作者：弗朗西斯·福山  来源：观察者网

　　【“我的好友福山，二十多年前提出‘历史终结论’，一夕成名。经过多年的沉淀，他已经不再高捧民主与市场。”台湾中研院院士朱云汉今年7月在观察者网撰文发出感慨。福山的关键词逐渐从“民主”转到了王绍光等学者强调的“国家能力”、“国家建设”等。他在美国《外交》双月刊9/10月号上撰文《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》，细剖美国政治制度诸多流弊，结尾感叹改革无望、“死路一条”(No Way Out)，引发学界关注。此前曾有媒体摘译若干片段，观察者网今全文翻译，共一万六千余字，供中国读者垂鉴。】

　　20世纪之交，美国林业局的创立是美国进步时代国家建设的典范。1883年《彭德尔顿法》(Pendleton Act)通过之前，美国政府公职是根据政党赞助比例分配的。而林业局则是一个以才干为基础的官僚机构新模式的雏形。它配备的公职人员均为受过大学教育的农林专业人才和技术骨干，其最初的领导者吉福德?平肖在博弈中取得了决定性胜利，避免了日常政策受到国会干扰，确保了公务员系统的自主性。当时，让专业林学家而非政治家来管理公共土地和部门人事，还是一种革命性的想法，但林业局的优异表现证明了这个想法的正确性。主流学界将林业局前几十年的成功经历，视为公共管理学的经典案例。

　　现如今，在许多人眼中，林业局是一个极度失灵的官僚机构，用错误的工具履行过时的使命。这个机构仍由林业专家组成，其中不乏忠于职守者，但林业局已失去了很大一部分平肖当年争取来的自主权。国会和法院对林业局的命令与限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林业局不但花费掉了大量税款，而且达成的目标还值得质疑。林业局的内部决策系统往往陷入僵局，平肖当年呕心沥血培育出来的士气和凝聚力已不复存在。近来，不少人在书作中提出彻底取消林业局的观点。如果说林业局的创立是美国现代国家建设的标志，它的衰落则体现了美国整体的衰朽。

　　弗朗西斯?列贝尔、伍德罗?威尔逊和弗兰克?古德诺等学者和社会活动家相信现代自然科学能够解决人类的问题，他们推动了十九世纪末期的公务员制度改革。威尔逊和与他同时代的马克斯?韦伯一样，对政治与行政做出了区分。他认为政治涉及共同体的终极目标，理应经过民主讨论;但行政则涉及具体操作层面，可以通过经验研究、科学分析的方法进行研究。

　　现在看来，过去那种把公共管理变成一门科学的想法，既幼稚又偏颇;但当时的情况是，即使发达国家的政府，在很大程度上也是由投机政客或腐败的市政老板们操纵的。所以当时把唯才是举而非任人唯亲作为甄选公务员的标准是完全合理的。科学管理有一个问题——就连最权威的科学家都有出错的时候，有时还会犯大错。随着林业局的发展，森林灭火成为了它最重要的使命之一。不幸的是，林业局在对待这个重要任务上，犯下了大错。

　　在经历了毁林八十万英亩、耗时数月才得到控制的1988年黄石公园大火等灾难后，公众也开始注意到了这一点。生态学家开始批评森林防火的根本目标，90年代中期，林业局改弦更张，正式对林火采取了容许的态度。但多年下来旧政策积弊已深，无法一朝根除，大片森林已成为巨大的火绒匣。

　　20世纪后几十年，随着美国西部地区的人口增长，越来越多的人开始定居在易遭野火威胁的地区。和选择生活在洪泛区或屏障岛的人们一样，这些居民只能靠政府补贴的保险来降低过高的风险。他们选出游说代表，争取确保林业局等负责森林管理的联邦机构得到政府资源，继续与可能威胁他们财产的林火作斗争。在这种情况下，很难通过理性的成本效益分析，来证明不采取行动的正当性，为保护价值10万美元的家产，政府可能动辄花费100万美元。

　　在致力于林火消防的同时，林业局离最初的使命渐行渐远。以国家森林木材的年均采伐量为例，仅上世纪90年代，便从约110亿板英尺骤降至仅约30亿板英尺(1板英尺为1英尺长、1英尺宽且1英寸厚的木材体积——观察者网注)。其中一部分原因是木材行情发生了变化，另一主因则是国家价值观发生了变化。随着环保意识的抬头，越来越多为环保而环保的人将天然林视为庇护所，而不是有待开发的经济资源。即便光谈经济开发，林业局的工作也没有做到位。林业局未能对木材合理定价，导致木材以远低于运营成本的价格销售;并且该机构还沾染了所有政府机构的通病，一套错误的激励机制鼓励他们增加而不是限制成本。

　　简而言之，林业局由于失去了最初在平肖管理下获得的自主权，业绩每况愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本单一的部门使命时，这个问题便已初露端倪。在二十世纪中间的几十年里，林业局的使命从木材开采逐渐转为林火消防，然而因为林火消防本身存在争议，其部门使命又被林业保护所取代。迎接新使命的同时，旧有使命没有被抛弃，它们分别吸引了木材消费者、林地房产主、地产开发商、环保人士、以及有抱负的消防队等各种外部利益集团，支持林业局下属的不同部门。与此同时，当年被平肖挡在土地买卖之外的国会，如今再次签发各种法令插足微观管理事务，迫使林业局同时追求多项彼此矛盾的目标。

　　1909年，美国林业局工作人员

　　因此，平肖创建的备受学界好评的林业局，由一个小而有凝聚力的机构，慢慢演变成一个大而无当、各自为政的烂摊子。影响政府机关种种流弊，林业局占了个遍：相比有效完成使命，林业局官员更在意保住预算和编制这一亩三分地。即便科学和社会都在发生变化，他们还是固守早已过时的法令。

　　美国林业局的故事不是孤案，而代表着美国政治总体衰朽的大趋势;根据公共管理专家的记载，美国政府整体质量恶化已持续超过一代人的时间。在许多方面，美国的官僚体系早已偏离韦伯的理想，不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织。整体上，它不再是一个择优取士的体系：根据国会颁布的法令规定，新近录用的联邦公务员中，有45%是退伍老兵而不是名校优等生。多项联邦政府公务员调查描绘出令人沮丧的画面。学者保罗?莱特指出：“激发联邦雇员积极性的，是薪酬而非使命感。相比企业和非营利组织，公职毫无竞争力却让公务员深陷其中，还无法给予他们足够的资源来做好本职工作。在赏罚不分明的情况下，公务员没有动力，也缺乏对组织的信任。”

　　萨缪尔?亨廷顿在他的经典作品《变革社会中的政治秩序》一书中，使用“政治衰败”这个术语来解释二战后独立的国家政局的不稳定状态。亨廷顿认为，社会经济现代化给传统政治秩序带来了问题，新兴社会群体的政治参与无法在现行政治体制下得到满足，所以尤为活跃。无法适应环境变化的政治体制便会走向政治衰败。所以，从很多方面来说，衰朽是政治发展的一大条件：破旧方能立新。然而，没有人能保证，旧政治体制会不断地、和平地适应新环境，转型过渡阶段可能极度混乱和暴力。

　　要建立对政治衰败更普遍而广泛的理解，这种模式是一个较好的着眼点。如亨廷顿所言，体制是一套“稳定，有明确价值观，重复性的行为模式”，其最重要的功能是推动集体行动。没有一套相对稳定的明确规则，人类每进行一次新的互动都将不得不坐下来重新谈判。这种规则往往是由文化决定的，不同的社会和不同的时代对应着不同的规则，但创建规则和遵守规则的能力则已经深深地烙印在人类的思维里。人类遵循规则的自然倾向赋予制度以惯性，也是人类的社会合作水平远高于任何其他动物的原因。

　　但制度的稳定性正是政治衰败的根源所在。建立制度是为了满足特定情况的需求，但随着情况发生变化，制度往往无法适应。认知问题是一大重要原因：人们一旦对世界发展形成思维定式，即使在现实中遇到矛盾证据，也会固执己见。另一个原因是集团利益：随着制度的诞生，从中获利的内部人士受维护自身利益的驱使，不愿改变现状，对改革充满抵触。

　　从理论上讲，民主——特别是被美国宪法奉为神圣的麦迪逊式民主——本应防止某精英派系独大后利用政治权力进行专制统治，以此减轻体制内部利益固化的问题。为达到这个目的，民主制度将权力分散到互相竞争的几大政府部门，并允许多元化大国内部存在不同利益的竞争。

　　但说得好不如做得好，麦迪逊式民主往往离初衷相距甚远。体制内精英接触到权力和信息比外界大得多，他们用它来保护自己的利益。如果普通选民对体制内硕鼠吞食金钱的来源都不知情，当然谈不上对腐败的政客有什么深仇大恨。社会团体的认知或信念已经僵化，它们自然不会动员起来争取自身利益。例如，许多美国工薪阶层选民支持那些承诺对富人降低征税的候选人，尽管这样的减税政策将剥夺他们享受重要公共服务的权利。

　　此外，不同团体在维权活动中的组织能力各不相同。从地理分布来看，食糖生产者和玉米种植者相对集中，他们专注于自己产品的价格;而普通消费者或纳税人分散在各地，这些商品的价格只占其生活预算的很小一部分。由于制度规则往往有利于特殊利益集团(譬如食糖和玉米生产大户佛罗里达州和爱荷华州在选举中属于“摇摆州”)，这些团体在农业和贸易政策方面形成了与自身规模不相称的巨大影响力。同样，相比穷人，中产阶级往往更愿意也更有能力捍卫自己的利益，如保留抵押贷款课税减免等。这使得社会保障和医疗保险等普遍福利比单纯向穷人倾斜的政策更容易得到维护。

　　最后，在全世界范围内，自由民主几乎总是与市场经济联系在一起。市场总会产生赢家和输家，所以总会放大詹姆斯?麦迪逊所谓“不同和不平等的获取财产的能力”。只要所有人能平等地进入经济体制，这种情况下产生的经济不平等本身并不是一件坏事，因为它会刺激创新和增长。但是，当经济上的赢家们寻求将财富转化为不平等的政治影响力时，这就造成了很大的问题。他们可以通过贿赂立法者或官员获得政治影响力，更有甚者，将制度规则改变得对自己有利——例如在他们本已主导市场内进一步封锁竞争，使市场向自己有利的一方更加倾斜。

　　当人们对制度的认知固化时;或当得势精英用权力阻挡变革、维护自身地位时，制度便会跟不上外部环境的变化，走向政治衰败。任何类型的政治体制——专制或民主——都无法免疫于这种政治衰败。虽然在理论上，民主政治体制有利于改革的自我纠正机制，但它也让强大的利益集团能够钻空子，以合法的方式阻挡迫切需要的变革，最终导致整个体制的衰朽。

　　这正是美国近几十年一直发生的事实，许多政治制度存在越来越严重的机能障碍。僵化的认知和根深蒂固的政治力量相结合，让体制改革的努力统统流产。在政治秩序不受到巨大冲击的情况下，没有人能保证目前这种情况会发生很大的改变。

　　法院和政党治国

　　现代自由民主国家的政府有三大分支——行政、司法和立法部门——对应政治制度的三个基本类别：国家、法治和民主。行政部门用权力去执行法规、实施政策;司法和立法部门权力制约这种权力以确保公器公用。美国一向有对政府权力缺乏信任的传统，故一直强调司法和立法制度对国家的约束作用。政治学者斯蒂芬?斯考罗耐克把19世纪美国政治的特点归纳为“法院和政党组成的国家”，在欧洲由行政官僚执行的政府职能，在美国则由法官和选举代表代为执行。直到19世纪80年代，美国才真正拥有一个现代化的、中央集权的、选贤任能的官僚体系，在全国范围内行使职权;而又过了半个世纪，直到罗斯福新政时期，美国的专业公务员队伍才逐渐壮大。相比法国、德国和英国等国家，美国的公务员体系改革在时间和效率上都差得多。

　　2013年8月，加州消防员灭火

　　20世纪中期，随着政府规模的大幅增长，美国开始向一个更现代的行政国家转型。从20世纪70年代至今，美国税收和政府支出的总体水平并没有很大的变化;虽然美国从1980年罗纳德?里根当选为总统后，便开始反对福利国家，但似乎无从拆分“大政府”。在20世纪中，美国政府的管辖范围显著地扩大了，掩盖了其施政质量的大幅下降。这主要是因为在某些方面，美国已再次沦为一个“由法院和政党治国”，法院和立法部门篡夺了行政部门的许多正当功能，致使政府整体运作缺乏连贯性和效率。

　　在其他发达民主国家由行政官僚体系处理的行政功能，在美国逐渐被法院系统“司法化”，导致昂贵的诉讼案件爆增、决策迟缓、执法标准不一。在今天的美国，法院已不是对政府的制约，而成为了政府变相扩张的替代品。

　　同样，国会也在篡夺权力。无法再向立法者直接行贿的利益集团，已经找到其他途径来征服和控制立法者。这些利益集团获取了与自身社会代表性极不相称的影响力，扭曲了税收和支出政策，从自身利益出发操纵政府预算，拔高了政府赤字的整体水平。他们还诱使国会通过各种各样法令，大大降低了公共管理的质量。

　　这两种现象——行政的司法化和利益集团影响力蔓延——往往会侵蚀人民对政府的信任。这种对政府的不信任，能够自我延续和自我强化。人民出于对行政机构的不信任，便会要求行政部门接受更多的司法审查，从而损害政府施政的质量和效率。同时，人民对政府服务的需求，诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这两个过程都降低了行政官僚体系的自主性，反过来又导致政府更加僵化、墨守成规，更加缺乏创造力和连贯性。

　　以上过程的结果，是代表性的危机(crisis of representation)：普通公民感到民主成为了一个幌子，政府被各路精英们暗中操纵，不再真实地反映大众的利益诉求。最讽刺和怪异的是，造成这场表征危机的主要原因，竟是初衷本是使体制更民主的改革。事实上，美国当今的问题是法治过了头、民主过了头，而国家能力没跟上。

　　法官也疯狂

　　1954年由最高法院裁定的“布朗诉托皮卡教育局案”是美国20世纪伟大的历史转折点之一，它推翻了支持种族隔离政策的1896年“普莱西诉弗格森案”。民权运动以布朗案的裁定为起点，成功拆除种族歧视藩篱，维护非裔和其他少数族裔的个人权利。许多其他社会运动——从环境保护到消费者权益保障，到妇女权利，到同性恋婚姻等——都开始效仿这种通过法院裁决推行社会新规则的模式。

　　美国人是如此熟悉这种英雄叙事，以至于他们几乎意识不到这种争取社会变革的途径有多么怪异。布朗案的主要推动者是全国有色人种协进会，这个私营的志愿协会代表一小群父母和他们的孩子，对堪萨斯州托皮卡市教育局提起集体诉讼。当然，这一举措必须来自私人团体，因为支持种族隔离政策的势力阻止了州政府和国会提出诉讼。全国有色人种协进会一路上诉至最高法院，并由未来的最高法院大法官瑟古德?马歇尔出任代表律师。可以说，布朗案为美国公共政策带来了最重要的变革之一，然而它的胜利不是由代表美国人民的国会投票而获得的，而是由个人通过法院系统提出诉讼而最终改变了规则。虽然后来的民权法案和投票权法案是国会采取行动的结果，但即使在这些案例中，国家法律的强制实施还是由私人提出、法院执行的。

　　几乎没有任何其他自由民主体制是以这种方式前行的。所有的欧洲国家都经历了类似的变革，少数族裔、妇女和同性恋者的法律地位都在二十世纪下半叶发生了变化。法国、德国和英国没有动用法院系统，而是通过作为议会多数代表的国家司法部取得了同样的成果。社会团体和舆论压力驱动立法规则发生变化，但新规则的执行靠的是政府，而不是私人与司法系统的结合。

　　这种现象的根源可追溯到美国三套制度演变的历史顺序。在法德等国家，最早有了法律，然后有了现代国家，后来才有了民主。与此相对应，美国先有深厚的英国普通法传统，再有了民主，后来才发展出一个现代国家。直到进步时代和罗斯福新政期间，美国才最终成为一个体制健全的现代国家，所以其国家(state)处于相对弱势，能力也始终比不上欧洲和亚洲国家。更重要的是，美国自建国以来，其政治文化就是在对行政权力不信任的基础上建立的。

　　这段历史导致美国体制走向“对抗性法条主义”(法律学者罗伯特?卡根语)。自美国走向共和以来，律师在美国的公共生活中已经扮演了特别重大的角色;然而，在上世纪60和70年代动荡的社会变革中，律师的角色又进一步急剧扩张。在此期间，国会通过了二十多条关于民权和环境的重要法案，涵盖产品安全、有毒废物清理、私人养老基金、职业安全和职业健康等诸多方面。今天的企业和保守派特别喜欢抱怨监管型国家，正是当年的举措构成了监管型国家的巨大扩张。

　　然而，美国体制如此笨重的原因，不是监管本身，而是为追求监管而采取的高度法条主义方式。国会授权成立的形形色色的新联邦机构，如平等就业机会委员会、环境保护局、职业安全与健康管理局，但它不愿意像欧洲与日本那样把决策权威和执行权力交给这些国家机构。国会将监督和执法的责任移交给法院，故意把诉讼权利的享受范围扩大到牵强的地步，以此来鼓励诉讼。

　　R?谢普?梅尔尼克等政治学者将联邦法院改写1964年民权法第七章的方式描述为“将一条弱势的、聚焦于故意歧视的法律，变作一项大胆法令，用于补偿历史上的歧视现象。”然而，联邦官僚机构却没有得到足够的执法权力。政治学者肖恩?法尔汉解释道：“共和党在参议院的关键举措……是将检察职能大幅私有化。他们将私人诉讼变作了执行民权法第七章的主要模式，也就创造出一个诉讼引擎——在未来的岁月里，它将产生大量与执法相关的私人诉讼，数量级将超出他们的想象。”综合来看，与执法相关的私人诉讼案件数量从60年代末每年不足100起，增长到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。

　　因此，在瑞典或日本可在官僚体系内部通过和平协商解决的冲突，在美国都得在法院系统中通过正式诉讼来解决。这为公共行政造成了诸多不幸的后果，形成了一套“充斥着不确定性、程序复杂性、冗余性，却缺乏终局性，交易成本高”的程序。不赋予官僚体系以执法权，也使得这个体系免于承担责任。

　　由于诉讼机会的爆炸式增长，包括非裔美国人在内的许多曾被排斥的群体获得了权力。出于这个原因，许多左翼进步人士(progressive left)警惕地守护着诉讼和提起诉讼的权利。但是，公共政策的质量也必然因此付出巨大的代价。卡根通过加州奥克兰港的疏浚案例来说明这一点。在20世纪70年代，出于更新、更大的集装箱船即将投付使用的预期，奥克兰港开始计划疏浚海港。此项计划必须获得陆军工兵队、鱼类和野生动物管理局、国家海洋渔业局和环境保护局等诸多联邦机构以及相应的加州州立机构的批准。因疏浚产生的有毒物质的诸多处理方案都在法庭上受到挑战，每做一种替代方案，就导致项目被搁置更长时间，成本被提得更高。环保局对这些诉讼的反应是消极避战、不采取任何行动。直到1994年，疏浚工程才最终得到批准，最终的成本比原来的估值高出许多倍。荷兰在鹿特丹港搞一个类似的扩张工程，所花的时间仅占奥克兰港疏浚工程的一个零头。

　　在美国的政府活动中，这种例子俯拾皆是。林业局的决策会受到法院系统否决，因而烦扰不已。上世纪90年代初，法院根据濒危物种法案，认定斑点猫头鹰生存受到威胁，停止了林业局与土地管理局在美国西北部沿太平洋地区的全部木材采伐作业。

　　作为执法工具，法院已经从一种制约政府的机制演变为一种导致政府范围大大扩张的新机制。例如，由于美国国会于1974年签发了一项管辖面太广的法令，四十年以来，规模和成本各不相同的诸多针对残疾残障儿童的特殊教育方案如雨后春笋般不停涌现。然而，这项法令是联邦地区法院根据先前的调查结果做出的，其初衷在于保护有特殊需要的孩子们的权利，这难以从单纯的利益出发，进行成本效益的计算。

　　要解决这个问题，不一定是像许多保守主义者和自由意志主义者们主张的那样，简单地废除监管和关停官僚机构。许多政府服务，如有毒废弃物管控、环境保护或特殊教育等，是非常重要但私人市场不会介入的领域。保守主义者们往往看不到，正是对政府的不信任，导致美国体制走上一条靠法院进行监管的途径，其效率远远低于行政部门强势的其他民主国家。

　　但是进步左翼和自由派的态度也同样存在问题。他们对官僚体系也一向缺乏信任感——包括那些南方诸州推行种族隔离教育系统，和遭大企业利益绑架的官僚们。当立法者支持力度不够时，自由派也乐于让非民选的法官进入社会政策的决策层。

　　美国政治制度的另一显著特点是对利益集团影响力的开放性，这与去中央化、法条主义的行政模式高度吻合。利益集团不但可以通过直接起诉政府获取利益，他们还掌握了另一个更强大、控制更多资源的渠道：国会。

　　自由与特权

　　除了大使和一些政府高层职位，美国的政党无法向忠诚的政治支持者贩售公职岗位。但后门已经打开，钱权交易以完全合法且难以根除的形式存在着。在美国法律中，受贿罪被狭义地界定为政治家和私人间明确达成特定报偿协议的交易行为。对生物学家称为“互惠利他主义”、或人类学家称为“礼尚往来”的行为，法律没有明文规定。在互惠利他关系中，一个人给予另一个人以好处，但对回馈没有明确预期。确实，要是一个人给别人一件礼物，然后要求对方马上回礼，收礼者可能会感到被冒犯，并拒绝收礼。在礼尚往来中，收礼者不承担提供具体商品或服务的法律义务，但有一种知恩图报的道德责任。美国的游说行业，正是在这种交易的基础兴旺发达起来的。

　　亲缘选择和互惠利他主义是人类社会交往的两种自然模式。现代国家建立了严格的规章制度和激励机制——包括公务员考试、择优录取、利益冲突的管控、反行贿受贿和反腐败法等制度——以克服人类偏袒亲友的倾向。但社交力量总能找到渗透体制的新方法。

　　在过去的半个世纪中，美国国家一直在以与东汉时的中国、奥斯曼土耳其之前的马穆陆克政权、法国大革命前的旧制度大致相同的方式“世袭化”。阻止裙带关系的法规仍较为强大，明目张胆的偏袒还不至于成为当代美国政治的普遍现象(尽管我们可以观察到，肯尼迪、布什、克林顿等精英家族都有建立政治王朝的冲动)。政治家通常不会为家庭成员谋求职位;他们为家庭从事不良行为，从利益集团获取金钱，从游说集团获取实利，例如确保他们的孩子能够进入精英学府。

　　同时，利益交换在华盛顿尤为猖獗，使得利益集团成功腐化政府。法律学者劳伦斯?莱斯格指出，利益集团能轻易地以合法方式影响国会议员。他们只需先捐款，然后坐等不确定的回馈到来。有时，立法者会主动向利益集团送礼，通过在政策上额外照顾，换取卸任后的某种利益。

　　华府的利益集团和游说公司数量呈现出爆炸性增长。1971年有175家游说公司，10年后猛增至2500家，2009年更是增至13700家，总营收高达35亿美元。一些学者指出，本质上看，这么多资金、这么多人力物力，并没有转化为相应的新政策。通常，利益集团和游说公司的实际效应不是激发新政策，而是把现行立法程序弄得更糟。美国的立法程序要比其他议会体制和政党体制的国家破碎得多。国会委员会的设置杂乱无章，其职能与司法部门叠床架屋，导致政令不一。这种立法程序避免了某个机构独揽大权，但各项法律之间缺少衔接，让利益集团有了可乘之机——就算不能炮制一整部法律，至少也能在某项条文中塞入自己的私货。

　　打个比方，2010年奥巴马政府推动的医改法案在立法阶段不得不做出各种妥协和让步，从医生到保险公司再到制药行业，某个行业都主张自己的利益，最终导致法案臃肿不堪。还有一种情况，利益集团会阻止那些有损他们的法律通过。2008年金融危机，最简单、最有效的对应方案应该是直接限定金融机构规模、或者大幅提升准备金比例。一旦实现规模限制，铤而走险的银行就算破产也不会引发体制性危机，也就不需要政府出手纾困。1930年代大萧条时期的《格拉斯-斯蒂格尔法》只需要几张纸。而此次针对2008年金融危机的国会讨论则未能严肃考虑金融管制。

　　最终出台的是《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，卷宗长达数百页，从银行到消费者进行了各种各样的详细规定。这部法律没有爽快地规定银行规模，而是创设金融稳定监管委员会，由该委员会负责评估、监管那些可能产生体制性风险的金融机构，最终还是没能解决银行“大而不能倒”的痼疾。没人能够拿出确切证据证明银行用金钱遥控某个国会议员，但要是说银行业的游说集团没有暗中阻挠拆封大银行或提高准备金率的提案，恐怕谁也不会相信。

　　美国老百姓大多鄙视国会周围的利益集团和金钱政治。无论哪个党都很关切，民主程序业已腐化或被金钱“绑架”;共和党内部的茶党，以及自由派民主党人，都认为利益集团的政治影响力已经超越合理界限。民调表明，美国国会的民众信任度创下历史新低，连两位数都不到——民众并没有失去理性。托克维尔曾写道，法国大革命前的精英将自由等同于特权，他们向国家权力寻求庇护，而没有惠及全体公民。当代美国，精英们嘴上满口“自由”，实际上却满心乐意享受特权。

　　麦迪逊之误

　　经济学家曼瑟尔?奥尔森曾就利益集团对经济增长乃至民主制度的负面影响提出著名论断，并于1982年出版《国家的兴衰》一书。他具体研究了20世纪英国经济的长期衰退，并提出，在和平、稳定的环境下，民主制度会不断积累利益集团。这些集团不是在创造财富，而是利用政治体制攫取利益或寻租。这种租金不具有生产力，损害公众利益。但公众团结不起来，无法进行有效组织，不能像银行业或玉米生产商那样自觉地保护本行业利益。结果，寻租行为就这么耗下去，只有战争或革命等社会大震荡才能将其强行阻断。

　　上述观点对于利益集团的描述极其负面，与之相对的是，还有一种比较正面的看法，认为公民社会或自发性组织有益于民主制度。托克维尔在《美国的民主》中写道，美国人有着组织民间团体的强烈愿望，而这是民主的训练营，人们可以通过集体活动掌握创造公益的手段。匹夫之勇不足谋，只有团结起来才能实现公共福祉，比方说，可以集体反抗暴政。这种观点一直延续到罗伯特?帕特南等20世纪的学者。帕特南认为，这种自我组织的愿望——“社会资本”——对民主有好处、也有坏处，不可一概而论。

　　麦迪逊本人对利益集团看法颇为天真。他提出，就算一个人不同于某个团体的宗旨，全国范围内团体的多元化程度也足以防止出现霸权。政治学者西奥多?罗伊指出，20世纪中期的“多元主义”政治学理论与麦迪逊如出一辙：利益集团之间的相互作用可以创造公共利益，就像自私的个人在自由市场相互作用可以创造公共利益一样。政府没必要监管，因为没有一个高高在上的人能够界定何谓公共利益。美国最高法院就“巴克利诉瓦里奥”(Buckley v. Valeo and Citizens United)案件的裁决取消了利益集团参与竞选活动的献金限额，这正是罗伊所说的“利益集团自由主义”。

　　观点针锋相对，如何协调?显而易见的办法是区分“好的”公民社会组织与“坏的”利益集团。前者据说是源于热情，后者源于私利。公民社会组织既可以是为穷人造房子的教会，也可以是保护公共利益的游说组织，例如推动保护野生动物的海岸栖息地的政策。利益集团可以是代表烟草业或大银行的游说公司。

　　遗憾的是，这种区分经不起推敲。某个组织自称代表公共利益，不等于它实际就是如此。例如，某个制药公司的游说组织可能特别善于公关，倡导政府投入更多资金抗击某种疾病，但其他更为紧要的疾病可能就失去了应有的重视。另外，利益集团寻求自己的利益，这不等于它就没有权利为自己说话，不等于它的主张一无是处。如果某项监管条例事先没有经过周详的考虑，就会损害该行业及其员工的利益，相关利益集团就该有权利向国会喊话。这些游说集团通常是最能暴露政府错误决断的信源。

　　利益集团多元主义(interest-group pluralism)最显著的缺陷是代表性缺失。谢茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主权的人民：一个现实主义者眼中的美国民主》一书中提出，美国民主制度的实际操作与所谓“民治、民有、民享”毫无关系。他指出，政策不会回应大众的欲求，政治参与程度和政治意识实际上非常低，真正的决策是由一小撮有组织的利益集团做出的。奥尔森也持类似观点：并非所有的公民组织都具有相同的集体行动能力。最吸引国会注意力的利益集团并非是美国人民利益的集中体现，而是那些组织能力最强、最有钱(两者往往是同义词)的团体。没有组织、没有资金、没有教育的社会边缘群体成为受害者。

　　政治学者费奥利纳(Morris Fiorina)拿出了大量材料，证明所谓的美国“政治阶级”比全体美国人民立场更加极端。但支持中间道路的美国大多数人不吃这一套，同时，他们自己却缺乏组织性。这意味着，政局被有组织的政治活动家们所把持，无论是政党、国会、媒体或游说集团。这些政治活动家汇总到一起，最终结果不是一个各方利益的妥协方案，而是政治的极端化和政治僵局。

　　多元主义理论还有一个问题：它把公共利益看作是个人私利的总和。这排斥了群体协商、对话、沟通的可能性。无论是经典的雅典民主，还是托克维尔笔下的新英格兰小镇会议，公民都可以就社会的公共利益话题进行直接的商讨。人们很容易把这种小规模的民主政体浪漫化，抹消小国与大国之间的差异。但任何一个大型团体的组织者都会告诉你，只要信息均等、规则公允，在讨论堕胎、吸毒等争议话题时，经过30分钟的面对面讨论，任何人都会改变主意。多元主义理论的假设是，利益是固定的，立法者只要充当利益的传送带即可，不需要通过协商表达第三方意见。

　　否决政治(Vetocracy)的崛起

　　美国宪法凭借对国家权力的分权制衡来保护个人自由。美国政府是在反抗英国君主统治的革命中诞生的，另外，还借鉴了英国内战时期反抗君主专制的思想资源。不信任政府，相信个人的自发性活动，乃是美国政治的显著特点。

　　亨廷顿指出，美国宪政制度中，各级权力不是按照具体职能划分，而是一级一级往下复制，所以，有些地方可能由某个权力机关一枝独大，有些地方则互相争权夺势。联邦主义不是说把某种特定的权力移交给某一级政府，而是层层复制。比方说，处理废水的政府职能，从联邦政府这一级往下，州、地方当局有着一模一样的权力架构。权力机关设置冗余、缺少上下级关系的清晰划分，因此政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化，利益集团的广泛渗透，美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础，形成所谓的“否决政治”。

　　美国两党自19世纪以来，在意识形态上从未像今天这么极端。政党呈现出地理分布：整个南方地区几乎都是共和党，而东北部地区则找不到共和党人。罗斯福新政联盟瓦解，1980年代民主党统治国会的时代一去不复返，两党对于总统职位和参众两院的争夺变得越来越均衡化，双方轮流坐庄。两党竞争日趋白热化，竞选资金放开管制，导致两党“军备竞赛”，礼让之风荡然无存。两党在美国大部分州巩固了各自的统治地位，通过重新划分选区来确保本党候选人连任。同时，党内初选的设置使得候选人局限于少数做足准备的政治活动家。

　　不过，政治分化并非最严重的结果。民主体制的宗旨不是消灭冲突，而是和平解决分歧。好的政治制度应当推动符合最广大人群利益的政治方案。但美国的麦迪逊主义分权制衡体制，加上政治分化，最终实施效果极为可怕。

　　民主体制必须平衡两方面利益：既要保证所有人都具备参与机会，又要保证把事情办成。理论上来说，民主决策应该由所有人达成一致意见。家庭、原始部落内部常常是这种情况。但随着共同体人数增多，共识式决策的效率急剧降低。因此，大多数情况下，决策是由人群中的一部分人做出的。决策者人数越少，效率就越高，但也会产生既得利益者。

　　少数服从多数的制度不一定是最理想的民主程序，因为可能剥夺了近半数人群的权利。按照简单多数票的原则，一小部分选民就可以代表整个共同体。此类制度不是按照什么深刻的正义原则创立的，而是为了方便行事。民主制度产生了各种衍生机制，例如(美国国会的)终止辩论提付表决程序(防止无休止的拖延)，限制议员修改宪法的权力，以及所谓的“复归原则”(reversionary rules)，保证立法机关未能达成一致意见时，民众仍然有章可循。

　　权力下放至不同的政治主体，使得个体可以阻止全体的政治行动。美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格，或者说，所谓的“否决点”很多，导致集体行动的成本升高，甚至寸步难行。以前，美国某党占据统治地位，能够平衡多数人与少数人的利益。但1980年代以来，美国政党局势更加胶着、竞争更加激烈。

　　相形之下，所谓的威斯敏斯特制度自1688年光荣革命以来不断沿革，几乎没有什么“否决点”，成为世界上最重要的民主制度之一。英国公民拥有对政府的强大制衡能力：定期选举议员。(英国的媒体自由传统也是重要因素。)不过，在其他方面，英国的体制集中——而非分散——权力。理想的威斯敏斯特制度只有一个单一的、全能的立法机关——没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。英国采用简单多数选举制，政党监管严格，通常是两党联合执政或执政党稳占议会多数票。终止辩论提付表决程序在英国只需要在场议员简单多数票通过;英国议会不允许美国式的冗长辩论。议会多数党有权决定强大的行政部门负责人;法案一旦由议会通过，通常不会遭到法院、中央政府或地方政府等机关阻挠。这就是英国体制常被称为“民主独裁制”的原因。

　　威斯敏斯特制度虽然倾向于权力集中，但根本上仍然是民主制，因为选民具有把政府选下去的权利。一旦出现不信任票，首相任期未满即可下台。这意味着，英国政府会更加注重呈现在选民面前的整体表现，而不是特定利益集团或游说公司的诉求。

　　威斯敏斯特制度产生的政府比美国更强势。以预算程序为例，英国的国民预算是在内阁和首相的指导下，由专业的公务员指定的。预算案由财政大臣提交给议会下院表决，通常一周或两周内，就可产生通过或否决的表决结果。

　　而在美国，国会主导预算案。总统提交最初的建议，但大多数是展望性质的档案，无法决定最终稿。作为行政部门分支的美国行政管理和预算局对预算案没有决定权，纯粹是向总统建言献策的又一个游说机构。预算案移交给一个个国会委员会，历经数月时间，议员们塞入各种修正案以换取他们手握的一票——由于没有政党约束，参众两院主席无法协调议员们的个人意见。

　　美国的预算案审核程序受各方牵制、耗时漫长，让游说公司和利益集团有了可乘之机。在欧洲的大多数议会制国家，利益集团向单个议员游说毫无意义，因为政党纪律限制了单个议员对政党领袖的影响力。美国则恰恰相反，国会某个委员会主席能够对立法程序施加巨大的影响力，因而引来大量游说公司。

　　发达国家面临的一大难题是福利制度不可持续。当代福利国家的社会契约是好几代人共同形成的，在过去，出生率高、人均寿命低、经济增长快。现代民主国家凭借金融手段将福利难题拖延至未来，但人口的压力仍然存在。

　　福利难题并非不可逾越。二战后的英国和美国的国债占GDP比例要比现在高。瑞典、芬兰等斯堪的纳维亚国家1990年代也遇到了福利危机，随后通过调节税率和财政支出，成功渡过难关。澳大利亚甚至在21世纪自然资源大发掘之前就消灭了外债问题。但解决上述问题需要一个健康的、有效运转的政治制度，而美国恰恰没有。美国国会现在已经丧失了一项基本功能，好几年没有正常表决通过一次预算案了。

　　经典意义上的威斯敏斯特制度从未存在过，即使是英国，也逐渐增强了分权制衡的因素。不过，英国以及欧洲、亚洲大多数议会制国家的否决点都是比美国少。(某些拉丁美国国家于19世纪复制了美国的总统制，因此遇到了类似的政治僵局和行政部门政党化等问题。)

　　美国的独特之处不止是预算程序。按照议会体制，立法起草工作主要是由行政部门的技术官僚完成的，这些公务员不受政党轮替的影响。各个部门通过部长向议会负责，也就是最终向选民负责。这种制度有利于长远战略的思考，立法工作的连贯性更强。

　　美国完全没有这种制度。美国国会死死捏住立法权不放，结果却制造了一个日渐臃肿、人浮于事的政府。国会下属的各个委员会常常建立功能重叠的项目或机构。例如，按照近500项强制命令，五角大楼每年必须向国会报告各种事务，没完没了，费时费力。国会巧立名目创设的工人再培训项目有50个左右，而教师再培训项目有82个。

　　金融部门多头管理：美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局以及一些联邦检察官。联邦政府的各个管理机构由不同的国会下属委员会监管，而每个委员会都不愿放权。这种制度在1990年代能够很容易地解除金融监管，但2008年金融危机后要重新加强监管则困难得多。

　　国会的派遣机构

　　否决体制仅仅是美国政治制度的一部分。在其他领域，美国国会将庞大权力委派给行政部门，以便后者得以迅速行事，有时候难以取信于民。派遣机构包括美联储、情报部门、军队和一系列半独立的委员会和监管局，自进步时代和罗斯福新政以来美国形成了庞大的行政网络。

　　美国的许多自由意志主义者和保守派希望撤销这些机构，但很难想象缺了它们国家还能否正常治理。如今美国拥有庞大而复杂的国民经济，全球化时代无时无刻不在高速运转。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危机十分紧急，美联储和财政必须连夜做出重大决定，而这些决定会影响数万亿美元的流动性，支撑好几家银行，并出台新的监管规则。危机如此严重，以至于小布什政府催促国会拨款7000亿美元给不良资产纾困项目。事后当然斟酌某些决策的正确性，但很难想象其他政府部门能够如此有效地解决危机。国家安全问题同样如此，总统实际上肩负着解决核威胁和恐怖主义等事关全国民众安危的问题。因此，汉密尔顿在《联邦党人文集》第70篇中指出，需要“行政部门发挥能量”。

　　美国人对精英体制怀有民粹式的怀疑，甚至呼吁废除这些机构(例如美联储)或加强透明度。不过，讽刺的是，民调显示，民众支持率最高的恰恰是这些受直接民主监督影响最小的机构，例如军队和美国宇航局等。相形之下，最民主的机构——众议院——获得的民主支持率最低，美国国会被普遍认为是个茶馆，两党做的事情就是防止做出任何实事。

　　因此，总体来看，美国政治制度呈现出复杂画面，过度的分权制衡限制了代表多数人利益的决策程序，而另有一些派遣机构则缺乏监管。一个主要问题是，这些派遣机构状况不明。某个派遣机构应该怎样完成任务?美国国会大多给不出法律上的指导，导致机构只能自己行事。国会希望法院来纠正由此引发的不端行为。权力下放和否决制度，两种顽疾交织在了一起。

　　按照议会制，执政党或执政联盟直接控制政府，议员担当部长，有权改变官僚机构的运行规则。如果党派之间竞争过于激烈、无法形成稳定的联盟，议会制就无法正常运转，意大利即是一例。但是，一旦某个党派在议会中占据多数，其政治权威就可以顺利地贯彻到行政部门。

　　可是，总统制国家很难实现如此顺利的权力移交。解决议会不作为的最简单办法是增强行政机关的权威。拉丁美洲的总统制国家因为政治僵局和议会无能而苦恼不已，其解决办法常常是赋予总统以紧急权力，从而引发权力滥用。在分权制衡的前提下，控制议会上下院不等于掌握总统权力，而调整议会与总统权力划分的行为常常染上党派斗争的色彩。如今，众议院的共和党人最不想做的就是赋权给奥巴马总统。

　　在强政府与法治化、问责制的结合度方面，美国的分权制衡逊于议会制国家。议会制国家的法院不会如此频繁地干预政府;政府的派遣机构也比较少;立法工作的连续性较高;受到利益集团的影响较小。德国、荷兰、斯堪的纳维亚国家的政府拥有较高的民众信任度，政府部门遭受的恶意抵抗较少，共识度较高，更能适应全球化时代。(小国、同质化程度较高的社会比较容易获得高信任度，随着移民和文化变化，这些国家也越来越难办。)

　　欧盟的整体状况有所不同。过去几十年，欧洲的游说组织越来越多、专业化程度也越来越高。如今，大公司、贸易集团、环保机构、消费者权益保护组织、劳工组织在各个国家以及欧盟层面广泛活动。令人遗憾的是，随着决策程序从民族国家转移到布鲁塞尔，欧盟体制和美国越来越相似。欧洲国家可能“否决点”比美国少，但欧盟的体制增加了许多“否决点”。质言之，利益集团可以像“逛商场”一样，如果在国内拿不到优惠政策，就跑到布鲁塞尔钻营。欧盟在司法领域也实行了“美国化”。欧洲法官不像美国同行那样喜欢干政，但调整后的欧洲司法体系增加了层级，司法“否决点”也增多。

　　死路一条

　　美国政治制度日渐腐朽，因为分权制衡的传统越来越严重和僵化。政党分歧尖锐，分权体制越来越无法代表大多数人利益，而是给了利益集团和政治活动组织过度的话语权，未能体现美国主权公民的意志。

　　美国政治体制如此分化、虚浮，并非历史上首次。19世纪中期，美国迟迟未能解决边疆地区的奴隶制问题;19世纪末，美国面对农业国和工业国两种道路也迟疑了很久。麦迪逊式的分权制衡，以及政党体制的裙带关系，适用于治理封闭的的农业国家，但无法解决奴隶制或治理大国经济、适应现代化交通和通讯技术。

　　如今，美国再度被本国政治体制所困。美国人不信任政府，不愿意让政府做决定。其他民主国家也经常发生这种状况。不过，美国国会制订了许多复杂的规则，削弱了政府的自主性，导致国家决策效率低下、成本高昂。于是，政府表现不好，民众就愈发地不信任政府。在这种条件下，民众不愿意增税，他们觉得政府在浪费钱。但政府财政捉襟见肘，也就不可能运转良好，最终陷入恶性循环。

　　扭转这种衰败局面面临两个障碍。一个是政党政治。美国许多政治参与者都承认体制不行，但都想继续这样维持下去。民主党、共和党都不想切断来自利益集团的财路，利益集团也都希望自己能收买政治影响力。和1880年代一样，改革者必须动员哪些与现行体制利益没有瓜葛的团体。但外部团体很难发动集体行动，需要极强的领导力和清晰的计划。

　　另一个障碍是观念。对于政府失效，美国传统上的做法是扩大民主参与度、增强政府透明度。例如在1970年代，改革者推动增加党内初选，扩大公民参与法律事务的范围，增强媒体对国会监督力度，而加州则试图用全民投票赶走不尽责的政府。但政治学学者布鲁斯?凯恩(Bruce Cain)指出，大多数公民没有时间、没有能力、没有意愿去处理复杂的公共政策议题;扩大民主参与度只会引来更多有组织的政治活动家。显然，解决之道应该是减少某些民主化方案，但没人敢公开呼吁削弱民众参与度或降低政府透明度。

　　归根到底，国内政治弊病已经顽固不化，很难出现富有建设性的改革，美国政治衰败还将继续下去，直至外部震荡催化出真正的改革集团、并付诸实践。

　　(观察者网杨晗轶、朱新伟译)

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/10/12

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作者：马丁·季伦思、本杰明·佩奇  来源：观察者网

　　据普林斯顿大学4月10日官网报道，普林斯顿大学和西北大学学者的联合研究显示，富裕的个人和企业对政府决策的影响力本已经远远超过普通民众，而4月2日美国最高法院推翻了美国政治竞选捐款总额的上限，这将进一步增强富裕阶层对美国政治的影响力。

　　普林斯顿大学教授马丁?季伦思(Martin Gilens)和西北大学教授本杰明?佩奇(Benjamin I. Page)考察了美国30年间的1779项政策，就富人、利益团体、普通民众对政府决策的影响程度进行了评估。结果发现，在收入分布中处于第90个百分值的富人对政府决策的影响力最大;利益集团也有相当的政治影响力;普通民众对决策的影响力微乎其微。

　　季伦思说，当普通人与富人的政策偏好出现分歧时，富人往往可以达成所愿。“如果民主意味着所有公民都拥有政治参与权，那我们的发现对美国政治的民主性提出了质疑。”

　　自从詹姆斯?麦迪逊时代以来，美国的政治观察者们一直希望，普通民众的多元利益诉求可以通过不同的利益团体表达，民主能够因此正常运转。但季伦思说，他们的发现摧毁了人们的这种希望。企业、或者以商业为目的的利益团体，其政策偏好往往与普通民众背道而驰，并且这些利益团体对政府决策的影响力远远超过那些非商业的群众团体。更有甚者，即使是那些非商业的群众团体，它们的诉求也并非总是与普通民众的诉求一致。

　　佩奇说，最高法院近日取消了美国政治竞选捐款总额的上限，这会进一步增强富裕阶层的政治影响力，进一步削弱普通民众对政府决策已然甚微的影响力。“这非常令人不安。”佩奇认为，最高法院以维护宪法第一修正案为由的这一裁决，将为“钱主政治”大开方便之门，让美国的民主走上邪路。

　　观察者网特约译者闫雅静全文翻译，以资读者参考。原标题：Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens

　　在美国，富裕的个人和企业对政府决策的影响力已经远远超过普通民众。

　　谁来治理?谁真正实行着统治?美国公民在多大程度上是自治、半自治或基本失去政治权力的?对这些问题的探究产生了美国政治研究的重要成果。

　　尽管此类研究丰富多样，但可以大致分为四派理论：多数选举民主(Majoritarian Electoral Democracy)、经济精英统治(Economic Elite Domination)和两种利益集团多元主义——多数多元主义(Majoritarian Pluralism)和缺少代表性的多元主义(Biased Pluralism)，前者指所有公民的利益都会在某种程度上被平等表达，后者指商业团体和专业群体主导政治。这些观点对于个体对美国政治的影响都做出了不同的预测，主要考虑四类行为主体：普通公民/“中等选民”、经济精英、以群众为基础的利益集团或商业导向的利益集团或行业。

　　每种理论的文献都如汗牛充栋，都有诸多经验性证据支持，包括量化的、历史的或观察性的，考察了美国政策制定过程中的多种行为体(或通常是某一类行为体)的重要性。这些文献为我们理解美国政治如何运作做出了重要贡献，有助于阐明我们或民主或不民主的政策制定过程到底是怎样的。然而直到最近，仍然无法通过一个能够分析每一类行为体对政策输出的独立影响的统计模型，来验证这些理论的相互龃龉的预测。

　　在此，我们初步尝试提出这种检验方法，用独立数据解决这一问题。我们的方法远非完美，但希望能抛砖引玉，激发对这些问题的进一步探索——在我们看来，这些是美国政治最根本的问题。

　　我们研究的基点是，经济精英和代表商业利益的有组织的集团对美国政府政策有实质性的独立影响，而以群众为基础的利益集团和大众选民几乎没有独立影响力。我们的研究结果为经济精英统治和缺少代表性的多元主义理论提供了有力的支持，却没有证据支持多数选举民主和多数多元主义。

　　接下来，我们简单介绍一下构成我们分析框架的四种理论学说，并重点分析每个理论相关的最主要的经验研究。随后将描述我们的数据和研究方法以及研究结果。最后我们将讨论本文对于理解美国民主和未来深入研究的方向的意义。

　　四种理论传统

　　我们提到的每种理论都有大量相关文献，在此不一一列举，只提每一理论的几篇核心著作。并且我们必须承认，一位学者的著作通常不能完全归为某一类。有些学者进行的是跨理论研究，或者独立于我们所提出的理论分类，倾向于讨论政策制定的多重影响和复杂进程。在此，我们集中讨论理想型理论。考虑到数据的性质，我们重点研究这些理论所假设的影响力的社会来源，而不是影响力的机制。

　　多数选举民主

　　多数选举民主理论，作为实证或经验的理论，将美国政府的政策首先归因于普通民众的共同意愿，视普通民众的权力来源于民主选举。这种观点可以上溯到托克维尔，他(在杰克逊时代)认为美国的多数是“全能的”，特别是在联邦层次上，而且担心“多数人的暴政”。这在亚伯拉罕?林肯对政府的界定中被称为“民有、民治、民享”，而罗伯特?达尔(Robert Dahl)称之为“民粹主义民主”。

　　这种理论在现代的重要典型是选举民主中的理性选择理论。该理论认为，两党制下争取选票的政党和候选人倾向于汇集在选民政策偏好的中间地带。如果偏好是连续的单峰态分布的以至于可以能够在单一维度排列，“中间选民理论”(median voter theorem)认为，争取选票的两党会采取相同的立场，即选民最偏好的立场的中间分布区。“中间选民理论”由哈罗德?霍特林(Harold Hotelling)提出，邓肯?布莱克(Duncan Black)证实，安东尼?道恩斯(Anthony Downs)在《民主制度的经济理论》一书中推广。在相关假设之下，符合大众选民偏好的公共政策不仅是经验性预测的两党选举竞争的均势结果，与“孔多塞胜者”一样，也有“最民主”政党的规范成分，因为它优于任何全民投票的均势多数规则下可能产生的替代性政党。

　　以肯尼思?阿罗(Kenneth Arrow)为首的社会选择理论家认为，随之而来的“混乱”后果表明，中间选民的预测只有在单一的政治维度下才符合逻辑。如果公民的偏好排序不是单一维度的，而是多样的，那么多数决原则以及随之而来的两党的选举竞争可能根本不会带来均衡的结果。然而，需要注意的是，理论上可能出现并不意味着实践中必然会发生。现实世界的结果依赖于机构如何组织以及偏好实际是什么样的。

　　尽管有这样“混乱”的结果，尽管许多人批评中间选民理论过于简化或在实践中无法应用甚至错误，但仍然有许多学者——其中经济学家可能多过政治学家——仍然坚信中间选民的政治偏好塑造着美国政治制度的运行结果。学者们举出了相当多的经验性证据来支持中间选民决定许多甚至大部分政策制定的结果这一观点，这些学者包括艾伦?梦露(Alan Monroe)、本杰明?佩奇(Benjamin Page)与罗伯特?夏皮罗(Robert Shapiro)、罗伯特?埃里克森(Robert Erikson)与迈克尔?麦库恩(Michael MacKuen)以及詹姆斯?史汀森(James Stimson)(非常有影响力的《宏观政体》[Macro Polity，该书尚无中文版]的作者)等。这些证据表明，美国联邦政府的政策有约三分之二与多数的偏好是一致的;公共政策转变的方向也有约三分之二是朝向大众偏好的;选民的自由主义和保守主义都与各州自由主义或保守主义的政策紧密相连;民众自由主义或保守主义政治“气氛”的波动都与政府三个分支的自由主义或保守主义政策变化明显相关。

　　美中不足的是，这些证据对于一些变量的影响缺乏考虑或者没有明确的评估，比如富人的偏好、有组织的利益集团的偏好与行动，这些可能对公共政策有独立的影响，同时与大众意见正相关，因此造成了公共意见与政策关系在统计上的伪相关。

　　近期，由拉里?巴特尔斯(Larry Bartels)和本文的一位作者季伦思(Gilens)所做的研究明确引入了“富有的”美国人的偏好和低收入群体的偏好，结果表明公共政策与中间选民偏好的显著相关性可能在很大程度上——甚至完全——是假的。

　　通过选举进行民主控制的“选举奖惩制”或许会提出不同的预测。根据这种观点，选民投票的依据是反观过去政府政策对其基本利益和价值的满足程度，而政府制定政策的依据是对民众判断的预期，而民众根据凯伊(V. O. Key Jr.)所说的“潜在”公共意见做出判断。“选举奖惩制”认为，政策更可能符合公民的基本需求和价值，而不是迎合他们目前的政治偏好。我们无法验证这种假说，因为我们没有也想象不到如何获得个人内在基本利益或价值的数据，是否与他们表达出来的政治偏好相反。但公众政治偏好在长期来看通常是相当稳定的，这表明公众表达的政治偏好通常和随后证明的“潜在”偏好没有显著差异。只有在特殊情况下才可能出现明显偏差，如经济萧条或灾难性战争。如果是这样，民主理论的选举奖惩制做出的预测也是大多数时候，公共政策将回应目前大众选民的政治偏好。

　　经济精英主导

　　一种很不同的理论认为，美国的政策制定是由掌握大量经济资源的个人主导的。这些经济资源如很高的收入水平和(或)财富水平，包括但不限于商业公司的所有权。

　　不是所有的“精英理论”都关注这样的人。有些强调社会地位或制度性地位，比如占据公司关键的领导位置、政党中的高位、政府的行政或立法或司法机构、军队中的最高级别。一些精英理论讨论的是混合型精英，指的是兼具社会地位、经济资源、制度性地位的人，他们通过共同的背景、一致的利益和社会互动达成一定程度上的联合。

　　例如，C.赖特?米尔斯(C. Wright Mills)在他的重要著作《权力精英》中，对美国社会、经济、政治和军事上的精英在历史上是如何改变主导结构的，进行了详细入微的考察。米尔斯提到，他所说的精英来自上层社会的实际构成，包括非常富有的团体执行者，但是他们的精英地位并非取决于他们的财富。本文的关注点集中于，强调政策制定中经济精英的重要性理论。

　　以经济精英为中心的美国政治研究至少可以追溯到查尔斯?比尔德(Charles Beard)，他主张美国宪法制定者的主要目的是保护私有产权，有利于富商和种植园主的经济利益，而不是后来成为多数的农民、劳工和手工业者的利益。该学说的里程碑式成果是威廉?多姆霍夫(G. William Domhoff)所详尽阐述的，尽管存在民主选举，精英是如何(通过基金会、智库、“意见形成机构”和他们资助的游说集团与政客)主导美国政策制定的主要议题的。菲利普?A.伯奇(Philip A. Burch)极其详尽地记录了美国历史上联邦政府官员的经济背景。托马斯?弗格森(Thomas Ferguson)对“主要投资者”的政治重要性的分析也可被视为经济精英理论。近期，杰弗里?温特斯(Jeffery Winters)提出了“寡头”的比较理论，认为最富有的公民，甚至是像美国的“公民寡头”，主导着与财富或收入保护相关的重大政策。

　　我们要讨论的第三及第四个理论假设，公共政策总体上反映有组织的利益集团和商业公司之间斗争的结果。

　　多数多元主义

　　“多数主义”利益集团的多元主义理论可以追溯到詹姆斯?麦迪逊的《联邦党人文集》第十篇，他在其中用“派系”(factions)分析政治，这个有点含糊的概念明显包含政党和普通大众，以及我们今天会考虑的有组织的利益集团、商业公司和行业部门。麦迪逊论证道，在共和国中普遍存在的不同派系的斗争，一定程度上能使政治代表公民整体的利益和诉求，或者至少更可能战胜“暴君”政治，包括令人担忧的货币超发，这可能迎合地方农民债务人占多数的派别，但是不利于商业债权人。

　　在二十世纪，阿瑟?本特利(Arthur Bentley)的《政府过程》和戴维?杜鲁门(David Truman)的不朽著作《政府过程》将集团置于政治分析的中心，详尽展示了有组织的利益集团是如何随心所欲的。杜鲁门列举了全面且有趣的游说技巧以及利益集团施加影响的其他手段。他在麦迪逊的基础上更进一步，增加了多数主义利益集团多元主义的可行性和规范性分析：宣称所有利益都会在利益集团主导的政策制定中有哪怕最小的影响力，因为决策者(为了避免随后的惩罚)必须留意所有一旦利益被侵犯就会联合起来的“潜在”组织。

　　罗伯特?达尔对纽黑文市政治的分析是麦迪逊或杜鲁门式的，他坚信许多(或全部?)差异性利益都得到了代表，尽管他在关注利益集团的同时也一样关注大众中的活跃成员。达尔用“多头政治”或“多元民主”描述美国政治，他的分析也接近我们所说的多数多元理论的理想型，因为他们默认平民大众的需求能够通过利益集团的斗争结果得到合理满足。一些关于利益集团政治的现代分析家同样(至少含蓄地)接受这一情境——利益集团争论导致多数主义的结果。

　　然而，曼瑟尔?奥尔森(Mancur Olson)提出了对多数多元主义理论的主要质疑，他认为，大量分散的个体有着各自微小但总体巨大的利益，他们的集体行动可能受困于“搭便车者”的问题。排除特殊环境(选择性激励、副产品、强制)，能从集体行动中获益的个体可能没有激励发起或参与有组织的集团。这种逻辑表明，杜鲁门所说的“潜在的集团”可能事实上不会形成，即便上百万人的利益被政府所忽视或损害。意识到集体行动的困难，官员们可能会随意忽视大众，采取违背大众利益的行动。

　　缺少代表性的多元主义

　　奥尔森的论述指出了多元主义理论的另一种重要思考方向：“缺少代表性的”多元主义理论。这种理论强调不具代表性的普遍利益集团的斗争，沙特施耐德(E. E. Schattschneider)将其描述成带着“上流社会口音”的神圣合唱团，近期又被凯?雷曼(Kay LehmanSchlozman)、西德尼?维伯(Sidney Verba)和亨利?布雷迪(Henry Brady)称为“不神圣的合唱团”。缺少代表性的多元主义理论通常认为，利益集团冲突的推动力和有结果的公共政策都倾向于迎合企业、商业和专业集团的意愿。

　　沙特施耐德认为，政策结果因“冲突的范围”而异。例如，当范围较小、透明度较低时，商业集团更可能优先于普通大众。格兰特?麦康奈尔(Grant McConnell)补充道，政策制定者的实际“选民”包括权力集团。乔治?斯蒂格勒(George Stigler)(明确表达了一些经济学家讥之为“芝加哥马克思主义”的观点，)根据缺少代表性的多元主义理论分析了监管政治：被监管者捕获监管者。查尔斯?林德布罗姆(Charles Lindblom)概述了许多商业公司及其同伙能够影响公共政策的方法，包括商业的“优先地位”。托马斯?弗格森提出政治中的“投资理论”，即“主要投资者”，尤其是特定工业部门的代表，资助政党来获得适合自己经济利益的政策。弗雷德?布洛克(Fred Block)的“新波兰尼”分析强调集团。雅各布?哈克(Jacob Hacker)和保罗?皮尔逊(Paul Pierson)对“赢者通吃政治”的分析，强调金融业的权力，被视为缺少代表性的多元主义文献的新贡献。

　　马克思主义与新马克思主义关于资本主义国家的理论认为，经济阶级，特别是资产阶级，即生产资料所有者，主导政策制定，用国家维护其物质利益。如《共产党宣言》所说，“资产阶级……从大工业和世界市场建立的时候起，它在现代的代议制国家里夺得了独占的政治统治。现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”我们无法准确检验这种理论的预测，因为我们缺乏检测经济阶级政治偏好的好方法。(在马克思主义理论中，收入和财富都不能准确表示阶级立场。)然而，我们注意到，某些“工具主义”马克思主义理论，包括拉尔夫?密利本德(Ralph Miliband)提出的重要流派，做出的预测与缺少代表性的多元主义很类似：代表“大型商业”的利益集团与企业倾向于占主导地位。

　　从关于利益集团的经验证据来看，有组织的集团确实定期游说并结交政府官员，在公职部门与私人机构的旋转门之间穿梭，向官员提供自利的信息，起草法案，在竞选上投入很多资金。而且，与缺少代表性的多元主义相一致的是，证据明显表明，大部分美国利益集团和游说团体代表商业公司或专业人员的利益。只有相对较少的代表穷人或者普通工人的经济利益，特别是如今美国工人运动已经变得如此虚弱。

　　但是利益集团真的能影响政策吗?大量的案例研究有详细的例子证明利益集团的影响，除了最有力的一个质疑案例。这一经典案例就是沙特施耐德对1928年斯姆特-霍利夫关税法案的分析，一次令人震惊的政治献金案例。仍有许多以定量分析为主的政治学家似乎忽略或舍弃了这些非量化证据。还有其他研究试图证明利益集团对政治根本没有影响(特别是在冷战时期，当时对美国政治坦率的描述会被视为不爱国)。雷蒙德?鲍尔(Raymond Bauer)、伊希尔?普尔(Ithiel Pool)和路易斯?安东尼?德克斯特(Lewis Anthony Dexter)论证道，商业对贸易互惠权的恢复几乎没有影响。麦尔柏(Lester Milbrath)记录了与说客及国会成员的访谈，说客的影响力排名极低。近期，弗雷德?麦克切尼斯(Fred McChesney)提出独到论点，得到利益团体资助的竞选可能并不代表利益集团试图提出条件进行贿赂，相反是威胁要损害集团利益的政客勒索的结果。

　　只有极少数的研究提供了基于大量不同的公共政策研究利益集团的影响的量化证据。其中重要的研究包括马克?史密斯(Mark Smith)的著作、弗兰克?鲍姆加特纳(Frank Baumgartner)、杰弗里?贝里(Jeffrey Berry)、Marie Hojnacki、大卫?金博尔(David Kimball)和贝丝?利奇(Beth Leech)的成果。

　　马克?史密斯考察了四十年间2364个“商业协会”的议题，这些是美国商务部(商业团体整体的代理人，在特殊议题上几乎所有行业都达成一致)公开赞成或反对的。然后他计算了商务部从国会得到行动或不行动的授权“成功”的平均比率的六种方法。商务部在推动或阻止法案的“成功”比率似乎是非常高的，但是史密斯认为这并不必然意味着会有影响。(平均成功率说明影响力的前提是采取立场与对成功的预期是无关的。更进一步讲，为了检测商业的独立影响，避免伪结果，其他行为体采取措施的数据也需要包含在内。)相反，史密斯将精力主要集中在分析成功率高低的额外相关变量，如公众“情绪”和国会中的政党构成。

　　弗兰克?鲍姆加特纳和他的同事详细调查了98个利益集团活跃其中的国会政策制定案例，调查组织所能支配的资源量级是否与这些案件的结果有相关关系。在他们的多元统计分析中，鲍姆加特纳他们发现政策结果适度倾向于有更多资源的一方(政治行动委员会的资助、游说集团的经费、领导集团的规模等)。

　　在我们分析数据集的可用性之前，还没有人评估出利益集团在一系列复杂议题中的影响力——尽管他们考虑到了公众或经济精英的作用——更别说同时分析三种潜在的影响力。

　　检验理论假说

　　独特的数据集存在使这种经验性努力成为可能，本文作者之一季伦思近年来因一个不同但相关的目的整理了这些数据。他的意图是评估“富有”人群、贫民和处于收入分配中层的人对公共政策的影响力。

　　季伦思和一小队研究助理收集了大量多样化政策案例的数据：1981—2002年之间对可能的政策变化的倾向性做过全国性调查的1779个案例。所有1923个案例都符合四项标准：支持或反对的两分态度、政策的明确性、与联邦政府决策相关、措施绝对而不模糊。在1923个原始样本中，1779个案例符合另一项标准，即为被调查者提供收入分类，不设计宪法修正案或最高法院的判决(可能要求非常不同的决策过程)，涉及明确的政策变化，而非部分的，或含糊存在或不存在实际变化的情况。这1779个案例不构成包含所有可能的政策变化的样本(那是不可想象的)，但是我们认为他们与评估政策上的公共影响力非常相关。其中包含的政策不限于狭义的华盛顿“政策议程”。与此同时，既然它们被认为是值得做民意调查的问题，就更可能是相对显著的问题，普通公民对此更可能有真正的意见，并实施自己的政治影响力。

　　季伦思在每一个案例上都使用了原始调查数据根据收入水平评估反馈。为了应对各次调查中收入分类方法的不同，他使用了二次逻辑回归技术，分别评估收入分布百分比第10%(非常贫穷)、50%(中位数)、90%(相当富有)的受访者的回应。

　　在此，我们用这些政策偏好数据来测量上述理论传统中研究的两个作为主要政策影响因素的独立变量。虽然并不完美，但我们相信是令人满意的。

　　排在收入50%上的受访者的政策偏好，即中等收入者的偏好，很好地反映了平均偏好(或者更准确地说，是非制度化的美国成年人的平均水平)，这是多数选举民主理论的核心。在所有收入与偏好的关系是单调的案例中，以及所有两者完全没有系统性关系的案例中，中间收入受访者的偏好与中间偏好的受访者是一致的。在剩下的案例中，两者非常接近。

　　我们相信，在收入90%的“富有的”美国人的偏好能够有效地被视为富有或极高收入的美国人的代表，能够被用来检测经济精英理论的主要预测。诚然，收入90%的人既不是巨富也不是精英，按照2012年美元水平计，季伦思所说的“富有的”受访人每年的家庭收入只有约146000美元。然而，从他们的政策偏好与中等收入水平者的偏好差异程度上看，我们认为，在中等收入水平者与真正的富豪之间的差距可能是相似但更大的。

　　支持这一命题的证据来自2011年合作的国会选举研究。根据这项研究的13个政策偏好问题，收入水平在前2%的人(这个群体可以被视为“真正的富豪”)的偏好与收入水平在前10%的人的偏好的相关性高于与收入水平平均者偏好的相关性(r=.91 vs. .69)。因此，我们对相对高收入的“富裕”受访者的调查似乎能够捕捉到关于真正的富豪的有效信息。

　　总之，由于我们使用“富有的”代理人而带来的不准确性可能造成低估经济精英在政策制定中的作用。如果即便再使用这些不完美的方法仍然可以发现对政策的实际影响，那么，可以合理推断真正富有的公民对政策的影响仍然是更巨大的。

　　为了测量利益集团的偏好与行动，我们理论上使用鲍姆加特纳及其同事在他们的98个政策议题研究中发明的指数：这一指数被所有1779个案例中支持这一方或另一方的利益团体用来评价整体资源。但是要对所有的案例应用这一指数是不可行的，这需要的工作量是鲍姆加特纳在他们的案例研究上所花费的大约二十倍。然而，所幸，鲍姆加特纳他们发现了这一指数的简单替代——根据风评“强大的”利益集团(来自近年来《财富》杂志25强名单的集团)中倾向于改变既定政策的数量，减去反对的数量——与所有利益集团指数的相关性极高(r=0.73)。

　　季伦思使用了“强大的”利益集团的支持数量(减去反对的)这一调整后的版本，发明了“净利益集团联盟”方法。他向25强中的集团(它们似乎忽视了某些主要商业利益)加入了据报道游说资金最多的十个关键行业。(包括这些行业和利益集团的最终名单详见附录1)。对于1779个案例中每一项政策改变的提议，季伦思与助手们利用多种资源将所有参与的利益集团分为对改变“强烈同意”、“有点同意”、“有点不同意”和“强烈不同意”。他随后将集团的数量与既定议题的两种立场结合起来，将有点同意或有点不同意计为强烈同意或强烈不同意的一半量级。为了允许在既定立场上随着集团净数量的增加而出现效益递减的情况(组织数量从10增加到11可能没有从1到2重要)，他在做减法之前对支持的组数与反对的组数取了对数。如下：

　　净利益集团联盟=ln(#强力同意+[0.5*#有点同意]+1)-ln(#强烈不同意+[0.5*#有点不同意]+1)

　　以下我们还记录了分别根据总量和根据行业分类计算的可比较的集团联盟指数，同列在附件一中。

　　我们的因变量是每个调查问题中的政策建议在被提出之后的四年内是否被实际采纳了。(事实证明，大部分行动在两年后就被实施了。)当然，要测量1779个不同案例中每个政策变化是否存在不是一件简单的事情，季伦思及其助手们花费大量时间查看账目、政府数据、国会季刊、学术文献等。

　　为了检测这些理论传统，我们首先考虑所有有组织的利益集团，不将之区分为以大众为基础的和以商业为中心的。在单一统计模型中，我们评估三个自变量各自对因变量(政策变动)的独立影响：大众公民的政策偏好(收入在50%的偏好);经济精英的偏好(以收入在90%的人的偏好计);利益集团的代表(净利益集团联盟指数)。

　　随后，为了明显区分多数多元主义与缺少代表性的多元主义，我们将使用两个单独的净利益集团联盟测量，一个只包含以大众为基础的利益集团，另一个仅限于商业和专业集团。关于利益的主要假设见表一，得自我们对四种理论的讨论。

　　表一 理论估算：各行为体对政策结果的独立影响力

　　在他们原本的形式中，多数选举民主理论(如，不包括除大众选民之外的社会行为者的选举竞争理性模型)预测，大众选民对政策的影响力是显著实质正相关的，而其他行为体则不然。

　　经济精英主导理论预测，显著实质正相关的影响来自经济精英。大部分这种理论承认一些(虽然不多)大众选民的独立影响力，比如在非经济的社会议题上。许多也承认商业利益团体有一定的独立影响力——因此可能也将利益团体视为一个整体——尽管他们强调的是富有的个体。

　　总体上讲，利益团体多元主义理论预测，只有有组织的利益集团才有显著实质正相关的政策影响力。影响力是由团体，而非富裕(或其他)个体施加的。随着多元主义类型的不同，大众公民可能会或不会被有组织的集团很好地代表，但是他们没有多少独立的影响力。

　　多数多元主义预测，有组织的利益集团作为一个整体能够忠诚地(即积极显著实质地)代表大众选民的偏好。但是由于大多数政治影响力都是通过组织施加的，那么既包括利益集团联盟又包括公民偏好的多元分析应该显示出更多来自集团而非个人的独立影响力。而杜鲁门“潜在集团”的观点确实为公民直接的影响力留下了空间。

　　缺少代表性的多元主义理论也认为有组织的利益集团比公民大众或个体经济精英有更大的影响力。但是他们认为以商业为中心的组织扮演着主要角色。

　　我们承认政治世界的复杂性，也承认有可能这些理论传统中不止一个是有些道理的：

　　几个——甚至全部——行为体可能对公共政策有实质、正相关、独立的影响。我们也必须考虑无效性假设，即这些理论传统中没有一个正确描述了美国政治中哪怕部分事实。

　　大众选民、经济精英与利益集团的政治影响

　　在我们进一步研究之前，需要注意到的是，即便我们的预测变量中的一个被发现(在控制其他变量的情况下)对政策完全没有独立影响，也不意味着这个变量所反映的偏好的持有者——大众选民、经济精英或有组织的利益团体中的某个——通常在政治决策中被“遗弃”。政策制定不必然是这些行为体之间的零和博弈。如果他们的偏好是正相关的，那么当一方获胜的时候，另一方可能也获胜。

　　事实上，大众选民的偏好与经济精英的偏好在众多议题上都是高度正相关的。(见表二)通常，大众选民与富有的选民(我们用来代指经济精英)对政府的需求是一致的。这一双变量相关影响了我们如何用“赢家”与“输家”解读接下来的多变量结果。这也解释了为什么严肃的学者同时保持与多数选举民主及经济精英主导理论的联系，即便其中之一在因果上可能有致命错误。例如，普通民众常常是“获胜”方(即，得到了自己偏好的政策结果)，即便他们在无论什么政策制定上都没有独立的作用，即便精英(通常被认同)确实有优先权。

　　表二 变量间的相关性

　　但是净利益集团与大众选民的偏好不是显著相关的。将所有利益集团视为整体，净利益集团联盟指数与大众公民的偏好只有不显著的0.04的相关性!(见表二)这种计算埋葬了大卫?杜鲁门和其他人关于有组织的利益集团倾向于很好地代表大众的观点。事实上，如表二所示，即便是我们分类成“以大众为基础”的集团净联盟与大众偏好的相关性也只有非常温和的(尽管是统计上显著的)0.12。

　　一些特定的美国成员资格组织——特别是美国退休者协会和劳工协会——确实倾向于与大众有相同的政策偏好。但是其他成员资格组织与大众的偏好是不相关(反对堕胎和提倡堕胎的组织)或负相关的(枪支协会)。一些成员资格组织可能反映公司支持者或最富有的选民的观点。其他组织关注的议题平均散布在各个领域。无论原因是什么，所有以大众为基础的组织加起来并没有很好地代表公民整体。以商业为中心的组织更糟糕，与整体是-0.10的负相关。

　　我们也没有发现经济精英的偏好与以大众为基础的组织或以商业为中心的组织联盟有什么联系。让我们意外的是，后者可能会反映商业中的逐利动机与精英个体之间更广义的意识形态观点是相反的。比如，经济精英倾向于政府在一切事物上的花销保持在较低水平上，而商业团体和特定的常见工业游说集团希望政府在他们能够获利的领域投资。制药厂、医院、保险公司和医学机构一直在游说政府在医疗保险上投入更多;国防合约商为武器系统游说;美国农业部为农业补贴游说，等等。

　　政策制定影响力的初始测试

　　表格三的前三栏表示双变量的结果，其中三个自变量(从现在开始将所有利益集团视为整体)每个都分别作为政策改变的唯一指标。正如之前的文字说明，三大类理论传统的每一个——多数选举民主、经济精英主导、利益集团多元主义——似乎得到了支持。当分开考虑，每个自变量——普通公民的偏好、经济精英的偏好、有组织的利益集团的净联盟——都与政策变化强烈显著正相关。难怪每个理论都有强大的追随者。

　　表三 政策结果及普通民众、经济精英和利益集团的政策偏好

　　注：估算范围为0到1。应变量为政策结果，如果得到支持的政策变化在四年内实行，则为1，反之为0。

　　但是当所有三个自变量都被包含在多元变量模型4中并相互验证时，情况发生了巨大的变化。普通公民偏好的影响陡峭下降，直至不显著的接近零的水平。很明显，多数选举民主理论核心的平均公民或“中间选民”在与经济精英和有组织的利益集团相对时处于弱势。多数选举民主的主要预测因此被果断拒绝了。大众选民不仅在政治决策上没有独特实际的权力，在政策上也几乎没有独立的影响力。

　　通过对比课件，经济精英被评估为对政策有实质的高度显著的独立影响力。这并不意味着经济精英主导理论完全站得住脚，因为我们的结果表明个体精英必须与有组织的利益集团分享他们的影响力。而经济精英仍然对美国公共政策决策过程有着突出的影响力，比研究中的其他行为主体明显。

　　有组织的利益集团(作为整体)也被证明对政策有实质的独立的影响力。同样地，单一的利益集团多元主义预测也不是完全站得住脚的，因为有组织的利益集团需要与经济精英个体分享其权力。但是利益集团联盟对公共政策有非常显著的积极影响。

　　这些结果表明，混合理论能够最好地描述现实，在混合理论中，作为个体的经济精英与有组织的利益团体(包括公司、主要由富有的精英拥有和控制)都实际参与到影响经济政策的过程中，但是普通大众几乎没有独立的影响力。

　　所有三项自变量一起考虑时解释力很弱(模型四中的R2只有0.074)，这可能部分是因为我们选取的替代方法的局限性，特别是经济精英的代表(我们“富有的”代理人确实不完美)和利益集团的代表(在我们的检测中只有少部分政治上活跃的团体被包含在内)。我们数据上的这些局限性意味着利益集团和经济精英的政策影响力确实比我们评估的要高。但也有可能是，在研究所涉及的三个理论传统之外存在重要的解释因素。或者在政治输出中有许多特质或议题之间的变化是任何模型都难以捕捉到的。以我们目前掌握的数据还不能解释。

　　表三中系数的精确量级很难被解释，因为我们对自变量做了对数转换。有效评估这些行为体相对影响力的方式是比较当他们的政策倾向分布发生单位变化时，政策变化的预测概率如何改变，同时保证其他行为的偏好维持在中值(普通民众和经济精英是50%的支持，净利益集团联盟指数为零)。根据表二里的系数，这些变化的概率是图1中的线状图和强调偏好分布的柱状图。

　　图一 根据政策安排推测政策被采纳可能性(黑线，左纵轴);偏好分布(灰色柱状图，右纵轴)

　　显然，当保持净利益集团联盟和富有美国人的偏好不变时，大众想什么似乎没多少差别。政策变化的可能性基本是一样的(约0.3)，无论是极少数还是大多数普通民众支持提出的政策变化(见图一的顶部)。

　　通过与其他保持不变的行为体的对比发现，经济精英支持率低(五分之一同意)的政策变化提议被采纳的比例只有18%，而支持率高的(五分之四同意)通过率有45%。当利益集团的支持率低(五个集团强烈反对，没有支持的)，政策变化的概率只有0.16，但是当利益集团强烈支持时，变化发生的概率上升到0.47(见图一后两项)。

　　当利益集团和富有者都反对一项政策的时候，它会被采纳的可能性就更低了(这些政策提议主要包括增税)。而在另一个极端，利益集团和富有者的高支持率增加了采纳政策变动的概率，但是强烈的现状偏见仍然是明显的。在两个群体中都得到强烈支持的政策(如上所述)被采纳的概率只有56%。(我们的数据集中支持率高的政策没有包括建议减税、增加免税、增加从幼儿园到12年级的儿童教育的支出、大学投入以及克林顿政府任内将处方药补贴加入医保的提案。)

　　多数选举民主

　　我们的发现似乎与大量令人信服的理论和量化研究相悖，主张普通民众或者说“中间选民”对公共政策有极少或没有独立的影响力。我们如何解释这些发现呢?

　　值得注意的是，我们的证据并没有表示普通民众在美国的政策制定总是失败的。由于普通民众的偏好倾向于与经济精英的偏好正相关，普通民众通常获得了他们想要的政策，尽管他们或多或少是巧合的受益人，而不是成功的原因。在我们的发现与过去的双变量研究结果中没有必然的冲突，过去的研究结果是实际政策与大众愿望之间有约三分之二的一致性，或者在大众的自由主义/保守主义“情绪”与政策变化之间有紧密的联系。我们的主要观点设计因果推论：如果从实际因果影响解释，先前的研究基本上可以说全部都是伪的。

　　更进一步讲，那些经济精英与普通民众有分歧的议题反映了重要的问题，这些议题包括贸易限制的许多方面、税收政策、公司监管、堕胎和学校祈祷，因此普通民众的政治损失并不是一些琐碎的事情。而且，我们需要记住的是，我们的分析使用富有者的偏好作为真正掌握巨大财富者的替代，而后者拥有的政治势力多于前者，其偏好与普通民众的差距则明显大于前者与民众的区别。因此即便是测量到的富有者与中间选民的偏好之间很小的区别，都可能表明经济精英的需求与普通民众非常不同，而且他们的需求通常可以得到满足。

　　最后一点：即便是从双变量描述性角度看，我们的证据也表明，当普通大众希望政府有所作为的时候，美国政治体系的代表性是极度有限的。由于对深嵌于美国政治体系的多数规则的阻碍——联邦制、权力分立、两院制——以及由于反多数主义的国会规则和进程的进一步阻碍，这个体系实际上是现状偏见的。当大多数偏好现状而反对既定的政策改变时，他们更可能达到目的;但是当大多数——甚至是绝大多数——偏好改变时，愿望未必会达成。在我们的1779个政策案例中，有限的支持改变的多数实现了期待中的变化的比例只有30%。更明显的是，即便是压倒性的多数支持改变，有80%的公众支持率，实际改变的比例也只有43%。

　　在任何情况下，平民民主的规范提倡者都不会对巧合的民主有热情，在那种情况下，普通民众只有在他们恰巧同意有实际控制力的精英或利益团体时，才能从政府得到他们想要的。在冲突不可调和的紧要关头，实际影响力很重要。

　　经济精英

　　经济精英主导理论在我们的分析中表现相当好，尽管我们的结果可能淡化了精英的政治影响力。我们测量富有者或精英的偏好的方法——尽管有用，而且是我们目前能用于大量政治案例的最好方法——相比于我们测量的普通民众或利益集团联盟的偏好，其一致性相对可能较低。然而即便用我们这一不完美的方式，我们仍然发现了实质性的效果。现实世界中精英对公共政策的影响可能更大。

　　我们无法对数据做的是最终区分不同类型的精英理论。我们无法确定我们捕捉到的是最富有的美国人(最富有的1%?这1%中的前十分之一?)，还是我们直接检测到的不那么富有但数量更大的收入占90%的公民。

　　无论如何，我们需要重申我们的数据考虑的是经济精英。收入与财富可能与精英地位的其他维度正相关，比如较高的社会地位和在制度中占据高位，但是他们不是一样的。我们无法就某些精英理论的非经济方面做出判断，特别是那些强调行为体的收入未必很高的理论，比如公职人员和政党中的积极分子。

　　有组织的利益集团

　　我们对于利益集团的实际影响力的结果非常醒目，因为之前几乎没有研究能够在控制其他主要非政府行为体偏好的同时，评估团体影响力的程度。我们的证据明确显示，在控制普通民众和经济精英的影响力的情况下，有组织的利益集团对公共政策有非常实质的独立影响力。利益集团多元主义理论获得了强有力的经验证据支持。

　　在此，利益集团联盟方法的不完美性(尽管可能没有经济精英个体的情况严重)也表明，不容置疑，有组织的集团的实际影响力可能比我们所发现的更大。如果我们有未包含在我们净利益集团联盟方法中的成千上万的组织的活动数据，我们或许能发现一个组织(或许没有其他组织的反对)获胜的很多案例。在有限的议题上，如特别税优惠或针对一两个企业的补贴，这种情况可能更确定，这些议题在我们的相对高度显著的政策中没有被代表。(我们的数据集只包括被认为足够重要以致需要全国性调查的政策。)

　　利益集团影响力的一个重要特征是，它常常是与政策变动提议相反的。在1357个提议的政策变动中——其中至少有一个利益集团选择支持或反对，只有36%的案例做出了大多数利益集团希望的改变，而55%的案例做出了大多数利益集团反对的改变(剩下的支持与反对持平)。

　　区分多数多元主义与缺少代表性的多元主义

　　我们是否能进一步说明，利益集团的影响力进程是更像杜鲁门式的具有广泛代表性的多数多元主义，还是沙特施耐德式的“代表性有限的”多元主义，其中商业利益、专业团体和公司占主导地位?

　　我们已经公布了一些结果来质疑多数多元主义。如果利益集团斗争的结果是帮助普通大众获得所需——有组织的集团或许能比政治上不积极的美国人自己更好地代表普通公民——我们会预期净利益集团联盟的政策偏好与普通公民的是显著正相关的。但是我们从表二可以看出，它们实际上并不显著相关。利益集团联盟与普通公民的偏好几乎完全无关。而且，没有证据表明官方预期的“潜在集团”的反应能够使政策与公众的需求接轨。多数多元主义的经验证据看上去确实摇摇欲坠。我们也知道美国利益集团的构成是严重向公司、商业、和专业团体倾斜的。这一事实当然表明代表性有限的而非多数主义的多元主义更有解释力。

　　更进一步说，多数多元主义理论相比于缺少代表性的多元主义，更多地预测基于大众的利益集团的独立影响力。因此，区分基于大众利益的和基于商业的利益集团，并且研究两者对政策的实际影响力各有多少，或许是有用的。

　　相应地，我们分别计算以商业为中心的和基于大众的集团的净利益集团联盟指数(见附录一)，并且将两者都包含在新的多元分析中，再加入普通大众和经济精英的偏好——放弃我们之前的所有利益集团的联盟的方法。

　　这一分析的结果见表四。显然，缺少代表性的多元主义的预测比多数多元主义的实质上更好。基于大众的和以商业为中心的利益团体的影响因子都是统计上正相关且显著的，但是商业集团的相关系数几乎是大众团体的两倍。而且，当我们将分析限定在两者都表明立场的较小的议题集中时，——即，当我们只考虑两种集团都直接彼此接触的议题的案例——两者影响力的对比更为明显。

　　以商业为中心的团体在塑造政策结果上的优势反映了他们在华盛顿利益集团圈子里数量上的优势，而且他们同时出现在对一项政策的态度对立的两方的情况也非常罕见。这两个因素(数量上都优势和相对强的内聚力)在商业集团中对整体利益集团联盟指数的关联性起的作用要比在大众组织中强(0.96比0.47，见表二)。当我们重新调整对商业和大众利益集团联盟的测量来反映每个分类中不同的集团数目时，商业集团在数量上的优势的重要性也显现了出来。表四使用了调整后的测量的平行分析表明，在组别基础上的单个商业组织和平均大众组织似乎有着同等的影响力。在我们的分析结果中，商业团体有着更大的整体影响力主要是因为，他们大多参与到了每一个议题中(大约是平均水平的两倍)，而不是商业团体比大众集团的影响力大。

　　表四

　　考虑到整体，我们的证据明确表明，相比于多数多元主义，缺少代表性的多元主义更好地描述了政治现实。事实并不是许多多样的、基础广泛的利益集团选择能够反映公众需求的政策立场，并带来实际的政策。利益集团作为一个整体寻求的政策与公众并不相同。“潜在的组织”并没有填补这种空缺。只有相对极少的大众团体是活跃的，他们(整体上)没有很好地代表大众，而且他们的集体作用也小于商业集团，后者的立场更倾向于与大众偏好负相关。这些商业集团数量更为庞大、更积极、资金更充足，他们更可能获胜。

　　表四还证实了我们之前关于经济精英和中间选民的发现。当商业和大众利益集团联盟被分别包含在多元变量模型中，普通民众的偏好仍然对政策变化没有影响，而经济精英仍然有非常强大、独立、正相关的影响。

　　美国民主?

　　我们每一种理论传统(多数选举民主、经济精英主导、多数利益集团多元主义、缺少代表性的多元主义)强调不同的行为主体在决定美国政治输出时是关键的，而且每个理论都生出了大量经验性文献，它们似乎表明某一种行为体有着极高的影响力。然而几乎所有的经验性证据本质上都是双变量的。直到最近都没有可能在一个系统性的量化模型中去检测这些理论。

　　通过在单一统计模型中直接探究理想型理论预测之间的关系(使用的数据集包括根据不完美但有效的测量方式从将近两千个政策议题中得出的关键自变量)，我们能够得到一些突出的发现。一个是中间选民及其他多数选举民主理论的几近彻底的失败。当经济精英的偏好与有组织的利益集团的立场被控制，普通美国人的偏好对公共政策似乎只有极小的、接近为零的、统计上不显著的影响力。

　　多数选举民主理论的失败更是惊人，因为这与我们数据的局限性可能有的影响相反。普通公民的偏好比其他自变量的获取更直接，然而他们的影响最小。

　　有组织的利益集团也不能替代公民直接的影响，无法通过多数多元主义的理论假设将公民的意愿植入并保证其权利。利益集团确实有实际独立的影响力，而且有少数集团(特别是劳工组织)能够合理代表普通民众的观点。但是利益集团系统作为一个整体不能。总的来说，净利益集团联盟与普通民众的偏好不是显著相关的。影响力最大的商业集团净联盟与民众意愿是负相关的。所以现存的利益集团并不是公众整体意愿的传送带。“潜在组织”没有收紧间隙，因为现存组织的立场确定之后，公民的偏好对政治的独立影响极小甚至不存在。

　　此外，经济精英的偏好(作为代理，“富有”公民的偏好)在政策变化上的独立影响力远高于普通民众。诚然，这不意味着普通民众总是输;他们确实总能得到他们想要的政策，但那只是因为那些政策恰好也是实际有影响力的经济精英偏好的。

　　当然我们的发现主要指向的还是权力的“第一面”：行为主体在相关议题上塑造政策输出的能力。但他们也至少在某种程度上反映了权力的“第二面”：塑造决策者考虑的问题议程的能力。我们分析的政策选项集要比决策者严肃讨论的或放入国会投票的广泛得多，而且我们的选项集(平均水平)在大众中比在利益集团中更受欢迎。而这些政策的命运反映了决策者通常是拒绝考虑它们，而不是考虑之后否决它们。(我们的数据中无法区分这两者。)我们的结果对权力的“第三面”表现得更模糊：精英塑造公众偏好的能力。我们知道利益集团和政策制定者本身通常在塑造意见上花费很多努力。如果他们是成功的，这就有助于解释精英与大众偏好之间的高度相关性。但是这不能扩大我们所评估的公众对政治的影响力，仍接近于零。

　　我们的研究结果说明了美国民主的什么?它们确实给支持“平民主义”民主的人带来了麻烦，他们希望政府能主要回应、甚至只回应民众的政治偏好。在美国，我们的研究表明，多数没有在进行统治——至少在因果上没有实际决定政策输出。当大多数不赞同经济精英和/或利益集团时，他们通常都输了。而且，由于美国政治系统中强烈的现状偏见，即便当大多数美国人希望有政策改变的时候，他们通常也无法实现。

　　平民主义民主可能的反驳是，普通民众对政治是不积极的，并且通常忽视公共政策;如果他们不知情的偏好不影响政策制定，我们为什么要担心呢?或许经济精英和利益集团领袖比普通民众更偏好政策专业知识。可能他们更好地知道什么政策对所有人都好，可能他们在决定支持哪项政策时，寻求的是大众利益，而不是私人利益。

　　但是我们怀疑这一点。我们认为恰恰相反，总体上讲，普通民众通常非常清楚他们自己都价值与利益，他们所表达出的政策偏好是值得尊重的。而且，我们对于精英的信息优势不是很确定。确实，详细的政策知识倾向于睡着收入和地位的提升而增加。富有的美国人和公司经营者更可能对直接影响他们的税收和监管政策有更多的了解。但是他们对社会安全、医疗保险、食物救济券或者失业保险这些与他们的切身利益没有多少关系的政策有多少了解呢?最重要的是，没有理由认为专业知识中伴随着超越个人利益或目的而谋求公共善的倾向。

　　总而言之，我们认为民众是自身利益最好的守卫者，优于任何可行的替代选项。

　　抛开利益和动机有分歧的困难议题不谈，我们强烈建议，不应该简单地认可经济精英或有组织的利益集团有极高的智慧。这需要实践的检验。新的经验性研究需要深入挖掘谁知道多少、知道什么、知道哪些公共政策。

　　我们的研究结果也指出了有必要进一步了解哪些经济精英(“富足的”?前1%?前0.01%?)对公共政策有多大的影响，以及他们行使影响力的目标。这些问题也存在于特定利益集团研究的精确程度上。我们还需要进一步研究本文尚未考虑到的政策偏好和多元行为体的政治影响，包括政党积极分子、政府官员以及其他非经济精英。希望我们的文章能够激发在这些问题上的深入探索。

　　尽管在以前的研究中多数民主得到了看似坚实的经验证据支持，我们的分析认为，美国公众的大多数实际上对政府采纳的政策几乎没有影响。美国人确实享有许多围绕着民主治理的政治特征，比如定期选举、言论和集会自由、广泛的(如果仍然有争议的)公民权。但是我们认为，如果政策制定是由强大的商业机构和小部分富有的美国人主导，那么美国所声称的民主社会正受到严重的威胁。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/6/12

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作者：高海青  来源：学习时报

　　从19世纪20年代后期到1883年，伴随着工业革命和政党分肥制，美国面临着第一次政府官员的严重腐化。标志着美国现代公务员监督制度初步建立的1883年《彭德尔顿法》就是于此背景下颁布的，它确立了功绩制原则，有效遏制了政党分肥中的公务员腐败。但贪腐问题在高级公务员的队伍中重又生根，有鉴于此，美国国会1978年通过《从政道德法》，确立了独立检察官制度，在预防堕落上效果明显。与此同时，《监察长法案》颁布实施，设立了监察长办事处，有力加强了对公务员的监督。从1993年开始，美国联邦政府又进行了一场延续8年的“重塑政府”运动，建立起了世界民主国家中比较完备的公务员监督制度。美国公务员监督制度历经100多年持续不断的改革探索，确立了目前行之有效的公务员监督制度的基本构架。

　　健全的公务员财产申报制度是利刃

　　在增强政府公信力、强化公务员约束力、预防治理腐败上，财产申报制度发挥着重要作用，是目前许多国家预防腐败的有效手段。美国的财产申报制度在世界上颇具代表性、堪称典型。1978年美国国会颁布了《从政道德法》，正式确立了官员财产申报制度。仅一年时间，美国就有近3/4的州制定了地方性的财产申报法。1989年，作为《从政道德法》的修订法案，《从政道德改革法》的颁布实施使美国确立了更加完备规范的具有主体广泛、内容全面、建制规范及审查严格四大特点的申报制度。从涉及的申报人员范围来看，负有申报义务的公务员包括白宫官员在内的所有政府官员、参议院和众议院的议员及其雇员、法官和司法雇员等，涵盖了行政、立法和司法三大系统。不仅申报主体范围广泛，申报内容也极为全面。美国公务员申报财产不仅包括财产及其收入、买卖交易、债务、任职协议与安排、兼职收入、5000美元以上来源以及馈赠、旅行、补偿等七项内容，精细程度可见一斑。审查过程权责明确，政府道德署负责白宫官员，部门的专职道德官负责本部门政府官员，议院的书记官或者秘书长负责参议院和众议院的议员及其雇员，联邦法院专门设置的司法道德委员会负责法官和司法雇员，不同的机构对应不同的群体，十分规范。在对待申报结果上，《从政道德改革法》对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施，对拒不申报、无故拖延、漏报、谎报者处罚特别严厉。

　　规范的绩效评估制度是铁笼

　　自奠定绩效制原则的《彭德尔顿法》实行以来，美国政府不断补充和修正绩效评估的法律体系，直到1978年，在对近百年来的美国文官制度进行全面总结的基础上，美国国会通过了美国制度史上具有划时代的意义、现如今持续发挥效力的《文官制度改革法》。美国政府不仅颁布了宏观的、系统的法典，还制定了具体可操的配套规章制度，将整个公务员绩效评估纳入到了法制化管理的框架中，形成了一套富有管理弹性的公务员绩效评估制度。配合制度建设，美国政府同时建立了人事管理局、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局等相应的管理机构。作为最高人事机构，美国联邦人事管理局主要负责制定人事政策，为政府的人事管理业务提供咨询和指导，还负责执行政府推出的各项人事方案，监督政府人事管理业务的开展。自1990年代开启的重塑政府运动以来，联邦人事管理局实施分权，将公务员绩效评估权力下放，允许政府各职能部门自行设计公务员绩效评估体系并负责开展公务员绩效评估工作。美国还广泛吸纳普通民众的参与，为确保公民能够在透明的环境下监督公务员绩效评估的全过程，政府定期会向社会公众公布其年度绩效目标、绩效计划、绩效评估标准及绩效评估结果等。

　　完备的道德监督制度是屏障

　　公务员的腐化堕落与道德缺失是各国政府普遍面临的问题，美国也不例外。作为公务员制度比较完备的国家，美国历来重视从政道德对防腐治贪的重要作用，不断加强道德立法。1829年美国邮政管理局局长颁布美国第一部伦理法典，1883年《彭德尔顿法》出台，1958年联邦政府第一个文官职业道德法规《政府机构道德法规》的颁布将公务员道德从道德约束上升到了法律的强制，1961年肯尼迪总统签署的第10939号行政令确立了政府官员的道德标准，随后《从政道德法》《从政道德改革法》《行政部门雇员道德行为准则》《政府职业道德法案》和《政府道德办公室许可法》等也相继出炉，从国家法律法规的层面对公职人员的从政行为给予了严格细致的规范，形成了科学严谨、操作简易、全面系统的公务员道德法律体系。相应地，美国政府设立了联邦道德署、政府道德办公室等配套的廉政监察机构负责监督相应法律法规的执行。这些部门主要负责检查监督道德的执行情况，评估道德法和道德条例，提出立法建议，培训官员和政府雇员，以及预防道德失范。美国政府不仅强调政府监督，积极完善政府监督机制，还特别重视建立行政道德的社会监督机制，极力借助群众力量从政府的外围对公务人员产生约束效应。除此之外，美国政府将道德品行作为一项重要的选拔标准，凭此又将监督工作与人才储备工作联系了起来。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/8/11

旧文章ID：162

作者：陈斌  来源：南方周末

　　说到底，没有产权的清晰界定，必然出现“租值消散”，即社会财富的白白浪费。所以美国是自由市场的典范，可不意味着美国联邦政府也是自由市场的典范。

　　在美国这个以私有产权制度为基础的国家里，谁是美国最大的地主呢?不是什么福布斯财富榜上的巨富，也不是什么神秘的权势家族。答案是美国联邦政府本身。

　　大地主联邦政府

　　美国联邦政府拥有全美6.35-6.4亿英亩(257-259万平方公里)的土地，占美国国土面积的28%。联邦所属土地在各州的分布状况大相径庭。

　　在最为繁荣且人口密集的东部地区，土地大多为私有，联邦政府所拥有的土地很少。根据联邦政府2010年数据，在罗德岛、纽约州与康涅格克州，联邦政府分别拥有0.8%、0.7%与0.3%的土地。在美国的50个州中，有25个州的联邦公共土地不多于5%，有35个州的联邦公共土地不多于10%。

　　联邦政府的土地主要集中在西部地区，大多为人口较少的州。在阿拉斯加州，联邦政府拥有61.8%的土地。内华达州与犹他州分别高达81.1%与66.5%的土地属于联邦政府。而在俄勒冈州与怀俄明州，这个比例也分别达到53%与48.2%。加州亦有47.7%的土地属于联邦。

　　这些土地分由多个联邦机构管理。管理联邦土地四个主要机构为：BLM、林务署、渔业及野生动物署与国家公园署。其中，BLM管理着最多的联邦土地。

　　实际上，联邦政府最开始只是打算暂时持有这些土地。美利坚合众国最初成立的时候，只有13个州。西部的大片土地仍然没有进行成规模的开发及定居。1787年，成立不久的美国国会通过了西北条例(Northwest Ordinance)。该条例规划了在西部地区，随着土地的开发及人口的增长，新的州如何成立及管理。作为权宜之计，这些西部的无主土地，暂时划归联邦政府名下，以便将来转让给新成立的州及其定居公民。各已成立的州则放弃对这些土地的权利。这便是联邦政府名下土地的最初来源。

　　此后，联邦政府又从法国、西班牙、俄国及其他国家手中获得了不少土地，这些土地也都大多划归联邦政府管理。

　　国有/无主土地私有化

　　联邦政府最初的计划，是尽快把这些无主土地私有化。一是希望吸引移民，促进这些荒芜地区的开发。二也是因为联邦政府的金库也实在并不富裕，而国会亦不能随便通过征税来获得收入。要知道，美国国内税务署(IRS)直到1862年林肯任内才成立。

　　18世纪90年代之前，为了尽快将土地出售，联邦政府基本上是采取批发大甩卖的方式：规定最低的土地购买面积，如果你能买多一点，还能得到额外折扣。甚至有土地投机公司以每英亩几美分的价格购得大片土地，不过总价不低。1796年的土地法甚至将贷款制度引入其中：你不够钱买我的地?我借钱给你加杠杆!

　　从19世纪初开始，为了更多的农民和垦荒者也能够购买土地用于家园的建设，及抑制大公司的土地投机，国会制定的土地出售政策开始照顾到中小置业者，即从“批发”向“零售”转向。

　　比如1821年的《救济法》将一次性购买土地的面积减少到80英亩，每英亩最低价格达1.25美元，现金付款还有37.5%的折扣。1841年的《优先购买权法》，对于定居者购买先行占据的土地给予优惠。1854年的《等级法案》更是来了个大减价，定居者最低可以0.125美元每英亩购买土地。

　　1862年，《宅地法》则干脆将西部土地免费赠送愿意垦殖土地的公民：每人160英亩。即便如此，西部的大片土地，仍然因为过于荒芜而无人愿意定居或管理。

　　联邦政府“慷慨”的土地政策，使得西部的荒野，逐渐出现了农舍，田地及城镇。新的州县也随着人口的增长而建制。

　　联邦政府将国有/无主土地私有化有其内在逻辑。(1)在人少地多的背景下，相对价格高的是人，而不是土地，所以才有廉价甚至免费出让之举，乍一看是“国有资产流失”，长远看可起到增殖人口、鼓励垦殖与培养税基之效，这与中国唐朝在国有/无主土地上搞均田制与租庸调制的逻辑是一样的。(2)以社会成本尽可能低的方式使国有/无主土地找到最初的所有人，从而开启了土地资源优化配置的过程;以市场交易或实际垦殖与占有的方式找到最终的所有人，从而实现土地资源的最优配置。

　　因为原本的计划是尽量处理掉手中的土地并将之私有化，联邦政府一开始并没有系统地管理所辖的土地。1812设立的土地总办公室(General Land Office, GLO)，最初的主要职能是测量土地及出售土地，及根据法规给符合条件的居民或机构出具土地权证。

　　BLM：保有公共土地

　　事情从20世纪初开始起变化。

　　一是西部地区的发展，使得原本荒芜的土地，现出了价值。人们在无主的土地上放牧，采矿或伐木，联邦政府本来并不加以管理。从20世纪初起，GLO针对联邦所属土地征收放牧费及采矿费。一些矿藏丰富的地区也明确不再继续进行私有化。

　　二是环保主义者也开始了活动。他们虽不愿意出钱购买那些被他们珍视的自然宝地，却很愿意游说政府以环境保育的目将大片土地保留于联邦政府辖内。1920年代，环保主义者成功说服罗斯福政府为科研及环境保育等目的建立一些保留地，而保留地将不再私有化。

　　1946年，GLO被联邦土地管理局(The Bureau of Land Management，BLM)取代。BLM目前管理着一百万平方公里的联邦公共土地，主要职能也从出售及发放土地权证变为管理土地及其上进行的活动。

　　1976年，国会通过联邦土地政策与管理法(Federal Land Policy and Management Act, FLPMA)，从此联邦政府的土地政策彻底转向。私有化进程停止了，联邦政府认为为了“现今美国人与子孙后代”的利益，联邦政府应该保留这些土地。整个逻辑完全变了：以前的想法是联邦持有的土地是无主地，联邦是暂时持有直到有人愿意当这些土地的主人;现在认为这些土地的主人是“现在与将来的美国人”，联邦政府为这些人永远代持下去。

　　BLM是FLPMA的主要执行机构之一，该局给自己的使命是“为着现今美国人与子孙后代的使用与享受起见，维持美国公共土地的健康、多元化及生产力”。

　　扯上公共利益的口号，听起来都是宏大而高尚的。BLM要为公众服务，实现这些宏大而高尚的责任，事权自然也要更大。BLM管理着联邦土地上所有的活动，包括放牧，采伐，渔猎，矿业，科考等等，一年要处理的许可证中，光是放牧许可便有一万八千个。

　　本质上，这是一种用管制法例界定土地产权的方式，以减少国有/无主土地的租值消散。不过，相对于私有产权而言，一定程度的租值消散或曰效率损失是不可避免的。

　　由于有着各种管理费及许可证费用的收入，BLM也是联邦政府中为数不多的可以赚钱的机构。2012年，土地管理局共取得了超过50亿美元的收入。广义上政府的收入都是税，BLM可视为美国第二个国税局。

　　值得一提的是，BLM是野外消防员、环境保育员、林务人员、勘测员、植物学家、土地专家、地质学家、考古学家、生物学家与户外休闲策划人员等职业的主要雇主。在经济不景气的时候，许多私营部门缩减或停止了招聘，但财力雄厚的BLM则不受影响，提高一下土地使用费有可以养活更多从事“生态健康”的科学家了。BLM是在私营部门找不到工作的科学家的救星。

　　公地悲剧

　　联邦公共土地既然是替美国公众持有的公共用地，当然在用地政策上要考虑公众的利益。可惜公众并没有一个统一的嘴巴去发表意见，于是实际情况便成了谁的声音大，谁的游说更吸引注意，谁搞的社会运动声势更大，谁的诉求便更受关注。土地管理局的各种政策，也变得越来越复杂，甚至有时有彼此冲突，既消耗了大量的行政资源，又损害了经济效率。

　　比如为了响应环保团体对于保护西部沙漠龟的诉求，土地管理局出台了众多举措，包括在亚利桑那、内华达与加利福尼亚州三地共设置了将近360万英亩保护地。在这些保护地上，原本合法的矿业、筑路、越野及放牧的活动都被禁止，或大受限制。

　　例如，BrightSource Energy与Bechtel公司拟在加州沙漠地区兴建一个大型的太阳能发电站项目(Ivanpah Solar Power Facility)。这个发电站的建成将预计能每年减少40万吨的碳排放，因此得到了许多环保人士的支持。但大型工程在沙漠地区的建设，却难免危及沙漠保护动物，特别是沙漠龟的生存。

　　太阳能公司为了应对来自环保团体的压力及土地管理局的要求，聘请了100名生物学家(联邦土地管理局本身亦是各种环境科学家的主要雇主)，耗资2200万美元用于保护可能受项目影响的沙漠龟。即便如此，联邦土地管理局在2011年修订版的环境评估报告中，仍然认为该太阳能发电站项目对至沙漠龟的生存造成了威胁，报告甚至把受威胁的龟及龟蛋数目精确到了个位数，说项目会伤害57?至274只成年沙漠龟、608只幼龟与236个蛋!太阳能公司为此不得不缩减了项目规模。

　　虽然土地管理局为了保护沙漠龟做了许多工作。但在2013年8月，土地管理局由于专项经费不足而关闭位于拉斯维加斯的保育中心时，却决定对数百只中心养育的沙漠龟实施安乐死。经费不足的原因，在于经济不景气导致内华达州的房地产开发活动大幅缩减：而以威胁沙漠龟的生存对这些发展商们收费，是该保育中心的主要经济来源。

　　虽然同是生活在西部荒原的野生动物，西部野马的待遇，可比沙漠龟差多了。由于牧民们经常投诉西部大量的野马消耗了太多的草场资源，土地管理局也会采取行动驱除甚至杀掉部分“过多的”野马，此举又引来了动物权益保护组织的骂声。

　　环保主义者要求保护自然环境，保护动物，牧场主要维持自己的生计。各有各的台面上的理由。但支持环保的人，恨不得绝不让人踏足西部的荒野，以保持自然的原貌;而牧场主、木材厂及矿主们，则免不了有点焚林而猎、涸泽而渔的过度使用倾向。

　　究其原因，两者无非都是因为：反正这块地不是自己的。如果可以通过社会运动的方式，就可以由纳税人而非自己埋单来满足自己的特定偏好，小清新怎么会错过展示自己高尚的机会呢?不是自己土地上的利益，拨到自己碗里才是自己的，谁比谁傻呢?这是典型的“公地悲剧”。说到底，没有产权的清晰界定，必然出现“租值消散”，即社会财富的白白浪费。所以美国是自由市场的典范，可不意味着美国联邦政府也是自由市场的典范。

　　是的，以1930年代民主党人罗斯福任总统为分水岭，美国政府有一个明晰的演进逻辑：传统老派、消极无为的小政府让位于高举“进步”(Progress)、热衷干预的大政府，这一点在许多方面均有表现。联邦政府对联邦所有土地政策的变化也正体现了这个逻辑。进步主义是大政府的精神之父。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/8/29

旧文章ID：160

作者：俞飞  来源：中国经营报

　　十年磨一剑，万众瞩目的《预算法》修正案高票通过。预算国家建设，中国再下一城。

　　百余年前，大洋彼岸的美国，同样经历引入现代公共预算理念，从无到有打造“预算国家”，将政府权力关进法治笼子的曲折过程。盘点美国预算往事，对转型期的中国或不无裨益。

　　预算民主 纽约开先河

　　镜头拉回到进步时代——19世纪80年代到20世纪20年代。狂飙突进的美国，浮华与腐败并存。城市化进程一日千里，贫富差距何啻天壤，社会治理矛盾凸显。斯时美国政治腐败横行，政党分肥臭气熏天，金权交易频发，议会监督有心无力，民众徒呼奈何!

　　与今天相比，那时美国地方政府的财政收支，远远超过联邦政府。1898年，纽约市公共支出是纽约州的5倍，比其他所有州的总和多三分之一，比联邦政府也要多出七分之一。纽约市议会及其下属的各独立委员会享有拨款权力，官员与议员打得火热，沆瀣一气。

　　腐败猖獗，城市维修工程没有开支记录，市政府没有公共财产记录，公共财产流失屡见不鲜。土地批租、公共工程、公共服务、政府采购方面贪污受贿令人瞠目结舌。1908年纽约市政府总拨款1.8亿美元，其中就有800万美元用于偿还“特殊税收债券”，其实系填补上年超支。

　　1898年纽约州议会图书馆管理员杜兰德(后任美国人口普查局局长》，出版了一部研究纽约市财政的专著，影响深远。“使得许多市民不能参与大量的城市事务”，预算缺失正是罪魁祸首。

　　随后成立的纽约市政研究局，将预算界定为“城市制定计划时不可或缺的知识基础。一年中只有在制定计划时，每一个政府部门才尽力规划它100%的目标任务，100%的社会需要，100%的政治机会，才能确定接下来的12个月将花多少钱。”

　　1908年纽约市出台的城市预算，是全美最早以部门职能系统分类为基础的预算。根据职能对部门进行细分，意味着“必须提交反映每类要做的工作或公共服务所要求拨款总数的预算。”到了1913年，预算文件从五年前的112页，增长到836页，拨款法案涉及总数达3992项的不同条目。市财政局长普伦德加斯特盛赞：“市政研究局提供的服务和榜样作用，对城市管理贡献良多。”

　　市政研究局的秘密武器是一年一度的预算听证会——“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。此外，研究局的一大创新是每年的预算展览，让市民熟悉预算。1908到1911年，4次预算展览受到民众热烈追捧。

　　预算展览先让市民知晓政府能够做什么，再让他们确信这些活动不会给他们增加新的负担，以让人们接受政府活动的扩张。从1903到1908年，纽约市总预算增长了四成。此后的五年，增长了34%。

　　不满足于纽约一地的巨大成功，改革者点燃了美国预算变革的熊熊火炬。

　　美国进入预算时代

　　美国建国之后，“没人负责为整个政府制定一个统一的预算方案”。《宪法》将财政收支大权赋予国会，两院十几个委员会均涉足拨款领域。议员多从狭隘的选区利益考虑，“投桃报李”相互投票、“猪肉桶分肥”拨款大行其道。

　　联邦各行政机构为来年准备预估，财政部长对其不作任何评估和修改，直接呈送众议院拨款委员会。总统在其中几乎不起任何作用，国会的部门拨款只有总数，没有开支分类，没有细目，更谈不上完整。一旦拨款打包下拨，行政机构胡乱花钱，贪赃枉法者上下其手，上交一堆杂乱无章、真假难辨的报账单。

　　分散的立法主导预算，导致行政部门各显神通，自己争取资金，自己掌握开支，势必产生“不负责任的权力”。预算改革者呼吁建立行政主导型预算，需要一个看得见的、民主负责的总统。

　　“总统对政府活动的正当运行负有主要职责。”老罗斯福总统大胆发起挑战，从国会手中夺走了预算的创制权。创建联邦预算的幕后推手塔夫脱总统，呼吁在整个联邦政府建立行政管理的“指挥塔”。

　　1919年，全美44州相继效法纽约，引入公共预算，制定《预算法》。“预算一词，就像社会正义和美国主义等词一样，成了政治的常用语。”而持续多年的“扒粪运动”，揭露诸多官员腐败恶行，激起强烈民愤。

　　见民气可用，塔夫脱总统邀请纽约预算改革先锋克利夫兰，领导总统节约与效率委员会(塔夫脱委员会)，抛出“重磅炸弹”——《国家预算的必要性》报告，制定预算改革的时间表和路线图。

　　塔夫脱总统强调根据宪法要求，政府行政首脑负有定期公布“收入与支出综述”的职责，总统有权每年编制并向国会提交“一份明确的、深思熟虑的预算报告，并在其中标明迫在眉睫的重要问题。”离开白宫前，他所做的最后一件大事，就是向国会提交了《1914财政年度国家预算》。

　　问题已不再是美国是否需要国家预算，而是它该采取何种形式，以及由谁来控制它?

　　一战爆发，美国政府开支急剧增长，债台高筑，预算赤字和财政危机岌岌可危。形势比人强，原本持反对意见的国会，不得不让步。1915年，曾抵制公共预算的众议院拨款委员会主席费兹杰拉德承认，权力过于分散就不能明确责任，必须建立一个拥有预算权力的负责政府。

　　1921年，《预算与会计法》出台，一锤定音，预算编制权力赋予总统。人民利益的总管家——美国总统，与人民利益的个别代表——国会议员之间的权力之争，逐渐向前者倾斜。

　　透视OMB

　　《预算与会计法》标志美国预算国家初步形成。法案第一次以法律的形式赋予总统预算编制权，学界公认为“帝王式总统制”的开端，改善了国家治理结构，为其登上超级大国宝座奠定了基础。

　　美国总统授权管理和预算局(OMB)领导和控制行政机关各部门。所有行政机关和机构都通过OMB对总统负责、向总统报告。国会的职能不是越俎代庖，而是监督预算。《预算与会计法》设立审计总署(GAO)，辅助国会强化对政府的财政监督。

　　“OMB对于圈内的每个人来说都是难以理解的，而又被圈外的几乎每个人所误解。”OMB于1921年创建，小罗斯福总统将其从财政部分离出来，划归总统直属。

　　与白宫隔街相望的OMB，是总统行政办公室中拨款最多，员工规模最大的部门，五六百位政策分析员，多为公共政策专家、律师和经济学家。他们是总统的代言人，是行政部门的监督者，也是国会的竞争者。

　　OMB堪称纳税人利益的守护者，作为财政约束的堡垒，其奉行“杜绝浪费”和“节省开支”原则，给外界留下了“说不者”的形象。

　　OMB首要职责是协助总统准备年度联邦预算，并提交国会。集中和分析各部门和机构的预算需求，OMB就总统如何形成其向国会提交文件提出建议。“如果你负责给总统提供关于数字的建议，那么你就会参与联邦政府的每项政策制定。”总统评价OMB的局长职位是政府中最重要、最难胜任的工作之一。OMB局长——“政府分支机构中权力第二大的职务“，可以直接晋见美国总统。

　　美国预算程序严谨细致，预算编制和国会审批18个月，预算执行12个月，决算的汇总和审计3个月，周期长达33个月。

　　2014年美国政府预算244页，预算分析书508页，附录1381页，历史图表376页。除国家机密外，一律依法公开，全文上网。国防部、外交部、国家安全机构也不例外。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/9/10

旧文章ID：159

作者：吴谦立  来源：财新网

　　公务员工资，一直是舆论的热点话题。在中国，已经有了至少700万的公务员队伍，这些公务员一方面手握大权，另一方面还享受不缴养老金、不缴公积金等特殊待遇，自然成为许多年轻人向往的职业，也自然成为社会矛盾的一个焦点。在很大程度上，一般民众认定中国公务员为特权阶层乃是来自对于高级官员待遇的印象，或者来自贪腐官员的劣迹，另一方面，基层公务员又确实存在许多外人所不知的苦衷，他们承担执行一些不受欢迎政策的责任，却又位于官场最低层，囿于级别低而无法增加收入、享受许多福利，其实并不是别人想象的那样风光无限。

　　牵涉到收入，就是一个让人很难心平气和讨论的问题。毕竟从心理上说，每个人都是看着别人好的一面，所谓此山望着那山高。我在美国领事馆工作的时候，有一对领事夫妇就多次感慨他们夫妻俩的工资收入加起来还比不上在欧洲某银行工作的其内弟一人，却全然不提他们工作具有职业安全感、退休福利高以及驻外时期的各式补贴等种种好处。

　　理论上说，在一个正常的现代文明社会里，公务员的工作性质决定了这些职位的要求是必须谨慎小心、循规蹈距，而不必具备创新性，而且加上政府工作的职业安全(job security)程度高，因此他们的工资收入理应低于私营企业部门。然而，公务员的工资和其他行业不同，因为没有这样一个市场来决定价格。所有的政府都并不直接从事生产，并不直接产生价值，更没有竞争性可言，因此这个价格很难通过市场表现出来。只能从原则上说，公务员绝不是、也不应该是个让人活得风光的行业，其收入应该只限于一个体面的生活。从历史上看，即使在那“黑暗的封建专制时代”，也还是有许多官员过着“庖童朝告盐米尽，侍婢暮诉衣裳穿”这样的日子。

　　事实上，即使在美国，公务员的工资收入也一直是争论的话题。在他们的争论中，也有许多似是而非的观点。

　　共和党人常常引用调查数据说联邦政府公务员的工资超过了私营部门的工资，据说这几年超过的幅度高达60%。但是，这个数字有相当的误导性，因为一来联邦政府机构大都设在生活成本比较高的大城市周围，而私人企业则分散在全国各地;二来联邦政府的许多职位需要高等教育的背景，平均而言联邦政府的公务员受教育程度高于私营部门，而且从年龄上而言，联邦政府雇员也比私营部门平均年长四岁。

　　联邦政府的人事管理办公室(Office of Personnel Management)则常常引用劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)的调查数据，认为联邦政府公务员的平均收入比私营部门低24%。这同样有片面性，因为这个调查仅仅涵盖了工资收入，而众所周知联邦政府公务员的福利通常是优于私营部门的。

　　因此，比较中立的专家会承认这是个不容易说清楚讲明白的问题，因为很难做完全公平的一对一比较。而总体上有关法律的要求只是说公务员工资与私人企业的相应工资具备“可比较性(comparable)”，但这只是表明差别不至于超出一个数量级，至于相差多少仍然没有明确规定。

　　鉴于制度的不同，要进行中外公务员收入的简单比较就更没有多少意义了，因为且不说国外的公务员工资系统的复杂，单就中国官员工资制度的特殊性就足以使得这样的比较失去意义。比如在中国，部长级以上的官员除了相应级别的工资收入，可以享用专车、专职的司机秘书等工作人员外，还有其他国家所没有的住房补贴，以及出行、休养、医疗保健等方面的种种特权，而且所有这些待遇在他们离休后仍然继续享有。前广州市市长万庆良就曾经表示他住在130平方米的豪华套间里面，每月只缴600元租金—他把这作为劝说需要改变观念、不必买房的理由，但是这在普通民众看来，却无异于现代版的“何不食肉糜”。这些特权要是能够折算成货币收入，中国官员的实际收入要远大于表面的工资。

　　与其说不清道不明地比较工资数字，还不如看看其他国家公务员制度的特点，是否有可资学习之处。

　　首先说句题外话。在西方国家，公务员和政府官员在民众心目中的地位和形象与中国有很大的不同，不仅远远不是年轻人最向往的行业，而且多少还有些“公仆”的样子。我在领事馆工作的时候，就发现整个领事馆里面，领事处处长这个职位大概是最悲催的：其他处的领事主要是和中国官员打交道–那时中国政府还在谋求突破西方世界的全面制裁，中国的GDP更是远远不及今日之项背，因此对于西方外交官大都比较客气;领事处的普通(副)领事们，其职责主要是欺负前来办理签证的普通中国民众;唯有他老兄的主要业务是负责处理在上海领区内工作生活的美国侨民的各项琐碎杂事。前来办事的美国公民们，无论是留学生、还是游客或者常驻中国的商人，这些大爷们(或者姑奶奶们)稍有不顺心，就会跳将起来把手里的物件往桌子上一摔，来一句“是人民养活了你们”的美国版：“是我付了你的工资(I pay your salary)!”

　　美国从政治制度上而言是实行严格的三权分立，从而形成三个不同的体系，在工资制度上更是五花八门。联邦政府公务员的工资系统、计算方法就分成好几块：行政部门和司法、立法部门固然不同，即使行政部门里面，权力机关部门和负责行业监管的“事业单位”性机构又不同;在各个部门里面，“蓝领”工人的收入渠道多过白领职员;白领职员里面如果某些职务需要一定的科技专业特长的、或者是军队外交金融监管部门的某些职务，又会单独分类，这些职务的工资不一定受国会约束，而是由行政部门自行裁量(AD –Administratively Determined);在一般的白领职员里面又分普通公务员的通用计划(General Schedule)、高级公务员的资深官员服务计划(Senior Executive Service)以及作为政务官员的高层阁员计划(Executive Schedule)。

　　不同于联邦政府，各州又有较强的独立性，除了独立的立法权、行政权和司法权外，在工资制度上面也各自有自己的一套做法，而州下面的地方政府则可能又是另外一套系统。因此，这里先只谈联邦政府的工资制度——关于地方政府官员的工资，我们以后还会略微涉及。

　　要说美国公务员工资制度的最大特点，在我看来，那就是它似乎和中国完全相反：对于基层或者普通公务员相对优厚一些，而对于高级公务员或者高级政务官员则相对刻薄一些。

　　首先，与私营部门进行分类比较，蓝领政府公务员的相对工资就高于白领。根据国会政府责任办公室(Government Accountability Office)最近的一份报告：联邦机构里面高中学历或以下的蓝领雇员，其工资平均比私营企业的同类人员大致高出21%;大学学历的雇员大致和私营企业相等，而受过更高教育的联邦雇员收入则平均可能比私营企业低23%。

　　要是算上其他福利待遇，高中学历以下的蓝领联邦雇员可能对比私营部门的相对收入更高，而且蓝领雇员是严格遵守一天八小时工作制的。比如，两年多前，重庆领事馆发生那件紧急情况时，必定需要和北京的大使馆、华盛顿的国务院电话沟通、讨论下一步行动方案，同时提交书面报告。总领事处理紧急情况、和当事人谈话、加班加点起草电报、汇报工作是没有额外收入的，而电报员在坐等总领事交给他电报文稿时，就可能属于加班时间，因而可以领取额外的加班费。

　　在白领公务员中，厚下薄上这个特征可能更加明显：在一家私营企业，随着职务的提升，薪酬收入可能呈几何级数上升，但是在公务员里面，其上升幅度就要小得多，而且还可能出现倒挂情形——“级别”低的公务员工资超过其上司或上司的上司。因为对于普通公务员而言，按部就班地完成工作就可以在一定期间内获得提升，工资也随着级别、工龄的增长而自动上升。以覆盖70%以上联邦政府公务员的通用计划为例，普通公务员一共分15个级别(grade)，每个级别里面又分10等(step)。每一级别、等级的工资是固定的。一个公务员即使是从最低一级干起的话，只要不出差错，尽可一步步按年头升级。当他升到最高的15级时，他的工资就可以达到15万美元以上，还高于助理部长(Assistant Secretary)、接近副部长(Under Secretary)这样高级别、有可能还是总统直接任命的政务官员。而高级公务员的位置却需要竞争上岗，而且每个职位的工资存在一定的浮动幅度，该官员的具体收入则“视其工作表现决定”，低者可能还不如老资格的15级普通公务员，高者则又可以拿与内阁副首长(Deputy Secretary)一样的工资。同时，对于事务官性质的职业公务员，可以由于表现杰出而每年获得一定的额外奖励——尽管这个奖励数目只是象征性的，但是那些由总统任命的高级政务官员，则是与这个奖励完全绝缘的。

　　与工资相对应的职务要求也类似。以我以前熟悉的外交官序列来说。职业外交官分普通外交官(junior officer)和高级外交官(senior officer)两种。普通外交官不管其起点为何，何时晋升大致是可以期待的，区别只在于快慢而已。但是，升到一级外交官后就必须决定是否申请晋升高级外交官。如果决定申请晋升，就必须通过一系列考试、考核，包括接受参议院的质询。通过这些考核则进入高级外交官序列，否则就可能走人，另寻出路——当然，到那个时候已经积攒了一定的工龄，就此领退休工资日子也能将将过得下去。

　　这样的好处是除了程序公开、可依据之外，还给了官员选择权。像大使、公使、参赞这样的高级外交官，其主要工作在于和驻在国政府官员、本国官员以及议员打交道，需要较高的人际沟通手腕;而领事、一等秘书等这样的普通外交官，其工作内容更多的是从事政策分析或者其他具体事务，更多地体现在综合分析能力方面。两者对官员的能力要求截然不同，让官员自己选择同时又善待普通公务员就减少了基层的怨气。官场往上走的路毕竟越走越窄。厚下薄上使得普通公务员降低了拼命拥挤在晋升职务一条路上的动因，更加减少了由心生不满而走向歧途的可能，不至于出现“39岁现象”、“59岁现象”。另一方面，政府的运作大体上需要普通公务员向民众沟通、执行，这些“牧民之官”是上传下达的关键环节，他们对于政府在民间形象的影响要远比那些“牧官之官”的高级官员重要、直接得多。

　　这种忽视级别因素的特点，在行政裁量体系里面就更加明显了。美联储总部一般职员的工资大体上属于美联储自己裁量而定，因此一个高级职员很可能拿到22万以上的工资，远超过内阁首长、国会议员，已经和副总统的23万美元不相上下了。而各个分行的工资又是由各自分行决定，因此因地区差异而各不相同，最低的圣?路易斯分行行长28万多一些，最高的纽约分行行长则有41万，而耶伦(Janet Yellen)原来担任旧金山分行长时工资接近37万美元，被“提拔”为总行副主席后，由于这个职务相当于内阁副首长，工资乃是由国会审核决定，因此反而只有17万美元多一些，及至接替伯南克成为主席之后，才“升”到比照内阁部长的19万美元，还是比不上手下的一些高级职员。

　　在我们这个具有上千年官本位传统的社会，很难想象还有什么可以替代官员级别来决定工资的因素。事实上，1949年以来，不仅官员工资更是以行政级别为主要因素而决定的，一切待遇也都是由级别决定，乃至官员生病去什么样的医院住什么样的病房、去世后骨灰安葬在哪里都得首先核对他的行政级别。虽然已经进行过几次工资制度改革，但是级别依然是主要因素，2006年的那次工资改革还加大了级别工资的权重。

　　去年十八届三中全会通过的改革决定，似乎朝着降低级别因素的方向迈出了一步。它不仅明确提出了破除官本位观念、逐步取消教育研究单位的行政级别等观念，而且几乎在各领域的改革措施中，都贯穿了破除官本位的精神和理念。如果能切切实实落实，也许会对中国的社会经济架构以及人们的价值取向，产生深远的积极影响。然而，中国的官本位问题历史悠久，绝不是一朝一夕就能一攫而就解决的。要真正解决这个问题，绝不是简单地依靠思想教育，而从工资制度着手、大幅降低行政级别因素，不失为一个好的着力点，现在就看政策制定者是否有坚定的决心、以及高超的手段来推行。

　　同时，也应该开放民众对于官员收入的监督。这一点，在美国的公务员工资制度上面，无论是正面经验还是不那么正面的案例，都有不少，我们下文继续叙述。■

　　作者为美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/10/9

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