作者：唐昆凡  来源：《社会观察》2014年第4期

　　随着中国经济飞速发展，以及在国际舞台上发挥日益重要的作用，海外学者对中国问题的关注程度不断增加。特别是十八大以后，外界对中国新一届领导层如何进一步全面推进经济、社会与政治体制改革有着很大的期待。作为一位拥有宽广视野的著名中国问题专家，美国约翰·霍普金斯大学中国研究项目主任戴维·兰普顿教授(DavidLampton)，今年出版了新著《跟随领导者——治理中国：从邓小平到习近平》(FollowingtheLeader：RulingChina，fromDengXiaopingtoXiJinping)。此书是作者几十年来对中国问题跟踪研究的结晶，是西方学界认识当代中国治国之道的一本力作。

　　作为美国学界少有的能从政治、外交、社会各领域全面解读中国的专家，兰普顿在这本新书中成功地将历史、个人经历与功能性议题有机结合，使之自成一体。这一切都与他丰富的阅历和职业生涯有关。他早期曾在美国军队服役，后来在斯坦福大学求学时，受到著名学者奥克森伯格(MichelOksenberg)的影响，开始钻研中国问题。在学术生涯的早期，他和李侃如(KennethLieberthal)、奥克森伯格等人重点研究中国政治，在上世纪80年代末期提出了“碎片化威权主义”(fragmentedauthoritarianism)这一概念，用以描述中国政策制定中横向地区之间与纵向业务系统之间分割的特征。90年代，他的学术兴趣转向中美关系，担任美中关系全国委员会会长，出版了《同床异梦：中美关系1989-2000》(SameBed，DifferentDreams：ManagingU.S.-ChinaRelations，1989-2000)一书。新千年之后，他开始关注中国日益增长的综合实力，在《中国力量的三面：军力、财力和智力》(TheThreeFacesofChinesePower：Might，Money，andMinds)一书中系统阐述了中国军事、经济和文化软实力的发展，以及它们对中国未来的影响。

　　纵观兰普顿的学术生涯，其研究兴趣的变化也在一定程度上反映了中国过去几十年的发展。跨学科的背景和丰富的阅历，使他能够站在更高的角度向读者全面客观地分析中国。为了本书的写作，兰普顿潜心积累基于实地调研和人物访谈的第一手资料，与中国领导人、外交官、学者等各界人士进行了500多次面对面访谈。这些独一无二的资料使得该书具有无可比拟的场景感和真实感，也是区别于其他研究中国问题论著的显著特点。在写作中，作者全面客观地将当代中国现状和中方人士的理念展现出来，力图让读者了解一个真实的中国。

　　兰普顿认为，从邓小平时代以来，治理中国——这项原本就很不容易的任务——变得更加困难。其原因是民众、社会乃至官僚体系本身都发生了巨大的、根本性的变化。相比改革开放前，民众掌握的物质和信息资源显著增加，进一步改善生活的愿望更加强烈。与此同时，中国社会也处于快速转型期，形成了一个利益主体多元化、诉求多样化的局面。而在官僚体系内部也出现了相似的变化。新的部门机构出现，决策参与主体的增加意味着进一步的沟通协调，政策的落实也耗费更多时间。领导人需要在一个制度建设不太完善的环境里，快速应对层出不穷的新问题。

　　中国近年来的迅速发展，使外界容易忘记改革开放初期的艰难局面。兰普顿首先回顾了邓小平时期国内与国际的局势。他强调，邓小平做出的一系列战略性决策，例如从革命到发展的思维转换、渐进改革、对外开放、人口政策调整等，对中国未来几十年的发展起到了至关重要的作用。不过，改革开放带来一系列的变化，也带来了许多新的国内国际挑战，使得治理中国的任务异常艰巨。

　　伴随着中国经济与社会形态的转型，中国经历了从邓小平时期至今国家治理模式的变化，兰普顿将其概括为治理主体和客体的“完全多元化”(untetheredpluralization)。其主要特点包括：第一，领导人和官僚体系结构发生了很大的变化，从“强人政治”逐步过渡为“集体领导”，领导人的教育背景从清一色理工科转变为文理并重、学科多样，官员的技术化程度不断提高，具体体现为更专业、更细分、更职业化;第二，随着普通民众掌握的物质和信息资源不断丰富，民众和社会诉求空前多元化;最后，政府治理的手段和可供调用的资源也在不断增加。然而，治理手段的增加能否赶上利益诉求的变化?兰普顿倾向于否定的答案。他指出，治理中国的一大挑战是建设性地管理不同的利益主体，最大限度地与之合作而非对抗。要做到这一点，势必需要更完善的制度建设，这也是新一轮改革的一大核心议题。

　　关于中国政府制定政策的过程，兰普顿基于他提出的“碎片化威权主义”进行讨论。要领导如此广大的国土和众多的民众，中国的决策系统分成若干个纵向和横向的子系统。当条块分割，政令无法贯彻执行时，就需要通过“跨系统整合机构”(cross-systemintegrator)来最后拍板。根据他的观察，这样的机构既包括人们熟知的政治局、发改委，也有不被人注意的领导小组和各种委员会等。按照这样的思路，十八届三中全会《决定》提到的国家全面深化改革领导小组和国家安全委员会就属于这样的范畴。此外，兰普顿指出，随着机构和官员数量增加，决策过程在趋于科学性和民主性的同时，也受到利益集团博弈、民意以及财政约束的影响，逐渐变得缺乏效率。在某种程度上，中国的决策过程与西方国家越来越接近，这对于世界认识中国是有益的。

　　关于中国的对外战略，兰普顿认为也是国内建设的延伸。他提出有四个关键变量影响着中国与世界的关系：国内政治、经济相互依赖、现实主义，以及由技术发展特别是军事科技引发的作用—反作用。他认为，中美两国世界观的出发点截然不同：美国外交是在国家利益和理想价值之间寻找平衡，而中国的政策则一直基于现实主义的利益考虑，不被别国制度和价值观束缚。中国现在是一个具备综合力量的国家。随着国力的增强，中国渴望成为现有国际体系的平等参与者，也渴望纠正一些不公正合理的国际规则。兰普顿认为，在未来很长的一段时期内，服务于国内建设大局和经贸互惠互利将成为中国制定外交政策的主要考虑因素。他担心的是，领导层过分看重公众舆论而向民族主义倾斜，做出不利于地区稳定和国际秩序的决策。

　　无疑，兰普顿的这本著作有助于西方读者认识一个更加真实的中国。西方历来有观点认为，鉴于历史上国际体系主导国和挑战国交替引发的冲突，以及中西历史、文化和价值观的巨大差异，中国崛起将给西方世界带来冲击，为此必须加以制衡或约束。

　　随着中国经济的迅速发展，以及美国在金融危机中受到的巨大损失，西方又出现了一批吹捧炒作中国实力的人士，甚至主张中国统治亚洲，中美共治世界。本书对于中国当前面临的问题进行了鞭辟入里的分析，让读者直面中国领导人经历的挑战——从创造就业、治理社会到防止环境进一步恶化，有助于让西方读者客观认识当前中国的真实状况，避免妖魔化和捧杀中国。兰普顿的分析可以让关注中国问题的人们相信，解决和治理国内问题始终是中国领导人的第一要务，中国日益增长的综合国力将首先致力于解决国内的挑战，而不是对世界构成任何威胁。在中美建设新型大国关系的背景下，避免冲突、相互尊重对方利益的前提是对双方各自的发展有一个客观全面的认识。

　　兰普顿最后的结论是，对中国而言，改革如同逆水行舟，不进则退。在如今多元复杂的中国社会，若要避免发展过快带来的种种问题，则必须照顾国内各阶层、各领域的不同利益，建立真正的法治和监管机制，继续推进各项改革，完善政府治理体系。未来几年，中美两国都会面临日益复杂的国内问题。对西方各国而言，任何从外部向中国施压，试图影响中国内政的举动都会适得其反，得不偿失。解决自己的问题比强迫别人解决问题更有效。希望世界能记住这位“知华派”代表人物的忠告。

来源时间：2014/10/19   发布时间：2014/10/19

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作者：戴维·兰普顿  来源：《科学文化评论》2006年01期

　　前言

　　迄今为止，分析家们普遍认为政策上整齐划一是中国国内政治运动的一大特色。本文却试图表明，即便在“大跃进”(1958—1960年)这样非常“激进”的时期，中国国内的政策也是多种多样的，至少在国民健康领域是这样。政出多门是造成这种多样性的原因。由于各决策平台所持的观点、面对的政治压力、掌握的资源各不相同，制定出来的医疗政策也各具特色①。医疗“大跃进”失败的真正原因并非冒进和滥用行政权力，相反，问题出在领导层政策缺乏一致性、决策权条块分割上面。由于决策权分属不同的部门，在医疗问题决策权的分配上充满了冲突和政治上的讨价还价，各部门制定周密详细的策略以期获得、保持一定的政策范围而又不受其他部门掣肘。

　　本文将分四个步骤来分析这一问题：1)“大跃进”期间的医疗政策多样化程度究竟如何?2)各决策平台分别关注什么样的医疗问题?3)分配这些问题的决策权时，其后面的政治过程是什么?4)这些决策平台的特点是什么?这些特点又如何影响了它们后续政策?

　　采用这样的视角意义是多方面的，有两点最值得期待。首先，这一视角表明了在中国，政治角逐集中在由哪个部门优先，或必须来制定政策上面。其次，倘若医疗政策的不同方面通过政治过程分别由不同部门决策，那么在管理的协调方面就存在一定的困难，在某一政策范围中所采取的行动可能与另一政策范围的行动发生冲突②。本文意图表明，“大跃进”遇到的困难既有教条主义的原因，也有决策权条块分割的原因。

　　最后，我们有必要弄清楚医疗事务的决策机制，在中国政治事务中是否在某种意义上是唯一的?在医疗这个特定领域的发现，是否可以反映中国决策机制的全貌?虽然在某些方面，几乎所有领域都是“非典型的”，但是下列重要因素决定了医疗领域决策机制并非绝对典型。首先，直到最近医疗事务在中国一贯享有超然政治之外的相对独立性③。一位受访者强调：医生和护士基本上是自由的，校方或其他权力部门很少干涉他们的工作。受访者说，就像远离人群的一片孤岛，这种无人过问的状态让人感觉怪怪的④。

　　其次，谁也说不清楚在医疗事务上面，行政监管该管些什么，可能管些什么。如果说，做干部的对药理一窍不通，他们凭什么来制止医生开“人情药”、浪费药品呢?这就是为什么我们看到，主持卫生部工作的始终都是专业人员。再次，由于众多的干部享受公费医疗，他们也很关心医疗服务的质量问题，作为患者他们与受过西式训练的医生们并没有根本的利益冲突。一句话，“大跃进”期间医疗领域的模式并不能简单地复制到其他领域，其他领域的情况是否与之相似还有待于研究证明。

　　“大跃进”期间医疗政策的多样性

　　医疗政策所以值得我们仔细研究，因为它并非像“循环理论”告诉我们的那样，完全向着单一的“意识形态化”或“政治动员”这一方向发展⑤。中国的医疗问题至少包含着六个子问题：医疗教育、医疗研究、医疗分配体系、医疗经费、中医药以及群众爱国卫生运动。此外，可能还包括计划生育、劳动保护、环境保护、产品质量等，虽然我们在此并不打算探讨这些问题。

　　无论我们采用何种二分法——激进/保守，群众/精英，还是城市/乡村，上述六方面的政策在“大跃进”期间的发展方向，均不尽相同。有些发生了质的变化，有些则原封不动。在类似“大跃进”这样的运动期间，广播和报纸的精力都集中在宣传重大变革上面，因此，国外观察家们往往忽略了即便在这样绝对“激进的时代”，中国国内政策的连续性也是可能存在的。

　　医学教育：1958年，毛主席提出了党的教育方针：“教育必须为工人阶级的政治服务，必须与生产劳动相结合……必须缩短学时，开展教育革命”⑥。虽然在“大跃进”期间医学专科生的数量以每年50—75%的速度增长⑦，但在1959年初，北京医学院，天津医学院和上海第一医科大学的本科教育却由5年延长到6年;中国医科大学的学制甚至延长到了8年⑧。周恩来总理在解释这一政策时说：“提高教学质量是各级全日制学校的一项长期根本的任务;但首先，我们必须着力改善一些重点学校的教学质量，以便为国家培养高质量的专业人才，迅速提高我国的科技文化水平”⑨。

　　一句话，虽然“大跃进”期间鼓吹缩短学制，但重点医科大学却反其道而行。

　　医学研究：1949年以来，毛主席和党的干部一再抨击一些医疗专家“专业挂帅”的问题，批评他们过于重视疑难杂症的研究(忽略了群众性疾病的防治)。如果针对医疗研究的实际政策真的和口头上的批评一致，那么，那些显示“专业挂帅”指标(如专业会议，参加国外会议的次数等)应该降低，同时，有关疑难杂症的论文出现在重点医疗刊物上的频率也应该降低。但实际上，医疗科研方面的政策与口头上的批评完全是两回事。

　　中国人举办或参加的专业会议的数量

　　注：本图数据的全面性值得商榷，因为中国有关部门从未发布这方面的具体数据，我们只能从媒体上收集有关信息，难免会出现漏计和重复计算的现象。

　　如上图所示，1958年底到1959年期间，中国人参加和举办的高水平医学研究会议超过以往任何年份。同样，下表中《中国医学杂志》的统计数据也反映出，虽然激进宣传要求医疗要为大众服务，但相关年份《中国医学杂志》上，针对疑难杂症的科研论文并没有减少。

　　该表显示，从1955年1月到1957年4月，《中国医学杂志》上刊载的论文74%是关于疑难杂症研究的⑩。1957年5、6月，随着“双百”运动急刹车，纯学术论文的数量陡然下降，但在年底又大体恢复到原来的水平。整个1958年，纯学术论文的比例大多维持在原有水平上，唯中央召开重要会议，政策走向不明朗的月份除外，如1月份的南宁、杭州会议(11)，8月份发动人民公社运动，以及11、12月份第一次郑州会议和八届六中全会期间(12)，纯学术论文的版面都有所减少。虽然会议的召开和学术论文的减少可能是巧合，但最为合理的解释是，这一时期政治格局相当微妙;毛泽东离开了国家主席的位子，同时狠批苏联的修正主义。到了1959年下半年，学术论文的比例已经大体恢复到“大跃进”前的水平。

　　从上述数据，我们可以推论：医学研究在“大跃进”期间基本正常，卫生部和中华医学会的官员只是视外界政治环境的变化，适时调整论文的比例结构而已。这是一架与政治绝缘的研究机器，聊以自保的策略之举。这使得分析家对中国官僚政治谋略所敏感。

　　这一时期脑外科、胸外科、烧伤、断肢再植等方面取得的重大进展，也确证了医疗研究基本正常(13)。卫生部长李德全在1959年4月指出：“……以前医药科学中的一些薄弱链条已经得到了加强。例如，胸外科和脑外科都取得了长足的进步。”(14)因此，我们得出结论，“大跃进”的意识形态论调并没有对高端的专业研究造成任何实质性的影响，研究工作依然按照原来的节奏正常进行。

　　医疗分配：上述两方面的分析只能说明，在“大跃进”期间存在不同的政策导向。我们并不能因此得出结论说，医疗保健政策未发生任何重大偏离，医疗分配政策就经历了实质性的变化。这方面的分析须分城市和乡村两部分进行，因为城市医疗由卫生部主管，而县级以下部分的则由无数公社党委负责。

　　1958年下半年实行人民公社制度的时候，原计划是将农村的5万多个“联合诊所”合并到集体所有制的公社中心卫生所去，这些联合诊所提供免费医疗服务。新的公社卫生所则由公社党委提供经费进行管理。干部们希望用免费医疗来吸引农民加入到人民公社运动中去(15)。而公社卫生所的规模和档次如何，完全由当地条件和决策者的意志决定(16)。1958—59年间，地方干部的热情使得免费医疗广受重视。一句话，“大跃进”期间，普及医疗保健、免费医疗、政治挂帅成为县以下的医疗机构的基调。

　　“大跃进”在农村医疗分配方面究竟做了什么，值得我们进一步的研究。在此我必须强调，公社并没有真正提高农村地区的医疗水平或医务人员素质。公社只是简单地接管了通常由中医主持的“联合诊所”，改由集体负担。与“文化大革命”期间不同，这一时期也没有大批城市医务人员充实到农村去。总之，公社社员被要求负担这些主要来自本地的医务人员的费用。随着经济问题的出现，公社社员不得不质疑花钱办这些诊所是否值得。许多人的回答是“不”(17)。

　　在城市，区以上的医疗事物由卫生部门管辖，基本组织形式是统筹医疗。这种方法意在严格控制往上级医院输送病人，以便减轻区和市一级医院的负担。各家市级医院只对合同单位所属员工健康状况负责。区级医院还定期派医生到生产单位确定符合转院条件的病例(18)。这么做的主要目的是减少病人向高级医疗设施流动——“合理安排医疗合同，恰当组织群众，缓解了大型医院人满为患的状况，同时充分发挥了基层医疗机构的潜力……”(19)。

　　综上所述，“大跃进”期间，公社的第一道冲击波(直到1960年)以“免费”医疗和平等就医权为特点。相比之下，卫生部门则强调控制成本、缓解拥挤状况(20)。简而言之，我们看到两种政策并行的情况——在城市，控制日益严格，而在农村，政策越来越宽松。这再次表明，光看群众宣传资料，并不足以了解中国行政管理的真实状况。

　　财政政策：在财政安排方面，城乡政策同样存在着断裂。在公社党委的主导下，农村地区的财政政策相当有创意，而城市地区则少有新思维。

　　在公社，卫生所原则上不依赖上级财政。筹集经费的方式主要有两种：一种由生产大队设立一个福利基金，资金来源于社队企业和农业生产的收入。此外，生产大队还能从公社获取一定的包干医疗费(21)。社员看病的费用一概由生产大队包干。第二种方式则用公社的包干医疗费直接支付所有社员的医疗费用(22)。1958年和1959年刚开始构想这些计划的时候，没有向病人直接收取任何费用。到了1960年5月，农业的大面积歉收动摇了这一制度的资金基础，才改弦更张(23)。但无论如何，“免费”医疗这一新兴理念，在中国是史无前例的。

　　在城市地区，财政政策几乎没有任何改变，大多数城市人口依然缺乏全面的医疗保障(24)。1959年职工总数和保险数据缺，以1958年底的数字来看，在5690万非农业劳动人口中，只有1380万享受劳动保险，690万享受医疗保险(25)，即仅有大约12%的非农业劳动人口享有全面的健康保障。这些人中还不包括老人与儿童。考虑到干部、军事人员、学生和事业编制的工人享受公费医疗，这在一定程度上可以抵消未将老人与儿童计算在内而造成的误差。一句话，虽然我们无法确切知晓究竟有多少城市居民享受不同类型的医疗保障，但很显然超过25%的可能性微乎其微(26)。

　　即便在“大跃进”最最头脑发热的时期，中国人也从未声称医疗保障范围得到了极大的扩展，看来事实也是如此。在这里，我们再一次看到由公社党委主导的农村医疗，与行政机构主导的城市医疗，在财政政策上的巨大差异。

　　传统中医：与政策相关的另一个重要领域是传统中医。在农村地区，党委和部分军队单位发起了宣传推广针灸技术和中草药的运动(27)，并做了很多用传统中药来治疗血吸虫病的实验。数以千计的人员据称经过短期的培训即成为熟练掌握这种传统医术的医生：“不管怎样，在‘大跃进’高潮期，采用了这种(将‘流行文化’与传统医学)相结合的方式。地地道道的民间医药，外加一些流行验方和目不识丁的乡村医生，风靡一时。即便1958年初著名的蝌蚪试验的失败(妇女吞食蝌蚪来试验它们是否有避孕效果，结果有接近半数的人怀孕)，也没有浇灭人们的热情……”(28)

　　事实上，在下层中国社会，中医如此地受欢迎，一位人士不满地说“从当前的观点看来卫生部的政策已经由过去的‘右’(王平曾经反对中医)转向了‘左’，那些以前不是中医，也没有学过中医的人现在都获得批准，堂而皇之地做起中医来了……”(29)

　　不过，在国家一级的大学和研究所里施行的相关政策与农村截然不同。1958年11月18日召开的中央全会号召在医科大学掀起西医学习中医的运动(30)。对此，卫生部和医学领域反对的声音十分强烈。1959年一月号的《中国医学杂志》发表评论说：“我们还必须号召西医在学习好本专业的基础上，在条件允许的情况下，自愿利用业余时间学习中医。但我们不能要求所有西医都来学中医”(31)。等到中央的政策终于实施的时候，已经进行了一定的妥协，只要求西医短期兼职学习。

　　至于卫生部和中国医学科学院有关中医药研究的政策，则更加大相径庭。1957年1月有人建议后者从中医研究院手中接过了中药和中医理论研究(32)，因为据说中医通常不愿意，或者没有能力从事高质量的研究工作。在随后的反右派运动中，这个建议被暂时置起来，直到1959年3月，才重新提出来并付诸实施(33)。这意味着，即便在“大跃进”这样的“激进”时期，西式的研究机构不仅设法避开了过激的浪潮，甚至还额外承担了一些研究任务。

　　群众爱国卫生运动：医疗领域值得关注的最后一个方面就是群众爱国卫生运动。如果有人期待看到重大的政策分歧，这里便是很好的例子，因为在卫生部门之外另辟一些新的管理机构。1955年底，按照毛主席的要求，中央成立了中央血防9人领导小组，由柯庆施为组长，魏文伯为副组长。小组最初的任务是铲除长江沿岸各省的血吸虫病。

　　起初，领导小组还征询专家意见：在1956年3月的会议上宣布了一个剿灭血吸虫病的7年计划(34)。按计划，先用两年时间研究问题的所在，然后用三年时间铲除这一病症，最后用2年时间做扫尾工作。在头两年的研究期内，大量患者得到了国家出资培训出来的医护人员的治疗(35)。可以想见，卫生部反对这种削减其权限的做法：“……资产阶级反动权威，以及追随他们的医生们声称，农村缺乏安全的医疗设备，工作的重点应当是在县城开办正规的现代医院……。”(36)尽管在管辖权问题上发生了争执，但从1956年到1958年初，专家的意见对血防小组的决策还是有影响力的。7年计划就体现了他们“稳扎稳打”的方针。

　　但从1958年5月起，小组开始抛弃医疗专家的意见(37)。魏文伯号召要“彻底铲除”血吸虫病，并且批判那些受传统经验束缚的人们。在1958年11月上海召开的全国寄生虫病会议上，这种反专家的声音更加高涨了(38)。大会决定扩大群众消除寄生虫运动的规模，并缩短了原计划彻底铲除5种主要寄生虫病所需的时间。这5种寄生虫病是疟疾、丝虫病、钩虫病、黑热病，和血吸虫病。大会的决议称：“考虑到各地防寄生虫病工作开展的深度、广度和已经取得的成就，我们决心努力在明年彻底铲除这五种寄生虫病”(39)。因此，(到1960年年初为止)展开了轰轰烈烈的群众运动，动员了上百万农民来铲除寄生虫的宿主。卫生部和地方卫生部门几乎没有参与这场运动(40)。

　　总之，医疗政策各方面走向因而不尽相同。“大跃进”一边倒的“激进”论调更多的是一种人为的宣传攻势，并非所有政策切实的特征。此外，由于在“大跃进”期间医疗政策“政出三家”——卫生部及其下属机构，中央血防9人小组及省、县、区各级党委中的相关机构(41);还有公社党委，关于这种政策制定权力分散的重要推论就是，为了理解政策某一方面的特征，我们必须先理解该政策的制定者。三个决策平台代表各自不同的利益取向，反映不同的政治压力，占有不同的政治资源和社会资源，制定出来的政策也各具特色。要想掌握中国医疗政策的全貌，就必须熟悉全部三个平台的特点(它们的领导者，价值观念，态度，和资源)，以及它们之间的互动关系。不过，在讨论它们的特点之前，有必要首先阐明一下，为什么医疗事务会“政出三家”，医疗事务的决策权是如何分配的。

　　医疗事务决策权的分配

　　卫生部：毫无疑问，卫生部是最大的决策平台。除非中央有意越过卫生部直接把某项事务委派给其他部门，或是遇到卫生部门无法处理的事务(如县级以下的医疗事物)，否则所有医疗事务的决策权都在卫生部。其职权范围是在1950年8月的第一次全国卫生工作会议上确定下来的，掌管医疗教育，医疗研究，人事问题、中医药，以及医疗资源的分配等五个方面。这一主导地位在1954年的宪法中得到进一步的确认。但到了1955年，中央开始将一些它们认为被卫生部忽略的事务划出卫生部的管辖范围，成立新的机构来处理这些问题。在这种情况下，上级部门一般都会采取积极的步骤。

　　然而，两方面的考虑限制行使法定政策职权。一方面，许多医疗事务都需要其他部委的参与，如商业部、化工部、劳动部、教育部、中国科学院、全国总工会等。这意味着卫生部并非一个钢铁堡垒，为了履行职责，卫生部必须取得这些部委的合作。另一方面，党中央的总路线，以及毛主席(频繁)的特别指示，也对卫生部的职权均构成一定的限制(42)。

　　“大跃进”期间，从卫生部职权范围内划出去的重大事务只有2项：防寄生虫病工作和公社一级的医疗保健。高校一级的医疗教育、医学研究、城市地区的医疗经费等，仍归卫生部管辖。事实上，八届三中全会明确认定(43)，卫生部继续行使管理医疗系统的职责。一年后，周恩来指示该部，要加强医疗领域的高等教育和科研工作(44)。总之，卫生部只是部分地丧失了一些决策权，绝非全部。我现在感兴趣的是，九人小组是从何时开始、如何取得了对群众爱国卫生运动和防寄生虫病工作的控制权的?由公社党委来掌管卫生所的社会背景是什么?

　　中央九人血防小组：

　　如同中国的许多重大事件一样，九人小组的诞生也笼罩着一层神秘的面纱，尽管如此，还是有迹可寻的。我们知道早在1956年的6月，卫生部就公开反对在它的管辖范围之外另立机构(45)。九人小组刚刚成立，李德全部长就委婉地批评了党的狂热分子领导寄生虫病工作的现象，他说，“……这项工作存在不少问题。在一些地方，对这项工作艰巨性的无知助长了冒进心理和轻敌的倾向。”(46)下面的指责使得我们确信，卫生部是反对将寄生虫病群防工作从它们权责范围内剥离出去的：一些资产阶级权威，对我们为铲除寄生虫病工作设最后时限的做法持怀疑态度……他们还引用例子，说日本进行了近20年的研究，他们的灌渠都是水泥建造的，而且疫区很少，即便如此，也没有彻底铲除这一疾病。这是他们对党的领导没有信心……认为党“不够专业”，没能力领导“专业人士”。(47)

　　在讨论中央委员会“征用”某一政策权限时，我们有必要弄清当时的政治背景。事实上，从贯穿整个50年代初，毛泽东就再三对卫生部怠慢党中央的意见表示不满(48)。到1955、1956年，更是发展到了公开批评的程度，第一副部长贺诚因此被解职。其主要“罪名”，按照他自己的话说，是“脱离了党的领导”(49)。在贺免职之前，东北医药局局长王品也因为反对中医药而被解职(50)。这些机构权力的问题(党的机构与卫生部领导之间的这种紧张关系)(51)，与毛泽东认为医疗保健某些领域的工作，特别是农村铲除寄生虫病工作差强人意不无关系。因此，九人小组的成立迎合了党中央的权力意志，以及毛泽东、柯庆施、魏文伯在意识形态方面的偏好。

　　九人小组一旦建立起来，便按照自身的组织动力运转。与卫生部相比，九人小组是较新的机构，领导的政治背景不同，依靠的施政渠道不同。它的建立为中国社会其他利益团体参与医疗事务提供了渠道。因而，九人小组防治寄生虫病的政策与卫生部掌管期间的政策，有着质的差别。在1958到1959年期间，九人小组的主导权逐渐由不断受提拔的政工干部掌握，专家的作用不断下降。

　　总之，1955年底九人小组的诞生，很大程度上既是因为党的核心试图加强对一个独立性越来越强的部门的控制，也是出于填补以前医疗政策中的空白的需要。我们注意到，如果党中央团结一致，要把某项事务的决策权从某部委剥离出来，部委通常对此无能为力。倘若党中央内部存在分歧，天平则会向部委一方倾斜。1955、56年间，在群众运动问题上，中央内部的分歧并不明显，多数领导或多或少都有理由支持设立九人小组。等到1958和59年在群众运动问题上的分歧加大的时候，九人小组已经成为既成事实了。

　　公社卫生院：从上面的讨论中我们看到，在中国，新的决策平台产生的方式之一是，政治体系中的一分子“抢夺”来一项事务，然后建立一个新的机构来“处理”它。公社卫生院的产生则有所不同，尽管，由于1958年8月做出全面建立人民公社决定的那次北戴河中央政治局会议的文件至今没有公布，我们的分析是带有假设性质的(52)。深入讨论这一问题前，我们有必要说明，卫生部似乎并不想负责管理县级以下的医疗设施。他们更愿意将有限的资金集中用在县医院这一层次，认为无论从地理布局还是保持服务水准的角度来看，县一级都是理想的层次。他们的观点是，如果必须在公社一级建立医院，则应该由其他部门负责。虽然卫生部在1955和1956年不愿意失去对寄生虫病防治工作的领导权，但他们觉得在公社一级建设成千上万所医院是种负担，这样的权责不要也罢。

　　正如卫生部在此问题上与1955年处理血防问题时的态度不同一样，这次党中央内部的分歧相对也较大。有关这方面的消息很少，但从“文革”中对刘少奇的指控来看，他在当时是反对建立公社卫生院的，因为这会造成严重的人员和药品短缺(事实也是如此)(53)。相反，毛泽东则将设立公社卫生院看作是消除城乡差别的必要环节之一。总之，虽然在1955—1956年狙击卫生部时众志成城(至少是协调一致)，如今在县级以下医疗体系建设速度上面，中央内部的意见却四分五裂。

　　我们并不清楚(如果有的话)，当时中央委员会和政治局内部究竟进行了什么样的讨价还价和意见妥协。唯一能够确定的是，人民公社在1958年底和1959年广泛建立起来，而卫生院是每个公社的基本组成部分(54)。由于中央财政无力负担这些医院的全部开支，毋庸置疑，地方财政必须成为主角。正如李先念所说：“普通教育和医疗保健……这些都是社会服务工作，可以让群众自己办……不该全部由政府负担。让他们自己办……有些工作甚至可以做得更好。”(55)不管怎样，毛泽东主张建设公社卫生院的意见占了上风，但经济现实决定了它们必须由“群众自己办”。在1958、59年的体制和组织条件下，这意味着公社党委必须承担起经营卫生院的任务，必要的资金只能来源于当地农业生产。如果建立公社卫生院是必要的，也只能在卫生部系统之外运作。

　　综上所述，截至1958年下半年，医疗事务的三大决策平台分别是：中央血防九人小组、卫生部，以及大约2万4千多个公社党委(56)。建立三个独立平台的意义在于，它们各有各的领导结构，代表不同的社会价值体系，掌握不同的资源，应对不同的政治和社会压力。其结果是，医疗领域的政策走向，因“平台”而异。下面我们将分析1958、59年间，这些决策平台在领导构成、价值观、资源、态度等方面的不同特点。

　　三大决策平台的特点

　　卫生部：对于任何机构来说，领导层的同一性都是至关重要的，在中国更是如此，因为中国政治文化强调领导的作用(57)，中国的意识形态也强调决策是一种领导层有目的的行为(58)。卫生部领导层的状况与其他两个平台有着显著的差别。首先，他们(副部长级)都是杰出的医生(59);其次，在解放前，他们多数长期在军队的医疗部门工作(而非政工或战斗部门)(60);最后，好几位副部长在1954年撤销大区之前，做过大区卫生局的领导(61)。这些职业背景(医生、解放军医疗部队、地方卫生部门领导)强化了他们独立意识，倾向于抵制由党政班子全面主导医疗“专业工作”。这并非是一个党的控制与部门独立性之间的问题，而是应该由什么样的党员来领导医疗工作的问题。

　　——你开了药又不吃，多浪费啊!

　　——没事，反正又不花一分钱。

　　1964年1月4日《羊城晚报》

　　卫生部领导抵制政治观念主导专业工作的有力证据之一，就是1953年副部长崔义田受到《人民日报》的点名批评，说他“脱离党的领导”，“妄图建立独立王国”(62)。与此同时，毛泽东也批评所有地方卫生部门说：“实际情况是，(卫生部)不讲领导、不讲政治、不讲严格管理。”(63)毫无疑问，1954年取消六大区背后的原因是十分复杂的，但目的之一应该是消减地方卫生部门越来越强的专业独立意识。但是，一个可能始料未及的结果是，这些人集中到北京后，将他们的职业倾向和对纯政治运作模式的抵制也带到了北京。

　　不仅卫生部高层领导有西方医学的背景，地方卫生部门的领导中相当一部分也有过医疗从业经验。有些部门，如药政处、卫生防疫处、医学科学委员会，几乎所有的人员都是专业人员。谈到医学科学委员会，一位受访者说：“成员包括一位领导、5位委员，都是西医出生，多数是女性。除了领导外，其他人都不是党员。能否进入委员会，关键看你知识和技能如何”(64)。

　　卫生部决策平台的特点之二，涉及到如何对待“大跃进”之前卫生部面临的问题(65)。背景是这样的，“百花齐放”过后，卫生部领导一直致力于分析和消除医务人员和患者对卫生部的不满(66)。从卫生部机关报《健康报》的报道，我们不难看出当时令领导层最头疼的问题是：如何解决政工干部和专业人员之间的分歧，如何减少浪费、提高医疗服务的效率。

　　卫生部领导很清楚，从1955、56年党政治开始温和地介入卫生部门工作，到后来的“反右派”运动，已导致相当大的敌对情绪。中国协和医学院李宗恩说：“学校工作质量不断恶化……整个学校一片混乱;党委也毫无办法……”(67)西安科学院院长批评党政干部的“反科研”的偏见(68)。护士们则抱怨说，党政干部使得护士队伍的标准迅速下降了(69)。简而言之，卫生部领导面临的首要问题就是消除党政干部和医务人员的不满。

　　在此首要而突出的难题之下，卫生部领导还必须面对多如牛毛的困难。正如我们将看到的，毛泽东认为，卫生部工作的最大问题是没有充分利用现有资源，也没有提供足够的医疗服务;而卫生部则认为问题的关键是需求过大，享受劳保和公费医疗的人太多，不少人钻公费医疗的空子。正如《人民日报》评论员文章指出的：……现有的一些政策变相鼓励农村人口向城市渗透，例如为工人提供房租补贴，工人的子女可以享受半价公费医疗，还有额外发放的粮票和布票等，这些政策必须加以改变。(70)

　　卫生部还把经费短缺的问题，归咎于干部、事业编制的工人，以及其他一些人所享受的公费医疗。由于医疗服务非常便宜，甚至免费，浪费药品的现象很普遍(见后面的漫画)，还有不少人提出不合理的要求。干部们通常利用这一点为个人或家庭成员谋福利。上海卫生局的一个报告显示，“……统计显示，虽然享受公费医疗的人多为年轻的干部、学生和工人……但他们每年就诊的平均次数却达到12到13次”(71)。谈到浪费，卫生部的文件常常提到1957年(72)，事实上，出现巨大赤字且有精确统计数字的年份是1954和1955年度。1954年上海的医疗预算大约超支了258万元(73)，山东超支29万(74)，青岛市(1955年一季度)超支26，474元(75)。经费有限，浪费却是惊人的。

　　一句话，经费短缺，加上缺少训练有素的医务人员，大大缩减了卫生部灵活决策的空间(76)。此外，许多医生、研究人员、教师对医疗水准不断滑坡的现象也忧心忡忡。在做了那么多的培训工作之后，卫生部的领导们对这样的现状也颇为沮丧。事实上，浪费现象与医生们心情不舒畅、心存恐惧不无关系。由于缺乏正面的激励，感受不到上级的支持，医生们自然缺乏减少浪费的积极性。最后，在解决成本问题之前，很难想象卫生部会大规模增加医疗机构的数量。总之，卫生部不是一个能够按照自身意志做出什么大胆举措的机构。这并不是说他们不愿意“为人民服务”，他们只是认为保证服务质量，维持良好士气，实现预算平衡，才是为人民服务的最好的方式。没有良好的职业精神面貌，服务质量就无法提高，浪费问题也无法遏止。没有足够的经费，士气就会受损，服务质量同样会下滑。

　　毛泽东和九人小组：毛泽东将群众对政策的不满，部分地归咎于第一个五年计划期间实行的经济政策。早在1956年(77)，他就列举了一系列理由，主张平衡发展(78)。他认为集中发展重工业，妨碍了农村地区向轻重工业输送原材料，担心结构不平衡会拖整个经济增长的后腿。在分析1957年经济形势的时候，毛泽东做了以下简短的总结：……发展工业必须和发展农业同时并举，工业才有原材料和市场，才有可能为建立强大的重工业积累较多的资金。……农业和轻工业发展了，重工业有了市场，有了资金，它就会更快地发展。这样，看起来工业化的速度似乎慢一些，但是实际上不会慢，或者反而可能快一些。(79)

　　更让毛主席吃惊的是，“双百”运动期间暴露出来的不满情绪，不少是针对现有发展模式的。在毛泽东看来，最让人担忧的问题是农民。新华社的一篇报道说：“农民感觉政府只过多地关注城市。结果干部和工人都过上了好日子，而农民的生活却很苦。城市商品供给充足，而在农村，供应短缺不说，工业品的价格也很高”。(80)

　　按照毛泽东的观点，过去的发展政策不仅加剧了城乡差别，以前向重工业倾斜的政策也造成了重工业工人与其他城市居民之间的差别。正如我前面指出的，只有不到25%的城市人口享受各种形式的公费医疗(81)。城市内部收入分配不均的现象，是“双百”运动期间一些工人批评党组织的重要原因：“一些与公共食堂、厕所、医疗诊所、职工宿舍相关的问题，本可以也应该得到解决，却没有解决。至于无法解决的问题，也没有告诉工人们原因。这也是引发工人不满情绪的起因”(82)。

　　经济和社会福利发展不平衡带来的另一后果是，城市成为吸引农民的巨大磁场。1957和58年，大量农民涌入城市，造成食品和住房供应紧张：“第一个后果就是住房紧张……随着城市生产的增长，商品供应的形势受到影响……城市规模越膨胀，国家的支出也越大”(83)。

　　所有这些问题是彼此联系的。毛主席高瞻远瞩，认为解决之道在于纠正福利待遇不平衡的状况。这一举措有望缓解人口流入给城市带来的压力，并拉近与弱势群体的距离。医疗保健虽然十分重要，但只是这项均衡计划的一部分：科学、文化、教育、卫生等项事业的发展的规模和速度，已经不能完全按照原来所想的那个样子去做了，这些都应当适当地扩大和加快。……许多危害人民最严重的疾病，例如血吸虫病等等，我们现在有办法对付了。总之，群众已经看见了自己的伟大的前途。(84)

　　毛泽东和九人小组分析判断形势后做出的另一决定是，放弃解放以来医疗领域一直因循的苏联模式。他们的看法是，改善医疗保健的力量，蕴藏在人们群众之中。1958年3月的成都会议上，毛泽东在抨击苏联的时候，特别提到了医疗问题：全国解放后，……在经济工作和文教工作中产生了教条主义，……经济工作中的教条主义，主要表现在重工业工作、计划工作、银行工作和统计工作方面，特别是重工业和计划方面，……统计几乎全部是抄苏联的。……教育方面搬得也相当厉害，……甚至不考虑解放区的教育经验。卫生工作也搬，害得我三年不能吃鸡蛋，不能喝鸡汤，因为苏联有一篇文章说不能吃鸡蛋和喝鸡汤，后来又说能吃了。不管人家的文章正确不正确，中国人都听，都奉行，总是苏联第一(85)

　　一句话，毛泽东并不认为，以卫生部的制度背景，他们能够解决中国农村的医疗问题。

　　总结毛泽东和九人小组的态度和观点，可以认为，他们十分关注经济增长缓慢的问题，尤其是农业领域，关注城乡之间(包括城市内部)社会福利事业发展不平衡的问题，以及由上述两个因素引发的不满情绪。在这种情况下，毛泽东和九人小组的成员，可以被看作是弱势群体的代言人。虽然毛泽东和九人小组对基本形势的判断可能是一致的，但在对具体问题的轻重缓急上，看法应该还是有差异的，由于缺少足够资料而我们并不知晓他们各自确切的立场。

　　我们还必须注意由九人小组主导的其他政治舞台，即省、县两级的党委。上面我们概要分析了九人小组存在的理由，接下来，他们还需要将千百万农民动员起来的手段，而这手段就是省、县两级党委。分散在各地的党委代表会定期集中召开基于特定目的会议商讨工作目标：“县和县级以上的党委必须设立由农业、卫生、水利部分领导组成的(血防)领导小组”(86)。

　　选择这样一个组织结构来推动群众运动是十分重要的，因为中层党组织受到来自专业人士和农民两方面的压力都比较小。在现实意义上这些人都是些藐视地方关系网的步步高升的干部。

　　……在政府体系中，党组织能够发挥最大影响力的地方是地方一级。在中央政府，党组织必须与掌管着各部门复杂运作的众多受过专业训练的人打交道。而在基层，又必须认真对待群众的呼声。唯有在中间一级，既没有那么多专业人士相竞争，群众声音也较小……(87)

　　最初，在1956和57年，无论九人小组还是其从属的省、县级党委都邀请专家听取他们对群众卫生工作的意见。但到了1958年，专家则沦为受批评的对象(88)。在当年召开的一系列全国和地方血防会议上，省县两级干部争相表明，他们分管的地区取得了“专家”认为不可能的成绩。在这些报告的基础上，全国血防会议确定了“梦幻”般的工作目标。深受余江县声称已经根除血吸虫病这一消息的鼓舞，1958年6月毛泽东写下了《送瘟神》(89)。现实情况是，虽然党中央建立了负责铲除寄生虫病的机构，却没有哪个机构或个人负责“客观”地评价已经取得的，或实际上并未取得的成绩。其结果是，中央越来越相信“人定胜天”，人民的力量正在改变中国农村的面貌。此时，唯有农民的疏离才能给这一现象踩刹车。

　　公社平台：我们必须考虑的第三个决策平台是公社(1959年大约有2万4千个)。由于许多公社面积很大(极端的例子是，辽宁的一些地方，一个县就是一个公社)(90)，而且多由中层干部主导，公社医疗政策的决策往往也带有群众运动的色彩(91)。多尼桑总结了在公社体制内部，中层干部和基层干部的差别：“可以看出，在国家干部和基层干部之间存在一条明显的界限。前者一切向上级党组织和政府部门看齐，以便求得事业上的发展，而后者首先是农民，必须承受来自村民的压力”(92)。在“大跃进”亢奋中，由于没有专家和当地人民的制约，尽管“客观”经济状况可能已经发出了警告，但中层干部还是盲目追求高福利、高分配。因为在当时，评判干部水平的标准是他们在改变农村面貌、消除城乡差距方面取得了哪些成绩，而不是他们是否倾听当地农民“保守主义”的呼声。由于免费医疗是看得见的好处，可以吸引农民参加公社，实现更高程度的集体化，所以成为最早启动的福利项目之一(93)。

　　指望由公社来为大众医疗服务提供资金，并非完全是异想天开，至少在1958年底看来似乎是可行的，因为57、58年连续提高粮食配额以及58年的粮食大丰收使得人们有理由期待农业生产会快速增长(94)。到1958年底，无论中央还是地方领导都相信，农业生产的增长、公社这一新的社会组织形式已经彻底改变了中国农村的经济面貌。总之，在1958、59年，由于公社干部们相信生产会持续快速增长，又急于提高集体化的水平，所以建设医疗机构、提供“免费”医疗的积极性空前高涨。几乎没有人考虑要建立这么庞大的医疗系统，是否有足够的人手和药品，是否会事与愿违，也没有人考虑过如何保证经费长期稳定的问题(95)。实际上，由于医疗培训和药品生产都由比公社高得多的行政单位主管，协调各公社卫生院创建工作与医疗培训和药品生产几乎是不可能的。

　　虽然我很想多谈谈1958、59年间公社政治平台的具体特点，但有关这个级别政策过程的资料实在少之又少。有一点可以明确，那就是主导公社工作的多是与当地没有多少联系的中层干部。这一事实的重要性，在1960到62年公社政治圈结构发生重大变化时，我们不难看出。改革主要包括两个方面：首先，1961年5月颁布了新的《规定草案》，将公社的规模平均缩小了2/3.据《工作通讯》报道：“各级人民公社的规模必须方便组织生产……不应过大……公社的规模原则上应该相当于原来的乡或大乡……”(96)这意味着，正如斯金纳表明的，中央打算按照旧的市场标准重新调整区划，这样一来，公社的领导权又重新回归地方势力范围(97)。

　　其次，为了进一步削减中层干部的权限，刺激生产，中央先是把“最小会计单位”由公社改为生产大队，后又改为生产小队。这意味着基层干部拥有了更大的权力。与早期的公社干部相比，他们与朝夕相处的村民联系更为密切。行政权和财权的分散使得乡村卫生院的数量开始减少，剩下的(多数是“大跃进”以前就存在的“联合诊所”)在极大程度上看病也不再是免费的了(98)。

　　1961、62年出现的轻微倒退表明，农村政策的关键问题是公社领导干部结构，以及该由哪个层次的干部来执行政策。中国的各级领导都意识到这一点。有关农村医疗政策的争论也大多集中在由谁来制定政策，动用哪些资源上面。是公社、大队，还是小队?(99)由谁来掌管社队企业和劳动力分配，也是争执的焦点(100)。

　　结论

　　本文论证了在“大跃进”期间，中国医疗政策并非在所有不同领域都是步调一致“激进的”、“群众运动的”或“服务于群众”式的，目的在于提醒读者：在中国，不是所有政策的制定都出于同样的政治条件，出自同样的领导，应对同样的政治压力，利用同样的政治资源。不同的政策是不同政治体系发挥作用的产物。以此为出发点，我进一步讨论了在具体的责权分配上，是否存在冲突和政治上的讨价还价，并分析了各个机构为了获得和/或保住某项责权，所采取的策略。

　　如上所述，中国相关机构在医疗政策上的博弈从未停止过。1955和56年，卫生部曾经力阻由党的机构来主管防治寄生虫工作，认为缺乏彻底研究和管理会导致不幸的后果。但在当时，这些争辩没有多少分量，因为当时党中央内部团结一致，决心改变卫生部独自为政的状况。但1958和1959年间，卫生部延长医疗专业高等教育的年限、重视医疗科研的主张得到了采纳，因为中央在此问题上存在意见分歧(101)。现在看来，当时周恩来、刘少奇和陆定一都主张卫生部应该在某些领域拥有独立决策权(102)。经验表明，卫生部可能采取的唯一策略就是在中央内部寻找支持者，这涉及到建立良好的个人和行政关系。相比之下，在“大跃进”(和文化大革命)期间，毛泽东则倾向于另立决策平台(如九人小组)。

　　冲突不单单是纵向的，如中央和卫生部之间，同时也存在横向的，即部委与部委之间的冲突。虽然这些冲突通常在一片加强团结的宣传声中被掩盖下去，但偶尔也会浮出水面。一个争执不断的问题就是药品价格。卫生部强调商业部和化工部的药品定价，直接影响到卫生部财政状况的好坏。显然，卫生部及其下属机构都希望药品价格定得越低越好，而商业部和化工部则强调价格必须维持在相对较高的水平上，这样才能够积累资金、抑制过高的需求。一位卫生部的代表说：“……如果商业部在数量上和质量上，给县级(卫生部门)以支持，卫生部门先前经费短缺的问题就能迎刃而解，就能实现卫生工作的‘大跃进’”(103)。

　　各部门争执的焦点不仅包括该由谁制定政策，还包括谁必须在另一些领域制定政策。卫生部就一直试图让各工业部委承担工人的部分医疗和劳保费用，但通常都不了了之(104)。一句话，有些权责需要争取，有些则需要回避。尽管对于这些“游戏”通常我们只能雾里看花，但还是有必要进行深入的研究。

　　这种政府内部竞争问题控制权的结果是，在某一确定时期内决策体系内部的权力出现一定程度的分散。我意图证明我在第一部分中提到的1958、59年间医疗政策走向不一的现象，是政出多门的结果。由于医疗高等教育、科研政策一直由医疗专业人士主导，其政策变化的走向和基调与中层干部主导的公社医疗保健、群众卫生运动大不相同。“大跃进”后政策发生变化，原因是公社和群众运动领域掌握的资源、面对的压力发生了变化。

　　我还描述了医疗政策的决策权如何由几个平台分享。按照行政管理的术语，我们不妨称之为“分割式决策体系”——相关的政策并非全部在同样的制度背景下制定出来。在九人小组和公社(1958—59年间)舞台上，中层干部的思维局限于依靠群众，积极行动，创造惊人的成绩。所依靠的资源是群众和党的动员机制。其政策体现了他们的制度来源。卫生部则是另一番景象。在副部级和局级干部中，医生占了大多数(虽然他们也是党员)。在卫生部的制度框架中，各司局分别掌管一个责权领域，这助长了专业化和人力资源条块分割的现象。这样的结构决定了卫生部重视来自城市和专业队伍的意见，而非来自农村的看法。卫生部的经费发放，也反映了他们立足城市和专业化的倾向。

　　任何决策体系都既有优点也有缺点，这种“分割”体系也不例外。较之以前的以卫生部为核心的决策体系而言，多平台决策体系的巨大优点是能够照顾到更多方面的利益需求。在1958—1960年期间，在血防问题上，省、地区、公社的干部有很大的发言权;而在卫生部平台上，起主导作用的则是医生和研究人员。如果我们像爱蒙德那样(105)从系统“能力”的角度看问题，应当说这种(多平台)决策体系的“反应能力”(responsive capacity )是相对较高的。

　　但另一方面，也存相当多的缺点，最大的问题就是无法协调沟通，好比左手不知道右手在做什么。按常理，某一平台提出的政策要想成功，必须与其他每一个平台的政策进行协调。但部门间的条块分割，阻塞了协调的渠道。不同部门在出发点、价值观、领导意志方面的差异，使得这种“自然的”分割更加难以冲破。最典型的例子就是，虽然建立了2万4千多个公社卫生院，卫生部却几乎没有制定任何未公社卫生院培训高素质人员的计划，医药工业对药品需求的急剧增长也毫无准备。此外，在地方卫生部门和群众卫生运动之间也没有建立任何常规的联系渠道。

　　总之，“分割式决策体系”极大地增强了医疗事务决策的代表性，但又极端弱化了沟通协调的能力。本文意在表明“大跃进”所以“失败”，政策“激进”只是一个方面，更重要的问题在于政策缺乏连续性，以及“分割式决策体系”的运作特性。

　　大卫?M?兰普顿(David M.Lampton)是美国尼克松中心中国问题研究部主任，霍普金斯高等国际研究院中国研究教授，曾任纽约中美关系全国委员会主席。

　　蒙作者同意翻译并在《科学与文化评论》发表

　　作者附言：这里我要感谢米歇尔。奥克森博格的指正，感谢他帮助凝练了本文的一些概念。此外，还要感谢约翰。W.刘易斯的指正和帕特里克。坡莱克所做的校对工作。当然，我要对依然可能存在的错误负责。最后，感谢小乔西亚。马西基金会及主席约翰。Z.博尔斯在1973—74学年为本研究提供经费。

　　注释：

　　①有关政治结构的精致论述，见马克。J.施瓦茨所著《地方政治》(奥戴恩出版社，芝加哥，1968)，第1—46页。

　　②查尔斯。E.林德布罗姆著《民主的智慧》(自由出版社，纽约，1965)。该研究详尽分析了政策协调性的问题，认为“等级式”和“党派间相互讨价还价式”是决策的两种基本组织形式。

　　③《毛主席在中央常委会上的讲话》(1955年春)，见《新人卫》(人民卫生出版社，北京，1967)，第9页。

　　④埃兹拉。沃格著，《访谈录12》，第1页。感谢沃格教授提供其尚未出版的访谈录草稿，访谈编号由笔者所加。

　　⑤G.威廉。斯金纳、埃德温。温克勒著，《共产党中国农村的顺从演替：一种循环理论》，见阿米泰。阿齐尔尼主编：《复杂组织的社会学解读》，(郝特—莱恩哈特—温斯顿出版社，纽约，1969)，第410—438页。

　　⑥引自《彻底批判中国的赫鲁晓夫制定的八年医疗教育计划》，《中国医药》，1968年第3期，第164—164页。

　　⑦大卫。M.兰普顿著，《中国的公共健康政治：1949—1969》，斯坦福大学博士论文，1974，第159—166页;以及程楚原(音译)著，《中国医疗人力资源》，1972年5月密歇根州安阿博举行的“马西基金会中国公众健康问题会议”上宣读。

　　⑧《彻底批倒批臭中国的赫鲁晓夫制定的八年医疗教育计划》，以及毛德。罗素著，《中华人民共和国医疗与公共健康》，《远东报道》(未注明出版日期)，第12—13页。

　　⑨周恩来，《政府工作报告》(1959年4月18日)，《时事背景》，第559期，第16—17页。

　　⑩“疑难杂症”的操作定义在很多情况下并不十分明确，一般而言，有关疑难杂症的论文涵盖那些1)较为罕见病症，2)只有少数专家能够胜任的复杂而昂贵的疗法，3)为国际医学界所重视，但在中国临床实践中并不值得迫切关注的病症。这些文章的开篇通常是这样的，“尽管在过去10年中我们仅遇到4个这样的病例，但却特别值得我们关注，因为……”由于分类比较模糊，在确定文章归属的时候难免出现较大误差。

　　(11)在讨论中共中央一系列会议的时候，我们幸运地得到了一本毛泽东在这些会议上讲话的语录：《毛泽东思想万岁》(1969)。查阅这些会议的英文资料，见派里斯。张著，《中国共产党决议变化轨迹的研究》，《中国季刊》，第44卷(1970年)，第169—194页。

　　(12)毛泽东，《在八届六中全会上的讲话》，见《毛泽东思想万岁》，第259—269页。

　　(13)参见约书亚。霍恩著，《扫除一切害人虫》，(月度评论出版社，纽约，1969)，第11章。有关中国的烧伤和断肢再植研究，有些情况我们尚未弄清楚。显然，治疗这两种创伤的费用十分很高，需要投入大量的资金，而且患者愈后恢复劳动能力的可能性也较低。我们的问题是，在中国这样一个资源匮乏的社会，将有限的资金投入到这些研究上面，是否是最佳的选择?不过，由于中国处在工业化的初期，烧伤和断肢创伤十分常见，中国人认为如果能够帮助一个工人恢复劳动能力，这些花费就是值得的。

　　(14)李德全，《医疗要为生产实践服务》，《时事背景》，第577卷，第20页。李部长是在1959年4月全国人大二届一次会议上发表这一讲话的。

　　(15)兰普顿著，《中国的公共健康政治》，第4、5章。

　　(16)李太华、杨民廷(音译)著，《青浦县和黄池人民公社的计划》，见《时事背景》，第544期，第1—11页。

　　(17)《广东省曲江县群新生产队11年来坚持合作医疗的调查报告》，见《中国大陆期刊文摘》(香港)，第642期，第30页。

　　(18)沃格著，《访谈录2》，第1页。

　　(19)《分片包干医疗在30多个城市推广》，《人民日报》，1957年10月22日，见《中国大陆报刊概览》(香港)，第1645期，第19页。

　　(20)上述分析表明，县医院和公社卫生机构的利益存在冲突，了解这一点对于我们正确理解相关医疗政策的发展变化，至关重要。公社卫生机构发现多往县医院输送病例，对他们来说是有利的，这样就可以不必为这些病人负担医疗费了。而县医院则尽量限制接收病人，往往要等公社医疗费到位之后，才愿意接收。一位受访者说：“按理公社应该为到县医院看病的工人(或农民)支付医疗费，但要想从公社那里收取这些钱很难，为此，县医院损失不小”。见沃格著，《访谈录 30》，第5页。

　　(21)《一份调查报告》，《中国大陆期刊文摘》，第642期，第28页。亦见《人民日报》，1968年12月7日。

　　(22)《河南的合作医疗制度》，《人民日报》，1958年9月24日。

　　(23)徐运北，《中国医学杂志》，1960年第5期，第413页。亦见贺彪著，《卫生部门应把支援农业作为首要任务》，《红旗》，第18期(1960年)，第12—20页。

　　(24)大卫。M.兰普顿著，《为健康而斗争：中国的团体政治》，脚注19.该论文于1973年1月13日在香港大学的一次“意识形态和组织”研讨会上宣读。通常认为，中国的医疗费用很低，所以不会给生活造成多大的负担。但事实可能并非如此，否则人们就不会在文化大革命期间“占领”医院，要求和干部一样享受公费医疗了。如果没有公费医疗，病人在住院前必须先付押金。最后，就算医疗费用很低，但如果不幸患上慢性病或长期卧病，累计起来的医疗费用也相当客观。这方面的资料很少，不过，有文章显示，治疗伤寒的费用高达970元。见《中国大陆期刊文摘》，第642期，第31页。

　　(25)奥德利。多尼桑著，《中国的经济体制》，(艾伦—乌温出版社，伦敦，1967)，第213页。

　　(26)乔依斯。卡格润著，《社会福利与中国产业工人》，见A.窦克。巴内特主编，《中国共产党政治在行动》，(华盛顿大学出版社，1969)，第540—73页。卡格润论证了资金短缺如何影响了社会福利的各个层面，“需求”是决定谁能够获得福利的重要标准之一。

　　(27)《文汇报》1959年3月10日报道，有3万人在群众运动中学会了针灸技艺。

　　(28)拉尔夫。科洛齐尔著，《当代中国的传统医药》，(哈佛大学出版社，剑桥，1968)，第187页。

　　(29)黄国昌(音译)等著，《医疗工作中的一些问题》，《黑龙江日报》，1957年6月7日。

　　(30)《传统中医药推广取得的新成就》，《中国医学杂志》，1959年第2期，第103页。

　　(31)《衷心贯彻党的中医药政策》，《人民日报》，1959年1月25日;亦见《中国医学杂志》，1959年第3期。

　　(32)《中国医学研究中的一些问题》，《健康报》，1957年1月29日。该报由卫生部出版，仅限国内发行。联合研究协会藏有该报的部分缩微胶片，主要是1957年的。

　　(33)《人民日报》，1959年3月10日。

　　(34)《光明日报》，1956年12月14日。

　　(35)钱信忠，《总结群众技术经验，加快铲除五种主要寄生虫病》，《中国医学》，1958年第6期，第522页。该文指出，1956年有40万人接受了治疗，1957年是50万。原计划1957年治疗120万人，但没有实现。

　　(36)《血防战役中毛泽东思想的伟大胜利》，《中国医药》，1968年第10期，第594页。

　　(37)《人民日报》，1958年5月16日。

　　(38)《全国防治寄生虫病工作大会》，《中国医学杂志》，1958年第6期，第519—520页。

　　(39)同上。

　　(40)霍恩著，《扫除一切害人虫》，第94—116页。霍恩描述了防治寄生虫病运动的军事气氛。

　　(41)李维汉，《山东省丝虫病防治工作》，《中国医学杂志》，1959年第1期，第54页。

　　(42)这一时期的历史记录表明，毛泽东频繁作出指示，具体指导医疗工作。《新人卫》中列举了毛泽东的主要讲话和指示。此外，《共产党中国译文汇编》，联合出版研究机构，华盛顿特区，1970年2月12日，第498期，第24页，有毛泽东6月25日批评卫生部讲话的全文。

　　(43)贺彪，《全国医院工作会议上的讲话》，1958年3月29日，《新华半月刊》，第128期，第143—48页。讲话总结了周总理在三中全会上做的有关卫生工作的讲话。

　　(44)周恩来，《政府工作报告》，第16—17页。

　　(45)李德全，《保卫人民健康的新任务》，新华社，1956年6月16日，见《时事背景》，第405期，第12页。

　　(46)同上。

　　(47)钱信忠，《总结群众技术经验》，第527页。

　　(48)毛泽东1953年4月在《关于开展军委卫生部门领导工作检查的指示》中;1954年7月在全国医疗高等教育会议上;以及1955年春在政治局会议的讲话中，均强烈批评卫生部。均见《新人卫》，第6—9页。

　　(49)贺诚，《我在卫生工作中错误思想的检查》，《人民日报》，1955年11月19日。译者按，此贺诚(1901—1992)和前文脚注②中的贺彪(1909—1999)都是军队系统出身并担任国家卫生部副部长的官员。

　　(50)《南方日报》，1955年5月19日。

　　(51)佛朗茨。舒曼著，《共产主义中国的意识形态与组织》，(加州大学出版社，伯克利，1968)，第190页。“垂直领导方式在1954年达到一个高峰，不仅经济部门，其他所有部委都在全国范围内建立了直属机构”。

　　(52)当然，我们手中有《中共中央关于在农村成立人民公社的决议》，1958年8月20日，《1959年人民手册》，(大公报社，北京，1959)，第32—33页。但是，文件只说明了中央的决定是什么，做出这个决定的背景却不得而知。甚至内容比较全面的《毛泽东思想万岁》也没有收录毛泽东在这次会议上的讲话。

　　(53)《全无敌》，第17期。这是联合研究协会香港分会收藏的一份系列报刊，1967年由北京《健康报》延安公社出版。

　　(54)李德华、杨民廷(音译)，《青浦县和黄池人民公社计划》，第1—11页。

　　(55)李先念，《在一届人大五次会议上的讲话》，《时事背景》，第493期，第13页。

　　(56)G.威廉。斯金纳著，《中国农村的市场和社会结构》，第3部分，《亚洲研究》，1965年第3期，第384页。

　　(57)理查德。所罗门著，《毛泽东的革命与中国政治文化》(加州大学出版社，伯克利，1971)。

　　(58)约翰。威尔逊。刘易斯著，《共产主义中国的领导体制》，康奈尔大学出版社，伊萨卡，1963.

　　(59)卫生部的八个副部长中，五人为医生出身：傅连璋医生、苏井观医生、钱信忠医生、贺彪医生、崔义田医生。徐运北、张凯、伍云甫既非医生，也没有医疗背景。虽然按照人头来计算卫生部内部党的影响力有欠科学，但由于在卫生部每个副部长都分管一个职能领域，这意味着他们都具备一定的行政权力基础。此外，有专业背景的副部长与干部出身的副部长，无论在政策的制定和实施上面，采用的套路均不相同，这一点显而易见。了解每位部长的详细背景，参见兰普顿著《公共健康政治》。

　　(60)苏井观、傅连璋，可能包括崔义田、钱信忠，甚至贺彪都在解放军卫生部队主持过工作。

　　(61)贺彪(西北区)、崔义田(华东区)，和钱信忠(西南区)调到卫生部前，均是大区卫生部门的领导。

　　(62)《人民日报》，1953年3月28日。

　　(63)毛泽东，《关于开展军委卫生部门领导工作检查的指示》(1953年4月)，《新人卫》，第6—7页。

　　(64)沃格著，《访谈录42》，第14页。

　　(65)很显然，由于内部关系复杂，卫生部的领导们不可能在所有问题上看法都保持一致，对这些问题轻重缓急的认识也可能不一样。但是，由于角色和职业背景的原因，相对于公社干部那样政工出身的干部来说，他们的观点具有很明显的“卫生部”的特征。

　　(66)罗德里克。马克伐阔尔著，《百花齐放》(史蒂文斯出版社，伦敦，1960)。

　　(67)《人民日报》，1956年10月6日，转引自马克伐阔尔著，《百花齐放》，第127页。

　　(68)《健康报》，1957年1月18日。

　　(69)《健康报》，1957年5月7日。

　　(70)孙广，《城市人口必须加以控制》，《人民日报》，1957年11月27日，见《中国大陆报刊概览》，第1668期，第7页;亦见，埃兹拉。沃格著，《共产主义的广州》(哈佛大学出版社，剑桥，1969)，第259页。沃格注释说：“1958年，仅广州一地就新增10万个工作岗位，超过100万农村人口涌入广东的城镇，试图分享新的经济机遇。

　　(71)《健康报》，1957年5月7日。

　　(72)《健康报》，1957年4月23日。

　　(73)《公费医疗浪费惊人》，《人民日报》，1955年4月17日。

　　(74)同上。

　　(75)《浪费现象很严重》，《光明日报》，1955年6月22日。

　　(76)1956年的医疗费用低于1953年。卫生部经费的增长赶不上医疗需求的增长速度，1958年的医疗预算甚至低于1957年。见陈乃润(音译)著，《中国的经济数据》(奥戴恩出版社，芝加哥，1967)，第446页。

　　(77)毛泽东，《论十大关系》，《毛泽东思想万岁》。

　　(78)“平衡”在此语境下意味着轻、重工业之间，工、农业之间，甚至包括沿海与内地工业的平衡发展。

　　(79)毛泽东：《正确处理人民内部矛盾》，见《毛泽东选集》(外文出版社，北京，1971)，第476页。

　　(80)新华社，1957年5月14日，转引自马克伐阔尔，《百花齐放》，第233页。

　　(81)多尼桑著，《中国的经济体制》，第213页。亦见，兰普顿著，《为健康而斗争》，脚注19、20.

　　(82)新华社，1957年5月14日，转引自马克伐阔尔，《百花齐放》，第234页。

　　(83)孙广，《城市人口必须加以控制》，第3—7页

　　(84)毛泽东著，《〈中国农村社会主义建设高潮〉的序言》(1955年12月27日)，《中国大陆期刊文摘》(增刊)，第22期，第10页。

　　(85)毛泽东，《在成都会议上的讲话》，《毛泽东思想万岁》，第161页。讲话发表于1958年3月10日。

　　(86)《彻底防治血吸虫病》，《人民日报》，1958年1月22日，《中国大陆报刊概览》，第1473期，第15页。

　　(87)舒曼著，《意识形态和组织》，第193—94页。

　　(88)《人民日报》，1958年5月16日。

　　(89)毛泽东著，《送瘟神》，见杰罗姆。陈著，《毛泽东和中国的革命》(牛津大学出版社，伦敦，1965)，第349页。

　　(90)斯金纳著，《市场与社会结构》，第386、389页。斯金纳指出，公社面积大小不一，“一些牧区公社的面积十分巨大，甚至超过1800平方公里。相比之下，在中国传统耕作区，公社的面积平均不到200平方公里”。

　　(91)米歇尔。奥克森博格著，《中国的政治和公共健康问题》，约翰。Z.博尔斯、伊丽莎白。坡赛尔著，《中国的医疗与社会》(小乔西亚。马西基金会，纽约，1974)，第149—154页。

　　(92)多尼桑著，《中国的经济体制》，第66—67页。

　　(93)李德华、杨民廷(音译)，《青浦县计划》，第1页。

　　(94)沃格，《共产主义的广州》，第233页。

　　(95)免费医疗和其他福利制度造成的严重后果体现在《农业六十条》明确拒绝“平均分配”。一个中国人总结“六十条”的时候(1961年4月)说：“我们始终反对平均主义，因为不同的生产队和社员贡献不同，所得也应当不同。抹杀这一界限就等于抹杀了”多劳多得“的社会主义原则。不恰当解决这一问题，就无法充分调动广大群众的生产积极性”。见切斯特。程主编，《工作通讯》(胡佛学会出版社，斯坦福，1966)，第527页。

　　(96)转引自斯金纳著，《市场与社会结构》，第397页。

　　(97)同上。

　　(98)《毛泽东和刘少奇在农村公共健康问题上的争论》，《时事纵横》(Current Scene)，1969年第2期;亦见，兰普顿著，《公共健康政治》，第4章。

　　(99)《公社还是生产队?》，《人民日报》，1969年1月4日，《时事背景》，第872期，第31页。文章描述了围绕这该在哪一级别设立卫生院的问题，公社内部的争论。

　　(100)《广东省曲江县群新生产队11年来坚持合作医疗的调查报告》，《红旗》，1969年第1期，见《中国大陆期刊文摘》(香港)，第642期，第 31页。文章详细描述了公社和生产队之间，在由谁主管社队企业问题上的争论。一位生产队干部说，“不把企业移交给生产队，就是在指控我们生产队干部腐败无能”。

　　(101)《全无敌》，第14期，第2页。

　　(102)周恩来，《政府工作报告》，第16—17页。

　　(103)《贵州日报》，1956年7月29日。

　　(104)《做好工业战线的医疗工作》，《南方日报》，1955年11月28日。文章宣扬了凡与工业生产有联系的部门，均对劳动保护负有责任的观点。近几年访问中国的外国人发现，中国企业工伤事故发生的频率很高。中国医学界对烧伤和断肢再植研究兴趣极大，似乎也印证了这以点。如果这是事实，就说明各部门之间在劳保问题上的合作并不成功，说明提高产量与增加劳保投入之间存在着冲突。亦见，大卫。M.兰普顿著，《份访谈资料21K 》(未出版)。

　　(105)加布里尔。爱蒙德、宾汉姆。鲍威尔著，《比较政治学：发展理论》(立特尔—布朗出版社，波士顿，1966)，第201—203页。

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

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作者：许旭虹译  来源：《国外理论动态》2009年第1期

　　本文是约翰·霍普金斯大学教授戴维·M·兰普顿在2007提交给全美亚洲研究所(NBR )的会议论文的修订版，文章对中国未来10年的安全与外交政策走向进行了预测，提出了三种可能的前景，并对影响这三种前景形成的变量进行了分析。文章内容如下。

　　在安全和外交政策领域，中国与国际体系的关系可以从不同的方面表现出来。本文提供了三种主要的构想：合作、分歧以及包括此二种元素在内的混合形式。在提出各种宽泛的构想之后的讨论中，我将指出北京与国际社会的关系将采取何种道路的首要决定性因素，这些因素将被当作下一个十年的观测指标。

　　一、三种前景

　　在国家安全和外交政策领域，三种宽泛的前景构想是可能的。

　　构想一：广泛的合作

　　在这一前景构想中，进行广泛合作的中国把自己的利益与维护过去60年来的国际体系的需求看作是整体一致的。在这种构想下，中国将继续加强其掌控能力，并大致像当前一样重视经济和思想观念的实力。中国将会同美国、日本以及其他主要的周边国家保持良好的建设性关系。中国在追求全球安全和其他利益中，将会以非常合作的方式行事。

　　构想二：分歧

　　在这种构想下，中国自己的国家利益和福祉在一系列问题上同主流的国际体系相分歧，北京方面会着重于掌控力的获得。在这一种前景中，伴随着在第三方区域相当多的充满摩擦的竞争，中国同美国和日本的关系将会问题重重。

　　构想三：混合形式

　　在这种构想下，中国同当前国际体系的融洽程度是混合的，北京方面的倾向与其他主要大国(特别是美国和日本)十分不同，因此成为同东京、华盛顿和其他主要大国持续发生摩擦的根源。同时，这些摩擦不会严重到导致当前的体系崩溃。在这种情况下，中国将会更加重视掌控力和经济实力;中国同美国和日本的关系将带有强烈的安全竞赛的成分，然而也包括实质性的经济合作。

　　这些假想的前景中的哪一种将会最接近于2020年的实际情形，取决于下述三种主要变量的排列，但台湾问题除外。如果对于极具影响力的台湾问题处置不当，仅仅这一点就会推动中国的外交和安全政策(甚至国内政策)朝着上述三种转向中我们最不希望看到的一种——构想二发展。美国、中国和(非常微妙的)日本都有责任小心处理台湾问题。

　　二、主要的变量

　　(一)国内的发展

　　第一组变量涉及中国的国内发展。一个内部稳定、谋求国内经济与社会进步的中国将会注意把对于自己持续进步的外部威胁降到最低，同时热衷于为自身发展吸取国际体系的先进资源。反过来，在一个受到经济、政治和社会问题困扰的中国，在精英阶层以及民众中将会充满政治上的分歧，这就很难避免向国外转移视线(寻找替罪羊)，也很难避免为了精英阶层(或者分裂了的精英中的某些派别)而充分利用国内流行的民族主义。一个受到国内问题困扰的中国对其外部而言将会是一个不稳定力量。

　　(二)主要大国的联盟

　　第二组变量涉及主要大国的联盟，这为中国的运作提供了地缘政治的背景。关键的主要大国格局是中—日—美“三角关系”。考虑到这一区域的历史以及美日在意识形态上的紧密关系，对于美国与日本来说，把它们的利益和行为定义为对中国力量的制衡，将会具有持久的吸引力。这一看法，以及华盛顿和东京为此而作出的举动，将会导致中国国民和国际国内安全政策机构的倾向变得最为糟糕。一个日本、中国和美国在其中以互助合作的方式确定各自利益的未来主要大国格局，将会使北京采取更加稳定和合作性的行为。其他的重要(或者成长中的)大国，例如印度和俄罗斯如何与中国发展关系，在形成更广阔的国际背景方面同样具有重要意义，但是美—日—中关系似乎是关键。一种不重视多边主义、而重视维持具有优先权和支配权的霸权地位的美国政策(如美国2002年和2006年的“国家安全策略”)将会增加充满冲突的构想出现的可能性。把日本当作美国在亚洲的代理人来限制中国是一个从根本上有缺陷、达不到预期目的的观念。

　　主导主要大国未来关系的另一个需要仔细观察的维度是中美之间对彼此战略的猜疑程度。一些战略上的相互猜疑将会由科技上的行动—反应模式所滋生。2007年中国进行的非常成功的反人造卫星试验就是征兆。美国发展了反弹道导弹能力，同时与日益精确的美国常规导弹与军备相结合(更不用说，规模庞大和非常精确的核武器实力)，这已经从理论上造成了对中国核还击能力的威胁。北京已经提议中国与美国进行旨在阻止空间军事化的会谈，而华盛顿至今抵制这一会谈。在显然是为了保证自己还击能力(这通过限制美国的通信、导航和太空感知系统的能力来实现)的努力下，北京会努力把美国引向关于中国最近的反卫星试验问题的会谈上来。不论动机如何，中国获得这种能力几乎必然要刺激美国进一步的科技探索，从而加速科技竞赛和战略上的不信任这两者的交替发展。

　　(三)经济和安全的融合与合作

　　第三组也是最后一组的变量涉及中国在东亚范围内、以及与美国和欧洲在经济和多边安全问题方面的融合与合作程度。作为经济进步和经济驱动的价值处于优先地位的区域，总体而言，东亚迄今为止从全球化和以其为中心的区域和全球经济一体化中获益匪浅。经济的相互依赖和一种包括美国和欧洲在内的“区域开放主义”，将有助于中国产生强有力的合作动机，消除其冲突意识。当然，没有什么可以保证一定出现这一结果，但是商业利益在许多案例中一直是一种稳定性的力量，包括20世纪90年代与美国关于永久性正常贸易关系的冲突，中国与欧洲、美国之间关于加入WTO 的谈判，以及近来中日之间围绕历史解释问题和其他问题产生的摩擦。经济上不断增加的相互依赖增加了如下可能性，即每个社会中拥有共同利益的成员都愿意寻求一种稳定的关系。然而，只有当这种相互依赖的结果在大多数国家的社会中产生的获益者比失利者更多时，这种经济上不断增加的相互依赖才能成为一种稳定力量。因而，全球化必须以使每一个社会广泛受益并使其消极结果(相关的环境问题、就业问题等)最小化的方式被推进。为了维护这一进程，那些关注于促进相互依赖性的人，也必须关心减小其给国内带来的任何一种消极结果。

　　三、需要关注的关键性决定、进展和趋势

　　观察者在判断中国2020年的走向——是积极的构想一，还是充满冲突的构想二，或者是混合式的构想三时，以下中国国内发展的许多关键性指标是他们应该注意到的。

　　(1)观察中国当前的第四代领导集体向新的第五代领导集体的过渡是否顺利，以及第五代领导集体的国外与国内政策观点的内容是什么，2007年中共十七大召开前的准备时期将是关键所在。

　　(2)关注北京是否实现了向西部及中国落后的区域重新分配财政预算和发展资源，这是中国的领导层最近(在财政和实际政策成果上)谈到的。

　　(3)观察暴力性的或者是分裂性的社会事件是否在数量、规模和组织协调程度上有所增强。

　　(4)监测中国领导人在何种程度上把民族主义作为建设性的爱国主义或者是作为一种旨在对抗外部世界，特别是其他主要大国的更具进攻性的工具用来统一大众的观念。

　　以下是可供观测的主要大国联盟的关键性指标。

　　(1)观察这些主要大国(特别是美国、日本和中国)如何处理相互间的不信任。日本的基本趋势是在军事、安全和外交方面发挥更大的作用;美国的基本趋势是寻求与日本合作以对付中国在安全问题上的崛起。北京的核心任务将是密切注视美日互动的细节——从导弹防御系统的合作到台湾海峡的突发事件。从中国的观点来看，当前的发展不是在一个整体上积极的方向上进行的。

　　(2)注意观察伴随着中美关系在战略上的相互不信任的各种发展。美国军队在亚洲的部署将是一个指向标，中国人民解放军旨在对抗美国军事能力的发展是另一个指向标。美国军队在关岛的部署将会是非常重要的观察对象。

　　(3)目前，北京相信华盛顿希望约束台北的挑衅性行为，这是因为美国在其他地方脱不开身，应付不了台湾海峡的冲突。然而，在北京看来，如果中东和中亚的问题解决了，美国将如何对待这个问题还不得而知。因而要观察华盛顿在何种程度上愿意支持台湾作出的那些在大陆看来具有煽动性的行为。

　　(4)观察美国向台湾的武器销售和中国在台湾海峡的军事力量的增加。

　　(5)观测在何种程度上中国和美国在非洲和拉丁美洲这些地区表现得更像战略竞争者而不是发展中的合作伙伴，该领域的发展还属于初步阶段，但并不是全部都具有积极意义的。

　　(6)注意双方在何种程度上开始像重商主义者那样谈论“控制战略性自然资源”，而不是共同协作以维持全球资源市场的运转。

　　(7)密切注意科技行动—反应模式在武器领域有了何种程度上的发展。空间将会是这类交替上升的竞争的一个主要领域。

　　(8)观察一些主要大国(日本、美国和中国)认为应优先解决的事件(例如北朝鲜和伊朗的核计划以及恐怖主义)的数量和重要性。这些主要大国认为它们在解决这类优先考虑的问题时彼此互相需要。第三方创造的需要主要大国(中国、日本和美国)合作的案例越多，这些大国就会越不愿意陷入到它们之间的冲突中。

　　以下是需要关注的区域经济以及其他事务中相互融合和相互依赖的关键性指标。

　　(1)观察中国在何种程度上促进了区域组织和自由贸易区域的发展以及中国的周边力量在何种程度上既与其合作又寻求同美国的合作。“开放的区域主义”同“封闭的区域主义”相比，将会是一个更加积极的进步。

　　(2)注意中国在何种程度上参与了多边安全组织和论坛以及与周边不同的军事力量合作以维护区域稳定。

　　(3)密切注意区域和全球的贸易和旅游者的流动方向。经济相互依赖的程度越高，这些社会支持冲突的可能性就越小——只要这些相互依赖的市场保证战略性资源的不断流动。

　　(4)关注在全球性和区域性环境事务上的合作范围，以及北京在这些事务方面的建设性参与的程度。

　　(5)密切关注国外直接投资和金融的流动，包括持有美国债券的情况。金融的相互依赖程度越大，发生冲突的可能性越小——其他所有的事情都一样。

　　(6)密切注意全球经济中的贸易保护主义的潮流和政策，特别是在三个主要大国(日本、美国和中国)中间。

　　四、相对的可能性

　　把这些主要变量指标当作一个整体来看——而且在某种程度上它们似乎趋向于一个整体，可以引发三个重要观点。

　　第一，合作与竞争的混合(构想三)需要北京、华盛顿和东京(还有其他国家)的持续经营，如果中国继续沿着改革的道路前进，能够维持国内的稳定，保持继续的融合和相互依赖的进程，这样的构想就可能会出现。同时，中国、日本和美国之间的战略关系将会处于某种矛盾和不信任的境况中。尽管中国与主要大国之间的关系不会有大范围的冲突，但一方面是双方商业和经济利益间的紧张状态，另一方面是大国之间存在的安全共同体，这将会有碍于广泛的合作关系。

　　第二，构想一——中国同美国和其他大国的广泛合作是可能的，也应该是北京、华盛顿和东京努力争取的前景。设想中国(以及美国和日本)形成的决定将会创造一种广泛合作而且没有摩擦和冲突的关系，这是可能的。然而，考虑到安全事务在北京、华盛顿和东京的政策制定中的核心地位，在战略领域的相互不信任似乎不可能允许有足够的信任来实现构想一。更多的与安全相关的交流和透明度可能会提高有利结果出现的可能性。

　　第三，出于同样的原因，如果我们发现自己陷入构想二(即广泛的冲突)中，这标志着所有大国(日本、中国和美国)领导层的失败。除非由于外部发展的不稳定或者是国内动乱，中国的国内发展将会在当前的方向上继续前进。因为在中国，经济利益在避免冲突中有着足够的力量(而且中国国内的当务之急的力量非常强)，所以避免最坏的情况是可能的。如果构想二的情况出现，那将是因为中国政治体系中的调控中枢不能掌控局势，在经济力量的主要中心广泛传播的保护主义和其他相似的力量抑制了相互依赖性的发展，并且在所有大国中对安全利益的关注胜过了经济利益，以最具破坏性的方式助长了民族主义。

　　五、结论

　　即使广泛合作这一可能性不大的构想作为结果出现，中国(还有印度)的崛起也将给国际体系带来巨大的挑战。国际社会一直在以北京反对的方式推动中国控制其发展导致的不良结果，而中国也同时要求发达国家对全球问题作出更大的贡献(包括环境问题和改善南北差异)。这样，即使中国愿意同乐于接纳它的国际社会形成广泛合作的关系，也经常会处于两难抉择之中——一方是人民对改善生活机会的需求，另一方是一个在北京看来是要求苛刻的国际社会，而中国领导人因为担心会减慢中国进步的速度而抵制这种国际社会。

来源时间：2014/10/19   发布时间：1900/1/1

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