作者：节大磊  来源：《美国研究》2004年第1期

政党政治是民主政治的重要形式。美国宪法尽管对政党只字未提，两大政党也几经演变，但是稳固的两党制却一直维持了二百多年，有人甚至称之为"第二宪法"。[1]政党政治的影响渗透到政治生活和社会生活的方方面面，在对外政策领域亦不例外。但是，由于对外政策涉及到美国作为一个整体同外国的交往，因此在对外政策中的党派政治乃至纷争常为人诟病，认为这大大影响了对外政策的统一性和连续性进而损害了美国的国家利益。基于此，一些有识之士提出了在对外政策上的"两党合作"（Bipartisanship）的概念，希望"政治止步于大洋之滨"（Politics stops at the waters edge），即在重大外交问题上两党能够协调立场，做到用一个声音说话，反对把党派利益凌驾于整体的国家利益之上。[2]

　　 本文截取战后初期这段两党合作的历史作为研究对象有如下几个原因。首先，纵览美国外交史，从第二次世界大战结束的1945年到1965年这段时期因为很好地实践了两党合作的精神而显得与众不同，并作为两党合作的绝无仅有的"黄金时期"常被后人怀念。[3]其次，战后初期的历史不仅建立了对外政策上的两党合作，而且奠定了战后几十年世界的基本的政治经济格局。这也就决定了两党合作的影响不仅仅是短期的，而是有着更广泛深远的影响。最后，"9·11"恐怖袭击之后，两党合作似乎重新回归，在重要对外政策问题上的立场一致程度比之战后初期有过之而无不及，据此战后这段时期的历史不无借鉴意义。

　　 一 、两党合作的概念

　　 "两党合作"（bipartisanship）是相对于"党派政治"（partisanship）一词来说的。"党派政治"可能更为人们所熟悉，亦即党派界线决定政策立场的做法。"两党合作"在战后相当长一段时期内成为美国政学两界颇为流行的词汇。共和党参议员范登堡表示："……（两党合作的政策）意味着在我们必不可少的两党制下，双方旨在统一口径的共同努力，以使美国的声音具有最大的权威去反对分裂和征服我们以及自由世界的企图。"[4]塞西尔·克莱博（Cecil Crabb）则把两党合作定义为"通过某种两党都可接受的技巧和策略，在对外政策上取得一致的尝试"。[5]范登堡的传记作者汤普金斯表达得略为具体一些，"两党合作表现为参议院和政府之间的紧密的和负责任的共同合作；它代表了一种真诚的努力，在一项政策备受争论之前，通过消除分歧以避免党派偏见。"[6]另外，有些政治家和学者认为"两党合作"一词并不十分准确，而主张使用"非党派"（nonpartisan）或"超越党派"(extrapartisanship)。曾任众议院外交事务委员会主席的丹特·法赛尔（Dante Fascell）考虑到"两党合作"的现实性，提出以"非党派的对外政策"取代"两党合作的对外政策"，因为"……在包含许许多多不同因素的外交政策面前，期待我们两个松散的政党保持一致不甚现实。现实的目标则是期待那些旨在获取党派利益的政治伎俩能够止步于国境……"[7]偏爱"非党派"一词的还有罗斯福政府时期的国务卿赫尔，后文将对此有详述。政治学家威斯特弗尔德（Bradford Westerfield）还提出了"超越党派"（extrapartisanship）一词，但其含义似乎与本文所谈的"两党合作"相去不远。[8]

　　 综合以上说法以及将要讨论的对象，本文"两党合作"的对外政策指的是在对外政策领域内，以总统为代表的行政部门同另一党的某些国会领袖以协商等形式进行的政策制订过程，其目的是为了最高的"国家利益"而将对党派私利的考虑排除在外，并使政策最终获得总统和国会两党多数的支持。

　　 二、 两党合作的背后：行政部门权力的扩张

　　 每次大战的结束都意味着新的世界格局形成的开始，第二次世界大战结束后的数年既是各项决定世界新面貌的政策出台的时期，又是美国在对外政策上进行两党合作的高峰。从联合国的成立到援助希腊、土耳其，从马歇尔计划到北大西洋公约组织，两党合作精神保证了美国在战后一系列具有重大历史意义的对外政策上获得成功，欧洲的复兴及东西方的分裂皆赖于此。如果说美国对外政策上的两党合作塑造了战后的世界秩序，恐怕多少有些夸大；但如果任由历史上党派斗争干扰对外政策的情况再度出现，我们的确有理由怀疑战后的历史是否会被改写。

　　 两党合作在对外政策上取得的巨大成就为其赢来一片赞美之声，并且因为它为美国带来了所谓连续、统一、有效的对外政策而渐渐被笼罩了一层神圣的光环。威廉·怀特对此现象不无批评地写道，"对两党合作的溢美简直成了这个国家的一种传说（folklore）……这种（对两党合作的）赞誉其实是民主党自己巧妙地建立起来的……并且完全掩盖了两党之间基本的权力关系。"[10]从长期来看，两党合作对美国对外政策产生的更为深层的影响是加强了冷战共识和行政部门权力的扩张这两个相互联系的方面。

　　 在冷战的起源问题上，历史学家们向来见仁见智。尽管冷战并非源于两党合作，但是冷战一方面大大增加了两党合作的必要性，另一方面两党合作的实践也促使冷战共识渐难撼动。罗伯特·迪万（Robert Divine）认为，"1948年的大选标志着冷战的制度化……两大政党强加了一个所谓的冷战共识，并注定将在其后的20年里占据主导……华尔街的银行家和律师们，如罗伯特·洛维特、詹姆斯·弗雷斯特尔（James Forrestal）、阿韦雷尔·哈里曼和约翰·福斯特·杜勒斯，继续为两党合作政策进行着努力。"[11]

　　 两党合作既然是两大政党在对外政策上相互合作，为什么会导致行政部门权力的扩张？较为直接的一个原因是行政部门在对外政策上天然的主动地位。罗杰·希尔斯曼认为行政部门拥有两大优势：信息和专业知识方面的智力优势（intellectual initiative），以及进行具体政策操作时的工具优势（instrumental initiative）。[12]实践也表明，尽管两党合作在很多时候表现为协商，但是同哪些人、在哪些问题上，以及在什么时候进行协商，都基本上由行政部门决定，这种决定权常常可以使协商朝着它想要的方向发展。因此，或许两党的合作根本就是一种不平等基础上的合作。可以想见，一个处于弱势的机构同一个处于强势的机构进行合作，其结果很可能就是强势机构优势的扩大和弱势机构的弱化。艾奇逊在谈到两党合作时直言不讳地说，"如果它（两党合作）只对参议院有好处，就没有什么意义了。两党合作的对外政策对行政部门是很理想的，因为宪法使我们不能用其他的方式管理这个国家。"[13]路易斯·亨金也认为，"总统与国会领袖间协商行为的增多，解除了所有国会议员和国会领袖的戒备，从而更进一步确定了总统无须国会正式参与就可采取行动的权力。"[14]其次，冷战共识确立所造成的紧张气氛也自然而然地成为行政部门攫取更多权力的理由。以下就几个方面做进一步的阐述。

　　 （一）"两党合作"与 "非党派"

　　 如前所述，有学者认为"两党合作"一词并不能十分准确地反映美国在战后初期对外政策的形成过程。赫尔国务卿也在1944年向杜勒斯表示自己不赞成使用"两党合作"一词，而更喜欢"非党派"一词。因为前者意味着"两党是基于政治的基础参与到联合国政策中来"，而后者意味着"两党都不是在政治的基础之上参与进来。"[15]杜勒斯则认为赫尔拒绝使用"两党合作"一词的真正原因是避免使共和党"拥有一个平等的地位参与一项能够获取政治利益的事业（指成立联合国–作者注）"。[16]事实上，赫尔在公共场合讲话时一直使用"非党派"一词，而不像杜勒斯和公众那样使用"两党合作"。

　　 客观地讲，无论是出于何种目的，赫尔所使用的"非党派"一词对美国战后对外政策的描述可能更接近本质。很显然，在杜鲁门政府时期，共和党在政策形成过程中的分量要远逊于民主党，因为最终的政策并不像"两党合作"表面上所意味的那样，是一个两党各自独立的对外政策的结合。例如，尽管少数党成员经常得以加入美国代表团参与一些重要的国际会议，但在重大问题上总统或国务卿总会向代表们发出种种指示，而代表团成员并非能够完全不受限制地推动个人或所属政党偏爱的政策。当被问到是否在联合国旧金山大会上专门同其他共和党代表如范登堡、杜勒斯，以及众议员布隆姆商讨过建立"共和党的立场"的时候，共和党人史塔生表示没有这回事。[17]事实是仅是民主党政府在制定政策时对共和党领袖进行了咨询，而共和党成员们支持政府的政策与否完全依赖于个人的判断。不可否认的是，咨询和协商可能会带来对政府最初政策的一些修正，但是政府的主要目的是寻求共和党的支持而非批评。也就是说，政府希望共和党不要带着自己的党派动机或偏见去对待（政府的）外交政策；或者，在对外政策领域，共和党要保持一个"非党派"的姿态。

　　 尽管双方在两党合作的态度上立场一致，但杜鲁门政府和提倡两党合作的共和党人各自对两党合作的理解却不一。共和党参议员范登堡表示"两党合作"并不是一个"复写的过程"（carbon copy process），而且"国会通过的每一个法案都有显著的共和党标志。"[18]但杜鲁门似乎并不认为双方是完全平等地参与两党合作的实践，"两党合作仅仅意味着总统相信另一党的成员们，反过来另一党的领袖们也要对总统执行对外政策抱有信心。"[19]对政府来说，最理想的"两党合作"是，政府预先制订的对外政策目标和策略得到另一党的默许，并能得到公众的积极响应。事实上，杜鲁门政府寻求协商的对象往往是那些与其立场一致或接近的共和党人，如范登堡、奥斯丁和杜勒斯等，而不是像塔夫脱那样的一贯反对者。有人由此批评道，两党合作就是"一帮志趣相投的共和党人坐到了一起。"[20]

　　 （二）责任分担：援助阿斯旺大坝工程

　　 两党合作政策既然是双方努力的结果，因此两党合作并不仅仅意味着分享胜利，某些情况下还意味着分担失败。艾森豪威尔政府时期援助阿斯旺大坝工程政策的变化过程为这一点作了最好的注解。[21]艾森豪威尔政府开始积极表示支持埃及的阿斯旺大坝工程，后来又匆匆撤回，这本来主要都是出于政府的决定，但很多人却把主要原因归结为国会的强烈反对。当时的国务卿杜勒斯尤其喜欢强调这一点。在1957年4月的一次记者招待会上，杜勒斯说，"也许最为首要的事实就是，参议院拨款委员会一致通过了一个决议，规定1957年的款项不得用于阿斯旺大坝。"[22]由于撤回援助大坝的表示后来造成了严重后果，因此转移做出决策的主体就等于转移应当承担的责任。事实上，正是两党合作的努力使得政府成功地避免了独自面对政策失败的指责。

"不可避免的结论是，国会并没有起艾森豪威尔政府后来试图归诸它的那种重要作用，但它主要只是部分地起到了使取消对埃及进行援助的决定合法化的作用。"[23]从这个意义上来说，这也是艾森豪威尔和杜勒斯的两党合作努力的一种收获。但这并不是导致了政策的成功，而是政府可以成功地把政策失败的责任至少一部分地推到了国会身上，或者少数党很难把政策的失败作为攻击多数党的口实。范登堡抱怨道：他们只是在（飞机）"坠毁"（crack ups）而不是在"起飞"（take offs）的时候得到咨询。在援助阿斯旺大坝的问题上，艾森豪威尔和杜勒斯应该说是从一开始就积极同国会进行协商，但他们在"起飞"之前就寻求国会意见的目的似乎不是为了得到如何驾机的指示，而是为了分担"坠毁"的责任。

　　 （三）两党合作的例外：远东政策

　　 "两党合作"付诸实践的最好例子无疑是联合国问题。从联合国的筹备、建立到后来一个时期内的运作，两党合作似乎达到了无以复加的程度。另外，援助希腊和土耳其、马歇尔计划的实施，以及北大西洋公约组织的成立等，也都是两党合作的成功实践，这些事件奠定了战后50年的世界基本政治经济格局。但在亚欧大陆另一端的亚洲，则完全是另一种景象。除了任命杜勒斯为特使进行对日和约的谈判以外，美国战后的远东政策并没有体现出更多的两党合作精神，反而充满了激烈的党派纷争。参议员塔夫脱(Robert A. Taft)批评说，在远东政策上根本没有什么所谓的两党合作，"在福摩萨、朝鲜，以及印度支那问题上，从来没有人咨询过共和党领袖们。"[24]作为党派斗争的结果，这些恰恰是那一时期美国最不成功的政策领域。

　　 关于"谁失去了中国"的旷日持久的争论，最好地说明了美国国内政党政治如何深深地影响了对外政策，其具体情况已为人周知。值得注意的是，这场辩论的党派斗争色彩十分浓厚，并且随着麦卡锡主义的兴起变得更为激烈。为什么战后美国的远东政策没有能够像其欧洲政策一样建立在两党密切合作的基础之上，而充斥着异常激烈的党派争斗？具有讽刺意味的是，两党合作在亚洲的失败与其在欧洲的成功有一定关系。如前文所述，共和党急切地在连续大选失利后重回白宫，因此也就希望能够找到一个可以作为攻击目标的政府政策。但民主党政府在欧洲的遏制政策十分成功，同时由于也缺少合适的国内问题，于是，"共产主义在中国即将取得的胜利，或者说中国沦入共产主义之手，就是一个非常有希望的问题。"[25]更重要的是，共和党据以攻击民主党政府的反共和冷战共识是在两党合作的实践中建立起来的，双方都对共产主义深表痛绝，但在指责对方时的罪名又都是共产主义。另外，长期以来的"欧洲第一"的战略重点也使杜鲁门政府在一定程度上忽视了在远东政策上对国会的咨询和协调，因此共和党感到丝毫不必分担"失去中国"的责任而可以放手攻击民主党政府。

　　 （四）"非政治"旗帜下的政治

　　 "两党合作"的基本原则要求两大党在考虑对外政策时，把政党因素排除在外，而将国家利益置于最高的地位。但是，在一个两党制已经存在了一百多年的国家里，要完全做到这一点几乎是不可能的。即使是在这个绝无仅有的两党合作的高峰期，政党政治的渗透也无处不在。在参议院外委会工作了8年的威尔考克斯深有体会地说，"你在国会山工作了一段时间后，……就会理解国会毕竟是一个政治性的机构。他们会利用能给其带来政治利益的机会。"[26]

　　 在美国的政党体制下，两党最主要的任务就是要在大选中获胜，政党斗争也最为集中和激烈。1948年的大选比较好地体现了两党合作的旗帜如何被用来在大选中获利。两党合作常常被等同于爱国主义和国家利益，而不仅仅是一种执行对外政策的策略手段。批评者们常常被贴上不爱国的标签，被认为会打击美国在国内海外行动的决心，甚至是在无意识的情况下帮助了敌人。进步党总统候选人亨利·华莱士及其支持者曾极力主张对美国的对外政策做出大的调整，包括软化对苏路线。对于两党合作，华莱士也进行了猛烈的抨击，指责它压制了争论和公众的选择权，实际上是把政府的对外政策制度化，并将"注定贻害美国和世界"。他还指责两大政党是"战争党"，对冷战的开始和继续都负有很大责任。[27]

　　 杜鲁门和追随者则把华莱士描绘成一个共产主义者，把他及其支持者都贴上红色标签，以期达到孤立华莱士的效果。一位当时的民主党官员曾这样描述道："我们通过每一种途径指出华莱士和他的第三党在亦步亦趋地按照克里姆林宫的意思办事。"[28]与此同时，民主党则把自己描绘成美国利益的保护者和世界和平的推动者。杜鲁门总统宣称，"我们将会赢得世界和平，如果美国人民支持两党合作的对外政策。"他并没有对华莱士要求改变对外政策的要求做出针对性的回应，也没有对对外政策的具体问题进行实质性的探讨，而是把话题集中在两党合作这面大旗上。"我们现在是世界的领导者"，……"我们必须有一个连续的对外政策。这就是政治争斗要止步于大洋之滨的原因。"[29]

　　 两党合作另一方的共和党在大选中也不能免受指责。与把共产主义标签赋予华莱士的手段相似，民主党政府把共和党反对者贴上了孤立主义标签，孤立主义似乎也从一种曾经具有合法性的立场变成了政府对其反对者进行攻击的政治工具。民主党参议员康纳利甚至曾把两党合作定义为支持政府的对外政策，"反对者就是孤立主义者。"他表示相信"大部分共和党人都是爱国的"，但某些共和党人企图妨碍"一个符合美国人民利益的统一的对外政策。"[30]杜鲁门也在赞扬"近几年某些共和党人为我们的对外政策做出了真正的贡献"的同时，批评"参议员威利（Kenneth Spicer Wherry）和其他几个人对两党合作持截然不同的态度……两党合作对他们来说似乎意味着，如果任何事情没有事先让他们搞清楚，总统就不能采取行动。反过来，他们却没有任何义务去支持总统。"[31]共和党控制的第80届国会被杜鲁门斥为"无所作为"的国会。当然，共和党反对者攻击两党合作，正如民主党政府宣扬它一样，也都包含着或多或少的政党企图。

　　 由此可见，在一个以政党政治为民主政治实现形式的国家里，纯粹的两党合作是不存在的，对外政策上的两党合作面对政治利益的诱惑也不能完全免疫。换一个角度来说，在两党合作已经成为潮流的情况下，迎合两党合作反而变成了一项符合自身政治利益的事业。正如有评论在谈到以范登堡为代表的共和党人同杜鲁门政府在联合国问题上的合作时说，"……合作也包含重要的党派目的。这为他们影响政策制订创造了机会，并且会因为成功的政策而在政治上得分。另外，这也可以缓解人们对共和党在对外政策上进行蓄意阻挠及缺乏经验的指控。"[32]与此同时，反对两党合作要付出代价。如历史所表明的，挑战两党合作的既有政策的人物，无论是左翼还是右翼，都丧失了"信誉"（credibility）。"他们每个人的具体情况不一样，但是都表明了，逆两党合作之潮流而上，即使不是政治自杀，也会在政治上付出巨大代价。"[33]

　　 （五）两党合作等于领袖合作？

　　 仔细研读战后初期美国外交政策的实践就会发现，两党领袖们在两党合作中起着至关重要的作用，或者说，两党合作在很大程度上只是少数几个人的合作。理论上讲，两党领袖必须相信本党利益和国家利益是一致的，如果两者发生矛盾的时候，愿意牺牲前者服从后者。政府一方不会将自己的政治对手的意见拒之门外，并且愿意对自己的立场做出修正。另外，如果某项政策有政治利益可图，政府应当承认少数党应得的那份。作为少数党一方，需要承认外交政策制定、执行的主动权掌握在以总统和国务卿为代表的多数党手中；更为重要的是，他们必须忍痛放弃从政府可能的外交政策的失误中寻求政治利益。尽管如上文所述，要求两党领袖们完全达到以上要求并不现实，但是无论如何，如果没有两党的"坚毅的"（Stalwart）（杜勒斯语）领袖们的支持，没有他们巨大的威望和广泛的号召力，"两党合作"又谈何容易。

　　 在政府方面，罗斯福时期的"联合国之父"赫尔国务卿、杜鲁门总统及其国务卿马歇尔、艾森豪威尔总统及国务卿杜勒斯都堪称此列。值得注意的是，赫尔、杜鲁门及杜勒斯在进入政府以前都曾担任过若干年的参议员。这或许有助于两党协商。马歇尔和艾森豪威尔都是第二次世界大战英雄，威望很高；依照美国军人不参加党派的传统，虽然二人在退役后从政并分别加入两党，但他们都多少保持了一种超党派的形象。杜勒斯的身份更为特殊，在杜鲁门政府时期，他作为少数党成员参与两党合作；后来身为艾森豪威尔总统的国务卿，他又变换角色继续推动两党合作。相比之下，马歇尔的继任者艾奇逊国务卿时期的两党合作实践则较前有所滑落，这多少与他和国会关系不睦有关。艾奇逊给人感觉傲慢，对国会和民意颇为不屑；而他本人对两党合作也并不看重，称其为"一个冠冕堂皇的骗局"（A magnificent fraud）。[34]

　　 范登堡参议员是战后初期两党合作取得成果的最主要人物之一，他在党内的威望、爱国主义热忱，以及政治智慧使他成为两党合作的旗手之一。在范登堡病重期间，《纽约时报》发表社论对他在参议院的领导作用赞扬不已，"甚至是民主党人也怀念他那清晰的、值得信赖的声音，他的声音在解释美国对外政策时超越了党派政治的纷扰。范登堡参议员的卓越之处在于，在对外政策形成过程中他能够领导两大党前进……"[35]在他任参议院外委会主席（1947-1948）的两年时间里，仅有一次不太重要的投票未能在委员会达成全体一致。对范登堡来说，在对外政策领域同政府的协商"代表了我们最伟大的传统"，而且"在面临外部威胁的情况下，最大程度地保证我们的安全"。[36]某种程度上，范登堡在政府和国会之间扮演了中间人的角色。他积极参与政府的对外政策制订，同时尽力保证共和党人乃至国会对政府重要的对外政策的支持。范登堡这种国家利益高于一切的精神为他和共和党都赢得了声誉。此外，两位共和党的总统候选人温德尔·威尔基和托马斯·埃德蒙·杜威、参议员奥斯丁，以及众议员查尔斯·伊顿等人也都不同程度地推动了两党合作的实现。

　　 三、 两党合作的危险

　　 战后初期，伴随着两党合作的实践，许多学者开始对其进行研究，并在四五十年代达到高峰。这一时期的研究者以政治学者居多，采用政治学的视角，注重两党合作与美国的民主制度和政党政治的关系；又由于紧张的国际局势，对两党合作支持多于怀疑。这一时期的研究颇为广泛和深入，但由于研究对象即所处年代，缺乏历史纵深感，无法在一个较长时期内观察两党合作的作用和影响。到了70年代，尤其是美国一步步陷入越战泥潭之后，一些历史学家开始思考导致了这一结果的原因，对战后初期两党合作的实践进行反思。

　　 两党合作的批评者认为两党合作在原则上是错误的，因为在一个民主政体中，少数党的职责应该是批评而不是合作。肯德尔（Willmoore Kendall）认为，"两党合作的对外政策是通过个人协商而不是公开辩论达成的；或者换一种说法，以对问题的充分讨论来衡量的话，适用于两党合作的规则会自动地成为‘限制言论自由的规定‘（Gag rule）。"[37]另有分析者指出，"如果少数党没有进行反对，那么就不能说进入了真正的政治程序。"[38]一些激烈的批评者甚至联想到"极权主义"政体。

两党合作的支持者则强调，实践证明两党合作并没有妨害具体问题上的争论，而只是赋予了它新的形式。争论更多地发生在两党领袖进行的私人协商中，而不像以往是在国会的公开辩论；即使是国会辩论也并没有完全消失，只是这种辩论是在个人之间而不是政党之间进行。另外，两党合作也从未达到过可以消除一切反对意见的程度。在缺乏两党合作的情况下，政府在对外政策上所面临的最严重的问题不是太少而是有太多的反对意见。因为宪法已经保证了如果双方愿意，行政部门和国会之间就可以无休止地争论下去。

如果是这样，就不能保证外交政策的统一性和连续性，并会降低政策的可信度和盟国的信心，从而给冷战对手苏联创造机会。"对我们来说，担心反对力量会受到压制就像苏联人担心自己的独裁太少一样。"[39]在这种情况下，只有两党合作才能够把政府从无休止的争吵和倾轧中解救出来，才能使符合国家利益的政策得到贯彻执行。1940年的法国常被当作大敌当前却仍旧不能一致对外，直至最后沦陷的绝好例子。

　　 在战后的国际局势下，两党合作的支持者们顺理成章地居压倒性优势。鉴于此，当时的参议员塔夫脱作为最为著名的两党合作的坚定批评者之一，其观点看法就更值得重视。塔夫脱在1951年1月明白无误地对两党合作提出了质疑："国会议员们，尤其是参议员们负有宪法上的义务，对美国的对外政策进行持久的审议和讨论。如果我们允许一致和团结的诱惑终止了批评，那么不仅会危及到这个国家的宪政自由，甚至它以后的存在与否都是个问题。……就对外政策的主要内容进行公开的辩论是美国制度的一部分……不管一致和团结有什么样的价值，如果把它们推向不合理的极端，同样会葬送一个国家……。"[40]

　　 塔夫脱反对战后美国军事和经济力量的海外扩张，认为这会削弱美国经济，损害国内自由，并导致帝国主义和海外战争。他认为对外政策和国内问题紧密联系在一起，并相互影响。在杜鲁门政府之前，他就强烈反对两党合作，甚至在1952年共和党人艾森豪威尔再度夺回白宫之后，他也没有改变立场。他坚持认为，如果一个公民认为总统对外政策的处理方式是错误的或者将导致战争，那就应该提出挑战并试图改变它。"民主政府的本质就是人们可以对任何问题自由地表达看法，当然也包括在对外关系这种重要问题上。"[41]另一方面，塔夫脱对行政部门的权力抱有深深的不信任感。包括他在一些国内问题上的反对意见，以及反对《租借法案》和北约都是建立在他对行政权力扩张的恐惧之上。[42]塔夫脱的两党合作主张源于他对对外政策的不同看法及国会和大众应当分享对外政策的制订权的信念，其立足点在于使国内自由免受威胁。在塔夫脱眼中，两党合作只不过是为了让政府政策的批评者保持缄默，以及在没有进行充分讨论的情况下取得对外政策上的一致。如此以来，对外政策的决策权就会逐渐集中于行政部门。一段时期内，塔夫脱在共和党内的威信堪与范登堡比肩，但是在对外事务上的地位却远不及范登堡，因此他的强烈的批评意见在当时没有得到太多的重视，但他对两党合作危险性的直觉式判断在若干年后得到了印证。

　　 塔夫脱对两党合作的批评涉及到在对外政策上的两党合作是否符合美国宪政原则的问题，也就是在对外交往领域是否适用分权制衡原则。基于前文的论述，两党合作确立了冷战共识及不可避免地导致行政部门权力的扩张和提升，从而使权力的天平倒向政府一边。这种情况显然与分权制衡的要求相悖。那么，在对外政策领域应当如何看待分权制衡的宪政原则？

　　 美国宪法对某些对外交往的内容在总统和国会间进行了远未足够的分配。这种简单的分工远不能涵盖对外交往的全部内容，即使是宪法明确提到的一些方面也颇为模糊和不尽完备，[43]由此产生了著名的"半阴影区"，在此区域内权力争夺和冲突成为正常而普遍的游戏规则。但这种成为常态的争夺和冲突并不是完全没有代价的，正如一位观察家所抱怨的，"……我们目前体制只是导致虚弱、混乱和拖沓；它迫使双方玩政治游戏，不是公正地对待问题，而是陷入政府两个机构特权的广泛争议。每当我们面临真正严峻的外交问题时，行政机构和参议院之间的僵局令我们难以容忍。它不仅在世界各国面前让我们蒙辱，而且在未来的世界危机中可能会毁掉我们。"[44]路易斯·亨金则对在对外交往中可能出现的行政集权更为警惕。他把维护分权制衡原则置于更高的地位，其观点也就针锋相对："在对外事务上，我的结论是，重新奉行宪政原则—限制、制约与平衡政府权力、尊重法律和个人权利—已变得十分重要。在对外事务上，我们尤其容易为了‘提高效率‘而牺牲其他价值，尤其容易提出我们应完全信任‘专家‘的主张，尤其容易要求个人做出牺牲，包括我们进行复审和批判的义务和牺牲个人权利。在对外事务上，我们尤其容易被需要‘领导‘的主张、被假爱国主义的诱惑、被怕在世界上显出我们内部的分歧的恐惧而搞得茫然失措。"[45]

　　 两种截然不同的观点实际上反映了这样一个两难的局面：对内政有利的方面，在外交上可能就是有害的，因为国家就成为其民主政治的牺牲品；而对外交有利的，对内政则可能是有害的，因为国家在防范外来威胁以保护其民主秩序时就会丧失其民主的灵魂。[46]从这一点来说，也可以看出塔夫脱的外交内政相互关联的看法颇为睿智。在任何两难困境面前最好的解决办法也许就是中庸之道，因为走向任何一个极端都会带来灾难性的后果。从美国外交的实践来看，应该说基本上保证了这一点，尽管有的时候很接近于某个极端，但是制度内在的张力和历史的机缘总能适时地（有时候通过付出一定代价）迫使权力天平的两端进行调整。从纵向的历史长河来看，行政和立法两机构的在对外政策领域的权力对比呈某种钟摆式变化，在不同的时期各自占据暂时的优势或劣势，但任何一方也无法处在永久的压倒性地位；从横向的政策层次上看，不同类型的政策领域总统和国会的表现不尽一致：危机型政策一般由总统掌握，战略型政策尽管一般由总统倡议，但总统和国会共同参与决策，而结构型政策国会发挥的影响力更大一些。[47]

　　 战后初期，在对外政策重大问题上，美国的两党合作取得了巨大成就，但反共和冷战共识支配了对外事务的各个方面，由此而出现了分权制衡的式微和行政–国会权力对比渐趋极端，麦卡锡主义和越战泥潭成为美国人长久的梦魇。很多人认为冷战的紧张空气是迫使两党捐弃党派成见、密切合作、共同对敌的基本原因，但是冷战共识的强化在某种程度上也恰恰是两党合作的后果。针对当时的国际环境和美国应当采取的对外政策，并非没有不同声音，但全被湮没在对两党合作的赞誉声中。"在爱国主义的名义下，两党合作政策使得冷战神圣化了。在接下来的20年里，历史学家们会赞扬范登堡领导共和党抛弃孤立主义，承担国际义务和接受遏制政策。在1948年的时候，两党合作似乎是在维护国家利益，但是随着时间的流逝，人们不禁发出这样的疑问：如果当时允许就对外政策进行党派争论是否会更好一些？两党合作的最终结果就是产生了一个冷战共识，这个共识排除了此后20年在对外政策上有任何重大异见的可能。"[48]在东西方全面对抗的气氛下，对苏强硬路线、总统权力的提升、海外义务的扩张等成了两党的共识。美国学者托马斯·希尔精辟地论述道，"具有讽刺意味的是，两党合作本是两党间利益和意识形态冲突的一种现实的和权且的折衷，但是这种权宜之计却是建立在范登堡和杜鲁门政府的这样一种共识之上：即在国际政治中摒弃了谈判和现实妥协的教条的普遍主义。" [49]

　　 总之，一项两党合作的外交政策短期看可能是必要的和有益的，尤其是应对冷战时期的突发事件和危机。但是两党合作所造成的全民一致的假象及爱国主义和国家利益的大旗很容易掩盖和抑制怀疑和质询，使政策僵硬化及政府权力过度扩张，以致付出也许较长时间才能显现出来的代价。"越南战争就是因为把对外政策从党派的政治辩论中分离出来而付出代价的一个典型例子。"[50]到60年代，在爱国主义喧嚣下，美国国会通过《东京湾决议案》授予总统广泛的战争权力，公众也普遍赞同，结果美国一步一步陷入越战泥潭。从1964到1970年，国会竟然没有对美国的越南政策进行过一次投票，两党合作的光环已经使人们忘记了政策选择，并使国会在对外政策上处于绝对的被动和劣势地位。直至付出惨痛的教训之后，人们才开始更多地反思战后初期的那段历史。"9·11"恐怖袭击后，国会两院在2001年9月14日和2002年10月10日以绝对优势通过的两个联合决议案，似乎表明了两党合作某种程度的回归。现在还很难估计在安全突然面临巨大威胁的情况下建立起来的两党合作能持续多久，但是美国在庆幸两党在危急关头能够团结一致的时候，似乎至少不应当忘记历史的教训。

　　 注释：

　　 [1]张立平：《美国政党与选举政治》，北京·中国社会科学出版社，2002年8月第1版，第1页。

　　 [2]有意思的是，美国两大政党的最初形成其实与在对外政策上的分歧是有一定关系的。18世纪末法国大革命的爆发及随后的英法战争，使得美国领导人内部产生了分裂。以乔治·华盛顿和亚历山大·汉密尔顿为代表站在政府的立场上，力图避免与英国的敌对乃至战争，并于1795年促成了与英国的《杰伊条约》，他们形成了所谓的"联邦党"；以托马斯·杰斐逊为代表的人则同情法国，反对政府的政策和《杰伊条约》，并自称"民主共和党"。因此在某种程度上，两大党的分化与在对外政策上的分歧不无关系。当然，两党的形成还有一些其他方面的原因，如关于宪法解释及经济政策上的不同主张等。

　　 [3]Robert J. Bresler, "A New Bipartisan Foreign Policy," USA TODAY (September 1988), p.7.

　　 [4]Arthur H. Vandenberg, Jr., ed., The Private Papers of Senator Vandenberg (Boston: Houghton Mifflin Company, 1952), p.23.

　　 [5]Cecil V. Crabb, Jr., Bipartisanship Foreign Policy: Myth or Reality? (Evanston, Illinois, Row, Peterson and Company, 1957), p.6.

　　 [6]C. David Tompkins, Senator Arthur Vandenberg: The Evolution of a Modern Republican, 1884-1945 (East Lansing, Michigan, 1970), p.198.

　　 [7]Ellen C. Collier, ed., Bipartisanship and the Making of Foreign Policy: A Historical Survey (Boulder, Colorado: Westview Press, 1991), p.9.

　　 [8]See H. Bradford Westerfield, Foreign Policy And Party Politics (New Haven: Yale University Press, 1955).

　　 [10]William S. White, "Report on the New Nationalism," The New York Times Magazine, June 28, 1953, p.8.

　　 [11]Robert A. Divine, Foreign Policy and U.S. Presidential Elections, 1940-1948 (New York, 1974), p.211.

　　 [12]Roger Hilsman, "Congressional Executive Relations and the Foreign Policy Consensus," The American Political Science Review (Sep.1958), Volume 52, Issue 3, pp.729-731.

[13]"Dean Acheson, Secretary of State, 1949-1953," Oral History Interviews, The Harry S. Truman Library, Washington, D.C.

　　 [14]路易斯·亨金著：《宪政·民主·对外事务》（邓正来译），北京·三联书店，1996年11月第1 版，第41页。

　　 [15]Cordell Hull, Memoirs of Cordell Hull (New York: The Macmillan Company, 1948), Vol. Ⅱ, p.1690.

　　 [16]John Foster Dulles, War or Peace (New York: The Macmillan Company, 1950), p.124.

　　 [17]"Harold Stassen, Member of U.S. Delegation to the U.N. Conference on International Organization, 1945," Oral History Interviews, The Harry S. Truman Library, Washington, D.C.

　　 [18]Arthur H. Vandenberg, Jr., ed., op. cit., p.550.

　　 [19]Harry S. Truman, Memoirs: Years of Trial and Hope, 1946-1952 (New York: Doubleday & Company, Inc., 1956), Vol.2, pp.487-488.

　　 [20]George H. E. Smith, "Bipartisan Foreign Policy in Partisan Politics," American Perspective, Ⅵ (Spring 1950), p.160.

　　 [21]关于援助阿斯旺大坝的具体政治过程，参见M. 贝科威茨等：《美国对外政策的政治背景》（张禾译），北京·商务印书馆，1979年4月第1版。

　　 [22]Anna Kasten Nelson, "John Foster Dulles and the Bipartisan Congress," Political Science Quarterly (Spring 1987), Vol. 102, Issue 1, p.55.

　　 [23]M. 贝科威茨等：同上，第98页。

　　 [24]Robert A. Taft, "The Korean Crisis," Vital Speeches, ⅩⅥ, No. 20 (August 1, 1950), p.613.

　　 [25]Warren Cohen, "Domestic Factors Affecting U.S. Policy Toward Asia: 1947-1959 And 1971-1973," http://www.fas.harvard.edu/~asiactr/archive/TR_Cohen.htm, May 10, 2003.

　　 [26]"Francis O. Wilcox, Chief of Staff, Senate Foreign Relations Committee, 1947-1955," Oral History Interviews, Senate Historical Office, Washington, D.C.

　　 [27]Henry A. Wallace, "Farewell and Hail," New Republic CXIX (July 19, 1948), p.18, and Wallace, "My Commitments: Presidential Nominating Speech to Progressive Convention at Philadelphia, July 24, 1948," in Vital Speeches 14 (August 1, 1948), pp.620-623.

　　 [28]Jack Redding, Inside the Democratic Party (Indianapolis, Ind., 1958), pp.115 ,143.

　　 [29]Harry S. Truman, Public Papers of the Presidents, Harry S. Truman, 1948 (Washington, D.C., 1964), pp.304, 929.

　　 [30]Tom Connally, My Name is Tom Connally (New York: Thomas Y. Crowell Company, 1954), pp.350-357; The New York Times, November 28, 1950.

　　 [31]Harry S. Truman, Memoirs: Years of Trial and Hope, 1946-1952, Vol. 2 (New York: Doubleday & Company, Inc., 1956), p.488.

　　 [32]Thomas Michael Hill, "Senator Arthur H. Vandenberg, the Politics of Bipartisanship, and the Origins of Anti Soviet Consensus, 1941-1946," World Affairs (Winter 75/76), Vol. 138 Issue 3, p.226.

　　 [33]Ibid., p.27.

　　 [34]Dean Acheson, op. cit.

　　 [35]Francis O. Wilcox, op. cit.

　　 [36]The New York Times, March 26, 1950, p.4.

　　 [37]Willmoore Kendall, "Bipartisanship and Majority Rule Democracy," World Affairs (Winter 84/85), Vol. 147 Issue 3, p.206.

　　 [38]Richard Falk, "Lifting the Curse of Bipartisanship," World Policy Journal (Fall, 1988),p.131.

　　 [39]Norman Hill & Eugene Haugse, "Our Bipartisan Foreign Policy," The Journal of Politics (Aug. 1952), Volume 14, Issue 3, p.366.

　　 [40]Congressional Record, January 5, 1951, p.55.

　　 [41]T. V. Smith and Robert A. Taft, "Foreign Relations Congress or the President?" Foundations of Democracy (New York, 1939), vol. 10, p.5.

　　 [42]Henry W. Berger, "Bipartisanship, Senator Taft, and the Truman Administration," Political Science Quarterly (Summer 75), Vol. 90 Issue 2, p.231.

　　 [43]如国会负责募集和维持军队，总统为军队总司令，但却没有提及在和平时期谁来管理武装力量；总统和参议院共享缔约权，但是谁来解释和终止条约却也无处提及等。

　　 [44]John Spanier and Eric M. Uslander, American Foreign Policy Making and the Democratic Dilemmas (Brooks/Cole Publishing Company, 1989), p.102.

　　 [45]路易斯·亨金著，前引书，第157页。

　　 [46]John Spanier and Eric M. Uslander, op. cit., p.2.

　　 [47]危机型政策指对美国国家利益的直接威胁所做出的立即反应，它要求决策者在极有限的时间内采取行动，往往设计动武；战略型政策主要指美国对外防务政策的目标和战术，在外交事务方面，它规定着美国与别国关系的性质，如美国是否应该在人权问题上向中国施压。在防务方面，它确定着美国军事力量的基本使命等；结构型政策涉及如何使用资源，相当于国内的分配政策，诸如外援、移民、对军事装备与物资的采购、部署和组织等。参见Randal B. Ripley and James M. Lindsay eds., Congress Resurgent: Foreign and Defense Policy on Capitol Hill (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1993).

　　 [48]Robert A. Divine, "The Cold War and the Elections of 1948,"The Journal of American History, Volume 59, Issue 1 (Jun. 1972), p.110.

　　 [49]Thomas Michael Hill, op. cit., p.238.

　　 [50] David S. Broder, "The Party s Over"，http://www.theatlantic.com/politics/policamp/partysov.htm, May 10, 2003.

来源时间：2014/10/20   发布时间：2014/10/20

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作者：温荣刚  来源：《聊城大学学报（社会科学版）》2014年第4期

随着日本的战败投降，美国立即开始考虑其东亚政策。因菲律宾与美国的特殊历史关系，美国想利用曰本战败的契机重返菲律宾。但是战后初期美国既想按照自己的想法设计菲律宾的发展模式，又不想全力资助菲律宾的战后恢复和建设，这与本就有着独立发展要求的菲律宾矛盾日深。随着美国遏制战略的出台，美国开始调整其对菲律宾的政策方向。

一、二战后美国对菲律宾的政策

　　经历二战摧残的菲律宾满目疮痍、百废待兴，美国利用其重返昔日殖民地的机会，打算乘菲律宾之危，妄图取消菲律宾的自治和独立，恢复战前菲律宾的殖民地地位。然而，战后菲律宾独立运动的高涨和人民民主力量的壮大迫使美国按照1934年《泰丁斯–麦克杜菲法》的规定，给予菲律宾政治上的独立。为了继续保持美国在独立后的菲律宾继续享有各种权益，美国政府先是培植了以罗哈斯为首的亲美政权，继而美国政府又通过一系列不平等条约的签订，牢牢地控制着菲律宾的经济事务并保持其对菲律宾的种种干涉特权。

　　1946年7月4日，即菲律宾宣告独立的当天，美国首任驻菲律宾大使麦克纳特便与罗哈斯总统签署了《美菲总关系条约》。根据该条约的规定，美国承认菲律宾政治独立；美国同意撤销并放弃对菲律宾领土及其人民目前存在着的以及行使中的全部特权，不过根据需要，为了保证美菲两国共同防御而保持使用的基地及与基地有关的权利除外；美国将在菲律宾尚未建有外交机构的国家与组织里，或者没有菲律宾代表在场的情况下代表菲方的利益；美国公民与美国公司在菲律宾的一切现有财产权利，以及菲律宾公民与公司在美国的一切现有财产权利，都应给予两国各自公民与公司同等程度的承认、尊重和保护。这里，美国所承认的“菲律宾独立”及其内涵本质昭然若揭。

　　同一天，罗哈斯在美国政府的要求下签订了另一个不平等条约，即《美菲关于菲律宾独立后过渡时期的贸易和有关事项的协定》》协定规定，双方将执行美国众议院菲律宾商务委员会主席贾斯珀·贝尔（JasperBell)提出的“菲律宾贸易法案”（“贝尔法案”)。该法案己于同年4月30日和6月21日相继在美国国会和菲律宾国会通过。“菲律宾贸易法案”以延长自由贸易时间以及给予美国最优惠的贸易待遇原则为基础，规定在菲律宾实现独立以后，美菲双方必须保持“自由贸易”制度，而且优惠贸易权继续延长28年，直到1974年7月3日为止。显然，这种“自由贸易”制度必然使美国能够继续掌控菲律宾的对外贸易，使其继续成为美国控制下的原料供应地与商品倾销市场。“菲律宾贸易法案”还规定，从1946年7月4日起的8年内，两国要实现互惠的免税贸易，菲律宾输往美国的商品中有7种继续享受免税待遇，不过每年都有一定的数额限制，但是美国输往菲律宾的商品却完全不受数额的限制。“菲律宾贸易法案”中的另一重要条款还规定了美元与比索之间的比率为1：2，如果未经美国总统同意，不得改变这种比率和停止兑换，不许限制资金自菲律宾流向美国。②显而易见，“菲律宾贸易法案”的这些规定，并非是平等条件下双方的贸易政策，相反，恰恰美国是肆无忌惮地对菲律宾主权的掠夺。

　　美国非但通过各种条约保持其在菲律宾的政治和经济权益，而且还竭力在军事上保持对菲律宾的控制。在签订“美菲总关系条约”、“贸易协定”之后，美国政府于1947年3月14日和3月21日又两次与菲律宾政府签订了《美菲军事基地协定》、《美国对菲律宾军事援助协定》。根据《美菲军事基地协定》规定，在99年的有效期内美国政府拥有在菲律宾23处军事基地的使用权利，还可以视军事需要情况来扩大基地范围、变化基地地点甚至增加新的军事基地，并且还享有在这些基地上行使全部司法权的特权，包括对违法的菲律宾籍人的司法权。3)据此规定，美军在菲律宾的基地面积达到了菲律宾整个国土面积的1/7。例如，其中最著名的的是驻扎美国空军第13大队的克拉克空军基地，仅此一处基地的占地就达到15.8万英亩。《美菲军事基地协定》签订后，美国在菲律宾的军事基地还一再扩建，不断新修包括飞机场在内的各种军事设施。

　　《美菲军事基地协定》签订一周后美国与菲律宾签订了《美国对菲律宾军事援助协定》。美国政府将根据这个条约向菲律宾派出军事顾问团，帮助菲律宾政府训练军队，菲律宾政府则需要向军事顾问团成员支付相应的薪金与一些特别补助费用。军事顾问团成员同时还享有《美菲军事基地协定》中所规定的豁免权以及各种特权。

　　通过这两个与军事有关的协定，美国得以在菲律宾保留并占据具有战略价值的军事基地，菲律宾从此成为美国在整个亚洲战略体系中的重要一环，而美国的军事基地则更是成为菲律宾的“国中之国”，一度成为驻菲美军走私漏税和违法乱纪的中心与庇护场所。据菲律宾当地报纸揭露，菲律宾公路上行驶的所有美式的新汽车之中，有将近95%是通过美国的军事基地漏税输入菲律宾，然后再以3倍的高价转售。还有不少美国军人在基地外面酗酒闹事，在基地内无故枪杀基地附近的菲律宾人，结果都因他们拥有治外法权，被美军当局庇护送回国内，逍遥法外。美国政府还利用驻菲美军和美国军事顾问团直接干涉菲律宾的内部事务。为了确保美国在菲律宾的政治、经济和军事上的权益，美国军事当局积极扶持菲律宾的反对派，对菲律宾的选举横加干涉。选举期间，美国舰队往往坐镇马尼拉湾，军事顾问团成员巡回各地，对各方施加压力以达到控制选举的目的，所有这些都成为那些忠于美国的政治力量能够当选的重要保证。

　　美国与菲律宾政府在二战后初期所缔结的一系列不平等条约反映出美国“恩赐”给“菲律宾的独立至少在初期是徒具虚名的”。

二、冷战背景下美国对菲律宾政策的调整

　　1946年7月6日，时任美国驻菲律宾大使的波利·麦克纳特与麦克阿瑟将军就已经指出，菲律宾的“这些基地不仅仅是为了保护菲律宾，甚至也不仅仅是为了美国的防务，这些基地可望成为远东我国各种武装部队的供应、修缮和从事作战活动的中途站。……要在亚洲实行强硬政策，菲律宾当然在我们的远东外交中就注定了要担任重要角色。”

　　1948年因罗哈斯逝世而继任总统的季里诺（ElpidioQuirino)利用《美菲友好通商航海条约》谈判之机，对美国与菲律宾之间的贸易模式提出多项异议，引起美国政府的极度不满，美国政府也表示不能接受一个被菲律宾政府作了大幅度修改的贸易条约。这使得通过各种不平等条约所确定下来的美菲关系中的不和谐逐渐显现。为了保证自己在菲律宾的既得利益能够延续，美国政府甚至一度考虑将季里诺进行替换。

　　而在实际上，美国与菲律宾之间这种僵化的关系进一步恶化了后者的形势。甚至，由于缺乏有效的美援，菲律宾的经济与政治形势有崩溃的危险。对此，美国政府也逐渐认清，这种僵化局面的持续可能会出现美国无法接受的后果。与此同时，美国政府还进一步认识到，美国难以将其设计的理想模式在菲律宾完全推行，美国必须重新考虑其菲律宾政策的可行性。

　　国家安全委员会于1950年6月开始重新审议美国的菲律宾政策。国务院提出，美国的目标是在菲律宾建立并保持一个经济独立以及廉洁、高效的政府，这个政府能够保持并加强其反共立场，同时保持其传统的亲美立场。这表明国务院所提出的美国在菲律宾最大和最直接的利益并非实现其民主与廉洁的政府，而是要使菲律宾保持稳定的同时，加强其反共与亲美立场。在具体分析中，国务院还提出不能忽视亚洲的民族主义浪潮这个根本现实，亚洲的民族主义力量可以被分化或在其自身发展进程中作出某些改变，但这种趋势不可能被彻底扭转。国务院指出，菲律宾在美国遏制共产主义发展的整个战略中举足轻重。菲律宾现政府或其继任政府的失败，都可能使共产主义力量在菲律宾夺取政权。而一旦出现这种可能，会葬送东南亚己经取得的反共大好形势。菲律宾是美国在西太平洋岛屿防卫链战略中的一个重要据点。美国国务院己经明确认识到菲律宾的政治状况己经完全超出美国的想象，尤其是其取得政治独立后逐渐发展起来的民族意识更是与美国的意志冲突越来越严重，这是美国所不能改变的现实。如果两者之间的关系继续僵化，只能是破坏菲律宾的稳定并降低其亲美情绪，不会产生对美国有利的任何结果。由此，结束与季里诺政府的对峙，打破美菲关系僵局将是美国的较好选择，在这个基础上使菲律宾其发挥重要的战略防卫作用。

　　在国家安全委员会这份文件的基础上，于1950年11月9日出台了“美国关于菲律宾的政策”，是为NSC84/2号文件。NSC84/2号文件明确提出了美国在菲律宾的首要目标，即“建立一个可以保持并加强其亲美目标的政府”。为此，a.为了保证菲律宾的安定，美国要采取能够保证菲律宾政治、财政、经济与农业改革有效进行的措施；b.美国要向菲律宾政府提供其可以接受的军事指导和援助；C.在美国的监督和控制下使美国的经济援助有助于提升菲律宾国内安全；d.美国应继续承担菲律宾国防安全的防卫责任，甚至在必要的时候，为阻止共产主义力量控制菲律宾而动用美国军队。

　　随后，NSC84/2号文件从七个方面全面具体分析了美国在菲律宾的政策考虑。对于美国在菲律宾的利益，文件主要提出了三个方面考虑：首先，保持菲律宾的独立与稳定。根据《美菲军事基地协定》所达成的协议，美国要在必要之时，与菲律宾一起釆取行动保障菲律宾的安全；其次，菲律宾的独立表明民族主义在亚洲是不容忽视的基本现实，如果不能保证菲律宾政府的亲美立场，那么可能会出现共产党夺取政权的情况，进而会引发共产主义力量控制东南亚的危险；第三，保证美国在整个太平洋区域的优势地位是美国的一个既定政策，菲律宾、日本与琉球群岛是关键。尤其是日本的再次独立，美国应该利用好这个形势，帮助日本与菲律宾建立良好的政治与经济联系，进而实现在这两个国家的同时发展之际也会推动和增强太平洋地区之稳定。

　　对于菲律宾在美国战略中重要性问题，文件指出：菲律宾是美国在亚洲沿海岛屿防卫链战略中的重要一环，尤其在台湾与东南亚遭到共产主义威胁之时，菲律宾的安全保障成为必要。另外，菲律宾群岛还是苏联实现其远东控制的关键，一旦情况如此，必定会使美国在东南亚与沿海岛屿防卫链战略中的反共部署严重削弱。因此，菲律宾问题决不是一个单纯的地区性问题，因为如果共产主义力量控制了菲律宾一定会影响并损害美国在远东与西太平洋地区的军事地位。

　　从菲律宾的外部安全问题来看，NSC84/2号文件认为在台湾没有落入中国共产党手中之前，菲律宾不会遭到外部入侵。而菲律宾的国内安全则情况相反。文件指出，菲律宾国内正有自称为“人民解放军”的胡克叛乱，不过，菲律宾政府拥有一支由2.6万装备相对精良的军队与之抗衡。如果胡克的部队没有外部帮助，那么菲律宾的政府军一定会将之剿灭。

　　NSC84/2号文件认为，菲律宾的政治和经济形势不容乐观。由于受到战争的影响，战后的菲律宾经济己经恶化到一个非常严重的程度，而共产党领导下的胡克运动正利用这种继续恶化的经济形势与民众对当前政府的不满情绪不断发动各种攻势。因此，菲律宾局势的这种严重性表明单纯的军事援助不能取得成功，而要依赖于菲律宾政府自己找到解决问题的办法，比如积极釆取措施彻底解决目前政府中存在的贪污腐败问题，进而实现一个稳定运行的行政系统。

　　最后，在如上具体分析的基础上，NSC84/2号文件再次重申了美国在菲律宾的根本目标与美国实现这些目标的基本要求：建立一个亲美的菲律宾政府，而且这个政府能够自我实现经济稳定，其军队也能保证国内的稳定，为此，美国要向菲律宾政府提供各种支持，包括在必要的情况下，可以动用美国军队阻止共产党控制菲律宾。

三、美国对菲律宾政策的实施

　　NSC84/2号文件出台后，美国政府按照其制定的基本原则逐步开展其对菲律宾的政策。早在NSC84/2号文件未出台前的1950年6月10日，美国政府已经向菲律宾派出经济调查团，目的是帮助菲律宾政府找到解决其经济难题的途径和办法。调查团团长丹尼尔·贝尔于10月9日向杜鲁门总统提交了一份调查报告。报告中提出菲律宾的经济形势非常严峻，并且还分析了菲律宾这种经济状况的原因并且提出了解决问题的建议。①

　　NSC84/2号出台以后，杜鲁门总统便派出经济合作署（EconomicCooperationAdministration)署长威廉·福斯特（WilliamFoster)为特使访问菲律宾，其任务是“与季里诺总统讨论菲律宾需要美国提供经济援助的数额以及重建菲律宾的方案”，杜鲁门指示福斯特，“如果季里诺总统保证菲律宾政府可以有效利用美国的援助去解决菲律宾的经济和其它社会问题，福斯特将正式宣布实施美国对菲律宾的援助计划”。

　　经过一周的谈判，1950年11月14日，福斯特代表杜鲁门总统与菲律宾总统季里诺签署了合作协议，最终是按照贝尔经济调查团提出的援助计划对菲律宾实施大规模的经济援助。据此，美国政府开始向菲律宾提供实质的经济援助。不过，这种援助没有脱离的一个根本原则是在保持季里诺政府亲美的同时，美国通过经济援助作为杠杆，威逼利诱菲律宾政府对美国不断做出让步，以保证美国对菲律宾事务的影响力。

　　美国政府在向菲律宾提供经济援助的同时，也认识到共产党领导下的胡克运动不断壮大的结果必然威胁到季里诺政府在菲律宾的统治，进而影响到美国在菲律宾的利益。于是，为了保障其自身利益，美国政府开始参与菲律宾政府的事务，尤其是要挑选一个能够完全听命于美国的铁腕人物才能够实现这个目标。

　　这点主要体现在对菲律宾国防部长麦格赛赛的扶植和支持上面。时任国会议员的麦格赛赛在W50年作为防御委员会主席访美期间，与曾在菲律宾工作过的美国中情局特工中将爱德华·兰斯代尔就菲律宾国内的胡克运动进行过深入探讨。兰斯代尔据此判断麦克赛赛是可以处理菲律宾胡克问题的最佳人选。在兰斯代尔的极力推荐下，美国政府决定将麦格赛赛选为其在菲律宾的代理人。不过，美国政府非常清楚此时麦格赛赛的议员身份不足以实现其在菲律宾的目标，于是，派遣助理国务卿莱温斯顿·莫查特前往马尼拉向季里诺总统施压，要求季里诺任命麦格赛赛为国防部长。莱温斯顿到达菲律宾后，先是与麦格赛赛达成合作协议，即麦格赛赛要尽其全力镇压共产党领导的胡克运动，进而维护美国的在菲利益，同时，由美国出面迫使季里诺任命麦格赛赛为菲律宾的国防部长。最终，在美国的压力之下，1950年9月1日，季里诺总统任命麦格赛赛为菲律宾国防部长。④

　　就任国防部长后的麦格赛赛积极完成美国的任务，在加强对胡克运动镇压的同时，还对菲律宾的军队进行了常规整顿，如为了改善政府军队在民众中的形象，对军队、警察和宪兵进行改组，统一归新的国防部管辖，并且根据兰斯代尔的建议，在国防部成立专门从事心理战的机构——“民事事务部”，派遣一些军人到社会上的各个部门中执行任务，以改善军队在民众中的形象。在此基础上，麦格赛赛主要是推行了美国帮助设计的心理战计划来离间民众与胡克部队的关系，破坏胡克部队的内部团结，进而实现对胡克部队的打击。

　　由美国军事顾问团设计的最有代表性的心理战计划是“上帝之眼”计划。该计划旨在利用菲律宾的民间神话、传说以及禁忌等内容，有针对性地制定一些心理进攻计划，以引起胡克部队的内部恐慌，破坏胡克部队与其支持者之间的关系，进而瓦解其战斗力。例如，由心理作战小组根据事先获得的胡克部队驻扎位置情报，将飞机派飞其上空后，在飞机上向下喊话，“我们知道你们就在下面，也知道你们是第17战斗队的队员，并且还知道你们每个人的名字”。在依次读出该小队成员的名字之后，继续喊道：“我们知道你们的一切。军队随后就会过来。我们来这儿的目的是感谢给我们提供情报的朋友，通知其马上离开这里。

　　我们的朋友，你应该知道现在不方便叫你的名字，不过请你马上离开”。事实上，往往飞机目标中的这个小队中根本没有他们所说的“朋友”，其目的在于引起胡克部队内部的相互猜疑，降低其战斗力。另外，为了实施“上帝之眼”计划，菲律宾政府军还派人晚上潜入那些支持胡克部队的农村，在显眼的墙上画一只大大的眼睛。全村的人在第二天早上就都会看到这只画在墙上的眼睛。这样，使村民们感觉到自己完全处于对方的监视之下，使该地区的胡克运动支持者和同情者感觉自己随时处于监视之中。此外，美国军事顾问团设计的类似心理战计划还有“吸血鬼”和“午夜鬼语”等计划。这样，麦格赛赛在对胡克运动进行武装镇压的同时，辅之以得到全面推行的这些心理战计划，对胡克运动形成了全面有效的打击，尤其是大大降低了胡克运动在民间的影响。麦格赛赛在美国的扶植和支持下，取得了镇压胡克运动的成绩，这也成为美国在政治上继续支持他的重要筹码。最终也是在美国的大力帮助之下，麦格赛赛取得了菲律宾1953年大选的胜利，当上了菲律宾的新一届总统。

　　综上所述，二战结束之后美国便开始参与并干涉菲律宾的各种事务，允诺菲律宾实现表面上的政治独立，但通过各种条约的缔结迫使菲律宾政府受制于美国的安排。尤其是冷战开始以后，美国更是从所谓国家安全的角度将菲律宾纳入其设定的冷战战略轨道，将菲律宾变为美国在东南亚地区推行遏制战略的前沿阵地。为此，美国开始全面介入菲律宾的内政和外交，影响及今。

来源时间：2014/10/20   发布时间：2014/10/16

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作者：姜志达  来源：外交观察

进入21世纪以来，尤其是金融危机后，东亚地区的国际形势发生了巨大的变化，呈现出一系列新特点：一是力量对比的变化。中国经济的快速发展使其跃居世界第二大经济体的地位，综合国力显著增强，同时也提升了东亚地区在国际社会中的地位。二是东亚不断发展的经济一体化。21世纪以来，东亚国家以“10+3”合作为主渠道，积极发展在经济、金融、非传统安全等领域的合作，经济一体化程度加深，相互间联系更加密切，在一定程度上增强了东亚地区的一体化意识。三是域外大国介入力度加深。美国在“亚太再平衡”战略背景下，加大了对亚太地区的政策和力量投入，以平衡中国不断上升的力量和影响力。

　　东亚创制秩序的发展及其动因

　　国际秩序，总体来说，可以分为两种类型：一种是权力秩序，即由国际体系内各国之间的权力关系，尤其是由实力对比所确定的国家间秩序；另外一种是创制秩序，也就是由国际体系内国家间不同制度创设能力所确立的国际秩序。创制能力较强的国家，可能通过创立特定的国际制度，制定特定的、更加具体的国际规范，主导和约束特定领域的国际关系。[1]

　　冷战结束之后东亚地区秩序呈现出的显著特征即它是权力秩序与创制秩序的混合体。但不可否认的是，在东亚地区，规范与制度的作用正在不断增强，权力的作用则日益受到限制。与此相对应，创制秩序在东亚日益显现，权力秩序总体而言开始弱化。这既是由东亚地区的地缘政治经济以及主要国家的战略决定的，也是解决东亚地区新问题与挑战的客观要求。

　　首先，东亚新的地缘政治现实有助于东亚创制秩序的发展。作为冷战后地缘政治最复杂的地区之一，东亚集聚着世界上最多的对立国家、最多的核国家。但经济全球化发展已使世界各主要国家多种利益相互渗透，双向相互依赖日益增强，已近于形成一荣俱荣、一损俱损的复杂关系。简单的零和性质的利益争夺已渐成过去。即使各国间的矛盾和对抗不会消失，但彼此都会从切身利益考虑使之局限在一定范围之内，极力避免正面相撞。东亚地区经过20年地区一体化的发展，已经形成了较为密切的经济合作，建立了以东盟为中心的区域合作制度。东盟国家形成了一套行之有效的“东盟规范”，引导东亚区域合作的发展进程。上述原因表明东亚地区在客观上形成了有利于创制秩序发展的环境。

　　其次，新的现象与挑战客观上助推了对规范治理的需求。冷战结束之后，美苏“冷战”不复存在，国际形势大大缓和。但与此同时，原先被压制、被忽视的一些问题开始显现，国际体系又面临许多新的现象和挑战。一是全球性问题不断涌现，内战、恐怖主义、经济危机、金融失控、自然灾害、气候变化、流行疾病等等不一而足。[2]

　　跨国威胁和全球性问题都没有得到根本的解决，有些甚至日益严重。全球性问题的不断涌现凸显了国际管理体系及其相应制度安排的严重滞后，规则背后的支撑理念也没有根本性的演进。二是冷战结束后，一大批发展中国家迅速兴起，各类超国家和非国家力量也在兴起，并提出符合各自发展的合理需求，但现有国际治理体制在考虑和容纳新兴力量的合理需求方面表现出明显不足。三是一些战略新边疆相继形成，例如网络空间、极地、太空，但国际社会还没有为此制定相关规则，尚属于无规则时期，亟需加以规范。

　　再次，东亚主要大国的战略取向主观上促进了创制秩序的发展。国际秩序走向与地区大国的秩序偏好密切相关。美国方面，奥巴马于2012年1月在题为《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》的“防务战略指南”中指出，“与盟友和伙伴网络密切合作，我们将继续促进以规则为基础的国际秩序，该秩序确保稳定，鼓励新兴力量的和平崛起，经济的蓬勃发展以及建设性的防务合作”。这些规则包括商业活动的自由和开放，所有国家畅通无阻地进入天空、太空和海洋这些全球公共领域，经济秩序的开放、自由、透明和公平等。美国重视规范和制度的作用，认为相较于体现硬实力的“压制”手段而言，通过规范进行管理的成本低、收益高、合法性强，更有利于美国霸权的维持。奥巴马政府相信，在亚太地区力量对比发生重大变化的背景下，掌握游戏规则的制定权是确保美国在本地区的主导地位的关键，同时也是美国软实力和巧实力的体现。中国方面，新一代中国领导人非常重视国际规范与机制的作用。通过遵守和履行自己认同和接受的国际规则，中国不仅加深了对规则的理解和认识，并在合理和合法的情况下利用这些规则来更大限度地增进国家利益。为了维护自身的正当利益，中国希望对现有的不符合时代潮流的国际规则和制度进行改革，使之更能体现公平和正义。

　　中美在东亚地区的规范竞合一方面，中美两国在东亚地区存有规范与制度之争，这是由中美之间的利益分歧所决定的。安全上，中国要维护其在本地区的核心利益和重要利益，包括遏制台独、捍卫其在南海和东海的领土主权和海洋权利、维持一个安全而稳定的战略环境、不断提升国防实力等。美国则谋求保持和巩固其在本地区的军事优势，维持和扩大其在本地区的安全联系，制约中国力量的发展和影响力的上升。经济上，中国希望积极推动东亚经济合作，与本地区国家形成更紧密的经济联系，同时继续参与亚太经济合作，而美国则力图迟滞和瓦解东亚合作，并在亚太合作方面另起炉灶，将中国排斥在外。政治上，中国希望推动亚太地区形成平等、合作、和谐的地区秩序，在地区事务中发挥更大作用，而美国则力图维持其主导地位，防止中国在东亚的政治力量进一步发展壮大。中美都试图通过创建规范和制度，在东亚地区的创制秩序中占据有利地位。

　　另一方面，中美两国在东亚地区也拥有重要的共同利益，这为其进行规范合作提供了动力。在安全上，双方都希望维护地区的和平与稳定，在打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器的扩散、确保海上航行自由等方面都利益一致。经济上，中美都希望推动亚太的经济增长，促进地区贸易投资自由化和经济技术合作。政治上，双方都支持本地区国家间改善关系、建立信任、加强合作，支持构建和完善开放、包容、共赢的地区合作框架。双方基于共同或相近的利益在亚太地区经济与安全领域开展的合作是两国良性互动的重要体现，也是两国关系中的亮点。此外，作为影响东亚地区的两个主要大国，中美还肩负着维护东亚地区和平稳定的重大责任。这就决定了两国之间的权力竞争和规范竞争是有限度的，东亚整体的和平与稳定不仅符合东亚国家的根本利益，也符合中美两国的根本利益。

　　围绕规范创建及推进是当前秩序斗争的焦点

　　在当前与今后相当长的一段时间内，东亚各种力量围绕规范创建与推进是当前东亚秩序斗争中的焦点，各方都希望通过倡导各自的规范占据地区秩序重构中的有利地位。

　　首先，囿于美国实力的相对下降，美国希望利用现有规范和创建新的规范以维护其在东亚的优势地位，并且利用美国主导的规范制度来约束和限制中国的崛起。美国和西方国家鼓吹“中国责任论”，认为中国目前履行的国际责任和义务远远不够，必须进一步遵守国际规范和规则的束缚，这也在一定程度上体现出美国欲以国际机制制衡中国崛起、化解挑战的目的。

　　其次，中国认为当前的国际体系总体上是对其有利的，而且中国认为，通过参与多边机制，可以有效减轻邻国对中国崛起的疑虑。因此，中国采取积极融入的态度。但是，对于一个正在向世界强国方向发展的大国来说，仅仅停留在现有的规范和原则范围内，难以在构建区域秩序中发挥作用，也不易为周边国家所理解。作为负责任的大国和未来的世界强国，中国在规范和制度的创建上应积极有为，成为地区制度规范、规则的创制者，而不是未来规范和规则的顺应者、接收者。

　　再次，东盟竭力通过规范创建与推进，以期实现其在东亚合作中的“地区领导者”地位。冷战结束后尤其是东南亚金融危机爆发后，东盟国家开始实行地区一体化战略，并分别与中、日、韩建立对话伙伴关系。以东盟为中心的各种地区合作机制迅速发展起来，并发展出了“东盟规范”。东盟作为一个中小国家集团，通过“东盟规范”限制大国的行为，成效显著。在某种程度上，东盟正是利用规范及合作机制在东亚地区重塑中占据了一席之地。

　　中美两国良性竞争符合双方利益且具可行性

　　美国是当今世界现存的唯一超级大国，但实力又呈相对衰弱态势，因此对中国实力的上升和影响力的扩大特别敏感。尤其是在东亚地区，中国的崛起以及随之而来的东亚权力的重新分配日益显现。美国“重返亚洲”后，中美在政治、经济、军事诸方面出现疑虑加深、战略互信削弱现象，两国关系处于“漂移”状态。但这种长期“漂移不定”既不符合两国的根本利益，也易造成地区和世界格局的混乱。因此，双方都要不断夯实和巩固合作，努力构建中美新型大国关系，按照“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”的原则妥善处理两国之间的竞争与分歧，防止军事竞争和恶性竞争的出现。在规范和机制层面，中国在培育中美关系上需要做好以下几个方面。

　　共建全球治理规范。相对于东亚其他国家，中国既是东亚的地区大国，同时也是全球性的大国。在处理中美在东亚地区的竞争（包括规范竞争）方面，中国可以充分发挥自己的全球性大国身份，在全球治理的机制与规范创建上培育两国关系新的增长点。当今世界，国际和平与繁荣的主要威胁来自于贫困、气候变化、核扩散、生物不安全、社会暴乱，以及地区冲突、跨国恐怖主义和经济危机。未来二十年，国际社会在国际机制的改革、转型和创新以及全球治理能力建设方面的需求将进一步提升。中国和美国作为全球最大的发展中国家和发达国家，无疑在国际规则和机制的创建上有共同的需求和责任，这为两国在规则和规范共建上奠定了基础。中美在气候变化和清洁能源上的合作原则和机制将为国际社会在气候变化领域提供新的规范与机制。

　　坦诚沟通。中美关系保持健康稳定持续发展，对两国、地区、世界都十分重要。但两国关系的复杂性决定了新问题会不断出现，这就需要双方坦诚沟通，讲明各自利益关切，找到解决问题的新思路新办法。近年来，中美通过领导人会晤、战略与经济对话、战略安全对话、亚太事务磋商等双边机制，就地区形势、各自亚太政策、地区热点问题等进行了坦诚、深入的沟通，在亚太经合组织、东亚峰会、东盟地区论坛等地区多边合作机制中保持着密切的沟通与协调，对彼此在亚太的共处之道，也做了有益探讨，均有助于增进了解，扩大共识，促进合作。

　　管控分歧。中美政治社会制度不同，历史文化背景各异。中美只有相互尊重对方人民选择的制度与道路，相互尊重彼此的核心利益与关切，才能求同存异，聚同化异，实现两国的长期和谐相处。中美之间如果出现分歧，成熟的方式是据理力争，以理服人，不应锱铢必较。更重要的是要建立有效纠错机制，而且要有良性的相互制约、相互纠错的机制。中美还要注意管控危机，不推卸责任，不转嫁危机，控制小分歧不演变为大分歧。现实地看，中美两国制度不同，发展道路不通，国情也不同，中美关系需要机制规范和维系。要进一步用好、发展好中美战略与经济对话、人文交流高层磋商、商贸联委会等机制，以及战略安全对话、亚太事务磋商等新增平台。

 

来源时间：2014/10/20   发布时间：2014/10/16

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