，在气候变化科学确定性日益明朗，在国内和国际压力日渐加剧的情况下，小布什政府也不得不面对现实，在气候政策话语上有所改变。

　　总结小布什政府的气候政策不难发现，其执政初期奉行单边主义外交，强行退出了《京都议定书》，并且自行设计了一套温室气体减排替代方案和几类多边气候合作计划，但效果并不明显。在其执政后期，小布什政府逐渐认识到气候变化问题的现实性和严重性，并赞同各国合作减排的主张。然而，由于担心对美国经济产生负面影响以及抱怨发展中大国未参与减排，小布什政府并未采取相应的实质性减排行动。

　　（四）“谋求变革”：奥巴马政府的气候政策调整

　　2008年，打着“变革”的旗号并不断强调“绿色新政”的民主党人奥巴马成功入主白宫。他在其就职演讲中数次声称，“我们对能源的使用，日益让对手强大，与此同时又威胁着我们的星球”、“我们将利用太阳、风与土壤，来驱动我们的汽车和工厂运转”、“我们将与老朋友和老对手一道，共同消除核威胁，解决全球变暖的根源”。(注：Barack H. Obama, “Inaugural Address,” January 20, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/blog/2009/01/21/president-barack-obamas-inaugural-address. )总体上来看，奥巴马在气候变化问题的核心主张是，在国内减少石油消费，鼓励清洁能源和低碳能源发展，提高能源使用效率，以此来减少温室气体排放量；在国际上积极参与气候变化问题上的多边合作，发挥全球领导作用。(注：马建英：《奥巴马政府的气候政策分析》，载《和平与发展》，2009年第5期，第45~50页。)

　　第一，加大清洁能源的开发投入，推动节能减排活动。2009年初，奥巴马政府提出并由国会批准了《2009年美国复兴与再投资法》。根据该法案，在总额为7872亿美元的资金中，将会有910亿美元用于清洁能源开发、提高能效、环境保护以及为促进绿色环保动议而实施的税收激励方面。(注：Larry West, “Green Initiatives, Tax Incentives Are at Core of 2009 Economic Stimulus Package,” http://environment.about.com/od/environmentallawpolicy/a/econ_stimulus.htm. )上述投资无疑将促进美国国内能源、环境以及相关领域的科技创新和开发，这不仅有利于近期新能源经济产业的成长并创造数百万个就业岗位，还有利于为未来美国经济的发展提供持久动力。正如布鲁金斯学会发布的研究报告所言，“应对气候变化的行动不仅可以改善环境、避免未来付出更大代价，还有助于绿色技术研发的投入，而后者则有利于创造一个更加强大、更具活力的美国经济。美国可以通过带头减排来保持世界创新领域中的领先地位，因为这样可以刺激能源技术相关领域的创新集群的形成，而此类创新集群则是工作岗位的来源，同时也可以应对气候变化和增强美国在创新领域的突出地位”。(注：Jason Bordoff, Lael Brainard, Carola McGiffert and Isaac Sorkin, “Strengthening American Competitiveness: Regaining Our Competitive Edge-Four Priorities and 20 New Ideas,” Report of Brookings, 2009, p.16, available at:http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/reports/2009/02_american_competitiveness_brainard/02_american_competitiveness_brainard.pdf. )

　　此外，在美国，建筑物碳排放量约占碳排放总量的40％，源于建筑物的碳排放预计比其他经济部门产生的排放增长速度更快。奥巴马深信美国有机遇也有责任来提升新旧建筑物效能。为此，奥巴马政府设立了一个目标：到2030年使所有新建建筑物的碳排放保持不变或零排放，在未来10年将新建筑物和现有建筑物效能分别提高50％和25％。奥巴马认为联邦政府应当在减少能源消耗方面起到带头作用，作为总统，他将确保所有的新联邦建筑物至2025年达到零排放，并在未来5年内，将所有新建联邦建筑物的内效能增长40％。同时，奥巴马还计划每年提供150亿美元资金用于提高能源效率的关键投资。(注：马建英：《奥巴马政府的气候政策分析》，载《和平与发展》，2009年第5期，第46页。)这些节能措施和相关投资对于减少温室气体排放也具有积极意义。

　　第二，减少石油消耗，推动能源独立。自尼克松时代以来，美国历届总统都承诺采取一定措施增强能源独立，降低对中东的石油依赖。面对国际油价的急剧波动和全球气候变化的危害，美国迫切需要寻找新的能源来源，提高能源的自给率和清洁度。基于此，奥巴马政府一方面在传统能源领域推动石油和天然气的国内生产，如加快在蒙大拿州、北达科他州、得克萨斯州以及阿肯色州的油气勘探工作，建设阿拉斯加国家石油储备区和推进美国–加拿大跨国油气管道建设等。另一方面则建议提高燃油经济标准，并推动与汽车制造商、汽车工人和供应商合作实施此项计划。此外，奥巴马政府还为美国国内的汽车工厂和零部件生产厂商在改革税收抵免和贷款担保方面提供40亿美元，使得新型节能汽车在美国而非国外进行组装。这两项举措将促进美国制造业的发展，确保美国工人组装未来的先进汽车，并帮助美国在10年内不必过度依赖中东和委内瑞拉的石油进口。(注：〔美〕巴拉克·奥巴马：《我们相信变革:重塑美国未来希望之路》(孟宪波译)，北京·中信出版社，2009年版，第45页。)

　　第三，确定减少温室气体排放的目标，建立气候变化应对机制。奥巴马沿袭了《京都议定书》的思路，以总量减排方式为美国设定了温室气体减排的具体目标和时间表，计划到2020年把美国的温室气体排放减少到1990年的水平，在此基础上，到2050年再减少80％。(注：John M. Broder, “In Obama’s Team, Two Camps on Climate Change,” The New York Times, Jan.2, 2009, http://www.nytimes.com/2009/01/03/washington/03enviro.html. )与此同时，奥巴马政府还着手建立一个以市场为基础的“排放上线和交易”机制（Cap and Trade），通过这一机制建立起碳排放总量管制体系，将个人津贴与允许排放的总量相挂钩，以此来减少温室气体排放，增加联邦税入。为了确保对大众的公开透明，防止不公正的公司福利政策，所有津贴将以拍卖的方式进行。此外，公司还可以自由买卖津贴，这样既可以降低成本减少污染，又可以赋予传统生产商进行调整的能力。(注：〔美〕巴拉克·奥巴马：《我们相信变革——重塑美国未来希望之路》(孟宪波译)，北京·中信出版社，2009年版，第48~49页。)

　　第四，重视国际气候合作，重塑美国在全球气候治理中的领导地位。作为对小布什政府在气候变化问题上的“补救”，奥巴马力图恢复美国在应对气候威胁方面的领导地位。为此，他采取了如下措施：首先，在《联合国气候变化框架公约》下运用外交手段，重启致力于解决气候问题的主要国际论坛。2009年4月27日，世界温室气体排放量最大的国家在美国专门就全球能源和环境问题召开了“全球能源论坛”。(注：参加论坛的国家包括八国集团的全体成员以及中国、印度、巴西、墨西哥和南非。)美国不仅希望通过此次论坛为哥本哈根会议做准备，更希望各国在气候外交方面展现出创造性，消除全世界对以碳为基础燃料的依赖局面，协调开发能减少污染并提高可持续性的“改变格局的技术”。(注：Hillary Rodham Clinton, “Remarks at the Major Forum on Energy and Climate,” available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/04/122240.htm. )其次，在能源部管辖范围内创立技术转让方案，致力于向发展中国家输出“气候友好”型技术，以帮助后者抵御气候变化。同时，利用现有机构（如北大西洋公约组织等），使能源安全成为全球共同目标。最后，为国外的农民和农场主提供奖励，以保护森林并对其进行可持续的管理。(注：〔美〕巴拉克·奥巴马：《我们相信变革:重塑美国未来希望之路》(孟宪波译)，北京·中信出版社，2009年版，第51页。)上述政策无疑会有利于改善美国的国际形象，增强美国的领导力。

　　不可否认，就大方向而言，奥巴马政府将刺激经济复苏、能源结构调整与气候变化政策相互链接、统筹兼顾，符合时代的发展潮流。奥巴马在应对气候变化问题上的积极态度也使人们有理由相信美国在国际气候多边治理中会比以往更有所作为。然而，奥巴马政府的气候政策目标又过于宏大和理想化，其实现的国际国内环境尚不成熟。尤其是面临着全球经济危机和本国“财政悬崖”的背景下，其气候治理雄心会不可避免的陷入“有心无力”的困局，这可以从美国在2009年哥本哈根气候会议、2010年坎昆气候会议、2011年德班气候会议以及2012年多哈气候会议中的消极表现得到佐证。(注：例如，在2011年德班气候会议上，包括绿色和平组织美国分部和世界野生动物基金会等在内的16个国际组织向美国国务卿希拉里致信，指责美国在南非德班世界气候会议上拒绝就二氧化碳减排问题进行协商，认为其阻碍了峰会进程。欧洲方面也批评美国忽视气候变化风险，减排努力不够。参见中国气候变化信息网：“美国被指阻碍德班气候会议进程”，http://www.ccchina.gov.cn/Detail.aspx?newsId=26641&TId=58, 登录日期：2013年 6月29 日。 )可以预判，在未来的国际气候谈判中，美国会继续避免做出实质性减排承诺，并且会继续要求发展中国家也参与到全球温室气体减排中来，只是形式将会更加间接化和多样化。(注：张莉：《美国气候变化政策演变特征和奥巴马政府气候变化政策走向》，载《国际展望》，2011年第1期，第92页。)就此而言，奥巴马政府的气候新政有其局限性，其政策效果并不理想。

三　美国气候治理面临的困境

　　纵观美国的气候治理政策变迁，历届政府在应对气候变化问题的态度并不十分一致，在不同的阶段表现出了很大的差异性。从总体上来看，美国的气候治理政策较为消极。美国不仅拒绝参与实质性温室气体减排，游离于关键性国际气候机制之外，还试图让中国、印度等发展中大国承担减排责任，无视国际气候治理中的公平和道义原则，这使得美国一度成为国际气候谈判进程中的“拖后腿者”。虽然美国具有无可匹敌的国力优势，也试图走出在全球气候治理领域中不作为的“阴影”，然而从当前美国的能源消费状况、碳排放态势、国际气候博弈现状以及国际伦理等角度来看，美国在全球气候治理中依旧面临着诸多困境。

　　（一）能源消费状况及其趋势不容乐观

　　众所周知，美国历史上所取得的巨大进步很大程度上是建立在充足、廉价的能源资源基础之上的。这些能源主要包括煤、石油、天然气、水能和核能。然而，这里存在的一个悖论是，充足和廉价的能源供应并不利于促进其效率的提高。事实上，过去美国的人均能源消耗量或者国内生产总值平均耗能量比其他发达国家高出约70%。美国仅占世界人口总量的5%，却消耗了全世界25%的能源。(注：Sophie Meritet and Fabienne Salaun, “The United States Energy Policy: At a Turning Point,” in Jean-Marie Chevalier eds., The New Energy Crisis: Climate, Economics and Geopolitics (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2009), p.173.)与此同时，根据美国能源信息局（EIA）于2012年12月5日发布的《年度能源展望2013：前期概述》分析数据，2011年美国主要能源消费总量为98×1015Btu（英热单位Btu），到2035年这一数字将上升为104×1015Btu，此后还将以年均0.6%的增长速度，于2040年达到108×1015Btu。以煤炭、石油和天然气为主的化石能源将依然是未来美国能源消费结构的主要来源。具体而言，煤炭消费量将从2011年的19.7×1015Btu上升为2040年的20.5×1015Btu；石油将从37×1015Btu略降为36.1×1015Btu；天然气从24.4×1012立方英尺上升为29.5×1012立方英尺。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2013 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/er/pdf/0383er(2013).pdf. ) 相对而言，可再生能源在整个能源消费中所占的比重依旧十分有限。

　　（二）与能源相关的二氧化碳排放量会长期维持在高位

　　一般而言，与能源相关的二氧化碳排放主要取决于能源的使用及其碳含量状况。美国的能源消费结构以煤、石油和天然气等传统化石能源为主，根据美国环境保护局的统计，2009年对化石燃料的燃烧占据了美国二氧化碳排放总量的94.6%。(注：The U.S. Environmental Protection Agency, “DRAFT ~ Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990~2009,” available at: http://www.epa.gov/climatechange/emissions/downloads11/US~GHG~Inventory~2011~Executive~Summary.pdf.)与此同时，在上述三种传统能源中，煤炭无疑又是其中含碳量最高的。作为世界上煤炭资源最丰富的国家之一，2006年美国的煤炭储量占世界储备总量的27.1%，同时还是世界第七大煤炭出口国。(注：Sophie Meritet and Fabienne Salaun, “The United States Energy Policy: at a Turning Point,” in Jean~Marie Chevalier eds., The New Energy Crisis: Climate, Economics and Geopolitics, (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2009), p.174.)与其他资源相比，丰富的储备以及开采和运输条件的改善使得煤炭价格更为低廉。也正是基于此，煤炭在美国注定会成为一种理想的电力来源。尽管早在1970年就通过了清洁空气法案，但是自那以后美国的煤炭发电量还是增长了近三倍。而且在使用煤炭最多的十个州中，来自煤炭的电费比其他燃料产生的电费要便宜40%。(注：Sophie Meritet and Fabienne Salaun, “The United States Energy Policy: At a Turning Point,” in Jean~Marie Chevalier eds., The New Energy Crisis: Climate, Economics and Geopolitics (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2009), p.174.)虽然据推测，煤炭在整个美国电力消费来源中的比重会从2011年的42%降至2040年的35%，但它在此期间依然是美国最大的发电来源。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2013 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/er/pdf/0383er(2013).pdf.)由此可见，国内相对丰富的资源储备及其安全供应意味着煤炭在美国未来的电力需求中将继续扮演着关键角色。更为重要的是，美国能源信息局预计未来美国的电力消费总量（包括向电厂购买和现场发电）将会以年均1%的速度增长，由2009年的3745百万千瓦时上升为2035年的4880百万千瓦时。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2011 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383er(2011).pdf. )因此，可以预见美国未来与能源相关的二氧化碳排放量将会维持在一个较高的水平。

　　另据美国能源信息局的研究，在经济危机背景下，美国与能源相关的二氧化碳排放量在2008年和2009年分别下降了3%和近7%。与此同时，2027年之前美国的二氧化碳排放总量将不会超过2005年的水平（5980百万公吨）。然而，从2027年至2035年，美国的二氧化碳排放量将会再增长5%，达到6315百万公吨。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2011 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383er(2011).pdf.)这意味着在2005至2035年期间，美国与能源相关的二氧化碳排放将会以年均0.2%的幅度增长。同样在这一时期，由于对电力和交通燃油需求的增长会被较高的能源价格、能耗标准、各州政府的可再生能源标准、联邦政府制定的公司平均燃油经济标准等因素所抵消，美国的人均二氧化碳排放量将会以年均0.8%的幅度下降。从总体上来看，美国在未来数十年依旧会是全球主要的二氧化碳排放国，这意味着美国在全球温室气体减排中理应负有不可推卸的责任。

　　(三) 发展中国家和发达国家（集团）的双重压力

　　在国际气候谈判中，美国的气候变化政策受到了一些贫穷国家和小岛国家联盟(AOSIS)的强烈批评。由于基础设施落后，科技水平有限，贫穷国家在应对气候变化方面的脆弱性更差。如果不尽快遏止气候变化，贫穷国家将会面临国家治理能力溃败的危险，而小岛国家则会遭受海平面上升的威胁，它们当中的一些甚至会在21世纪失去80%的国土面积。基于此，小岛国家和贫穷国家对美国长期以来逃避温室气体减排责任的行为抱怨不已。

　　与此同时，美国还受到其他发达国家（集团）减排的压力。例如，作为国际环境治理中的积极领导者，欧盟不仅在区域内实行领先的环保标准，在国际层面还积极开展环境外交，倡导以多边主义方式推动各国参与应对气候变化的行动。在2001年小布什政府执意退出《京都议定书》，使得国际气候变化谈判几近陷入僵局之际，欧盟则积极运用其外交力量动员其他国家支持和加入《京都议定书》。一方面，针对加拿大和日本等国仍对《京都议定书》的执行机制持有异议的情势，欧盟、77国集团及中国在谈判中经过磋商，采取了灵活的态度，最终促使各方达成《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》。这两个协定既帮助了发展中国家进行环境保护，又规定了碳汇的计算方法及允许使用碳汇额度的上限，使得对《京都议定书》附件I国家减排义务的规定大大弱化，也为议定书的生效提供了可能。另一方面，欧盟还以支持俄罗斯加入世界贸易组织为条件，积极推动俄罗斯批准《京都议定书》。2004年10月22日，俄罗斯国家杜马在全体会议上批准了《京都议定书》，从而为《京都议定书》的最终生效扫清了障碍。可见，欧盟在京都进程中所扮演的“领导者”角色已经给美国带来了前所未有的压力。

　　由于《京都议定书》的第一个承诺期于2012 年截止，如何构建后京都时代的国际气候制度成为当前国际社会面临的重要任务。更为重要的是，国际气候政治的博弈不仅表现为领导权之争，还表现为国家发展模式的竞争。如果美国不在全球气候治理中“有所作为”，那么有可能丧失国际社会对美国式资本主义发展模式的信心，从而削弱美国在世界上的影响力和吸引力。因此，如何夺回美国在全球气候治理中的领导权并重塑民众对本国发展模式的信心，就成为未来美国政府不可回避的课题。

　　（四）国际伦理和道义压力

　　对于气候变化问题，气候科学家可以协助我们发现气候变化的“因”和“果”，也可以帮助我们找到一些应对气候变化的方法，但人们应该如何做，这不仅是科学技术领域的课题，还是一个伦理问题。(注：钱皓：《正义、权利和责任：关于气候变化问题的伦理思考》，载《世界经济与政治》，2010年第10期，第59页。)而美国在全球气候治理中的“不作为”必将使其面临巨大的国际伦理和道义压力。

　　首先，气候变化问题上的不确定性不能成为任何国家推脱气候伦理责任的理由。在诸如气候变化这样的环境问题中，当（气候变化）科学不确定性不能就该问题对人类健康的危害和可能产生的环境后果做出明晰的预测时，伦理问题就产生了。(注：有关环境决策过程中科学与伦理关系的讨论，可参见John Lemons and Donald Brown, “The Role of Science in Sustainable Development and Environmental Decision-making,” in John Lemons and Donald Brown eds., Sustainable Development; Science, Ethics, and Public Policy,(Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1995), pp.11~35.)这是因为即使科学可以精确地描述出气候变化的危险层次，那么这里还有一个“接受性”的问题。也就是说，从科学的结论来看，气候变化的确引起了一些特定的威胁或者危险，但是在缺乏首先决定某个固定的接受标准的情况下，没有人可以预知这种威胁是否可以被普遍接受。因此，“接受性”的标准应当被看作是一个伦理问题，而非科学问题。忽略上述问题将意味着人类的健康和环境会被置于一种“合法性危险”（legitimate risk）情景之下，即决策者在潜在的环境威胁面前选择不采取行动。(注：Donald A. Brown, American Heat: Ethical Problems with the United States’ Response to Global Warming, (Boston: Rowman & Littlefield Publishers, 2002), p.138.)虽然气候变化的科学性尚存争论，但是它所引起的一些危害的确已经发生。世界各国应当采取预防性措施来预测、阻止或者将气候变化的诱因最小化，以此来减缓其负面影响。只要存在危害或者不可逆转的破坏，人类社会就不能以缺乏百分之百的科学确定性为理由来推迟采取气候治理行动。对于美国而言，上述伦理问题同样需要正视。

　　其次，国际气候正义原则要求美国理应采取有效行动应对气候变化。气候变化中的正义内容主要包括：人与自然平等相处、国际社会中的利益和义务承担要遵循普遍规范和标准。在前一个内容上，几乎没有一个国家能够完全做到人与自然的平等相处；在后一个内容上，由于国际社会的规则、规范和标准是由那些早先进入国际社会的主要大国制定的，而那些国际社会的迟来者则很难在“祖父原则”下获得公平的利益和权利。(注：国际关系中的“祖父原则”(Grandfathering Principles) 最初可追溯至第二次世界大战结束后，战胜国和后来的发达国家在重新设置国际制度时已经考虑将以“祖父原则”为基础，以制度规范认可发达国家和发展中国家在各个领域的权利差异。转引自钱皓：《正义、权利和责任：关于气候变化问题的伦理思考》，载《世界经济与政治》，2010年第10期，第63~64页。)此外，在分配排放权和非均衡性的影响方面，以美国为代表的发达国家历史上长期过量排放，而发展中国家排放较少，并且更易受到前者温室气体排放的危害。(注：Paul G. Harris, World Ethics and Climate Change: from International to Global Justice (Edinburgh: Edinburgh University Press, 2010), p.82.)因此，美国等发达国家应当在温室气体减排上做的更多，并且对那些遭受气候变化影响的弱小国家进行补偿。

　　最后，国际气候条约和规范明确规定了各类国家的权利和义务，无视他国权利和逃避自身责任将会使美国失去国际社会的道义支持。国际气候机制中的一个最为重要的原则是“共同但有区别的责任”。根据该原则，发达国家缔约方应该率先采取行动，尽最大努力减少温室气体排放。而发展中国家在得到发达国家的技术和资金支持的前提下，有责任采取一定的措施减缓或适应气候变化。这里的“共同”强调各缔约国均对生态环境链有着整体性和关联性责任，“区别”则强调了先发国家的历史责任、兼顾了后发国家的发展需要，体现了一种公平精神。(注：钱皓：《正义、权利和责任：关于气候变化问题的伦理思考》，载《世界经济与政治》，2010年第10期，第68页。)就美国而言，自20世纪50年代以来，美国排放的二氧化碳占全球总排放量的大约27%，几乎三倍于地球上的任何一个国家。每一个美国公民每年平均排放25吨的二氧化碳，比欧盟的人均排放高出二倍，大约是世界平均水平的四倍。(注：European Parliament, “United States Climate Change Policy,” available at:http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?file=19959. )对此，美国著名的环境学家唐纳德·布朗（Donald Brown）指出，“从发展中国家的视角来看，美国表现出了一种利用其政治、经济和军事力量来逃避碳减排责任的倾向，而结果是，美国在未来的气候谈判中将不得不面对发展中国家对美国立场信任的流失”。(注：Donald A. Brown, American Heat: Ethical Problems with the United States’ Response to Global Warming,(Boston: Rowman & Littlefield Publishers, 2002), p.71.)换言之，如果美国不顾国际社会的观感而践踏国际气候伦理规范，必将会给自身的道义形象带来负面影响。

结论

　　自20世纪90年代全球气候变化问题兴起以来，国际社会围绕如何构建有效的国际气候治理机制而展开了马拉松式的谈判和博弈。作为世界上最大的温室气体排放国之一，美国在全球气候治理中的角色无疑至为关键。虽然气候变化在生态环境、社会经济和国家安全三个维度上对美国造成了诸多负面影响，但是整体上而言，美国并没有采取与其国际地位相称的气候治理政策。本文通过深入分析美国的气候治理政策及其实践历程后发现，减排成本、国内结构、现实困境三个因素共同发挥作用，框定了美国的气候治理力度和边界，具体而言：

　　第一，在美国的“气候脆弱性”和减排成本之间，美国政府更注重成本因素。在综合权衡下，美国决策者认为进行温室气体减排有损于美国的经济利益，这是制约美国采取积极有效的气候治理政策的根本原因。

　　第二，从美国历届政府应对气候变化的国内政治博弈进程来看，美国权力高度分散的国内结构容易导致应对气候变化政策陷入不同机构部门（尤其是在国会、总统和利益集团之间）相互制衡的漩涡，进而使得行政当局很难在国内自上而下的实施该政策。例如，克林顿政府虽然签署了《京都议定书》，但迫于国会压力，并未提交参议院审议；小布什政府的气候政策则长期受制于石油利益集团的影响；奥巴马政府的气候新政能走多远，在一定程度上也取决于国会两党在财政问题上的博弈态势。可以说，权力分散式的制度设计在一定程度上会成为政府及时制定和有效实施环境/气候政策的绊脚石，这是美国的立国先驱们所始料未及的。

　　第三，美国面临着节能减排的现实困境。从能源消费状况来看，美国长期位居世界头号能源消费国位置，且煤、石油和天然气等传统能源依然占据美国的能源消费结构主流。只要短期内美国的能源消费状况得不到根本性改观、“气候友好型”技术得不到“质”的提升和“量”的普及，美国的温室气体排放量依旧会维持在较高的水平。

　　

马建英：中国海洋大学法政学院讲师、海洋政治研究所副所长

来源时间：2014/10/25   发布时间：2013/12/5

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