作者：何兴强  来源：《美国研究》 2008 年第 2 期

       在 20 世纪 90 年代，中美两国曾经因为知识产权问题发生了三次激烈争端，每次都到了贸易战的边缘。知识产权问题成为 1990 年代中美经贸关系中的一大突出问题。随着 1992 年中美《关于保护知识产权的谅解备忘录》的签订，以及 1995 年 2 月、 1996 年 6 月两个中美双边知识产权协议的签署，中美知识产权争端得到了缓和。

　　中国加入世界贸易组织（ WTO ）大大促进了中美经贸关系的发展。 2003 年中国成为美国第三大贸易伙伴，美国则是中国的最大贸易伙伴。 2005 年双边贸易总额中方统计为 2116 亿美元，美方统计数字为 2853 亿美元。【注释】中方数字来自中国海关总署网站，美方数字来自中国商务部网站。【注尾】在经贸关系发展的同时，贸易不平衡、人民币汇率、反倾销以及知识产权等新老问题也随之出现。其中，沉寂数年的中美知识产权保护问题在中国加入世贸组织之后逐渐突出，成为美国政府和商界在两国经贸关系上意见最大的问题，持续影响着中美关系的发展。

　　本文对美国知识产权保护情况，中国加入世贸组织前后中美两国在知识产权保护方面的争端进行了阐述，并在此基础上着重分析了 2004 年以来这一争端加剧的具体原因和深刻背景，以及这一问题的解决前景。

一、美国的知识产权保护

　　根据联合国世界知识产权组织（ WIPO ）的定义，知识产权指的是“智力创造：发明、文学和艺术作品，以及商业中使用的标志、名称、图像以及外观设计”。知识产权分为两类：工业产权，包括发明（专利）、商标、工业品外观设计及原产地地理标志；另一类是版权，包括文学作品，诸如小说、诗歌、戏剧、电影、音乐作品，艺术作品诸如绘图、绘画、摄影、雕塑以及建筑设计。【注释】来自联合国世界知识产权组织网站的介绍 , available at: http://www.wipo.int/about  ip/zh/. 【注尾】美国对知识产权的定义与此大同小异，并将知识产权分为专利，商标，版权和商业秘密四类。【注释】“ Intellectual Property, What is It? ” available at: www.stopfakes.gov. 【注尾】

　　美国对知识产权的保护有着良好传统。早在 1789 年，美国宪法第一条第八款就规定：“国会……有权保障著作者和发明者在限定时间内对其著作和发明的专有权利，以促进科学和实用技艺的进步。”这一条款成为美国专利和版权立法的宪法授权条款。从历史上看，知识产权是美国社会、文化和经济发展的重要部分，对美国整个经济和社会发展做出了巨大贡献。

20 世纪 80 年代以来，与知识产权相关的贸易领域急剧扩大，涉及专利、商标等知识产权的国际经济贸易越来越多。知识产权的国际保护涉及各国企业的发展，关系各国的重大利益。 80 年代中后期，面临经济衰退，美国将其国际竞争力下降的主要原因归咎于其知识产权没能在世界范围内得到保护，认为其在经济竞争中最大的资源和优势在于科技和发明，有效保护海外知识产权对美国经济至关重要。

　　因此，美国不遗余力地在 1986 年发起的关贸总协定乌拉圭回合谈判中将知识产权保护纳入关贸总协定的框架，称之为“与贸易有关的知识产权”。随着 1994 年《与贸易有关的知识产权协议》（ TRIPs ）的签署，知识产权的国际保护与国际贸易多边机制——世界贸易组织紧密结合起来。在国内， 1988 年里根总统签署了《综合贸易与竞争法》，在对不公正的贸易行为进行报复的 301 条款上增加了一条“特别 301 条款”，把知识产权单独列为一项，对不保护美国知识产权或者阻碍美国知识产权企业进入其市场的国家进行调查并实施贸易制裁。这样，知识产权保护便成为美国对外贸易政策的基本组成部分。

 　　进入 21 世纪，随着新技术革命推动下知识经济时代的来临，知识产权更是被视为美国保持世界经济领先地位的最后希望。知识产权产业占 2003 年美国国内生产总值的 17.3% ，【注释】 Council of Economic Advisers, Economic Report of President 2006(Washington DC: GPO, 2006), p.219. 【注尾】占美国出口总额的一半以上，经济增长的 40% ，就业人数达 1800 万。【注释】美国商务部知识产权协调员伊斯雷尔 2006 年 3 月 8 日 在参议院商业、科学和运输委员会关于“中国的盗版和侵权”的证词。 available at ： www.doc.gov. 【注尾】除商标之外的知识财产占美国企业全部价值的 33% ，价值 5 万亿美元。其中，版权业是过去 20 多年美国发展速度最快、最具活力的产业之一，也是对美国对外贸易贡献最大的行业，占 2005 年美国企业全部价值的 13% 。此外，专利和商业秘密作为美国知识产权的组成部分，分别占美国企业全部价值的 11% 和 9% 。商标价值很难从一个品牌的其他价值中分离出来，根据美国 2006 年总统经济报告，商标和品牌价值大概相当于美国企业全部价值的 14% 。【注释】 Economic Report of President 2006, p.220. 【注尾】

 　　美国认为，盗版和假冒对美国经济造成了巨大损害。美国贸易代表办公室（ USTR ） 2003 年的“特别 301 报告”估计，知识产权犯罪对美国经济造成的损失每年在 2000 亿到 2500 亿美元之间；【注释】“ USTR 2003 Special Report, ” available at: www.ustr.gov. 【注尾】美国商会估计，每年的知识产权侵犯使美国丢失 75 万份工作。【注释】“ Why Protect Intellectual Property? ” available at: www.stopfake.gov. 【注尾】保护知识产权成为美国政府及商业界最为关注的问题之一，美国政府甚至还将假冒产品的贸易与有组织犯罪及恐怖袭击联系起来，以提高人们对知识产权保护的更高关注。

　　美国知识产权的国际保护工作由两个基本部分组成，第一部分是政府与企业合作促使美国的贸易伙伴保护美国海外知识产权。在美国贸易代表办公室的领导下，以“特别 301 条款”为核心，以美国商会为支持的体系是美国最主要和最有效的海外知识产权保护机制。除美国贸易代表办公室外，行政部门还包括商务部国际贸易管理局（ ITA ），专利商标局（ USPTO ），版权局 (U.S. Copyright Office) 及国务院。美国贸易代表办公室运用广泛的双边和多边贸易工具促进国际知识产权立法和有效的执法，主要工具包括与美国贸易伙伴的双边协定，年度“特别 301 条款”评估，以及世贸组织的多边贸易协定。第二个部分是阻止侵犯知识产权的产品进入美国。这由两种机制构成。其一是国土安全部下属的海关和边境保护局 (CBP) 及移民和海关执行局 (ICE) 两个机构；其二是美国国际贸易委员会 (USITC) 的审查机制。国际贸易委员会是拥有准司法权的联邦独立机构，负责对可能侵犯美国知识产权的国外进口商品进行审查。它可以应国内企业的申请，根据美国关税法“ 337 条款”的授权发起调查，调查核实后可以向海关发出排除令阻止知识产权侵权产品进口。【注释】“ 337 条款”最早成型于 1930 年美国关税法第 337 节。【注尾】

二、中国加入世贸组织之前的中美知识产权争端

　　中美两国在知识产权方面的联系是随着 1979 年两国建立正式外交关系开始的。在 1979 年 7 月正式签署的《中美贸易关系协定》中，在美方的要求下，把双方互相保护包括著作权在内的知识产权的内容列为正式条款。这样，中国开始接触并了解知识产权概念及其保护，并于 1979 年 5 月开始起草著作权法，开始建立自己的知识产权制度。 1982 年颁布实施了第一部《商标法》， 1984 年通过了《专利法》， 1990 年 9 月通过《著作权法》并于 1991 年 6 月正式实施。由此，自改革开放以来，中国关于知识产权保护的法律和管理机制得到了迅速发展，初步建立了一套知识产权保护系统。

1989 年以来，随着中美经贸关系更为迅速的发展，两国开始出现了知识产权保护方面的争端。 1989 年 5 月，美国贸易代表办公室发布了其第一份“特别 301 条款”年度审查报告， 1989 年和 1990 年均将中国列在“重点观察国家”名单【注释】美国贸易代表办公室根据《 1988 年贸易与竞争综合法》中特别 301 条款，每年编一份未能对美国知识产权提供适当保护的国家名单，那些最为严重或屡屡违规的知识产权侵犯者会被确定为“重点国家”，然后依次是“重点观察国家”、“观察国家”。确定一国为“重点国家”之后，美国贸易代表办公室要在 30 天内决定是否对这个国家发起特别 301 调查，并在调查发起后的 6 个月改善期限后决定是否实施制裁。“重点观察国家”指未能提供足够的知识产权保护或执行，或市场准入水平的国家，“观察国家”指应该用双边努力来解决知识产权保护问题的国家。此外，根据美国贸易法 306 条款编制的“ 306 条款监察名单”适用于那些存在严重的知识产权相关问题而且同美国签署了双边知识产权协定的国家。美国贸易法 306 条款规定如果上半年监察表明回避执行双边知识产权协议， USTR 将可直接对该国采取贸易制裁行动。 Available at: www.ustr.gov. 【注尾】上，开始对中国知识产权保护施加压力。在 1991 年 4 月发布的“特别 301 条款”年度审查报告中，美国贸易代表办公室指责中国在知识产权法律、做法和政策中均有不足和缺陷，首次将中国升格为最高级别“重点国家”，并在 6 个月的调查期限后宣布了对中国对美出口的 106 件商品的加税清单。中国随即提出反报复清单，贸易战一触即发。为解决这个争端，中美于 1992 年 1 月签署了两国间第一个有关知识产权保护的协议，即《关于保护知识产权谅解备忘录》，美国贸易代表办公室当年又将中国放回“观察国家”名单上。 1994 年 6 月，美国贸易代表办公室以中国政府保护知识产权不力，侵权行为失控为理由，再次将中国升格为“重点国家”，发起对中国 6 个月的“特别 301 调查”，双方又一次面临贸易战。后来两国各自做出让步，于 1995 年 2 月签署了第二个知识产权协议，即《中美知识产权保护协议》，结束了两国间长达 20 个月的知识产权谈判。此后，以国际知识产权联盟为代表的美国知识产权业界认为中国没有认真执行协议，建议美国贸易代表办公室重新考虑对中国进行制裁。 1996 年 4 月，美国贸易代表办公室发布当年度“特别 301 条款”审查报告，指责中国没有认真执行 1995 年知识产权协议，第三次将中国确定为“重点国家”。 5 月 15 日 ，根据贸易法第 306 条款，美国贸易代表办公室建议对来自中国的纺织品、服装和电子产品等价值 30 亿美元的中国商品征收惩罚性关税，除非中国令人满意地执行 1995 年知识产权协议，从而引发了中美关于知识产权新一轮的争端。经过努力，双方最终于 1996 年 6 月签署了中美第三个知识产权协议。自此，中国政府不断加强打击盗版侵权行为的力度，中美知识产权争端缓和下来。

　　从 1997 年到 2002 年，虽然美国对中国的知识产权保护还是相当不满，但也对同期中国知识产权保护方面取得的进展表示了一些积极的看法，美国贸易代表办公室这几年中没有一年将中国升格为最高级别的“重点国家”或次之的“重点观察国家”名单，开始通过鼓励而不是施压来促使中国进一步加强知识产权保护。对于中国加入世界贸易组织，国际知识产权联盟视之为确保中国继续加强知识产权保护的最好途径，该联盟各成员协会联合其他一些协会曾于 2000 年 2 月发出公开信，强烈支持对华永久正常贸易法案（ PNTR ），敦促国会通过该法案。【注释】“ IIPA  s Letter in Support of China PNTR from America  s Creative Industries, ” available at: www.iipa.com. 【注尾】

　　为加入世贸组织，根据《与贸易有关的知识产权协议》，中国 2000 年再次修改专利法， 2001 年修改了商标法及著作权法，并承诺打击网络盗版。新修订的专利法、商标法和著作权法分别于 2001 年 7 月 1 日 、 12 月 1 日 和 10 月 27 日起 实施。中国加入世贸组织之后，美国对中国知识产权保护的关注重点转向监督中国遵守世贸组织协议的情况。从 2002 年到 2004 年，美国国会监督中国履行世贸组织协议的一些委员会如“国会经济与安全评估委员会”，“国会—行政部门委员会”等对中国遵守世贸组织情况举行了多次听证会。美国认为 , 从立法角度看，中国已经基本达到了《与贸易有关的知识产权协议》的要求，中国知识产权保护存在的主要问题在执法方面。在中国加入世贸组织的头两年，基于中国在保护知识产权方面不断取得的进展，美国贸易代表办公室年度“特别 301 条款”报告虽然提到中国存在的问题，但基本上较为笼统，篇幅也短到不到两页。中美知识产权问题一时平静下来。

三、 2004 年以来中美知识产权争端加剧的原因分析

　　然而，这种平静状况并未持续多久。从 2004 年开始，美国商业界对中国在世贸组织框架下对知识产权的保护情况开始流露出更多的不满。在美国商业界的推动下，美国贸易代表办公室在 2005 年的特别 301 报告中国部分（“非常规评估报告”）【注释】 USTR 在 2005 年对 2004 年 4 月中美第 15 届商贸联委会关于中方承诺的实施情况撰写了一个“非常规评估报告”（ Out  of  Cycle Review, OCR ）， USTR 2005 年的特别 310 报告中国部分即由此 OCR 构成。【注尾】中决定将中国升格为“重点观察国家”，这是自 1996 年以来的第一次，同时保持中国“ 306 条款监察国家”的地位。同年的“中国履行世贸组织义务报告”则称，美国政府准备采取一切必要、适当的措施，确保中国制订并实施有效的知识产权执法制度。【注释】 USTR: 2005 Report to Congress on China  s WTO Compliance, 第 66 页。【注尾】“非常规评估报告”还称， 2004 年查获的进入美国市场的中国假冒商品价值达 1.34 亿美元，比 1993 年上升了 47% ，占到美国海关当年查获的知识产权侵权商品数量的 67% 。【注释】“ Out  of  Cycle Review Results on China, ” available at: www.ustr.gov. 【注尾】“非常规评估报告”的出台表明美国对中国知识产权保护施压力度开始增加，中美知识产权争端在沉寂几年之后再次激烈起来。

　　比起 1995~1996 年两国的知识产权争端，此次的焦点仍然是中国知识产权执法问题，如透明度不够、执法不严、刑法保护的力度不够、行政处罚的额度太低，不足以威慑盗版者，以及市场准入等问题。新出现的问题只有网络盗版问题（美国人认为它已经迅速成为美国在华知识产权保护的一大威胁）。尽管如此，此次争端加剧的原因却是不一样的。美国在评估入世后中国知识产权保护时，除了根据两国间三个知识产权保护协议之外，主要是根据中国执行《与贸易有关的知识产权协议》及中国政府履行 2004 年第 15 届商贸联委会（ JCCT ）相关承诺的情况，此次争端加剧与这一情况息息相关。

　　首先，从时间上来看， 2004 年是中国加入世贸组织的第三个年头，加入世贸组织文件中的许多过渡期已经结束，美国也结束了“等等看”的心理，开始全面评估中国履行世贸组织承诺的情况，争端于是在 2004 年开始加剧。

　　中国入世的前三年 , 美国对中国能否认真履行加入世贸组织的承诺和知识产权保护的义务持观望态度，希望能够看到中国知识产权保护得到改善。到 2004 年下半年，中国入世即将满三年，美方认为，中国在加入世贸组织时承诺的到 2005 年之前显著降低仿冒和盗版的水平没有能够兑现，三年来中国的假冒、盗版现象反而越来越严重，在侵犯知识产权方面，中国仍然是“头号公敌”。国际知识产权联盟这几年的年度报告认为中国各行业的所谓“盗版率”仍然保持在 90% 。中国美国商会 2004 年《美国企业在中国》的年度报告中也认为，三年来，中国在履行世贸组织承诺方面取得了很大进步，但相比其他问题，知识产权保护问题成为唯一的例外。【注释】中国美国商会 2004 年白皮书第一部分之“主要趋势”，来自中国美国商会网站（ www.amcham  china.org.cn ）。【注尾】中国美国商会对其成员的一项调查显示， 90% 的公司认为中国政府对知识产权的保护是无效的，超过 3/4 的成员认为它们受到知识产权侵犯的危害。【注释】 Chris Buckley, “ U.S. Groups Press China Over Piracy, ” New York Times, Sep. 17, 2004. p.W.1. 【注尾】这样，入世三年来，知识产权保护问题成为美方对中国履行入世承诺中最不满意的一个问题。

　　因此， 2004 年下半年以来，美国对于中国知识产权保护不力的指责开始多了起来，美国商务部高层此后的历次访华均提及知识产权问题。美国 34 个行业协会在向美国贸易代表办公室提交的关于中国“侵犯”知识产权的报告中，多数均称中国在知识产权保护问题上没有明显进展。【注释】“ Background on Special 301, ” available at: www.ustr.com. 【注尾】美国商会负责亚洲事务的副主席薄迈伦（ Myron Brilliant ）表示，到 2004 年，美商对于敦促中国加强知识产权保护的态度发生了巨大变化，以前这只是在中国大陆和香港的美国商人的问题，但现在，主要大公司的首席执行官们（ CEO ）都在抱怨。美国商会领导层认为不能再容忍这个问题了，声称“我们一直视自己为中国人的朋友，但我们的忍耐是有限度的”。【注释】 Chris Buckley, “ U.S. Groups Press China Over Piracy. ”【注尾】 2005 年 2 月，美国商会以中国未能很好履行其 2004 年所作的打击盗版的承诺为由，向美国贸易代表办公室递交请求，建议美国政府立即启动世贸组织的磋商机制，以停止“严重的盗版和伪造”对美国商界造成的损害。【注释】 Elizabeth Becker, “ Chamber of Commerce Asks U.S. to Crack Down on Chinese Copyright Violations, ” New York Times, Feb. 10, 2005. p.C.3. 【注尾】这是美国商会第一次采取此类行动。美国电影协会，美国唱片工业协会等响应美国商会的行动，也向美国贸易代表办公室发出了同样的请求。

　　对于美国在华商界来说， 2004 年中国政府对两起知识产权事件的态度造成了他们的恐慌，进一步促成了美国商会在知识产权保护问题上对中国的施压。 2004 年 7 月 5 日 ，中国国家知识产权局专利复审委员会对国内厂商组成的“伟哥”联盟的无效宣告请求做出审查决定，宣告国家知识产权局 2001 年以公告授予美国辉瑞公司的万艾可 ( “伟哥” ) 专利无效，理由是其专利违反了《专利法》第 26 条第三款的规定：说明书不够清晰、完整。“伟哥”专利在中国被否决的案例在西方各国，特别在美国，引起强烈反响。美国贸易代表办公室发言人米尔斯（ Richard Mills ）表示此事件是中国侵犯知识产权的典型案例，美国对中国的知识产权保护深表关切。【注释】 Phelim Kyne in Beijing, Scott Hensley in New York and Neil King Jr. in Washington, “ China Voids Pfizer  s Viagra Patent: Ruling Intensifies Concern Regarding Beijing  s Stance On Intellectual Property, ” The Wall Street Journal, July 8, 2004, A3. 【注尾】《金融时报》称“许多在华制药企业将这起事件看作是中国保护知识产权的试金石。” 【注释】 James Kynge, “ China Overturns Pfizer  s Patent, ” Financial Times, July 07, 2004, available at: www.ft.com. 【注尾】同年 9 月，对于中国奇瑞汽车公司生产的 QQ 车型是否对美国老牌汽车公司通用的斯巴克 (Spark) 车型外观设计构成侵权的纠纷，中国国家主管部门认为依照法律和外方提供的证据，无法认定奇瑞公司侵权，建议双方通过司法途径和调解机制解决纠纷。美国商会在 2005 年 2 月递交美国贸易代表办公室的请求中提到了这两个事件，认为中国应该解决中美知识产权争端中的一些影响较大的案例，如辉瑞和通用公司的问题。【注释】 Elizabeth Becker, “ Chamber of Commerce Asks U.S. to Crack Down on Chinese Copyright Violations. ”【注尾】

　　第二， 2004 年以来中美知识产权争端的加剧是在美国加强知识产权保护的背景下发生的。

　　在国际经济全球化的背景下，全球盗版和假冒商品的贸易已经发展到了一个前所未有的水平，美国对海外知识产权保护的关注程度也越来越高。在美国贸易代表办公室的协调下， 2004 年 10 月布什政府发起了一项名为“针对有组织盗版战略” (STOP, Strategy Targeting Organized Piracy) 的国际知识产权保护行动。在白宫领导下，这个行动联合了美国贸易代表办公室、商务部、司法部、国土安全部、食品与药品管理局和国务院等部门和机构，旨在阻断假冒产品进入美国并帮助美国企业在全球保护其知识产权，是美国政府打击全球知识产权侵权最为全面的一个行动。

　　“针对有组织盗版战略”行动不是根据法令设立的，没有常设机构。成立于 1999 年，作为美国贸易代表办公室、司法部、海关、商务部、专利商标局、国务院等部门之间协调机制的全国知识产权执法协调委员会（ NIPLECC ），是国会依据 2000 财年财政部邮政拨款法案（ Treasury/Postal Appropriation Bill ）成立的，有常设机构，有国会拨款的活动经费。布什总统发起“针对有组织盗版战略”行动后，将全国知识产权执法协调委员会的组织机构与“针对有组织盗版战略”的目标结合起来，任命伊斯雷尔（ Chris Israel ）为首任美国国际知识产权执行协调员，作为行政部门知识产权执法的先锋，以便更好地协调和组织美国的海外知识产权保护工作。

 　　在“针对有组织盗版战略”协调下，美国政府加强了各联邦机构间的内部协调，加强了与企业界的联络，强化了美国在华知识产权保护。 2004 年秋天，美国专利商标局向美国驻北京使馆派驻了一名知识产权专员科恩（ Mark Cohen ），以协助知识产权执法，并计划向驻上海和广州总领馆再各派驻一名知识产权专员。【注释】 Neil King Jr., “ Sisyphus in China: U.S. Lawyer  s Antipiracy Task Is Endless, ” Wall Street Journal, July 26, 2005. p.A.17. 【注尾】 该局还在美国各地举办了一系列关于中国知识产权系列宣传活动，向中小企业介绍如何在中国保护知识产权。伊斯雷尔上任不久就将中国作为其工作重心，提出美国解决中美知识产权问题的战略建立在四大支柱上，即通过中美商贸联委会（ JCTT ）这一双边磋商机制进行接触；充分运用各种贸易机制，如特别 301 审议程序、《与贸易有关的知识产权协议》争端解决程序；扩大与中国政府的执法合作；与民间企业进行合作。【注释】伊斯雷尔 2006 年 3 月 8 日 关于“中国的盗版和侵权”听证会证词。【注尾】美国商务部则积极为美企业界提供许多关于促进知识产权保护的帮助，如启动“中国知识产权法律咨询项目”，联合美国律师协会、全美制造商协会和美国中国商会等向企业提供免费服务，帮助美国公司应对与中国有关的知识产权争端并寻找解决问题的途径。

　　第三， 2004 年以来中美知识产权争端加剧的背后是美国主要的相关利益集团长期游说的成果。

 　　国际知识产权联盟是美国版权业的代表组织。它由七个行业协会组成，每个协会分别代表着美国经济的一个重要部分。【注释】这七个行业协会是商业软件联盟、美国电影协会、美国录音工业协会、娱乐软件协会、美国出版商协会、独立电影电视联盟和全国音乐出版商协会。相关资料参阅 www.iipa.com 网站。 其组织成员在不同年份会稍有变化。【注尾】国际知识产权联盟共代表着 1500 多家公司 , 其中许多是声名显赫的大公司。【注释】其中，商业软件联盟成员包括微软、 ADOBE 等全球知名的软件公司；美国电影协会包括华纳兄弟、索尼、 20 世纪福克斯、迪斯尼、派拉蒙和米高梅等好莱坞几大电影公司；娱乐软件协会以著名的游戏软件商任天堂等为代表。【注尾】所属各协会和公司经济实力强大，它们的支持构成了国际知识产权联盟作为一个利益集团的影响力基础。从 1989 年开始，国际知识产权联盟每年向美国贸易代表办公室提出“特别 301 建议报告”，评估有关各国保护美国知识产权的情况 , 推荐政策建议。国际知识产权联盟报告的专业性使其成为美国贸易代表办公室了解海外知识产权立法、执行情况，以及美国贸易代表办公室官方“特别 301 报告”的重要基础。国际知识产权联盟还经常在国会各委员会作证，提供信息并教育议员，促使国会为知识产权保护提供更多的法律支持。这些工作卓有成效，“在涉及国际知识产权保护、世贸组织或者是知识产权海外保护的执行情况等有关的美国贸易法修改方面，国际知识产权联盟对国会的工作是最有效的，”【注释】 Robert G. Sutter, U.S. Policy toward China — An Introduction to the Role of Interest Groups (Lanham, Md.: Rowman & Littlefield Publishers, Inc.,1998), p.61. 【注尾】议员们甚至主动询问是否需要他们在国会提出什么法案来支持知识产权的保护。

 　　在中美知识产权争端中，国际知识产权联盟从 1990 年代中期以来一直是力压中国保护美国在华知识产权的首要利益集团。中国加入世贸组织后，国际知识产权联盟将关注重点转向世贸组织框架下的美国在华知识产权保护。早在 2002 年，国际知识产权联盟在向美国贸易代表办公室提交的“特别 301 条款”建议报告中，就首次提出了中国知识产权执法措施不符合《与贸易有关的知识产权协议》第 41 条、第 50 条和第 61 条，认为中国的主要依靠版权局等部门采取行政执法措施，不足以威慑进一步的盗版，而刑事处罚的“门槛”过高，【注释】 1998 年 12 月 23 日起 施行的最高人民法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对“违法所得数额较大”，即“门槛”的规定是：个人违法所得数额在五万元以上；单位违法所得数额在二十万元以上。转引自刘家琛主编：《新刑法及司法解释适用指南》，人民法院出版社， 2004 年版，第 1098 页。【注尾】很少被援用，使得刑事救济形同虚设，实际上使得降低盗版率根本不可能。【注释】 International Intellectual Property Alliance: 2002 Special 301 Report, pp.38,50,available at: www.iipa.com. 【注尾】 2004 年，国际知识产权联盟进一步提出了要求中国修改《刑法》以及最高法院司法解释的建议，以符合《与贸易有关的知识产权协议》第 61 条规定。 2005 年初，国际知识产权联盟建议将中国升格到“重点监察名单”并第一次提出美国政府应立即与中国进行磋商。按照世贸组织“争端解决谅解协议”的规定，提出磋商，意味着启动世贸组织争端解决程序，即起诉中国的知识产权问题。国际知识产权联盟还提出，美国贸易代表办公室在当年对中国的知识产权状况“非常规评估”结束后，应当考虑采取进一步行动，包括请求设立世贸组织争端解决专家组进行审理。从 2005 年的“非常规评估报告”开始，美国贸易代表办公室的行动基本上遵循了国际知识产权联盟的以上建议，并在 2007 年 4 月将中国起诉到了世贸组织。

　　比起国际知识产权联盟专业的政策建议，美国商会作用更多体现在其遍布全球的分支机构对美国政府海外知识产权保护的广泛支持上。拥有近百年历史的美国商会代表着 300 多万家大大小小的企业，包括几千个地方商会以及分布于 91 个国家的 100 多个海外商会，【注释】“ About Us, ” www.uschamber.com. 【注尾】是美国最有权势的商业组织之一。美国商会运用其强大而广泛的影响力，从各方面推动美国海外知识产权保护。 2004 年，商会发起并领导了“反对伪造和盗版联盟”（ CACP ），目的在于加强公众、媒体、舆论领袖、国会议员对于伪造和盗版危害的认识，促进政府以更大的努力来解决这个问题。从 2004 年开始，美国商会连续三年举办大型“年度反假冒盗版峰会”，邀请美国贸易代表、商务部长、司法部长等政府高官到会讲话，并同来自政府和企业的各界人士就一些重要问题进行研讨，影响很大。同年，美国商会专门成立了“中国知识产权工作组”，协调统一对中国的态度，向美国和中国政府提出政策建议。在施加压力的同时，商会也主动与中国政府和企业合作，进行培训和宣传活动。商会还积极参加布什政府当年发起的“针对有组织盗版战略”行动，参与了美国政府对中国各省知识产权保护状况的调查工作，评估中国地方政府保护知识产权的作用。这样，美国商会在华活动深入到了中国的地方政府，其保护知识产权方面的影响力也得以渗透到基层。

　　此外，包括制药协会、国际商标协会、国际反假冒联盟，以及知识产权所有人协会等在内的其他美国商业集团在知识产权保护领域也很活跃。

　　第四，在入世后中美经贸关系迅速发展、中美贸易摩擦加大的背景下，中美知识产权争端成为了美国国内愈演愈烈的对华负面贸易政治气氛的一部分，进而变得更加激烈。

　　入世以来，美国国会举行了多次关于中国知识产权的听证会。【注释】仅在 2005 年，国会 – 行政部门委员会，众议院司法委员会，参议院司法委员会及参议院国土安全与政府事务委员会举行多次有关中国知识产权保护的听证会。具体证词可见各委员会网站。【注尾】从这些听证会传递出来的信息看，一方面，美国认为，同人民币汇率、反倾销问题一样，知识产权侵权给美国版权产业造成很大损失，成为两国贸易逆差加剧的一个重要原因。据“非常规评估报告”估计，每年美国在华因盗版一项所遭受的损失在 25~38 亿美元之间。【注释】有关的美国协会对于知识产权损失数额的计算方法是把估计的非法制品数量乘上每件被侵权产品在美国的零售价，这种数量的估计加上没有考虑价格差异的算法夸大了损失的数额。参见蓝普顿：《同床异梦》，（香港）中文大学出版社， 2003 年版，第 133 页。【注尾】美国商界还认为，知识产权保护涉及各行各业，涉及面广，中国市场上大量充斥着的假冒产品，商标侵权、专利侵犯等情况，给版权业之外的其他行业也造成了很大损失。例如，美国汽车行业由于冒牌配件而造成的损失每年达 120 亿美元，而中国是一个主要的侵犯者。【注释】“ Pelosi and Senior Democrats Seek Solution to Intellectual Property Abuses, ” available at:   www.house.gov/pelosi/. 【注尾】此外，美国录音工业协会和美国电影协会等抱怨严格的市场准入政策使得美国合法的版权相关产品无法进入中国市场，这为盗版蔓延提供空间的同时，大大加剧了美中贸易逆差。

 　　另一方面，中国的知识产权保护问题还被认为是关系到美国经济全球竞争力、工人就业，以及消费者健康和公共安全的问题。这种看法的逻辑是这样的：执法不力导致在与美国企业的竞争中，中国企业通过盗版和仿冒获取关键技术和设计，大大降低了成本，带来了竞争优势；【注释】 USCC2005 Annual Report, p.41, available at:www.uscc.gov. 【注尾】假冒盗版抢走了工人的工作，偷窃了企业和政府的收入，损害了美国发明创造的竞争优势，威胁着美国的经济安全；如果不能阻止中国盗版和假冒产品的出口，将会损害美国公司的利润，减少美国公司品牌的价值，损害消费者的健康，威胁公共安全。更进一步，有些美国人甚至认为中国知识产权执法不严是其产业政策的一部分，怀疑中国的发展、创新以及国际竞争力的提高有赖于商业和产业的盗版等对知识产权的侵权。【注释】达马托在 2006 年 7 月国会经济与安全评估委员会举行的“知识产权问题与进口假冒产品”听证会上的主席发言 , available atwww.uscc.gov. 【注尾】这种认识大大加剧了中美知识产权争端。

　　第五，中美双方在知识产权保护问题上存在的认识和观念上一系列的偏差成为争端加剧的深层原因。

　　对取得知识产权保护成果的预期偏差。美方希望能在短期内看到明显的效果。 2004 年第 15 届商贸联委会于 4 月举行，当年 9 月，美国贸易代表办公室就要求各商业组织和企业就中国履行商贸联委会承诺的情况提供报告，但此时中国全国范围内的知识产权保护专项行动才刚刚开始。到 2005 年 4 月美国贸易代表办公室发布“非常规评估报告”，留给中方的时间也不过一年。知识产权保护在中国面临的问题较为复杂。国民知识产权意识较为淡漠，保护制度实施的社会基础较差；知识产权的刑事保护立法有待完善。而协调知识产权保护各执法部门间的关系，相应执法队伍的建设和执法能力的提高，处理经济发展与知识产权保护的关系，也都是较为困难的问题，需要时间。美国想在这么短的时间内看到知识产权保护情况全面显著好转，显然不切实际。中国加入世贸组织后三年在保护知识产权方面虽取得了很大进步，但与美国这种过高的期望相比，巨大的落差还是让美国方面比较失望，继而采取行动，加剧了两国知识产权争端。

 　　另外，美国对中国政府保护知识产权意愿的认识有很大偏差。美国一直认为中国政府不是缺乏能力，而是缺乏对侵犯知识产权的行为进行刑事起诉和施加震慑性惩罚的“政治意愿”。美国电影协会主席格利克曼 (Dan Glickman) 就公开提过这一论调。【注释】 Andrzej Zwaniecki, 《美国争取加强并更新知识产权法规》，美国国务院国际信息局《美国参考》。【注尾】事实上，中国政府高度重视知识产权保护工作，视之为中国扩大开放、改善投资环境、提高自主创新能力和国际竞争力的必然选择， 2005 年更是将保护知识产权确立为国家战略。当年全国地方各级法院在刑事和民事司法受理和审结的知识产权案件大幅上升，并通过日常监督与专项治理相结合，加大了知识产权保护行政执法力度。同年，在国家保护知识产权工作组办公室牵头下，全国范围内开展了“山鹰”行动、打击盗版音像制品夏季行动、保护商标专用权行动和网络盗版专项治理行动，取得了重大进展。中国海关自加入世贸组织以来，查获的侵权案件数量年均增长 30% 。【注释】吴汉东主编：《中国知识产权蓝皮书， 2005~2006 》，北京大学出版社， 2007 年 2 月版，第 61 页。【注尾】美国对于中国知识产权保护工作只看到不足，看不到成绩，片面指责中国政府所谓缺乏意愿不利于双方在知识产权保护方面的合作。

 　　美国对《与贸易有关的知识产权协议》司法保护条款也有认识上的偏差。美方对中国在知识产权保护进行评估时，《与贸易有关的知识产权协议》成为最为重要的依据。《与贸易有关的知识产权协议》第 61 款要求一个有威慑效果的知识产权刑事执法系统。美国方面一直认为中国缺乏对知识产权的刑事司法保护，对盗版者没有威慑作用，知识产权执法中移交刑法处理的案子太少，对于知识产权侵权的刑事处罚门槛定得过高。其实，中国政府自加入世贸组织以来，遵照《与贸易有关的知识产权协议》，在知识产权保护执法公开以及刑事司法保护方面的工作正在取得进展，最高人民法院、最高人民检察院 2004 年末联合公布了《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，降低了对于知识产权侵权的刑事处罚标准。 2005 年全国知识产权刑事案件增长迅速，全年受理涉及知识产权侵权的一审犯罪案件 3567 起，同比上升 28.36% ，超过了知识产权民事和行政案件的增长速度。【注释】吴汉东主编：《中国知识产权蓝皮书， 2005~2006 》，第 30 页。【注尾】但美国贸易代表办公室在认同上述进步的同时，认为中国目前的刑事保护还是远不能够对盗版者产生威慑力，要求进一步加大执法力度。

　　美国对《与贸易有关的知识产权协议》中透明度条款理解上也存在偏差。根据《与贸易有关的知识产权协议》第 63.3 条款的规定，对于侵犯知识产权的法律、规定、最终司法判决以及行政裁决都要求对知识产权持有人公开，此即所谓“透明度条款”。美国贸易代表办公室 2003 年“特别 301 报告”开始关注此问题。对于 2004 年 9 月开始的全国保护知识产权专项行动，美国方面要求中国提供执法工作和起诉罪犯的情况的详细资料。他们抱怨中国不愿意公开打击盗版的一些行政执行的具体信息，以至于他们无法评估这些行动的效果。美国贸易代表办公室 2005 年“非常规评估报告”对 2004 年以来的中国知识产权执法透明度问题提出批评。 2005 年 10 月，双方还为此再次发生摩擦，美国贸易代表波特曼正式要求中国就知识产权保护提供更具体更详尽的数据和资料，但中国认为中方没有义务这样做。【注释】经过双方几次信函来往之后，双方于 2006 年 3 月在北京就改进透明度问题进行了一整天的建设性会谈和协商，最后暂告平息。【注尾】

 　　第六，如果从全球知识产权国际保护的历史过程以及发展趋势来看， 2004 年以来的中美知识产权争端反映了新形势下发展中国家同发达国家在知识产权保护观念、制度方面的冲突，这是由发达国家与发展中国家经济和科技发展水平不同决定的。

 　　美国在第二次世界大战后完成了从知识产权低水平保护向高水平保护的转变。作为世界上科技领先的国家，美国从 20 世纪 80 年代开始竭力将知识产权高水平保护的美国标准推行为国际标准。进入后《与贸易有关的知识产权协议》时代，美国更是依赖缔约方的国家强制力和世贸组织的国际强制力，促使缔约方实现其所承诺的知识产权保护水平。而事实上，美国和西方国家的知识产权制度的发展历程已经表明，任何一个国家，在其知识产权制度发展史上，都有一个从“选择性”保护到“全部保护”，从“弱保护”到“强保护”的过渡期。在国家经济社会发展水平不高的情况下，这种低水平的知识产权保护的过渡期是非常必要的。但是，随着新的国际贸易体制的形成，知识产权立法呈现一体化，趋同化的发展态势，在世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协议》下的发展中国家，已经失去了发达国家所经历的缓慢“过渡期”和“准备期”。中国则早在 1998 年为了争取尽快加入世贸组织，就宣布不要求《与贸易有关的知识产权协议》过渡期的优惠。【注释】对于发展中国家和由计划经济向市场经济过渡的国家，《与贸易有关的知识产权协议》规定有一个 5 年的过渡期，即在 2001 年 1 月 1 日起 生效。据李明德：《“特别 301 条款”与中美知识产权争端》，中国社会文献出版社， 2000 年版，第 243 页。【注尾】

四、中美知识产权争端的发展及其解决前景

　　在美国贸易代表办公室 2005 年 4 月将中国列入“重点观察国家”名单后的一年多的时间里，以国际知识产权联盟、美国商会等为代表的美国产业界通过密集的国会作证、发表声明、出席相关会议，使中美知识产权问题在美国国会和行政部门之中迅速升温。 2005 年末以来，美国商务部长古铁雷斯、贸易谈判代表波特曼以及司法部长冈萨雷斯等各内阁级官员在访华时，继续敦促中国关注知识产权保护问题，多次声称要到世贸组织起诉中国。 2006 年 10 月，美国国会众议院筹款委员会 13 名民主党议员，在众议院民主党领袖佩洛西的带领下，给美国总统写了一封联名信，要求布什政府针对中国“公然违反知识产权国际规则的行为”，立即提起世贸组织诉讼。【注释】“ Pelosi and Senior Democrats Seek Solution to Intellectual Property Abuses, ” available at:   www.house.gov/pelosi/. 【注尾】

　　在产业界、行政部门和国会达成一致意见的情况下，美国从 2005 年就开始酝酿的利用世贸组织机制来起诉中国的威胁终于变成了现实。 2007 年 4 月 9 日 ，美国贸易代表施瓦布宣布就“中国知识产权保护”和“出版物市场准入”两个与中国有关的贸易议题向世贸组织提起启动争端解决机制，这是 2004 年以来中美知识产权争端加剧以来的最高潮。最大的发达国家与最大的发展中国家间在世贸组织框架下的首次国际贸易诉讼掀起了轩然大波，引起了巨大的关注。

　　但是，与 1990 年代双方知识产权冲突相比，中美本次关于知识产权的争端的激烈程度要小得多。 2005 年美国将中国列入“重点观察国”名单更多地是双方冲突升级的象征。按照美国贸易代表办公室的规定，这并不意味着中国会面临报复措施，双方并没有爆发贸易战的危险。出现这样的结果是因为加入世贸组织以来，中美双方有了更多的双边和多边磋商机制来协商解决知识产权争端，如 2003 年开始的中美知识产权圆桌会议、 2004 年以来升格了的商贸联委会、 2006 年开始的战略经济对话以及世贸组织贸易争端多边机制等。另一方面，还得益于近年来中国政府采取非常积极的措施来促进知识产权保护。 2006 年 3 月 27 日 ，国务院办公厅印发《保护知识产权行动纲要 ,2006~2007 年》。同年 4 月，中美第 17 届商贸联委会磋商达成多项共识，胡锦涛主席访问美国，在微软公司总部参观时表示中国将认真兑现保护知识产权的诺言。中美双方在知识产权保护的合作上正在取得成功。

　　因此，尽管由于中美两大国的地位以及中美关系的敏感性，在美国国内的贸易保护主义和两国国内都在上升的经济民族主义的气氛下，此次知识产权世贸组织诉讼在双方媒体的渲染下引起了巨大关注，似乎又将成为影响中美关系的又一次重大贸易纠纷。但是，根据世贸组织的争端解决规则，这是两个有着紧密贸易关系的国家之间的正常争执。从历史上看，自从 1996 年《与贸易有关的知识产权协议》对发达国家生效以来，美国对欧盟、葡萄牙、希腊、爱尔兰、瑞典以及丹麦都发起过贸易组织的争端解决程序。【注释】李明德：《“特别 301 条款”与中美知识产权争端》，第 319 页。【注尾】从 2004 年以来中美的知识产权争端来看，应该将其看作是世贸组织框架下中美两个“成熟贸易伙伴之间解决问题的正常方式”，【注释】美国贸易代表施瓦布 2007 年 4 月 9 日 宣布到 WTO 起诉中国的知识产权和市场准入制度时的用语。【注尾】以平常心来对待它。尽管 2007 年 4 月美国到世贸组织起诉中国知识产权保护，但整个诉讼过程，从成立专家组到最后结果出来，需要一年半的时间。【注释】 2007 年 9 月 25 日 ， WTO 争端解决机构就中美知识产权争端正式成立专家组，从专家组成立到上诉机构报告的通过一般需要 15 至 18 个月的时间。就本案而言，如果包括上诉审查的话，预计在 2008 年年底、最晚 2009 年年初可以完成案件的全部审理程序。参阅《知识产权纠纷不会影响中美关系》，新华网对中国常驻 WTO 代表孙振宇的专访，来自国家知识产权网站。【注尾】随着诉讼进入既定程序，争端不再引人关注。况且，美国并没有胜诉的把握，最终的结果还没有定论。

　　最终，保护美国在华知识产权还得通过中国国内的法律程序来进行，依靠中国政府，加强执法来实现。美方也应该了解中国的实际情况，清楚问题的解决将会是个长期的过程。因此，就美国方面来说，将更多的精力转移到与中国相关部门的合作与交流上来，共同打击盗版和侵权，减少双方在此问题上的理解偏差，合作而不是一味的施压必将取得更好的成果，近些年的许多事例也已经证明了这一点。【注释】如 2005 年美国电影协会与中国国家广播电影电视局、中国文化部通过协议合作方式大大降低了多部美国电影的盗版率；美国商会、商业软件联盟等在华开展的培训项目和教育项目，帮助中国知识产权执法队伍的建设；两国海关合作打击盗版行动，签署《关于加强知识产权执法合作的备忘录》；美国华纳家庭录影公司率先在华组建合资公司，同步发行 DVD/VCD ，减少盗版，以合作方式更多进入中国市场。【注尾】归根结底，知识产权保护最终的解决办法还只能是双方加强合作，本着相互体谅的原则，结合中国的实际情况，相互妥协，以寻求双方都可以接受的具体解决办法。

何兴强：中国社会科学院美国研究所助理研究员

来源时间：2014/10/25   发布时间：2008/6/5

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作者：王勇  来源：《美国研究》 2008 年第 1 期

       中国加入世界贸易组织（ WTO ）以来，中美经贸关系进入了一个全新的阶段，彼此成为最为重要的经贸伙伴之一，共同利益获得显著增长。中美经贸关系的重大变化表现在以下几个方面：【注释】有关内容参见王勇：《中美经贸关系》，北京·中国市场出版社， 2007 年版，第 1~3 页。【注尾】首先，中美双边贸易呈现前所未有的发展势头。中国超越日本成为美国第三大贸易伙伴；中国超过德国、英国成为美国海外第四大出口市场。其次，中美宏观经济“相关性”更加密切，双边关系更加复杂。中国出口对美国市场的依赖性增加，同时，中国资金“回流”美国。两国在维护全球贸易体制的开放与国际金融体制稳定等方面的共同利益及共识均在不断增加。第三，中国经济崛起的影响超出双边范围，向地区与全球经济扩延。中国作为东亚地区加工贸易平台的地位进一步上升，中美贸易冲突同样影响整个东亚地区；中美两国的经济活动在全球范围内的“交叉”明显增多；中美经济互动直接影响到全球经济、金融框架的稳定。突出的是，纠正中美经济失衡对恢复全球经济平衡将产生重大影响。第四，中美经贸关系在变得日益重要、彼此受益的同时，也出现了“政治化”倾向不断突出的问题，主要是美国对华经贸关系越来越多地受到美国国内政治因素的干扰，“政治化”色彩日益强烈。 2007 年初民主党控制美国国会多数议席以来这一趋势变得尤为明显。

　　针对中美经贸关系发生的上述变化，本文试图回答下面几个问题：美国对华经贸摩擦“政治化”有哪些表现与危害？推动美国对华经贸“政治化”的动力是什么？其背后运作的机制是什么？是否存在足以制约“政治化”持续蔓延的因素？美国政府又是如何对“政治化”问题加以“管理”的？最后，在上述问题研究的基础上，论文提出若干应对“政治化”摩擦的政策建议。

一、美国对华经贸“政治化”的表现

　　中国政府历来反对美国把双边经贸摩擦“政治化”的做法。 2007 年 5 月 22 日 ，吴仪副总理在第二次中美战略经济对话开幕式上指出，目前中美经贸关系的规模之大、涉及面之广、牵涉的各方面利益之深，都是以往所不可比拟的。经贸问题只有依据经济规律才能正确地把握和处理，绝对不能把经贸问题“政治化”。经贸问题政治化不仅于事无补，而且将使问题复杂化，不仅损害中美经贸关系，甚至对中美整体关系的发展都会造成严重的负面影响。【注释】车玉明、刘洪：《第二次中美战略经济对话在美国华盛顿开幕》，新华网华盛顿 2007 年 5 月 22 日 电，参阅网页： http://www.china-embassy.org/chn/zmgx/t322090.htm 。【注尾】

　　美国在处理经贸摩擦问题上“政治化”的做法集中表现在以下几个方面：

　　第一， 中美贸易不平衡问题的政治化。美国对华贸易逆差在中国加入世界贸易组织以来增长很快， 2006 年达到创纪录的 2326 亿美元。对华贸易赤字是引发美国上下将经贸问题政治化的基本结构性原因。但是，正如我们所知，美国对华贸易逆差的上升，主要反映了全球生产体系的本质变化，以及中国在全球生产体系中地位的上升。在全球化日益加深的今天，旧有的双边贸易统计方式显然已经过时。根据美国经济学家的研究，国民储蓄率过低、过度消费等国内因素是导致美国对华贸易逆差迅速扩大的主要原因。【注释】 Peter G. Peterson, “ No Free Lunch, ” The National Interest, Jul./Aug. 2007, Issue. 90, pp.19~23; Lawrence Summers, “ America Overdrawn, ” Foreign Policy, July/August 2004, pp.46~49. 【注尾】 美国政府和舆论在明知中美经贸“利益”大致平衡的情况下仍然跟随保护主义利益集团炒作贸易不平衡问题，主要目的在于利用该问题向中国施加压力，以求进一步打开中国市场。

　　第二，人民币汇率问题的政治化。美国利益集团及其国会代言人声称，人民币对美元汇率低估近 25~40% ，认为人民币汇率政策是导致美国贸易逆差的重要根源。为此，美国国会议员近两年来提出的要求人民币汇率升值的立法案数量之多，也是空前的。议案的内容从要求人民币直接升值，如格拉海姆 – 舒默法案要求人民币汇率升值 27.5% ，否则美国将对中国所有输美产品征收 27.5% 的关税，到最近要求修改“操纵汇率”标准的立法议案等等，不一而足。【注释】美国国会参众两院提出的旨在迫使人民币汇率升值的立法草案包括： H.R. 321, H.R. 782, H.R. 1002, H.R. 2942, S. 364, S. 796 与 S. 1607 等。【注尾】

 　　第三，中国出口产品在美“市场经济”地位问题的政治化。“入世”加快了中国经济市场化的步伐，目前已经达到很高的程度。【注释】据北京师范大学经济与资源管理研究所测算， 2001 年中国经济市场化程度为 69% ， 2003 年提高到 73  8% 。见北京师范大学经济与资源管理研究所编：《中国市场经济发展报告》 (2005 年简本 ) ， 2005 年 8 月 15 日 。【注尾】 但是，美国国会部分议员和保护主义利益集团施加压力，要求布什政府坚持所谓五项标准，反对两国“谈判”解决这一问题。【注释】美国有关市场经济地位的法定标准包括五条：（ 1 ）外国公司的投资自由度；（ 2 ）政府拥有或控制生产手段的程度；（ 3 ）政府对资源分配及产量和价格决策的控制程度；（ 4 ）货币与外汇的可兑换程度；（ 5 ）国内通过谈判确定工资标准的自由度。 Bruce Odessey ：《自中国加入 WTO 以来倾销案增加》，美国国务院国际信息局《美国参考》， 2005 年 3 月 13 日 , 参阅网页 http://usinfo.state.gov/mgck/Archive/2005/Nov/21-777292.html 。【注尾】从表面上看，似乎是中国汇率形成机制、中国对国有资产的战略控制等指标不符合美国标准，但是，这一问题背后保护主义势力的压力及整个经贸关系的政治化趋势，是导致中国产品在美“市场经济”地位迟迟不能解决的最重要因素。最明显的例证是，俄罗斯经济的市场化程度远不及中国，美国仍然授予其“市场经济”地位，对华政策的“政治化”色彩由此可见。

　　第四，贸易救助问题的政治化。在反倾销、反补贴（平衡关税）、保障措施等贸易救助问题上，美国实行双重标准，违反了过去的惯例、有关法律规定及世界贸易组织关于贸易自由化的有关精神。显然，随着美国国内反全球化的声音日益严重，中美贸易不平衡扩大，授予贸易救助的做法也越来越“政治化”。自 2006 年底，布什政府在国会的压力之下，开始向中国输美产品征收反倾销与反补贴两种关税，这与美国的惯例和国内有关法规相冲突。中美间最大的争执在于：美国一方面继续维持中国的“非市场经济”地位不变，对中国产品征收“反倾销”税，另一方面又开始征收反补贴税，对中国产品采取“双重”惩罚的措施。美国政府的这一决定，显然受到国内政治气氛的很大影响。

　　第五，出口控制问题的政治化。冷战结束后，美国国内就出口管制问题，出现了较大的争论，主要围绕“经济安全”与“国家安全”的关系、多边机制有效性以及对华出口管制上的分歧等问题展开。美国政府继续以“国家安全”为由，在对华出口上实行较严管制，大量军民两用技术产品贸易受到限制。布什政府上台以来，更是以“反扩散”为借口，禁止美国产卫星由中国火箭发射。 2006 年，美国商务部不顾工商界的反对，出台了强化对华出口管制的新办法。

　　第六，投资问题的政治化。在全球化时代，贸易与投资的关系越来越密切，在一定程度上可以说，没有投资就没有贸易。中美贸易总量发展如此迅速，与双边投资有紧密的联系。但是，当前，美国对于中国在美国高科技、能源等产业的投资十分警惕。 2005 年，美国国会通过决议案，反对中海油并购美国尤尼科石油公司，充分表明政治因素对于中美进一步深化两国经贸关系的限制。中国联想公司对美国 IBM 个人电脑事业部的并购虽然获得成功，但是，在美国后续的市场运作与销售中屡次遭遇政治因素的干扰。

　　上述问题的政治化，对于中美经贸关系的进一步发展产生了很大的危害。主要是这些做法限制了中美经贸关系发展的深度与高度，加剧了两国相互不信任，限制了经济相互依赖关系对于两国政治与安全关系的“粘合”作用，妨碍了其“正”外部效应的发挥。

二、美国对华经贸摩擦“政治化”的深层原因分析

　　当前，美国对华经贸摩擦政治化的程度有愈演愈烈的趋势，人们担心，原本在中美关系中起到“压舱石”作用的经贸关系，正在转变为双方冲突最激烈的领域。为此，厘清经贸问题“政治化”背后的原因，了解这一做法的诸多制约性因素变得十分重要。

　　本文的基本判断是，美国国内政治因素是导致对华经贸摩擦政治化色彩加剧的主因，其中原因包括：【注释】有关美国国际经济利益的变化，参见王勇：《中美经贸关系》，第二章，第 30~51 页。【注尾】

　　第一，经过经济全球化十多年来的发展，美国经济正从一个内向型发展为主的经济体转变成为一个外向型经济体，美国经济对全球经济的依赖性大大增强。美国经济学家弗雷德·伯格斯坦（ Fred Bergsten ）指出，美国经济对国际贸易的依存度增加了近 2 倍，超过了欧盟和日本的外贸依存度；为了弥补经常项目赤字，美国对外来资金的依赖大大提高，每个工作日必须引进 40 亿美元，才能弥补经常项目赤字，并为对外投资提供资金；【注释】 C. 弗雷德·伯格斯坦：《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》，北京·经济科学出版社， 2005 年版，第 5 页。【注尾】 此外，美国加大了对进口能源的依赖程度，一半以上的需求需要进口，而美国无法控制价格。据此，伯格斯坦指出：“美国的繁荣和稳定在很大程度上取决于那些发生在国外，且美国无法左右的事件和活动。……尽管美国仍然是全球最大的国家经济体，然而经济孤立主义对美国早已不合时宜。”【注释】 C. 弗雷德·伯格斯坦：《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》，第 5 页。【注尾】

　　第二，美国经济形态发生巨大变化，大大提高了对海外经济利益的关注。这些变化包括服务经济化、知识经济化、对外资依赖程度提高、越来越依赖于海外市场销售等方面。比如，美国服务业（包括运输、批发零售、金融、保险、不动产及其他服务业）的产值，占到私人部门产业生产总值的 84% 。私人部门实际国内生产总值（ GDP ）的 50% 来自服务业。而在国际贸易方面，服务业出口已占到整个出口的 30% ，占整个进口大约 15% 。美国跨境出口包括商品与服务，从 1992 年的 6168 亿美元上升到 2004 年的 11330 亿美元，增长率高达 84% ；同期，美国的跨境进口，从 1992 年的 6560 亿美元攀升至 2004 年的 17264 亿美元，增幅高达 163% 。美国对外投资从 1992 年的 5021 亿美元上升到 2004 年的 17890 亿美元，涨幅高达 256% 。由此带来的美国公司在海外子公司的销售额也从 1992 年的 12916 亿美元，上升到 2004 年的 25486 亿美元，涨幅达到 97% ，其中海外服务销售从 1406 亿美元上升到 4011 亿美元，涨幅达 185% 。【注释】凯瑟琳· L. 曼：《美国服务业的离岸外包和全球化：成因、重要性以及政策建议》，第 9 章，载伯格斯坦主编：《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》，第 284~285 页。【注尾】 

　　知识产权在美国经济中的作用越来越重要。以 2003 年为例，美国国内生产总值达到 11 万亿美元，知识产权产业占整个美国经济活动的 17.3% ，占整个私人经济活动的 1/5 。【注释】 Council of Economic Advisers, Economic Report of the President 2006 (Washington DC: GPO, 2006), p.219. 【注尾】

　　在经济形态的重大变化下，美国对外经济政策变得更加重视打开海外市场，更加重视海外知识产权保护，更加重视海外金融市场的开放。

　　第三，美国参与经济全球化日益加深，带来了国内阶层分化，国内政治社会矛盾显著上升。美国当前存在一个让人困惑的悖论：美国作为全球化的主要推动力量，从全球化中获得了最大的利益，是经济全球化的最大受益国家，但是，美国又存在着最激烈、范围最广的反全球化运动。经济学家保罗·克鲁格曼（ Paul Krugman ）指出，全球化造成美国“中产阶级”（ middle class ）缩小，贫富悬殊扩大。美国最富裕的前 10% 的家庭 2004 年拥有了全美净资产的 69.5% ，而后 50% 的家庭的净资产份额只占到 2.5% 。【注释】保罗·克鲁格曼：《正在消失的美国中产阶层》，转引自米尔顿·科特勒：《中国式中产阶层的未来》，载《新华航空》杂志，参阅网页 http://www.finance.sina.com.cn/leadership/crz/20050213/18461358682.shtml. 【注尾】 从国际横向比较看，在 1990~2000 年期间，最富的 0.1% 的人口占国民总收入比率的日本、法国仍维持 2% 多一点的水平，英国从 1990 年的 2% 升至 2.6% 略有增长，美国的比率则从 1990 年的 4.2% 攀升至 2000 年的 7.5% ，成为全球化十年中贫富差距恶化程度最严重的国家。【注释】马丁·沃尔夫：《美国人收入不平等为何加剧》，英国《金融时报》 (FT) ， 2006 年 5 月 8 日 ，载 FT 中文网，参阅网页 http:// www.ftchinese.com/sc/story.jsp?id =001004242&loc=SEARCH 。【注尾】 贫富悬殊拉大导致美国各阶层之间的紧张关系，要使国内安定需要找到一个对外“发泄”不满的出口，中国自然成为其最方便的“靶子”。 

　　第四，美国反对贸易自由化的势力不断上升，形成对政府贸易政策的压力。 1999 年系列民意调查显示， 63% 的共和党选民认为，自由贸易协议有助于美国经济或贸易协定没有什么影响，认为贸易协议有害于美国经济的人数只有 31% 。但是，近来几次民意调查发现，共和党选民与过去较多主张保护主义的民主党选民人数正在接近，即有高达 59% 的共和党选民认为，自由贸易不利于美国经济，支持共和党总统竞选人采取更严格的限制进口外国产品的措施； 54% 的民主党选民认为自由贸易协议损害了美国利益。在支持贸易自由化方面，仅有 21% 的民主党选民认为贸易协议有利于美国， 32% 的共和党选民认为对外贸易有利于美国经济。 2007 年 3 月举行的另一次民意调查显示，【注释】莉雅 : 《民调：更多共和党人怀疑自由贸易》，美国之音中文网站， 2007 年 10 月 4 日 , 参阅网页 http://www.voanews.com/chinese/archive/2007-10/w 2007-10-04 -voa63.cfm 。【注尾】 在公众之外，美国精英人士对贸易问题的看法也在发生变化。比如，诺贝尔奖经济学家保罗·萨缪尔逊（ Paul Samuelson ）转变了支持自由贸易的立场，反对“外包”（ outsourcing ），认为中国、印度的经济崛起，将导致美国经济的衰落。他指出，经济学的法则并不能保证美国成为长期竞争的“赢家”，由于有了“外包”等国际贸易的新形式，自由贸易信条有可能仅仅成为经济学家们的“幻觉”而已（ only an innuendo ）。【注释】 Paul A. Samuelson, “ Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization, ” Journal of Economic Perspectives, Vol. 18, No. 3, Summer 2004, pp.135~146; 德国《明镜》周刊 2005 年 9 月 17 日 对保罗·萨缪尔森的专访，参阅《美经济学家萨缪尔森：中国经济不久将超过日本》，新华网， 2005 年 10 月 18 日 ，

参阅网页 http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-10/18/content_3638475.htm 。【注尾】 可见，贸易问题之所以成为竞争 2008 年总统职位的两党候选人的重要议题，绝非空穴来风。

　　第五，中国融入全球经济的速度最快，上升程度最大，成为美国保护主义势力首当其冲的打击对象。中国成为保护主义集团打击的首要目标，主要由下面一些因素造成的：美国对华贸易逆差增长过快；中国在加入世界贸易组织后市场更加开放，成为全球投资的重点，致使中国不仅成为纺织品、服装等劳动密集型产品的出口者，而且还开始大量出口所谓“先进技术产品”（ ATP ）。美国在“先进技术产品”方面出现巨额对华赤字，引发美国社会的普遍恐慌 ( 见下表 ) 。

美国与中国先进技术产品贸易： 2000 年与 2005 年的对照

单位： 10 亿美元，百分比

     资料来源： U.S. Census Bureau, Foreign Trade Statistics, in Craig K. Elwell , Marc Labonte and Wayne M. Morrison, “ Is China a Threat to the U.S. Economy? ” Congressional Research Service(CRS) Report, January 23, 2007, available at pencrs.cdt.org/document/RL33604.

　　中美之间的意识形态、社会制度等方面的差异加剧了美国人对中国崛起的担心。比如，经济学家伯格斯坦比较了中美与日美的经贸关系。他指出，由于中美间缺乏类似美日的安全同盟关系，美国对于中国经济崛起的政治化反应不可避免而且将更加激烈。【注释】 C. Fred Bergsten, Bates Gill, Nicholas R. Lardy and Derek J. Mitchell, China The Balance Sheet: What the World Needs to Know Now About the Emerging Superpower ( New York : Public Affairs, 2006), pp.4~5. 【注尾】

　　第六，美国的政治体制与政治信仰为贸易保护主义的上升提供了肥沃的土壤。美国上层权力精英是全球化的最大获益者，但是，他们多数反对“福利国家”政策，加之政治权谋的考虑，不愿政府在收入调节方面发挥更大的作用，致使中下层人群特别是低技能工人感到生活缺乏安全保障，从而成为支持反全球化运动的基本力量。彼特森国际经济研究所的研究显示， 1945 年以来，贸易自由化每年为美国带来了 1 万亿美元的经济收益，每个家庭的平均收入增加约 9000 美元，全球化使美国的整个财富增加 10% ；如果全球自由贸易继续发展，完成世界贸易组织多哈回合谈判，美国每年的经济收益将再增 5000 亿美元。与巨大收益相比，开放贸易使得美国付出的调整成本每年仅有 500 亿美元左右，但是，美国政府每年用于直接解决贸易自由化带来的工人转岗等问题的实际开支只有 10~20 亿美元。【注释】伯格斯坦主编：《美国与世界经济：未来十年美国的对外经济政策》，第 4 页。【注尾】 在这种形势下，美国弱势群体表达自己声音唯一的途径就是通过自己手里的选票施加影响，而对于争取当选的美国政客来说，迎合选民自然成为他们的最佳政治策略。 

　　第七，美国“冲突型政治”的体制特色与政治经济周期相互结合，使得经贸摩擦政治化的趋势不断加强。美国贸易政治的基本特点可以归纳为“冲突型政治”，任何一项公共政策都是在不同利益集团的激烈竞争下，在利益集团与立法机关、行政部门之间艰难的讨价还价的基础上达成的。美国宪政体制是鼓励利益集团政治发展的关键体制因素。在三权分立的基本权力架构下，缺乏一个统一集中的权力中心，而周期性选举及参选人对于政治资金的需求为利益集团“实质”参政提供了肥沃的土壤。后冷战时期，美国对外政策与决策过程多元化的特色更加明显。

　　当前对华经贸摩擦政治化加剧是在美国政治分权的体制下，政治周期与商业周期相互加强的结果。美国大选年前后是中美贸易摩擦的“易发期”和“高发期”。美国宏观经济状况直接影响经贸摩擦的发展方向。最坏的情况是：美国政治处于大选期，商业周期处于经济衰退期，大选期与衰退的重合，将导致美国国内党派斗争、利益集团斗争更加激烈。这是当前中美经贸摩擦政治化的直接原因。【注释】有关内容参见王勇：《中美经贸关系》，第 400~410 页。【注尾】

三、阻遏“政治化”发展的限制性因素分析 

　　美国对华经贸摩擦政治化的势头似乎愈演愈烈，但是，还应当看到其内在的制约因素，这样比较容易得出一个符合事实的判断，不必过于悲观。美国的对华政策最终由其对华利益决定，美国在全球经济治理体系中的地位与国际义务承诺也起到一定的制约作用。阻遏美国政治化做法的一些因素包括：

　　第一，美国对外经济利益的依赖决定其难以改变当前的对华经贸政策。主要是，美国深度参与全球经济，从全球化获得了最大的利益，美国不可能改变参与全球经济的政策。当前反全球化运动的发展似乎很严重，支持保护主义措施的选民比例看似很高，但是，美国撤出全球化将付出沉重的代价，这一可能性很低。

　　第二，正确估计反全球化势力在美国的政治能量。当前，在对华经贸问题上持坚决反对立场的主要来自美国中低收入的劳工群体。但是，总的来讲，工会势力在美国政治生活中的地位与 1970 年代以前相比大大降低了。工会政治势力的衰落主要体现在制造业就业人口下降，以及由其引发的美国工人入会率（加入工会组织的工人比例）及政治影响力的大幅降低上。比如，美国工人入会率从 1980 年的 21.9% 开始逐年下降，到 1995 年仅为 14.9% 。随着经济全球化的加速发展，工会入会率进一步陷入低潮， 2005 年入会率仅为 13.5% ， 2006 年再次降到 12.0% 。【注释】有关内容参见王勇：《中美经贸关系》，第 40~42 页。【注尾】 无怪乎，美国国内媒体把工会称为“濒临灭绝的恐龙”。【注释】见罗伯特·泰勒：《濒于灭绝的物种所面临的挑战》，载英国《金融时报》， 1995 年 8 月 14 日 ，参阅王勇：《最惠国待遇的回合： 1989~1997 年美国对华贸易政策》，北京·中央编译出版社， 1998 年版，第 103 页。【注尾】 因此，对美国劳工组织政治能量不宜估计过高。 

　　第三，中美共同利益不断增长，已经形成一种“一荣俱荣，一损俱损”的关系。当前是中美经贸问题“政治化”发展加剧的时期，同时也是两国共同利益发展最快的时期。中国成为美国成长最快的海外出口市场；中国成为美国公司分支机构海外销售盈利最大的市场之一；美国有赖于中国继续购买美国国债等美元资产，依赖于中国外汇储备中美元比率的稳定。美国前财政部长劳伦斯·萨莫斯（ Lawrence Summers ）把这种关系称为“金融恐怖平衡” (a balance of financial terror) ，是有其道理的。【注释】 L. Summers, “ The U.S. and the Global Adjustment Process, ” speech at the Institute for International Economics, Washington, D.C., March 23, 2004, available at www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?researchid =200. 【注尾】 

　　第四，美国在全球经济治理体系中的地位及其义务，决定美国必须维护中美经贸关系的大局。美国是当前国际经济贸易体制的主要创建者和主要得益者，美国要维持其所谓的对世界的领导地位，必须担负起国际义务。放任经贸问题的政治化发展，显然有悖于美国的国际义务，及其所声称的领导国际体系的责任。

　　鉴于中美共同利益的形成，可以看到，美国在大思路方面已经确立了以中国为伙伴的基本战略，其以“利益攸关者”为基本概念的对华战略不会轻易改变。这一基本对华战略对于美国来说，是唯一可行的双赢选择：美国强调维持中美伙伴关系，同时希望中国进一步融入到美国主导的国际体系中，并接受、遵循美国倡导的国际规则。这与中方提出的“和平发展”的理念出现难得的“战略契合”。【注释】参见王勇：《深化相互依赖，促进战略理解 :2006 年 4 月胡布峰会展望》，载香港《中国评论》， 2006 年第 4 期。【注尾】 从中美在国际货币基金组织改革、在中国加入美洲开发银行等问题上开展合作来判断，美国正在逐步接受中国扮演的日益重要的国际角色。

　　当前美国在对华贸易摩擦政治化的做法，主要是由国内政治因素造成的，与美国对华战略目标多有冲突之处。在大选年，这种冲突会更加激烈。因此，对于中国来说，比较有利的是，继续以灵活的姿态，扩大与美方在共同利益基础上的合作，符合中国的当前利益与长远利益。

四、应对美国政治化压力的对策分析

　　对华经贸摩擦“政治化”的上升，是美国两党在贸易政策问题上“政治化”的结果。美国学者 I.M. 戴斯勒曾指出，第二次世界大战后的长时间内，民主党和共和党领导人存在实际上的默契，即将贸易与政党政治分开，不利用贸易问题进行相互攻讦。但是，这一默契自 1980 年代以来开始发生变化，“政治化”已经成为美国对外贸易政策制定过程的重要内容，当前贸易问题政治化色彩之浓重超过任何一个西方国家。【注释】 I.M. 戴斯勒 : 《美国贸易政治》 ( 王恩冕、于少蔚译 ) ，北京·中国市场出版社 , 2006 年版 , 第 280~308 页。【注尾】 

　　中美经贸“政治化”摩擦上升并非由中美国家战略的冲突引起。信奉“大国兴衰”论的现实主义学者普遍认为，中国大国地位的上升挑战了美国的霸权地位，他们主张采取“预防性”的行动，维护美国的霸权地位。【注释】美国学者约翰·米尔斯海默提出的“进攻性现实主义”反映了这种看法，参阅 John J. Mearsheimer , The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W. Norton, 2001);Glenn Herald Snyder, “ Mearsheimer  s World: Offensive Realism and the Struggle for Security, ”   International Security, Vol. 27, No. 1, Summer 2002, pp.149~173. 【注尾】 但是，这种简单化的看法受到其他学派的批驳，同时也与中美关系的现实发展不相符合。中国改革开放 30 年以来的经济社会成就，正是在融入美国主导的国际体系的基础上取得的。中国学者王缉思指出，中国国力增长与美国霸权地位的恢复性增长均始于上个世纪的 70 年代末，这并非偶然现象。其后，中国国内生产总值（ GDP ）从只占世界的 1% 提高到 4% ，美国的国内生产总值（ GDP ）从当年占世界总量的 22% 提高到如今的 32% 左右。他认为，“我们看到了一个发人深省的现象：中国崛起是在美国霸权扩张的历史时期开始并持续的，而美国的霸权地位并没有因中国崛起而受到削弱。这一现象本身已经对‘美中必然对抗论‘构成了挑战。”【注释】王缉思：《美国霸权与中国崛起》，载《外交评论》， 2005 年 10 月号，第 13 页。【注尾】 因此，从国内政治经济的角度考察经贸问题“政治化”具有更大的现实意义。 

　　中美国内政治与社会利益结构的变化正成为巩固双边关系的深层基础。经贸关系的迅速发展，延长了各自国内利益的链条，中美间共同利益正超越民族国家的边界；两国精英在意识形态方面的差距逐渐缩小，比如对市场经济的认同不断接近，对于经济全球化的看法彼此相似，在经济政策理念上的差距也越来越小。中美社会相互开放度越来越大，两国民间的交流与合作越来越多，促进了双边公共利益集团之间合作。两国利益的融合与意识形态的接近，将最终有利于经贸摩擦“政治化”问题的解决。【注释】有关详细论述，见王勇：《中美经贸关系》，第 18~21 页。【注尾】 

　　美国贸易政策机制的基本特点是利益集团相互竞争对于贸易政策的影响，结果形成了以对外施压、冲突不断的基本贸易政治特征。正因为如此，表面激烈的冲突并不意味着双边经贸关系遭遇重大的根本性的危机。在有些时候，为了缓解美方来自国内政治冲突的压力，有必要采取较为强硬的态度，一味妥协、退让反而容易招致更大的压力，因此敢于使用并善用使用“反制裁”的手段往往是必要的。在关键的利益问题上与美国“硬碰硬”，将有助于调动美国国内支持贸易自由化的利益集团采取更为积极的行动，平衡、抵消保护主义势力在对华政策上的消极影响。 

　　中美合作促进经贸争端解决的机制化符合双方的共同利益。中美商贸联委会、中美战略经济对话（ SED ）及世界贸易组织争端解决机制等，都是中美解决经贸摩擦的重要机制。 2000 年，克林顿政府积极推动给予中国永久性正常贸易关系地位（ PNTR ）的立法，既是其推行对华“接触”战略的结果，也是出于机制化建设的考虑。国际贸易政治的很多研究已经证明，双边、地区和国际机制的建立将有利于解决因国内政治斗争导致的经贸冲突。【注释】 Judith Goldstein, “ International Law and Domestic Institutions: Reconciling North American ‘ Unfair ‘ Trade Laws, ” International Organization, Vol. 50, No. 4. , Autumn, 1996, pp.541~564; Judith Goldstein and Lisa L. Martin, “ Legalization, Trade Liberalization, and Domestic Politics a Cautionary Note, ” International Organization, Vol. 54, No. 3, Summer, 2000, pp.603~632. 【注尾】 中美之间借助以上机制迄今均起到了消弭政治纷争的作用。 

　　借助“外压”，加快我国市场改革特别是金融改革的步伐。面对国内保护主义集团的压力，美国政府往往采取打开国外市场的“出口政治”策略，这是美国贸易政治的一个规律，体现在美日、美中经贸关系中十分明显。【注释】 I.M. 戴斯勒 : 《美国贸易政治》；王勇：《最惠国待遇的回合： 1989~1997 年美国对华贸易政策》，北京·中央编译出版社， 1998 年版，第 119~152 页。【注尾】 同样，中方也借助美方开放市场的压力，推动市场经济导向的改革。可以这样说，中国经济市场改革的一大动力来自国外自由化的承诺，“入世”是一个最明显的例证。【注释】 Wang Yong ，“ Why China Went for WTO, ” China Business Review, June~July 1999; Hongyi Lai, “ Behind China  s World Trade Organization Agreement with the U.S, ” Third World Quarterly, Vol. 22, No. 2, 2001,pp.237~255; Hui Feng , The Politics of China  s Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global ( London and New York : Routledge , 2006). 【注尾】 这一策略同样取得了很好的效果。当然，也应当防止缺乏准备的市场开放。 

　　加强美国国内贸易利益集团政治的研究，做到对美国政治化压力的应对措施更加精确，更加有针对性。同时，应当探索中国优势企业到反华情绪比较激烈的选区进行投资的可能性。在这个方面，中国政府相关部门在引导企业扩大对美投资时可借鉴日本政府和企业当年的经验教训。【注释】 2007 年 6 月、 10 月，作者曾就中国企业对美国各州投资的可能性、美国各地对吸引中国企业投资情况分别与美中贸易全国委员会前任会长柯白（ Bob Kapp ）、夏威夷东西方研究中心主任莫里森（ Charles Morrison ）进行讨论。他们均认为，美国地方对于中国企业投资很渴望，同时可以借鉴日本有关经验。【注尾】

　　王勇：北京大学国际关系学院副教授、国际政治经济研究中心主任、国际战略研究中心学术委员

来源时间：2014/10/25   发布时间：2008/3/5

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作者：张春  来源：《美国研究》2007年第1期

观察美国国会，往往发现这样一个悖论：多数美国人对国会的看法并不正面，但对来自自己选区的国会议员却相当支持。【注释】冷战结束后，美国公众对国会的支持率一直低于30%，见Gallup, “Confidence in Institutions,” May 23~26, 2005, http://www.gallup.com/poll/content/default.aspx?ci=1597；与此同时，选民对来自自己选区的国会议员的支持率一般都在60~70%之间，参见施密特、谢利、巴迪斯：《美国政府与政治》(梅然译)，北京大学出版社，2005年版，第237页。【注尾】这一悖论凸显出美国国会与美国社会之间的互动存在某种值得深入探究的问题。 

本文从文化生态的角度，对美国国会进行考察。由于国会议员来自于不同选区，因此尽管国会本身是由美国的总体文化生态决定，但不同选区的不同取向的组合，必然导致国会的文化生态有着其天然的特殊性。这就形成了美国国会与整个美国社会的文化生态之间“结构性决定与强大能动性”的独特互动关系：一方面，美国的整体文化生态决定了国会的文化生态；另一方面，国会的特殊文化生态又反过来影响美国社会的文化生态。本文试图在分析国会与美国总体的文化生态间的互动基础上，着重探讨国会对美国社会的反作用，并从这种互动的制度层面，分析国会文化生态与国会选举、国会议案间的联系。

一、美国文化生态概述

　　文化生态学是研究文化产生、发展规律的一门社会学分支学科，重在探讨人类生存的整个自然环境和社会环境的各种因素的交互作用。【注释】限于篇幅，本文将不对文化生态学进行详细讨论，其具体内涵可参见卡普洛：《美国社会发展趋势》(刘绪贻等译)，商务印书馆，1997年版；董建辉：《政治人类学》，厦门大学出版社，1999年版；J. H. Steward, Theory of Culture Change: The Methodology of Multilinear Evolution (Urbana: Illinois University Press, 1979)，等相关著述。【注尾】美国文化生态的主要思想根源可归纳为普世主义、美国使命感和美国例外论三个方面。美国人有着非常强烈的普世主义精神，他们的集体认同是有意识地创建的、且有着非常明确的目的感。独立战争时，美国人就认为他们的革命是真正的革命，其目的不只是获得自身的公正、而是要引领人类进入一个全新的、民主的时代。 【注释】Lawrence J. Friedman, Inventors of the Promised Land (New York: Alfred A. Knopf, 1975).【注尾】 

与这一普世主义相伴随的是，美国人有一种非常强烈的使命感，认为美国的国家利益与“人类更大的善”是相吻合的。这导致了美国文化生态中有一种普遍的期望：即总有一天，美国原则将指导整个世界。 

这种天定命运论也反映了美国人的例外论，认为美国在本质上是与其他国家不相同的、并且是更为优越的。美国例外论的客观基础是其意识形态本质，是“我们政治信念的信条”，【注释】托马斯·杰斐逊：《第一任就职演说》，载戴安娜·拉维奇编：《美国读本》(陈凯等译)，国际文化出版公司，2005年版，第72页。【注尾】或用西莫尔·马丁·李普塞特(Seymour Martin Lipset)的话说是：“成为美国人是一种宗教性行为，即是一种意识形态行为。……成为一个美国人，就是一种意识形态的承诺。它与出生无关。那些拒绝美国价值观的人都是非美国人(unAmerican)。”【注释】Seymour Martin Lipset, American Exceptionalism: A DoubleEdged Sword (New York: W.W. Norton, 1996), pp.18, 31.【注尾】 

就美国文化生态而言，上述三个方面是相辅相成的：例外论是由于美国对普世主义的信仰和使命感所支持的，例外论反过来又使普世主义和使命感变得非常合理。【注释】关于美国的普世主义、使命感和例外论之间相互的逻辑关系及对其批评，参见J. Victor Koschmann, “Review Essay: The Nationalism of Cultural Uniqueness,” American Historical Review, Vol. 102 (June 1997), pp.758~768; Ian Tyrrell, “American Exceptionalism in an Age of International History,” American Historical Review, Vol. 96 (October 1991), pp.1031~1055; and Reinhold Niebhur, The Irony of American History (New York: Charles Scribners Sons, 1954)。【注尾】但这三个方面的不同组合却导致了美国文化生态在不同的历史时期的不同面貌，使美国文化生态总体上呈现出以下三大分支： 

(l) 保守主义。它主导了美国作为国际权势政治中的“传统”大国的对内对外政策。它更多体现在美国建国至美西战争期间及两次世界大战间歇期的美国孤立主义，强调美国例外论，较少强调其普世主义和使命感。 

(2) 自由国际主义。它主导了美国缔造“美国式”理想世界秩序的新型普世主义政策。它更多强调普世主义和使命感，不那么强调例外论，典型表现如“杰斐逊世界主义”、威尔逊主义、富兰克林·罗斯福的战后世界理想、杜勒斯型的自由国际主义，以及肯尼迪和克林顿政府的对外政策核心理念。 

(3)“杰克逊主义”或“好斗的美国主义”。它主导了美国少有虚饰地单边追逐美国安全和“国家伟大”的极端民族主义政策。它既强调普世主义和使命感，也强调美国的例外和优越。这导致从道德上对世界进行二元划分，或者好、或者坏，不存在中间态度，它往往被称为“新保守主义”，其最为得势的时期是20世纪80年代的里根政府和当前的小布什政府时期。【注释】这三类分类标准参见沃尔特·拉赛尔·米德：《美国外交政策及其如何影响了世界》(曹化银译)，中信出版社，2003年版；时殷弘：《自由主义与美国对外政策》，载《现代国际关系》2005年第6期，第34~37、44页。【注尾】 

特定时期内，上述三大分支中的某一支往往主导美国文化生态。即便如此，不同地区的文化生态表现也并不完全一样。【注释】“文化区”的概念最早由美国人类学家威斯勒尔(Clark Wissler)提出，后经斯图尔特的阐述得以发展。它指的是具有相似文化特质的地理区域。J. P. Milon, “Culture Influences on Human Development,” in T. Husen et al. eds., The International Encyclopedia of Education (Oxford: Pergamon, 1985), Vol.2,  pp.1129~1133.【注尾】对美国文化区的划分有多种意见，【注释】参见雷蒙德·D.加斯蒂尔：《美国的文化区域》，载卢瑟·S.利德基主编：《美国特性探索》(龙治芳等译)，中国社会科学出版社，1992年版，第116~127页。【注尾】宾夕法尼亚州立大学的地理学教授威尔伯尔·泽林斯基(Wilbur Zelinsky)于1973年在其名著《美国的文化地理学》中提出的划分法最具权威性。他将美国的文化区划分为5个，即新英格兰地区、大西洋中部地区、南部地区、中西部地区和西部地区。【注释】Wilbur Zelinsky, The Cultural Geography of the United States (Englewood Cliffs, New Jersey: PrenticeHall Inc., 1973), chap. 4.【注尾】 

就当前新保守主义主导的美国文化生态而言，不同文化区的表现并不一致。新英格兰地区、中西部和西部地区相对而言更多地接近于自由国际主义。在中西部和西部地区，由于种族、文化的多元性和作为改革“试验田”的特征，存在大量的所谓“后物质主义”文化，如同性恋、堕胎等。中部、南部地区，人们对宗教信仰更为强调，新保守主义更为深入。 

宗教在美国文化生态中的地位非常重要，且各宗教流派的力量对比一直发生着变化。例如，1776年，人数最多的教派依次为公理会(Congregationalists)、长老会(Presbyterians)、浸礼会(Baptists)、新教圣公会(Episcopalians)和公谊会(Quakers)。到1850年，卫理公会(Methodists)从1776年的第9位升至第1位，浸礼会从1776年的第3位上升至第2位，天主教从1776年的第10位升至第3位，长老会已经跌至第4位，公理会和新教圣公会更大幅下跌，其信徒仅占当时美国人口的4%和3.5%。到1890年，前4个团体的位置再次发生转换。天主教首次占据了首位并持续至今，卫理公会不得不屈居次席，浸礼会跌至第三，长老会原地不动。福音会(Evangelicals)的崛起成为20世纪美国文化生态的一个重要现象。【注释】Richard N.Ostling，《不断变化的美国宗教》，载《交流》2000年第1期，《宗教与日常生活》，见http://www.usembassychina.org.cn/jiaoliu/jl0100/immigration.html.【注尾】 

在美国文化生态中，还存在另一种“宗教”，即罗伯特·贝拉所说的“公民宗教”。【注释】参见罗伯特·N.贝拉：《美国的市民宗教》(牟文华、舒逸节译)，载《美国研究参考资料》1989年第4期，第1~14页；徐以骅：《美国的国民宗教与国民宗教辩论》，载徐以骅主编：《宗教与美国社会：美国宗教的“路线图”》(第1辑)，时事出版社，2004年版，第50~79页。【注尾】公民宗教为美国人提供了一个根据终极性逻辑来解释其集体经验的途径，它经常暗示着美国在基督教“千禧年历史”(millennial history)【注释】美国人有着一种很强烈的“千禧年主义”，认为美国“注定要在未来历史中填写最光辉的或最黑暗的一页”，而不是一个普普通通的国家。迈克尔·H.亨特：《意识形态与美国外交政策》(褚律元译)，北京·世界知识出版社，1999年版，引语见第207页；另可参见Melvin B. Endy, Jr., “Just War, Holy War and Millennialism in Revolutionary America,” The William and Mary Quarterly, Vol. 42, No. 1 (January 1985), pp.3~25; Dorothy Ross, “Historical Consciousness in NineteenthCentury America,” The American Historical Review, Vol. 89, No. 4 (October 1984), pp.909~928.【注尾】中的特殊作用。例如，赋予美国公民宗教实质内涵的两个最重要的事件是美国革命战争和内战。每一次冲突都传达出一种非常强烈的救赎信息，第一次是从旧世界中拯救出来，第二次则是从美国自身集体的罪恶中拯救出来。【注释】Conrad Cherry, Gods New Israel: Religious Interpretations of American Destiny (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1998),  2nd ed. pp.11~12; Robert N. Bellah, “Civil Religion in America,” in Russell E. Richey and Donald G. Jones eds., American Civil Religion (New York: Harper&Row, 1974), pp.30~32.【注尾】每次战争都是“在道德问题上的另一次战争，甚至是更大的战争，它是人类的危机，哪怕只有一个国家卷入。”【注释】Ernest Lee Tuveson, Redeemer Nation: The Idea of Americas Millennial Role (Chicago, IL: University of Chicago Press, 1968), pp.195~196.【注尾】公民宗教允许美国人表达出美国的优越性，美国是一个例外的国家，美国人民是幸运的。

二、美国国会的文化生态：国会议员的组成

　　美国文化生态这一结合了世俗与宗教的总体特征尽管可能因地区不同而有所差异，但却从总体上决定了美国国会的文化生态结构。美国文化生态对美国政治、社会、经济等各方面都形成了一种结构性影响，国会也不例外。笔者从国会议员组成的角度，对国会文化生态的种族、性别、教育、职业、宗教、财富和阶层六个方面对国会文化生态的共性与特殊性进行探讨。 

首先，在种族方面，美国国会议员的组成并不完全反映美国人口种族构成。例如，根据美国人口统计局2000年的人口普查，美国白人为2.11亿，占总人口数的75.1%；黑人3400万，占12.5%。【注释】Denise I. Smith and Renee E. Spraggins, Census 2000 Brief, Gender: 2000 (U.S. Census Bureau, September 2001), p.1.【注尾】但是，美国国会议员大多为美国白种男性公民，其他种族公民并未得到相应的席位。如果根据人口比例，美国众议院至少要有50位黑人议员，参议院也至少要有12位。但在109届国会(2005~2006)中，总共只有43位黑人议员，其中众议员42位，参议员1位。自美国成立到2005年，美国国会总计有了117位黑人议员，其中有112位众议员和5位参议员。黑人当选议员是在美国建国约100年之后的1870年才开始的；黑人妇女第一次当选议员是在1969年。【注释】Mildred L. Amer, “Black Members of the United States Congress: 1870~2005,” CRS Report for Congress RL30378, Congressional Research Service, The Library of Congress, updated August 4, 2005. 由于美国国会研究服务部尚未对第110届国会的数据进行更新，故本文相关数据只统计到第109届国会。【注尾】 

第二，从性别层面看，据2000年的人口普查，在2.814亿人口中，男性为1.381亿，占总人口的49.1%，女性1.434亿、占总人口的50.9%。【注释】Denise I. Smith and Renee E. Spraggins, Census 2000 Brief, Gender: 2000 (U.S. Census Bureau, September 2001), p.1.【注尾】女性在国会中的席位比例低于其在美国总人口的比例。第109届国会中有83名女议员，【注释】Mildred L. Amer, “Women in the United States Congress: 1917~2005,” CRS Report for Congress RL30261, Congressional Research Service, The Library of Congress, updated June 21, 2005.【注尾】第108届国会有女议员76位。【注释】Mildred L. Amer, “Women in the United States Congress: 1917~2003,” CRS Report for Congress RL30261, Congressional Research Service, The Library of Congress, updated September 10, 2003.【注尾】女性第一次当选议员是在1922年，迄今为止共有228名妇女当选美国国会议员。【注释】Amer, “Women in the United States Congress: 1917~2005.”【注尾】女性竞选议员也相当困难。在202名担任过众议员的女性中，有36位是参选替补其逝世的丈夫而当选的，其中有15位连任成功。另有19位妇女参选是由于其他因逝世或辞职导致的空缺。【注释】Ibid.【注尾】 

第三，国会议员的教育水平明显高于其选区的选民。据2000年人口普查，25岁以上人口的受教育程度比例为：高中毕业以上占78.6%，大专以上教育(包括未获得毕业证的)占50.1%，获学士学位以上者占24.4%，获硕士学位以上者占8.9%。【注释】Kurt J. Bauman and Nikki L. Graf, Census 2000 Brief, Educational Attainment: 2000 (U.S. Census Bureau, August 2001).【注尾】在109届国会中，总计398位众议员和97位参议员有学士学位，在众议院和参议院中分别占到91.5%和97%；121位众议员和20位参议员有硕士学位，分别占到27.8%和20%；172位众议员和57位参议员有法学学位，比例分别为39.5%和57%；20位众议员有博士学位，占众议院的0.46%；13位众议员和4位参议员有医学学位，比例分别为0.3%和4%。【注释】Amer, “Membership of the 109th Congress: A Profile,” p.5.【注尾】 

第四，国会议员的职业也不能反映整个美国的文化生态。在美国，管理及其他需要较高文化水平的职业占所有职业中的1/3略多，这构成了议员的主要来源职业。【注释】Peter Fronczek and Patricia Johnson, Census 2000 Brief, Occupations: 2000 (U.S. Census Bureau, August 2001).【注尾】参议员与众议员绝大多数来自受过良好教育、较有影响的上层或中上层阶级。只有极少数议员来自工资收入者或领薪水的工人家庭。据统计，1947~1957年间，美国参议员中有24%的议员的父亲是专业人士，35%的父亲为富商或政府官员，32%的父亲是农场主，5%为一般工人家族，只有2%的议员来自真正低工资家族。【注释】Donald R. Matthews, The Social Background of Political DecisionMakers (New York: Random House, 1964), p.23.转引自孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社，2001年版，第345页。【注尾】 

历史上，在美国国会文化生态的职业构成中，律师在国会议员中的比例优势特别明显，尽管其在美国就业人口中的比例仅为1.1%。【注释】Peter Fronczek and Patricia Johnson, Census 2000 Brief, Occupations: 2000, p.3.【注尾】但近年来，美国国会文化生态的职业构成的一个明显变化是律师的比例正在降低，而商人出身的议员比例却在稳步上升。例如，历史学家施莱辛格研究发现，有着商业背景的人在1870~1950年间增加了近一半。【注释】Joseph A. Schlesinger, “Lawyers and American Politics: A Clarified View,” Midwestern Journal of Political Science, Vol. 1, No. 1 (1957), p.29.【注尾】米勒也证明，在内战/工业革命前，商人在国会中的比例约为10%，此后迅速升至近25%。【注释】Mark C. Miller, The High Priests of American Politics: the Role of Lawyers in American Political Institutions (Knoxville: The University of Tenn. Press, 1995), p.58, table 1.【注尾】尽管在参议院中比例大致未变，但众议院中有商业背景的议员却从1977年的118名，升至105届国会(1997~1999)的181名。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann and Michael J. Malbin, Vital Statistics on Congress, 2001~2002 (Washington, D.C. American Enterprise Inst. Press, 2002), pp.246~250.【注尾】 

第五，如前所述，宗教在美国文化生态中地位非常重要，但国会的宗教分布与美国总体的宗教分布并不一致。例如，在104届国会(1995~1996)中，90%以上的国会众议员有宗教信仰：33%为天主教；15%为新教中的浸礼教；14%为循道宗；13%为长老会；11%为圣公会；8%为犹太教。参议院的比例也大致相同。【注释】William J. Keefe and Morris S. Ogul, The American Legislative Process: Congress and the States, 9th edition (New Jersey: PrenticeHall, 1997), pp.142~143.转引自孙哲：《左右未来》，第349页。【注尾】而在第109届国会中，有94.5%的参众议员有宗教信仰：28.8%为天主教，14.1%为新教中的浸礼教；11.4%为卫理公会；97%为长老会；7.9%为新教圣公会；6.9%为犹太教。【注释】数据来源自http://www.adherents.com/adh_congress.html.【注尾】从文化区上看，几乎全部的天主教和犹太教议员都来自于北部和工业发达的州，或者说是新英格兰文化区，而且主要是来自大城市；纽约市几乎固定地选送天主教和犹太教徒进入国会。而南部文化区的议员，尤其是密西西比、佐治亚、南卡罗来纳等州的议员主要由浸礼会和卫理公会教徒所组成。【注释】托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒：《民主的嘲讽》(孙占平等译)，世界知识出版社，1991年版，第329页。【注尾】 

第六，国会议员比一般的美国公民富有，约有20%的国会议员是百万富翁。洛克菲勒家族的杰伊·洛克菲勒，超级大亨、食品王国海因茨连锁公司的财产继承人约翰·海因茨都入选参议院，民主党的戴安尼·费恩斯坦身价估计高达3800万美元。【注释】孙哲：《左右未来》，第351页。【注尾】随着选举耗资日益增加，富人进入国会的可能性远远比一般人要高。富人更有可能竞选成功，或受到政党的公开欢迎，因为他们可以自力更生地进行选举，如迪诺·罗西(Dino Rossi)竞选华盛顿州州长时就说，“我事实上是一个来自于私有部门的候选人，而且我在竞选经费支出单上名列前茅。”【注释】Susan Kelleher, “Business, Politics Prove a Potent Mix,” Seattle Times, October 20, 2004, p.A5.【注尾】这是国会中有商业背景的议员数量日益增加的一个原因。 

从美国国会议员的组成来看，国会的文化生态是为美国的总体文化生态所决定的，但也有其相对独立性。无论从哪一个角度，都可以发现，国会议员最主要地反映了美国文化生态中的文化核心，即“瓦斯普”（ WASP，盎格鲁–萨克逊–白人新教文化）文化是其文化主要内涵，其他成分在国会中所占的比例并不对称。与此同时，尽管受名额限制，文化区的力量对比反映并不明显，但是从国会中宗教信仰情况及职业分布情况可以发现，美国国会的文化生态中的“杰克逊主义”力量和自由主义力量在增长，受到削弱的只是旧的保守主义力量。而这与整个美国文化生态目前处于一种“红”“蓝”对峙的状态相对应。

三、国会文化生态与美国文化生态的互动

　　美国文化生态与国会文化生态的互动，决定了国会在绝对依赖于美国总体文化生态的同时，也有其强大的能动性。 

首先，国会重新分区【注释】在20世纪60年代中期，最高法院要求定期对选区进行重新划分，以便使各选区的人口分布大致均衡。这种重新划分选区的依据便是美国每10年进行一次的人口普查，根据人口普查结果可以显示出各地区人口分布的变化、全国人口增长情况，从而相应地调整选区划分。有关美国国会选区重新划分的历史演变，可参见孙哲：《左右未来》，第258~262页；蒋劲松：《美国国会史》，海南出版社，1992年版，第85~89页。【注尾】对国会文化生态有着重大的影响，它一方面导致了国会议员明显的“杰克逊主义”倾向，另一方面也使在职者的优势被大大强化了；【注释】Gary W. Cox and Jonathan Katz, Elbridge Gerrys Salamander: The Electoral Consequences of the Reapportionment Revolution (New York: University of Cambridge Press, 2002); Alan I. Abramowitz, Brad Alexander and Matthew Gunning, “Incumbency, Redistricting and the Decline of Competition in U.S. House Elections,” Paper presented at the Annual Meeting of the Southern Political Science Association, New Orleans, Louisiana, January 6~8, 2005.【注尾】其结果是强化了新保守主义在美国文化生态中的力量。 

自从定期重新分区制实施以来，美国国会中出现了明显的“杰克逊主义”倾向。“国会重新分区……清除了大量有竞争力的席位，把两党的中间派、温和派都赶走了。”【注释】Norman Ornstein, “A Divisive Election Will Only Worsen Existing Partisan Rifts,” Roll Call, October 28, 2004,p.7.【注尾】例如，在第102届国会(1991~1992年)中，佐治亚州沿用1980年的选区划分标准，选出了1个黑人众议员、8个温和的民主党众议员及1个保守的共和党众议员；而10年后的第107届国会(2001~2002年)选举根据1990年选区划分标准，选出了2名自由派的黑人民主党众议员，1名温和派的黑人民主党众议员，8名白人共和党众议员。又如，俄克拉荷马州在102届国会中有4名民主党、2名共和党众议员，而到107届国会中却变成了1名民主党、5名共和党众议员。 

选区重新划分的“杰克逊主义”倾向也体现在国会中文化区的力量对比变化上。以南部为例，美国一开始呈现一种南北对立态势，随之而来的是各文化区的人口数量发生了快速变化，众议院的议席分配也不断发生变化。到2000年，根据人口普查结果，几个传统文化区的议席分布比例具体为：东北部19%，大西洋中部23%，南部35%，西部23%。【注释】Karen M. Mills, Census 2000 Brief, Congressional Apportionment (U.S. Census Bureau, July 2001), p.5.【注尾】 

重新分区也大大强化了在职议员的竞选优势。如，在2004年的403名寻求连任的在职众议员中，有396人获得成功，这一比例高达98%还多。而参议院的26名寻求连任者中只有1人落选，即南达科他州的民主党参议员领袖汤姆·达斯勒(Tom Daschle)。这一现象早就为政治评论家所认识到，他们认为这至少会延续到2010年选区重新划分。【注释】Lawrence S. Rothenberg and Mitchell S. Sanders, “Severing the Electoral Connection: Shirking in the Contemporary Congress,” American Journal of Political Science, Vol. 44 (2000), pp.316~325; David Brooks, “One Nation, Slightly Divisible,” Atlantic Monthly, December 2001, pp.53~65; David Broder, “No Vote Necessary.” Washington Post, November 11, 2004, p.A37.【注尾】 

第二，国会选举体现了国会与美国总体文化生态的高度互动。就新近的趋势而言，美国选民的政党忠诚的复苏与美国国会内部的“杰克逊主义”的文化生态形成了一个相互促进的恶性循环。 

20世纪60年代末到70年代末，美国政治学界出现“政党衰落论”，认为选民们的政党认同、投票率必然下降，必然出现大量的分裂投票(ticketsplitting)现象。【注释】Martin P. Wattenberg, The Decline of American Political Parties, 1952~1996 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1998).【注尾】分裂选票是指，一个选民在总统选举中投票支持一党候选人的同时，在国会选举中投票支持另一党候选人。【注释】张立平：《美国政党与选举政治》，第331页。【注尾】美国政治学学者之所以认为美国政党处于衰落之中，其主要判断标准之一就是分裂选票大量存在。如从1976到2000年的24年间，由于分裂选票的大量存在，导致了这一时期美国政府分治达18年，而府会一致的时间仅有6年。【注释】分别是1977~1981年民主党总统卡特与民主党国会，1993~1995年民主党总统克林顿与民主党国会。【注尾】 
但在进入21世纪后，分裂选票现象明显下降。如果将2000年与2004年众议院选举的情况进行对比，可以发现，选民们对众议院选举的投票很大程度上是强化了过去的党派分野。2000年，民主党在阿尔·戈尔获胜的州控制了59%的众议院席位，而共和党在布什获胜的州控制了62%的席位。到2004年，民主党在克里获胜的州控制了60%的席位，而共和党则控制了布什连任获胜的州的66%的席位。参议院的趋势也与众议院相互呼应。民主党在2000年控制了戈尔获胜的州中的75%的参议员席位，在2004年克里获胜的州中控制了76%的席位，而共和党在布什获胜的州中控制的席位比例从2000年的67%上升到了4年后的74%。【注释】作者通过计算得出。这里将佛蒙特州独立参议员詹姆斯·M.杰福德(Sen. James M. Jeffords)当作民主党人，从而得出该比例。原始数据来源于CNN的报道。参见http://www.cnn.com/ELECTION/2000/results/index.senate.html; http://www.cnn.com/ELECTION/2004/pages/results/senate/full.list/.【注尾】 

从历史的角度看，美国国会文化生态最大的变化可能是南方文化区的“重新结盟”(realignment)：在第二次世界大战后的50余年间，南方首先从一党控制的民主党地区转变为一个两党竞争的、类似于北方的地区，然后又逐渐演变成为一个共和党最为重要的全国性票仓。到109届国会时，民主党只拥有南方州的131个众议员议席中的49席(37%)——其中还有近一半(23席)为黑人或拉丁美洲裔人所掌握，和22席参议员议席中的4席。目前，共和党在除了阿肯色的每个前南方邦联州中都拥有两院多数地位。 

第三，国会与美国社会之间文化生态的制度层面互动还明显地体现在国会立法上。由于重新分区、国会选举而导致国会“杰克逊主义”化倾向，国会在立法时更多考虑的不是来自选民的限制，而是如何影响选民。或者说，在国会立法中，很大程度上存在一种国会文化生态影响美国总体文化生态，而非相反的态势。 

尽管议员们都声称非常关注选区和选民，但事实上更多的时候是“议员选择选民”而非“选民选举议员”。尽管许多学者都试图证明选民们的影响，如梅休对议员的广告文宣、指称功劳及立场定位的研究，【注释】David R. Mayhew：《事关选举：美国国会的政治解读》(蒋昌建译)，复旦大学出版社，2001年版，第39~59页。【注尾】其他学者对议员培育“家乡风格”(home style)的研究【注释】Richard F. Fenno, Homestyle: House Members and Their Districts (Boston: Little Brown, 1978).【注尾】等。但选民对议员的影响很大程度上是单向的，多数美国人对华盛顿的议员如何立法、立什么法几乎全然不知，他们在选出议员后就失去了对议员的控制。议员们只是选择性地告诉公众一些国家运行的基本思想。【注释】Warren E. Miller and Donald E. Stokes, “Constituency Influence in Congress,” American Political Science Review, Vol. 57 (1963), p.47.【注尾】 

还有学者试图通过一种反向的研究证明选民对议员的影响，即寻找议员们采用“推卸责任”行为的证据。根据这一研究方法，必须考察是否存在这种情况，即：与那些打算连任的议员相比，那些自愿退休的议员在立法行为上是否有较大改变。其假设是，一旦连任选举压力消失，也就不再有压力使议员“为选区而投票”，因此也就允许他们在投票中以反映自身偏好的方式行为，从而改变其投票行为。遗憾的是，学者们并没有找到充分的证据证明“推卸责任”行为的存在。【注释】参见Bruce Bendor and John R. Lott, Jr., “Legislator Voting and Shirking: A Critical Review of the Literature,” Public Choice, Vol. 87 (1996), pp.67~100; Rebekah Herrick, Michael K. Moore and John R. Hibbing, “Unfastening the Electoral Connection: The Behavior of US. Representatives When Reelection Is No Longer A Factor,” Journal of Politics, Vol. 56 (1994), pp.214~227; John R. Lott, Jr. and Stephen G. Bronars, “Time Series Evidence on Shirking in the U.S. House of Representatives.” Public Choice, Vol. 74 (1993), pp.461~484. 当然，也存在相反的观点，但总体上处于弱势地位，如Lawrence S. Rothenberg and Mitchell S. Sanders, “Severing the Electoral Connection: Shirking in the Contemporary Congress,” American Journal of Political Science, Vol. 44 (2000), pp.316~325.【注尾】也就是说，事实上，选民对议员立法行为的直接影响并不大，因为即使议员们不再寻求连任时，其投票行为也没有太大的变化。可以说，选民对议员缺乏监控能力，是国会文化生态得以“杰克逊主义”化的一个原因。 

综上所述，从制度层面看，美国国会文化生态对美国总体文化生态的影响更大，国会的“杰克逊主义”或新保守主义倾向得到了强化，而选民、职业背景等看似可以对国会文化生态产生制约作用的因素事实上都难有正式渠道发挥作用。于是，探讨非制度层面是否能发挥制衡作用就显得很必要。

四、国会文化生态与美国文化生态的互动：非制度层面

　　国会文化生态与美国文化生态间互动的非制度层面主要包括两个方面，即公众如何认识国会的文化生态，而国会又是如何影响普通公众的观念的。在这个互动过程中，最主要的中介是大众媒体，当然，随着计算机技术、尤其是因特网技术的发展和广泛应用，议员们利用因特网影响普通公众的趋势正在加强。 

首先，美国公众对国会的支持率一直相对较低，尽管它被认为本应得到很高的认可。根据前众议院国际关系委员会主席李·H.汉密尔顿(Lee H. Hamilton)领导的印第安纳大学国会研究中心的调查，美国公众对国会抱有一种主要是负面的印象：57%的受访者不同意国会办事的作风；只有49%的受访者认为他们的国会议员在国会立法投票中考虑了选民的利益，63%的受访者认为在记名投票时，他们的议员心目中想的是其特殊利益；尽管有90%的受访者认为与他们在国会中的议员联系是一种义务，但只有20%的人真正与他们的众议员或参议员联系过；多数受访者通过电视了解国会。【注释】Edward G. Carmines, Jessica C. Gerrity and Michael W. Wagner, “How the American Public Views Congress: A Report Based on the Center on Congress 2004 Public Opinion Survey,” The Center on Congress at Indiana University, available at http://congress.indiana.edu/pdf/COC%20Survey%2008_2005.pdf.【注尾】 

从国会的文化生态的角度看，国会在公众舆论中支持度低的原因大致有以下方面：首先，国会议员的道德操守。国会内部的种种丑闻使得大众对国会的信任度大为降低。例如，据1993年美国广播公司（ABC）和《华盛顿邮报》联合进行的民意测验，只有2%的受访者认为国会议员比其他人更诚实，33%的受访者认为议员是最不诚实的人。【注释】引自沈国麟：《镜头中的国会山：美国国会与大众传媒》，复旦大学出版社，2005年版，第163页。【注尾】其次，国会议员所享受的待遇与其工作效率不成比例。国会议员享有许多特权，尤其是一个“自我定薪”的机构，有权决定自身的薪水和福利。但国会本身又存在着各种各样的“惯例”，资深制、事业心、礼貌、互惠、维护集体利益等。【注释】关于美国国会的六大惯例，参见孙哲：《左右未来》，第353~360页。【注尾】这些使国会的待遇与工作效率极不相称，导致了公众对国会支持度的下降。第三，国会充满着各种争论，而美国人一般都负面地看待争论，因为争论似乎缺乏效率。许多人认为国会内的争论有着某些不可告人的动机，比如考虑利益集团的目标，而这往往被认为与选民的利益相冲突。【注释】参见John R. Hibbing and Elizabeth TheissMorse, Stealth Democracy: Americans Beliefs About How Government Should Work (Cambridge: Cambridge University Press, 2002).【注尾】第四，由于国会是美国宪法规定的最高立法机构，因此人们总希望国会能够解决问题；同时，人们也会把问题归咎于国会，因为它没有成功地预防和解决问题。【注释】参见John R. Hibbing and Elizabeth TheissMorse, Congress as Public Enemy (Cambridge: Cambridge University Press, 1995).【注尾】 

第二，公众对国会的负面印象很大程度上与媒体有关。媒体并不是客观的，甚至往往塑造出国会的“刻板印象”，或者说是一些固定的成见。【注释】美国新闻学家李普曼第一次提出“刻板印象”这一术语。“对于大部分事物我们并不是先观察而后解释的，而是先解释然后观察的。在非常嘈杂混乱的现实世界中，我们深知我们的文化已经对我们形成了固定的成见。”“固定的成见不仅在繁忙的生活中节约了时间，也是我们社会地位的一种防护，但是，它走向于使我们不去稳定地和整体地看世界。”李普曼：《舆论学》(林珊译)，华夏出版社，1989年版，引语分别见第52、74页。【注尾】这会使其受众——即普通的美国公众，产生一种对国会的“刻板印象”。以国会辩论为例，尽管它是国会文化生态的一部分，但经过新闻媒体的“刻板印象”工程，普通公众已经不再将辩论看作是一种正常的制度设计，而将其看作是毫无意义的争吵和效率低下的表现。媒体制造“刻板印象”的最重要的、或者说对公众影响最大的是对丑闻的报道。据调查，1993年1月20日到1994年6月20日，美国三大新闻网对国会议员的报道中，21%的篇幅聚焦在议员的道德问题上居首位。【注释】See http://www.cmpa.com/Mediamon/mm091094.htm.【注尾】丑闻在2006年美国国会中期选举中给予共和党致命一击。尤其是在距离选举仅1个月时，来自佛罗里达州的共和党众议员马克·福利(Mark Foley)曝出性丑闻，这对相对保守的选民的支持是一个很大的打击。例如，在2004年总统大选中，有78%的福音派选民投票支持布什和共和党，但到2006年10月已经跌至57%；对共和党有较好印象的福音派选民的比例也从63%下跌到了54%。【注释】Alan Cooperman, “GOPs Hold on Evangelicals Weakening,” Washington Post, October 6, 2006, p.A6; Michelle Boorstein, “Effort Aims to Push Muslims to the Polls,” Washington Post, September 29, 2006, p.A7.【注尾】 

讨论媒体对国会文化生态与美国文化生态之间的互动时，不能不提有线－卫星公共事务网（CSPAN）所起的作用。1979年成立的有线－卫星公共事务网发展迅速，很重要的一个原因在于它以报道美国国会事务为主。【注释】孙哲：《左右未来》，第142页。【注尾】它让公众了解到了国会文化生态的以下方面：(1)国会议员的代表性问题。如上所述，美国国会的组成并不能反映美国的整个文化生态，黑人、妇女、其他族裔代表少；(2)文化区、利益集团对国会文化生态的影响。例如，通过有线－卫星公共事务网的报道，人们看到在国会审议有关农业法案时，不少来自南方文化区的农业或农场主团体聚集在华盛顿，通过各种直接或间接的渠道对国会农业委员会和参与该法案审议的议员们施压。当劳工管理方面的立法需要被修改时，不少来自新英格兰文化区、西部文化区的商业组织对国会负责贸易的委员会和其成员进行全方位的“围攻”。【注释】沈国麟：《镜头中的国会山》，第8章。【注尾】 

第三，为了塑造自身的有利形象，国会往往非制度性地、主动地塑造公众对自身的认知。仍以有线－卫星公共事务网为例，自从其创建以来，直播国会的辩论、听证会确实对国会在公众中的形象有了很大的改观。盖洛普民意测验显示，连续6天对众议院立法委员会听证会的直播大大提高了公众对于国会的支持率。【注释】Stephen frantzich, “Communications and Congress,” in Gerald Benjamin eds., The Communications Revolution in Politics: Proceedings of the Academy of Political Science (New York: The Academy of Political Science, 1982), p.98.【注尾】 

为了强化国会文化生态对美国文化生态的反作用，国会议员配备了新闻秘书，并强化对因特网的利用。从103届国会(1993~1994年)起，有国会议员开始利用因特网宣传自己。那时，有一小部分众议员和参议员有自己的电子信箱。众议院也建立自己的网站，为公众提供大量的立法文献。1995年1月，国会图书馆建立的THOMAS网站，成为专门提供国会记录、法案小结、委员会信息，以及与其他政府站点链接的信息中心。随后，参众两院都拥有了自己的官方网站，许多议员也建立了自己的网站。【注释】Alan K. Ota, “Web Sites, Networks and Email Help Kick the Paper Habit,” CQ Weekly Report, November 29, 1997, pp.29~44; Diana Owen, Richard Davis and Vincent James Strickler, “Congress and the Internet,” Harvard International Journal of Press/Politics, Vol. 4, No. 2 (1999), pp.10~29.【注尾】在108届国会中，除小杰西·L.杰克逊(Jesse L. Jackson, Jr.)外的所有参众议员都拥有自己的正式网站。由于众议院规则禁止使用官方资源竞选、参议院规则禁止议员在选举前60天更新网站，因此参众议员在参加选举前都会建立单独的竞选网站。【注释】Michael S. Gerber, “Senates Website Rules Hurt Lawmakers Seeking Reelection,” The Hill, April 3, 2002, available at http://www.hillnews.com/040302/website.shtm.【注尾】 

与制度性互动相比，非制度性的互动在某种程度上使国会文化生态的“杰克逊主义”倾向得以缓解，因为公众对国会的负面印象如果超过一定限度，就可能导致整个国会文化生态面临重组危险，因此通过媒体、尤其是应用现代性的因特网技术，国会议员们在适度调整自身行为的同时,也使自身的形象得以适度改善，从而保证公众的支持。但应该看到，国会的这种修正并非根本性的，因为公众无法通过制度性的渠道影响国会文化生态，反而是国会掌握了影响公众、从而影响美国总体文化生态的某些工具，其中包括媒体。

张春：上海国际问题研究所亚太室副主任、博士、助理研究员

来源时间：2014/10/25   发布时间：2007/3/5

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