作者：罗艳琦  来源：当代美国评论

【内容提要】作为军事和科技强国，美国对无人机的研发和应用受到广泛关注。研究美国军用无人机系统，应结合美国国家安全战略和军事战略的变化加以考察。美国军用无人机在反恐战争中首次被投入实战应用;在“亚太再平衡”战略背景下，美国军用无人机在亚太地区实现部署，在复杂环境下的侦察与监视功能得到开发。特朗普政府执政以来，“大国竞争”取代“反恐”成为美国国家安全战略的核心关切，美国军用无人机的部署和出口都表现出满足对华战略竞争需求的态势。出于备战“高端常规战争”的需要，美国军用无人机将向智能化、小型化和低成本的方向发展。军用无人机具有政策工具属性，国家对威胁的认知和国家安全战略与军事战略的变化，对军事技术和武器系统的发展方向带来重要影响。

【关键词】军用无人机;美国国家安全战略;“大国竞争”;美国军事

【作者】罗艳琦，中国人民解放军军事科学院科研部助理研究员。

从第二次世界大战期间，美国空军将无人机作为靶机使用算起，无人机在军事中的应用已有70多年的历史。信息技术革命以来，通信技术、飞行控制技术、传感技术等科学技术的发展，使无人机的性能大幅提升，无人机的适用场景越来越广泛。在纳卡冲突中，军用无人机展现出改变作战方式的出色能力，其发展与应用潜力日益受到关注。

凭借强大的军事与科技实力，美国对军用无人机的研发与应用均处于国际领先水平，不同时期的国家安全战略和对外部威胁的认知，是影响美国无人机系统研发与应用方向的根本动因，军用无人机已成为实现美国国家安全战略与军事战略的重要工具。本文结合美国在反恐战争时期、“亚太再平衡”战略时期和“大国竞争”战略时期对威胁和冲突类型的认知变化，从技术、战术和战略三个层面，探讨军用无人机在美国发展和应用的情况，分析美国在各阶段对无人机在冲突中的角色设计和典型应用场景的实践，并研判未来一定时期内美国军用无人机的发展方向。

一 研究美国军用无人机的战略工具视角

无人机的全称为“无人驾驶飞行器”(Unmanned Aerial Vehicle，UAV)，是指大部分情况下机上不搭载驾驶员的飞行器，与由飞行员驾驶的飞机和被设计为一次性使用的导弹相区别。大部分与无人机有关的技术属于军民两用技术，但军用无人机与民用无人机在动力和遥控技术方面存在显著差别，且军用无人机通常搭载特定的军事模块。

(一)技术、规则与伦理的研究视角

国内外学术界对美国无人机系统的研究主要有技术、规则与伦理三个视角，分别从技术发展、国际法和国际规则以及战争伦理三方面，讨论军用无人机在军事和国际关系领域的作用。

技术视角的研究主要关注无人机的技术进步及其在技战术层面的应用，并对其效用和影响进行评估分析。就这一视角而言，国际关系学界的研究集中于对无人机这一新兴技术应用效果的评估，绝大多数研究以美国在中东和南亚地区使用无人机反恐作为案例。有观点认为，美国进行的“无人机反恐”经济高效，使用无人机对恐怖组织头目实施定点清除(target killing)，不仅提高了打击效率，而且还将己方的伤亡降至最低。持反对意见的学者则从社会学、政治心理学等角度出发，认为无人机加剧了关于“自我”与“高高在上的他者”(美国)的区分，无人机对平民的误伤增加了当地民众对美国的仇视和对恐怖分子的同情，长期来看有利于恐怖组织在当地的招募和藏匿，不利于美国开展反恐行动。

规则视角的研究着眼于无人机这一新兴武器系统对国际法和国际规则的冲击，并研究如何在国际规则层面应对无人机带来的挑战。以美国在巴基斯坦使用无人机打击恐怖主义组织的行动为例，有学者从不同角度论证了美国此举是对巴基斯坦主权的侵犯，有可能引发对“主权原则”的挑战。有学者则分析了无人机作战对国际法中的“开战正义”“交战正义”“使用武力的对称性”等作战原则的影响。还有学者探讨使用无人机攻击目标对国际人道法的挑战。此外，一些学者以军用无人机在全球范围的贸易和出口为切入点，分析其对国际军控规则的影响。

伦理视角的研究主要关注人工智能、武器系统自主性的发展，对广义的人类中心主义(anthropocentric)中的道德伦理和战争伦理的影响。有学者认为，随着人工智能和机器自主性能的不断提升，人类在未来的战争中会逐渐被边缘化，甚至可能出现“由机器决定人的生死”的局面。另有学者认为，无人机操作员通过控制手柄就可以在千里之外制敌于死地，这降低了战争对战斗人员的心理冲击，在无形中助长了杀戮倾向——战争变得像玩电子游戏一样轻松容易。还有学者认为，如果用无人机进行军事打击而无须直面敌人，长期来看会对军人崇尚的英雄主义、自我牺牲精神以及荣誉感产生影响。

通过对既有相关研究的分析可以看出，目前国际关系学界对美国无人机的研究有三个特点。其一，从无人机的应用场景来看，重“无人机反恐”研究，轻“无人机战争”研究。事实上，“无人机反恐”的对象——极端组织和恐怖主义组织通常不具备早期预警监测系统和完善的防空系统，因此，不能以无人机的反恐表现推断其在传统战争中的表现。其二，从无人机的功能方面看，重攻击功能研究，轻情报、监视和侦察(Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance，ISR)功能研究。其三，从研究视角看，重技战术研究，轻战略研究。如果仅把无人机作为一种新兴的武器系统进行个案和技战术分析，就难以阐释其发展方向对国际关系和军事领域的影响。

(二)从战略工具视角考察美国国家安全战略对无人机应用与研发的影响

为了更好地梳理美国无人机的发展历程，本文结合现有研究成果，从技术与战略互动的角度，考察无人机技术在美国的不同战略阶段、应用场景、战术需求和发展规划时变化，并进一步分析作为一种战略资源和战略工具，无人机如何服务于美国不同时期的国家安全战略和军事策略。

无人机系统部署的演进是一系列相关技术长期发展的结果。虽然科学技术的发展缘于相关领域的基础理论和应用技术的重大突破，但国际关系领域和军事领域是典型的“复杂巨系统”(complex giant system)，军事技术的发展和应用始终与国际格局的演变和有关国家的安全战略变化息息相关。无论是火枪火器的发明、战列舰与航母的使用，还是核武器发明后美苏双方的“核恐怖平衡”状态，技术进步带来的新型武器装备只是“赋能者”(enabler)，是国家实现安全战略目标的政策工具，军事技术的发展和武器装备的更新必然服务于国家安全战略的变化。美国顶层战略规划对无人机系统的发展高度重视，2001年4月，美国国防部发布首份国家层面的无人机发展规划——《2000—2025年无人机路线图》。此后，国防部每两年更新一次无人机25年发展路线图。美国各军种也陆续发布了无人机发展规划。2001年，无人机在中东反恐战场的首次实战部署，是美国在实战层面对无人机战法和战术的探索。无人机在中东反恐战场表现出色，也是美国推进“亚太再平衡”战略的重要工具。近年来，美国对无人机的研发、部署与转让、采购与出口都进行了一定的战略调整，以应对“大国竞争”和未来可能出现的“高端常规战争”(high-end conventional war fight)。

二 无人机在全球反恐战争时期的实战应用

“9·11”事件后，打击恐怖主义成为小布什政府的国家安全战略核心。小布什政府在发布的首份《国家安全战略报告》中明确指出，“美国面临的致命性挑战来自‘流氓国家’和恐怖主义”。随后，展开了长达12年的全球反恐战争。2001年11月，一架携带“地狱火”(Hellfire)导弹的MQ-1“捕食者”(Predator)无人机在阿富汗执行攻击任务，击毙了“基地”组织头目穆罕默德·阿提夫(Mohammed Atef)，这是美军首次在实战中运用携带导弹的武装无人机成功完成攻击任务。同年，RQ-4“全球鹰”(Global Hawk)无人机在“持久自由军事行动”(Operation Enduring Freedom)中首次实战部署。此后，随着美国在中东地区开展反恐战争，无人机被越来越广泛地应用在情报、侦察、监视、定点清除等任务中。美军在阿富汗、伊拉克、巴基斯坦、也门、利比亚、索马里的军事行动中都使用了无人机。

无人机在反恐战争中被投入实战并大显身手有多方面的原因。一是战略原因。美国国防部在20世纪末21世纪初开始推动“防务转型”，基本思路是将工业时代依赖武器平台的军队建设思路，转变为强调灵活反应、系统之间高度集成、具有高精度打击能力的信息化时代的军队建设思路。美国国防部在2001年和2006年发布的《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review，QDR)中均提出要优先发展无人机武器系统。在这一时期美国国家安全战略和军事战略的顶层设计中，无人机的发展和应用得到高度重视。二是战术原因。美军武器装备在反恐战场上的全系统代差优势为无人机发挥作用创造了理想环境。美军在反恐战争中的对手多为恐怖主义组织和民间武装组织，他们不具备早期预警系统、防空体系和电子干扰能力，在此条件下使用无人机既能充分发挥执行“3D”任务的优势，又能有效规避无人机难以应对复杂战场环境的短板。三是成本优势。相比传统的大型载人机攻击平台，无人机在攻击隐蔽和分散的目标时具有显著的成本优势，既能降低武器平台的费用和弹药损耗，又能有效地避免战斗伤亡。四是对于需要飞越他国领空实施打击、涉嫌侵犯主权的行动，可利用无人机无人驾驶的特点，打国际法“擦边球”，规避主权争议。

在反恐战争期间，美国无人机的典型应用场景为情报收集和实施对恐怖分子的定点清除。围绕这两个场景需求，美国将无人机系统与精确制导武器、人工智能相关技术相结合，提升了攻击的精确度和情报收集的效率，其典型案例是小布什政府时期使用无人机进行的“特征打击”(signature strike)。不同于传统的针对特定人员的定点清除，执行“特征打击”任务的无人机在情报收集分析模块中会预先输入攻击对象具有的行为特征，如“多个成年人聚集且持有武器”等。当侦察中的无人机发现符合预设特征的目标时，就会对目标进行打击。在复杂的图像识别与处理技术的帮助下，“特征打击”可以做到“发现即攻击”，有效地缩短了完成“情报收集、目标分析、指令下达”这一指挥控制链的时间过程。但在实际应用中，“特征打击”难免会造成无辜平民伤亡，引发争议。

美国军用无人机从研发到在实战中应用的时间节点、应用场景以及与其他技术结合的发展方向，都与这一时期美国发起全球反恐战争和以打击恐怖主义为首要战略目标紧密相关。从发展进程而言，在“无人机反恐”时期，美国对无人机的应用尚处于探索阶段，无人机仅是执行简单的攻击任务和情报侦察任务的运载平台。

三 无人机在“亚太再平衡”战略时期的拓展应用

随着美国逐步撤出中东“反恐”战场，亚太地区成为美国外交和安全战略的重点关注地区。2012年1月，奥巴马政府发布《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》(Sustaining U.S. Leadership: Priorities for 21st Century Defense)报告，明确提出，“必须实行对亚太地区的再平衡”，这是在美国政府官方文件中首次出现“亚太再平衡”的提法。在美国军事和外交资源加大向亚太地区倾斜的过程中，美国的军用无人机在亚太地区的部署和出口转让从无到有，数量显著增加，无人机作为实施“亚太再平衡”战略的工具属性十分突出。

美国无人机进入亚太前沿军事基地和亚太军备市场的进程，与“亚太再平衡”战略的推行进程高度一致。美国国防部2010年发布的《四年防务评估报告》将关岛作为“区域安全活动的中心”。同年，关岛迎来西太平洋地区的首批RQ-4“全球鹰”无人机。此后，美国一方面积极在位于“第一岛链”和“第二岛链”的前沿军事基地部署无人机，以轮换部署、港口访问等形式增加无人机在亚太地区的存在;另一方面，美国通过向日本、韩国、澳大利亚、菲律宾等亚太地区盟友出口无人机，提高与盟友的装备通用性，为情报数据共享、联演联训、协同行动奠定基础。

“亚太再平衡”战略的目标和首要安全关切，决定了美军无人机在亚太地区的部署类型。奥巴马政府将中国视为“最重要的战略竞争对手”，但强调中国不是美国的“敌人”，不寻求直接冲突。此阶段美国对华战略目标是“制衡”而非“对抗”，美国对亚太地区安全局势的基本判断是相对稳定、无直接的武装冲突的环境，无人机在亚太地区的主要应用场景是执行情报、监视和侦察任务。因此，这一时期美国在亚太地区部署和出口转让的无人机以情报、监视和侦察性能突出的侦察型无人机为主，RQ-4“全球鹰”、MQ-4C“人鱼海神”(Triton)等高空长航时无人侦察机是执行广域海上侦察任务、提升海洋态势感知能力的绝佳选择。即使在抵近侦察中发生摩擦或意外，由于使用无人机可有效避免人员伤亡，因而相比有人侦察机更有利于危机解决和风险管控，有利于一旦发生冲突时的斡旋和调解。

与此同时，以无人机为代表的新兴武器系统在美国国防战略中的重要性显著提升。2014年9月，时任美国国防部长哈格尔(Chuck Hagel)提出，美国将制定“改变游戏规则”的“第三次抵消战略”(The Third Offset Strategy)，发展颠覆性先进技术和武器，并带动作战概念、军队组织架构和长期战略的革新，以应对中国和俄罗斯的“长期和全面的军事现代化项目”。无人机被认为是全球监视和打击网络的核心，以及实现长期前沿存在的关键武器系统。相对较低的采购和维护费用可以使无人机与传统载人飞机形成高低成本搭配，在提升效能的同时实现成本控制。美国尤其关注中国的“反介入/区域拒止”(anti-access/area denial)能力，在此阶段先后提出“空海一体战”、“全球公域介入与机动”(joint concept for access and maneuver in the global commons，JAM-GC)等作战概念。信息高度集成、智能化、模块化的无人机系统是实现这些新型作战概念目标的关键。为了拓展无人机在未来战争中的功能角色，增强无人机在复杂战场环境中的行动能力，美国开始关注无人机系统与集群控制、目标识别、自动导航等人工智能相关技术的结合，提升无人机的情报获取与处理能力，探索无人机与其他武器平台的互操作性。从这一时期起，无人机不再是单纯的无人运载平台或武器发射平台，自动化、智能化、载人与无人装备协同行动，开始成为美国军用无人机的研发方向。

四 无人机发展在“大国竞争”背景下的对华战略聚焦

以特朗普政府于2017年12月发布的美国《国家安全战略报告》、2018年1月发布的《国防战略报告》为标志，美国政府认为“国家间战略竞争取代恐怖主义成为美国国家安全的首要关切”，美国国家安全战略转向应对“大国竞争”，国防建设以“增强杀伤力”(increased lethality)为保持美军竞争优势的主要着力点，以中国和俄罗斯为代表“修正主义国家”被认为是美国国家安全面临的三大挑战之一。

为了维持美国的全球领导地位和军事领先优势，应对“技术快速变革带来的日益复杂的安全环境”和“对手在各个领域的挑战”，美国认为一方面需要提升战备水平以维持有效可信的威慑;另一方面，需要“扭转军事竞争的范式”，使其向有利于美国的方向发展，因此强化尖端技术的研发应用是此阶段美国军力建设的重点。虽然无人机不是能直接发挥威慑作用的战略武器，但其在打击、监视和侦察、联合多域作战中能够发挥的重要作用日益凸显，因而已成为美军发挥科技优势、提升战备水平的绝佳选择。

美国2018年《国防战略报告》中列举的五个“安全威胁和竞争者”，四个在“印太”地区，美国尤其关注来自中国的挑战。在此战略指导下，美国无人机在亚太地区的应用场景设计不再局限于收集情报、监视和侦察功能，开始逐步向察打一体和作战攻击领域拓展，尤其重视实战功能，着重演练与无人机相关的新作战概念和模式。2017年3月，美国宣布将在韩国部署可发射空地导弹的攻击型无人机MQ-1C“灰鹰”(Grey Eagle)，这是美国首次在亚太地区部署攻击型无人机。2020年1月，美国海军“广域海上监视”(Broad Area Maritime Surveillance，BAMS)项目的成果MQ-4C“人鱼海神”无人机完成首批交付后，立即随“第19无人机飞行中队”(VUP-19)部署到关岛，这是美国无人机飞行中队首次在海外部署。MQ-4C“人鱼海神”无人机频繁在南海对中国展开侦察行动，P-8A反潜巡逻机每次都同时出现，这说明美国正在亚太地区演练MQ-4C无人侦察机与P-8A反潜巡逻机的有人/无人协同行动战术。

除了提升自身的战备水平，美国还通过向亚太盟友出口无人机塑造有利的地区安全形势，并抢占无人机市场份额。美国向亚太国家出口与转让无人机不仅为其带来丰厚的军事贸易收入，而且与盟友伙伴的装备互操作性得以提升，为未来的联演联训与协同行动奠定了基础。“大国竞争”战略时期，美国在亚太地区出口与转让无人机的行为明显表现出遏制中国的战略意图。2019年，在“东南亚海事安全倡议”的对外安全援助项目中，美国向菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、越南四国共出口34架“扫描鹰”(ScanEagle)无人侦察机。这四个国家都是与中国有领海主权争议的国家，向其出售情报收集、监视和侦察性能优越的无人机，暗含美国支持这些国家海洋领土主张的立场。2020年发生中印加勒万河谷冲突后，美国以租借的方式向印度转让两架MQ-9B“海洋卫士”(Sea Guardian)无人机，该机于2020年11月起在印度海军服役。此举被认为是美国推动向印度大规模出售无人机的前期“试用品”，以帮助印度在南印度洋提高监视中国军舰的能力。斯德哥尔摩国际和平研究所(Stockholm International Peace Research Institute，SIPRI)发布的《2018年国际武器转让趋势》报告指出，2014年至2018年，中国已成为全世界武装无人机(unmanned combat aerial vehicle)的最大出口国。为了在亚太地区和全球军用无人机市场与中国展开竞争，特朗普政府于2020年7月宣布，“重新解释”“导弹及其技术控制制度”(Missile Technology Control Regime，MTCR)的相关规定，放松对这一制度中属于“I类项目”(Category I)的军用无人机系统的出口限制，以有利于美国在全球范围扩大军用无人机市场。

在以中国为主要安全威胁的“大国竞争”战略背景下，无人机作为实现美国国家安全与军事战略的工具属性尤其显著。在军事领域，以实战为导向、对华聚焦的无人机战略部署，是美国在亚太地区提升战备水平的重要举措。在亚太地区试验有人与无人协同作战等新型作战概念是美国依靠科技优势，维护在军事领域的世界领先地位的重要部署。而在非军事领域，为了维护在世界军品贸易市场的市场份额，美国不惜修改武器出口与转让规则，抢占市场前景日益广阔的军用无人机市场。

五 美国军用无人机的发展及前景

拜登政府对国际安全形势和主要安全威胁的战略认知，在某种程度上是对特朗普政府对外政策的继承和延续，拜登政府人认为中国是“唯一有潜力整合经济、外交、军事和科技实力，能对稳定和开放的国际体系构成重大挑战的国家”，是“近乎与美国势均力敌的竞争者”(near-peer competitor)。在“大国竞争”尤其是中美战略竞争主导美国国家安全战略的背景下，美国认为未来战争将是与拥有完善的早期预警和现代防空体系、电子干扰和反无人机能力的“势均力敌的对手”进行的“高端常规战争”。

为应对“大国竞争”可能发生的“高端常规战争”，拜登政府明确指出，将逐步减少对“不需要的、遗产式作战平台和武器系统”(unneeded legacy platforms and weapons systems)的投入，将更多资源投入到可“奠定未来军事和国家安全优势的尖端技术和能力”的建设中。未来美国的军力建设将尤其关注应对中国在印太地区的反介入/区域拒止能力，为此提出“多域战”(multi-domain operations)、“分布式海上行动”(distributed maritime operations)、“强对抗环境下的濒海作战”(littoral operations in a contested environment)、“远征前进基地作战”(expeditionary advanced base operations)等新型作战概念，强调跨域协调和作战力量分布式配置。以无人机为代表的无人武器系统，正是将这些不同领域的分布式作战资源联结为具有整体力量结构的关键。为了提升无人机的打击效能和战场生存能力，充分发挥无人机系统在“高端常规战争”中的作用，在当前和未来的一定时期内，美国无人机系统的建设和研发有四个重点方向。

其一，有人与无人协同作战。有人与无人协同作战可在保证人类决策控制的前提下，最大限度地利用无人机传感技术和数据处理与分析能力，减少战斗人员伤亡。2015年，美国空军研究实验室(Air Force Research Laboratory，AFRL)启动“忠诚僚机”(Loyal Wingman)项目，发展第五代战机与无人机的协同编队作战能力，无人机主要执行武器发射以及情报收集、监视和侦察、防区外干扰等任务。2021年，美军在有人/无人机协同作战的研发取得阶段性成果：3月，波音公司宣布专为“忠诚僚机”项目开发的无人机首飞成功;6月，MQ-25“黄貂鱼”(Stingray)无人加油机首次成功为一架美国海军F/A-18F战斗机实施空中加油。有人与无人机协同作战能力发展的关键是无人机的自主操控技术和人机交互的指挥控制系统，这些技术对通信的延迟、带宽、可靠性等均提出了更高的要求。

其二，无人机系统与人工智能、深度学习等技术相结合的智能化发展。以人工智能为代表的新兴技术被认为是赢得“大国竞争”和未来战争的关键。2016年，美国国防部对人工智能项目的公开投资总额为6亿美元。2021年，美国国防部资助的人工智能项目超过600个，资助总额达25亿美元。人工智能算法使无人机可以更加高效地进行态势感知、快速响应、战术选择和目标攻击，最大限度地发挥其力量倍增器的作用。2017年4月，美国国防部启动“知识积累”(Project Maven)项目，开发可将无人机获取的图像信息快速转化为可用于军事情报的人工智能算法。2019年，美国空军提出作为“先锋”(Vanguard)项目之一的“天空博格人”(Skyborg)项目，旨在开发一种基于人工智能算法的决策辅助软件系统，以提升在对抗作战环境下的任务规划效率和人机协同配合能力。2021年4月，UTAP-22“灰鲭鲨”(Mako)无人机搭载“天空博格人”计划的自主核心系统成功完成该项目的阶段性测试。

其三，小型化、模块化与低成本化。在与“势均力敌的对手”进行的“高端常规战争”中，美国难以在武器装备方面形成代差优势，装备损耗难以避免。如何快速补充损耗、维持打击效能并进行成本控制是重要课题。美国既注重低成本、小型化、功能模块化的无人机研发，也高度重视无人机“蜂群”(swarm)战术的应用试验。“蜂群”战术可集诱骗干扰、侦察打击、集群作战于一体，对敌实施“饱和攻击”，即使部分作战单元失效，也可快速进行针对性补充，且不会影响其他单元继续作战，是一种灵活高效、风险分散的战术选择。2017年，美国国防部高级研究计划局(Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA)以及雷神公司(Raytheon)和诺斯罗普·格鲁曼公司(Northrop Grumman)签订了“进攻性蜂群赋能战术”(OFFensive Swarm-Enabled Tactics，OFFSET)项目第一阶段合同。2020年4月，美国国防部高级研究计划局为“进攻性蜂群赋能战术”的新一轮项目选定九家承包商，旨在实现250架小型无人机或地面无人机器人编队作战;同年9月，“进攻性蜂群赋能战术”项目完成第四次田野试验。美国海军和海军陆战队开展的“低成本无人机集群技术”(Low-Cost UAV Swarming Technology，LOCUST)研究项目，于2017年通过发射筒在舰艇上连续发射30架“郊狼”(Coyote)无人机并进行编队飞行的测试。无人机“蜂群”的理想构成是低成本和模块化的小型无人机，这既有利于成本控制，也便于灵活补充损耗。从美国国会通过的《2022财年国防授权法案》来看，小型无人机系统、反小型无人机系统和可用于情报、监视和侦察的超长航时无人机是美国未来研发投资的重点。

其四，反无人机系统。无人机系统的应用列装给防空系统带来全新的挑战。为应对无人机带来的威胁，作为军用无人机研发应用领域的领跑者，美国同样重视反无人机系统的发展。美国陆军早在2014年就首次发布反无人机系统战略，并将其作为六层防空反导体系之一。2019年，美国国防部授权陆军部长牵头组建联合反小型无人机系统办公室(Joint Counter Small Unmanned Aircraft Systems Office，JCO)，协调各军种和政府部门的反无人机项目的研发、采购和应用。2021年1月，美国国防部发布首份《反小型无人机系统战略》，以协调各部门在反无人机领域的行动，应对本土安全防御、海外驻地防护、突发应急事件等不同场景的反无人机需求。当前反无人机技术方案主要包括高能激光、高功率微波、软硬杀伤相结合的综合阻断等，雷神、通用动力(General Dynamics)、诺斯罗普·格鲁曼公司等主要军工企业均在研发反无人机系统，并对已有的防空系统进行改造，使其适用于反无人机场景。

无论是对已有装备的功能改造，还是武器系统的研发应用，从设想提出，到最终形成战斗力都是一个长期的过程。美国对无人武器系统的研发应用是基于对“大国竞争”国际环境的判断、面向未来“高端常规战争”进行的预置规划。从无人机在阿富汗战争中首次实战应用至今，无人机系统没有向大型、复杂和高度集成的方向演进，而是向小型、低成本和模块化的方向发展，从中可以清楚地看到，国家对外部威胁的认知和冲突场景设想的变化对武器系统和国防科技发展的影响。

在人类历史上，一些特定军事技术的发展和武器系统的革新与应用，不仅改变了作战方式，甚至还对国际格局产生了重要影响，这些技术革新被称为“游戏规则的改变者”(game changer)。装甲部队和航空母舰的问世与应用，在不同程度上改变了陆军和海军的作战方式和组织架构，核武器的出现则从根本上重塑了国际安全格局。目前，无人机的研发和应用仍处于初期阶段，相关作战理念和战术仍在探索之中，无人机对军事和国际关系的影响还远未达到“改变游戏规则”的程度。无人机本身虽然只是运载平台，但其与微电子、人工智能、卫星导航、物联网、隐身材料及边缘计算等新兴技术的结合，蕴含着改变未来战争形态的巨大潜能，代表了武器系统和作战方式自主化、智能化、高度信息化的演进方向。从战略工具的角度考察美国对无人机的研发应用，可以更深入地了解科学技术的发展和武器系统的更新与战术战法、战略理论以及军事组织结构的关联性。随着无人机相关技术的发展和应用场景的拓展以及实战案例的增加，对“无人机是否具有开启下一次军事变革的潜力”这一命题的探究，正呈现出越来越宽广的研究前景和重要的现实意义。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第4期，文中注释略)

来源时间：2022/1/31   发布时间：2022/1/25

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作者：张帆  来源：当代美国评论

【内容提要】海外军事干预是美国对外战略的重要特征，国际政治学界近年提出的“退出战略”理论，为考察美国如何结束海外军事干预提供了重要路径。美国结束阿富汗战争的“退出战略”主要源于美国总统的“阿富汗战争观”，奥巴马、特朗普和拜登均认为，阿富汗在美国国家战略中的地位日趋降低，阿富汗战争的前景日益暗淡。以此认知为基础，这三位总统在任职期间均致力于从阿富汗撤军，结束阿富汗战争，并为此通过一系列的战略表述，以国家利益为由，为结束阿富汗战争的决策进行辩护的同时，提出结束阿富汗战争“退出战略”的军事目标和政治目标，即在从阿富汗撤军的同时力争保持此次海外军事干预行动的成果，包括使阿富汗不再成为恐怖主义的“庇护所”以及维持阿富汗政府的续存。美国在逐步减少驻阿美军的同时，试图通过与塔利班的直接谈判，确保上述目标的实现。由于没有能将此次“退出战略”实施中的政治层面与军事层面有效结合，美国在完成从阿富汗撤军的同时，未能实现其理想的“结束状态”。为全面和深入考察美国海外军事干预的“退出战略”，本文以比较分析为研究路径，探析独具美国战略特色的“退出战略”。

【关键词】阿富汗战争;“退出战略”;美国海外军事干预;美国阿富汗政策

【作者】张帆，中国社会科学院美国研究所研究员。

2021年8月31日，随着最后一批驻守阿富汗的美国军政官员搭乘军机撤离，美国在阿富汗的军事行动正式宣告结束。作为对“9·11”事件的回应，小布什政府于2001年10月发动阿富汗战争，推翻了塔利班政权，歼灭了“基地”有生力量，此后阿富汗战争持续近20年。在阿富汗战争后半段，美国政府一直致力于从阿富汗撤军，结束阿富汗战争，但正所谓“开战容易终战难”，从奥巴马政府着手撤离阿富汗到拜登政府正式完成该进程，耗时近十年。为何难?难在何处?不断从事海外军事干预是美国外交和战略事务的重要特征。学术界和政策研究界长期聚焦于美国如何开启具体的海外军事干预行动，对其如何结束此类行动的研究相对较少。事实上，美国相当一部分的海外军事干预是以失败或遭受挫折告终。美国如何从此类海外军事干预中“脱身”或“退出”，正日益受到关注。本文以国际政治学界近年来兴起的“退出战略”理论及美国相关历史经验为基础，就美国结束阿富汗战争的“退出战略”进行了初步考察，旨在对美国海外军事干预的“退出战略”有更为深刻的理解。为此，本文首先以“退出战略”理论和美国海外军事干预的“退出战略”的历史实践为基础，确立分析框架，并据此考察美国结束阿富汗战争的“退出战略”中的各要素，尤其是在实践中的困境，揭示美国结束阿富汗战争的“难处”及其原因，并就如何全面与深入地研究美国海外军事干预的“退出战略”，提出可供参考的研究路径。

一 “退出战略”及美国相关行为的分析框架

考察美国如何结束阿富汗战争，很大程度上就是考察美国结束阿富汗战争的战略，此种战略实际上就是国际政治学界近些年提出的“退出战略”，其相关理论对考察美国结束包括阿富汗战争在内的海外军事干预，具有一定的启发性。

(一)“退出战略”理论

冷战结束后，从索马里到海地再到波黑，美国等少数西方国家以“维护地区稳定”和“国家重建”为名，进行的海外军事干预行动日渐增多。但这些进行海外军事干预的国家遇到的重大挑战，则是在何种条件下以及如何结束此类干预。美国先后发动的阿富汗战争和伊拉克战争，战事久拖不决。以此为契机，西方一些从事国际冲突研究的学者开始探究从理论上结束海外军事干预的方式。2012年，牛津大学国际问题研究中心主任理查德·卡普兰(Richard Caplan)教授出版《“退出战略”与国家重建》(Exit Strategies and State Building)一书，试图通过建构“退出战略”理论，阐释结束海外军事干预的条件和实施过程，其较为突出的贡献是尝试定义“退出战略”这一概念。美国陆军战争学院(U.S. Army War College)的学者以美国结束海外军事干预的历史经验为案例，就结束此类行动的战略进行了理论探究，阐述结束海外军事干预的具体步骤，但没有冠以“退出战略”这一称谓。荷兰防务学院(Netherlands Defense Academy)在2015年出版的年度报告中，以“退出战略”为主题，就如何结束海外军事干预进行了进一步的理论分析，着重探究此类战略的具体目标和实施路径。

根据既有研究成果，所谓“退出战略”，是指从事海外军事干预的国家在实现干预目标或在干预行动中受到重大挫折、既有目标难以实现的情况下，结束此类干预行动的路径。事实上，“退出战略”更多是指后一种情况，即在干预行动难以完成既定目标的情况下，进行军事干预的国家如何在尽可能保留干预成果的同时，结束军事行动。以此界定为出发点，考察结束海外军事干预的具体战略时，需从以下几个维度入手。

一是战略起源。从事海外军事干预国家的决策者何时及在何种情况下认识到原定干预目标难以实现，干预行动非但不能增进国家利益，反而成为某种战略负担，因而决定结束该行动。“退出战略”理论强调，决策者的“结束”决定源于决策者本人的认知或(和)来自国内外的各种压力。

二是战略表述。决策者以政府文件或公开演讲等形式向外界传达结束海外军事干预的意愿，阐明所谓“结束状态”(end state)和“结束时间”(end timing)。前者是指“干预国”希望在军事干预结束后，被干预地区在政治、军事、经济及社会等领域达到的理想状态，一般就是“干预国”力争保留和维持的干预成果;后者则是实施撤军的时间表和最终完成撤军的具体时间。“结束状态”和“结束时间”是战略表述的关键内容，即“退出战略”的目标。

三是战略实施。如何实现“结束状态”以及如何按“结束时间”完成撤军进程，也就是在政治和军事层面实施“退出战略”的具体措施。战略实施的政治层面涉及“干预国”与当地各方势力的博弈，为实现“结束状态”，维护干预成果，“干预国”往往通过与被干预当地的各方势力进行和谈并随之达成协议，力争使军事干预结束时，当地的政治、军事、经济和社会局面符合预期。战略实施的军事层面则涉及“干预国”军方，尤其是海外军事干预行动的指挥官与“干预国”最高决策者的战略协调。“退出战略”理论强调，只有将实施此类战略过程中的军事层面和政治层面相结合，才能全面有效地实现“退出战略”目标，这一战略的实施是一个旷日持久的复杂过程。

(二)海外军事干预的“退出战略”：美国实践

海外军事干预是美国追求、维护和增进全球霸权的重要手段，是美国外交事务和对外战略的重要组成部分。但美国的海外军事干预往往难以实现既定的目标，屡经挫折。因此，结束此类干预的“退出战略”，往往成为美国决策者的重要选择。从武装干涉黎巴嫩到参加越南战争，从出兵索马里再到攻打伊拉克，美国均无法迅速获胜，“退出战略”与此类失败的干预相伴而生。以上述“退出战略”理论维度为分析视角，美国既往实施的海外军事干预的“退出战略”呈现以下特征。

首先，结束海外军事干预的决定主要由总统做出，但结束此类行动的提议未必来自总统。鉴于美国宪法赋予总统处理外交事务的主导权，所以美国总统往往是在国内外的多重压力之下，在权衡各种利益得失之后，做出结束海外军事干预的决定。美国结束越南战争的决定，是尼克松在国会和国内反战舆论以及盟国呼吁等多重压力下做出的;1983年，里根决定从黎巴嫩撤军，很大程度上是迫于国会与国内舆论的压力。因此，就美国某一特定战争议题的“退出战略”起源而言，关键的问题在于考察作为最主要决策者的总统本人是否主张和倡导结束海外军事干预。如果答案是否定的，那么此类倡议来自何处，总统又是在何种压力之下决定结束干预;如果总统本人支持结束干预，那么又是何种认知导致的。

其次，一旦总统决定“退出”，美国政府官员往往围绕该决定，利用各种公开场合表达“退出”的意愿，提出“结束状态”的大致设想和“结束时间”的规划。结束海外军事干预是对外交政策的重大调整，甚至是外交政策的标志性转折。因此，美国政府对“退出战略”的表述往往旨在安抚反对势力，并从所谓“国家利益”的角度为“退出”决策辩护，以增强此类决策的“合法性”。例如，在尼克松承诺尽快结束越南战争之后，美国政府官员的相关战略表述主要包括三个方面：一是此举符合国家利益，即美国只有结束越战才能更好地遏制苏联的战略竞争。长期深陷越战泥潭，是美国沉重的战略负担，不符合国家利益;二是“结束状态”，即维持和确保西贡政权的合法性和生存能力;三是“结束时间”，即各种规模和速度不一的撤军时间表。结束越战的战略表述在美国“退出战略”的历史上具有一定的代表性，此后美国围绕某些重大“退出”的战略表述均不同程度地包含上述三个方面的内容。

最后，以结束越战为代表，美国在实施“退出战略”时，力求做到所谓的“体面撤军”，即在通过谈判实现其预期的“结束状态”的同时，逐步完成撤军。自越战以来，美国在实施“退出战略”时，极力将撤军及某些特定的军事行动与为了维护干预成果的谈判相结合，并据此完成撤军。但由于撤军行动与维护干预成果之间的内在矛盾性，所以“体面撤军”往往难以达成。没有美国军事存在的支撑，理想的“结束状态”是难以为继的，“体面撤军”往往成为卸掉战略负担的“遮羞布”。考察美国实施“退出战略”的历史经验和特征，对于明确美国在多大程度上能够通过谈判维持其干预成果，实现其预期的“结束状态”，以怎样的规模和速度完成撤军，以及是否能将“退出战略”实施中的政治层面和军事层面相结合具有参考价值。

(三)美国结束阿富汗战争的分析框架

本文以上述理论及美国的历史实践为基础，从以下几个方面考察美国结束阿富汗战争的“退出战略”。

其一，战略起源。阿富汗战争是迄今为止美国历时最长的海外军事干预行动，但阿富汗战争并未引发美国国内出现社会动荡，无论是大多数的国会议员还是美国主流媒体并未就结束该战争向总统施加压力，其主要盟友也并未呼吁美国从阿富汗撤军。结束阿富汗战争的主张主要来自美国总统，奥巴马、特朗普、拜登均主张从阿富汗撤军。本文从美国总统对阿富汗战争认知的角度，探讨美国结束这场海外军事干预“退出战略”的起源。

其二，战略表述。美国政府对结束阿富汗战争的战略表述，实际上是提出“退出”阿富汗的战略目标，本文主要从国家利益的角度着手，即美国政府如何以国家利益为由为“退出”辩护;“结束状态”，即美国有关战争结束后对阿富汗政治和社会状态的预期，也就是美国希望保留的干预成果;“结束时间”，即撤军时间表和最终完成从阿富汗撤军的具体时间。

其三，战略实施。为实现战略目标，战略实施方需要制订一系列的行动计划并付诸实施。本文主要从政治和军事层面考察美国结束阿富汗战争实施的“退出战略”。在政治层面，分析美国通过和谈在多大程度上实现了其预期的“结束状态”，以及未实现预期的原因;在军事层面，分析美国的撤军时间表如何产生，美军是否按“结束时间”撤离阿富汗，以及美国是否在战略实施中将政治和军事层面的需求有效结合。

二 “退出”阿富汗：总统的认知与战略起源

从奥巴马以来的连续三任美国总统均主张结束阿富汗战争，这三位总统的立场源于他们各自的“阿富汗战争观”，正是由于受到对此次海外军事干预看法的影响，他们都决定并不断致力于结束阿富汗战争。三位总统的“阿富汗战争观”虽然不尽一致，但其相关立场均日益消极悲观，这主要体现在对两方面关键问题的认知。

(一)阿富汗战争在美国国家战略中的地位

阿富汗战争一度曾是美国“全球反恐战争”的重要组成部分和前沿战场。在以“反恐”为第一要务的背景下，阿富汗战争在美国国家战略中占有极其重要的地位。在击垮塔利班政权、消灭“基地”组织有生力量之后，小布什政府并未从阿富汗撤军，反而扩大了阿富汗战争，并投身于阿富汗“国家重建”。在2006年前后，塔利班东山再起，严重威胁到美国在阿富汗的“国家重建”进程。小布什政府非但没有将如何“退出”阿富汗提上议事日程，反而将美国在阿富汗的军事干预界定为击败塔利班武装、为阿富汗“国家重建”保驾护航。在小布什总统看来，阿富汗战争在美国国家战略尤其是国家安全战略中占重要地位。

奥巴马对阿富汗战争重要性的认知有别于前任。在奥巴马看来，美国国家战略应以国内为重心，修复金融危机对美国经济造成的创伤，削减财政赤字和改革医疗保险制度，但阿富汗战争的巨额财政支出消耗了本应用于国内事务的资金投入。奥巴马的“美国的‘国家重建’应该在国内而不是在阿富汗”论断，是其对阿富汗战争认知的写照。而且，在对外战略方面，随着海外恐怖组织袭击美国本土的计划不断被挫败，以及美国不断强化各类“反恐”举措，恐怖主义对美国的威胁逐渐降低，奥巴马倾向于调整美国的对外战略重心，认为有必要“重置”反恐与大国竞争的相对重要性。在本·拉登于2012年5月被击毙后，美国的“反恐”紧迫性进一步降低，奥巴马因而认为阿富汗战争在美国国家安全战略中的重要性呈不断下降趋势。对于阿富汗战争，奥巴马政府唯一不确定且有所顾虑的是，在塔利班卷土重来的情况下，恐怖分子是否会以阿富汗为“庇护所”，再次对美国本土发动恐怖袭击。

强调“美国优先”的特朗普是从美国国内事务优先的角度看待阿富汗战争的。带有“孤立主义”倾向的特朗普对一切海外军事干预都持怀疑态度，更不用说是旷日持久且耗资巨大的阿富汗战争了。在特朗普看来，阿富汗战争是一场“劳民伤财”的“灾难”，必须尽快结束。即便是从美国国家安全的角度看，特朗普也极力贬低阿富汗战争的重要性，认为大国竞争优先于反恐事务，而在反恐事务中，打击“伊斯兰国”优先于打击塔利班。只是在意识到恐怖主义和暴力极端主义对美国国土安全的威胁并未降低并经提醒后，特朗普才适当调整了关于阿富汗战争对美国安全重要性的判断，而且开始担忧塔利班得势后的阿富汗是否会再次成为恐怖分子袭击美国的“庇护所”。

拜登在担任奥巴马政府的副总统时就对阿富汗战争持反对立场，主张从阿富汗撤军，结束阿富汗战争。拜登就任总统后，同样强调国内事务在美国国家战略中的优先地位，认为继续进行阿富汗战争会占用原本可用于国内经济振兴、技术和创新投资的资源。从美国国家安全战略的角度出发，拜登认为，在对华战略竞争成为美国国家安全要务的背景下，重在“反恐”的阿富汗战争不仅重要性在降低，而且完全失去继续进行的理由。相对于奥巴马和特朗普，拜登并不担心塔利班控制的阿富汗会再次成为袭击美国本土的恐怖主义原发地。拜登坚持认为，早在2001年末塔利班政权被推翻之际，或在2012年5月本·拉登被击毙之时，美国在阿富汗的使命就已完成。

(二)阿富汗战争的前景

小布什离任时，对阿富汗战争的前景持乐观态度，相信驻阿美军及其盟军(包括阿富汗政府的安全部队)能够击败塔利班，为阿富汗“国家重建”提供理想的安全环境。

奥巴马对阿富汗战争前景的认知，经历了一个从较为乐观到怀疑再到悲观的过程。奥巴马就任之初，对阿富汗战争的前景持有与前任类似的乐观态度，认为通过增兵阿富汗即可扭转战局。在美军“突增战略”(Surge)未能奏效后，奥巴马意识到美国至多只能依靠不断增兵维持与塔利班的僵持，但难以击溃或战胜对手，这意味着阿富汗的安全环境有赖于遥遥无期的军队驻扎。奥巴马总统认为美国难以长期支撑此类局面，并因而质疑阿富汗战争的前景。但奥巴马一度寄希望于美国扶植的阿富汗政府及安全部队，认为在大量经济和军事援助的支持下，阿富汗政府和安全部队能够独立承担维护其国家安全及“国家重建”的使命，但这类认知很快被事态的发展所颠覆。2009年和2014年的阿富汗总统选举，暴露了阿富汗政治与社会生态中存在的腐败和派系倾轧问题。在“突增战略”实施的过程中，以及在2015年至2016年的一系列战斗中，阿富汗安全部队的战斗力远不及塔利班组织。因此，奥巴马认为，为避免美国长期陷入阿富汗战争的困局，美军必须撤离。但他同时认为，在美军撤离后，阿富汗安全部队难以战胜塔利班，美国必须在撤离前通过谈判签署协议，巩固在阿富汗的战略成果，确保阿富汗政府的续存，并促进阿富汗全国和解进程。

面对日趋恶化的阿富汗战争局势，特朗普对阿富汗战争的前景持更加悲观的立场，认为根本无法在军事上完全战胜塔利班。但特朗普在执政初期认为，美国可以通过发动一系列的攻势，暂时压制塔利班的进攻并乘势完成“体面撤军”。在此计划失败后，特朗普转而认为必须尽快通过谈判从阿富汗撤军。在特朗普看来，谈判的重要作用在于帮助美国完成撤军。至于通过谈判如何保留和维持美国在阿富汗的既有成果，特朗普并不关心，只是在其政府成员的敦促和提示下，特朗普才对维持阿富汗政府的续存和促成阿富汗全国和解给予了流于形式的关注。

拜登就任总统后，将撤军视为美国阿富汗政策的唯一要务，对阿富汗政府未来的续存或所谓的阿富汗“全国和解”，仅在口头上表示支持。

正是以上述阿富汗战争在美国国家战略中的地位及阿富汗战争前景的相关认知为政策出发点，奥巴马、特朗普和拜登三位美国总统的阿富汗政策均以从阿富汗撤军、结束阿富汗战争为核心，且相关认知的迫切性不断增强。在这三位总统看来，阿富汗在美国国家战略中的地位在不断下降，阿富汗战争的前景日趋悲观。这在很大程度上表明，美国结束阿富汗战争的“退出战略”是一个渐进的、逐步加速的过程。

三 “退出”阿富汗：战略表述

从奥巴马政府开始，美国政府围绕国家利益、“结束状态”和“结束时间”，就如何结束阿富汗战争进行了一系列的战略表述，在为美国“退出”阿富汗辩护的同时，也提出了结束阿富汗战争的目标。

(一)国家利益

奥巴马政府主要以国家利益之名为美国从阿富汗撤军辩护。2009年12月2日，奥巴马在西点军校就美国的阿富汗政策发表讲话，宣称“美国的目标必须与责任、手段和利益相一致”，相对于国内的经济发展，美国在阿富汗的行动居次要地位，美国不能在阿富汗无休止地承担义务。但与此同时，鉴于“反恐战争”尚未彻底结束，美国在阿富汗仍有一定的战略利益，即阿富汗不能再度成为“恐怖分子的庇护所”。

2017年8月21日，特朗普政府发布美国的阿富汗新战略，表面上强调要以美军的攻势遏制塔利班的进攻势头，实际上仍然是延续奥巴马政府开启的“退出战略”，强调军事打击只是为最终的“退出”赢得时间和体面。特朗普总统辩称该战略很大程度上源于他的“直觉”，“直觉”告诉他，美军必须尽快撤离阿富汗，以便将更多的资源用于“使美国再次强大”，即服从于重振美国这一更为重要的国家利益。与奥巴马政府相似，特朗普政府的阿富汗战略仍然强调美国在阿富汗存在一定的战略利益，即防止阿富汗再度沦为“恐怖主义的天堂”。

2021年4月14日，拜登宣布将美军从阿富汗完全撤离，并称此举是从美国国家利益出发，服从美国应对其他“紧迫挑战”的需要，包括国内技术创新和基础设施投资、与中国的战略竞争，以及有效应对公共卫生危机等。

(二)“结束状态”

保留和维持干预成果是“退出战略”的重要目标。从奥巴马萌生去意并着手结束阿富汗战争开始，直到拜登就任之前，美国政府有关“退出”阿富汗的“结束状态”的基本构想就是力争保留美国军事干预的成果：一是使阿富汗不再成为“恐怖分子的庇护所”，二是维护美国扶植的阿富汗政府的稳定。为避免阿富汗再次沦为“恐怖分子的庇护所”，并将阿富汗打造为所谓“民主国家的样板”，美国耗费了大量的人力物力，扶植起一个亲美、亲西方的政权，打造了一支初具规模的安全部队，并赋予阿富汗“非北约主要盟国”(Non-NATO Major Ally，NNMA)地位。心生去意的美国一直试图借助这些干预成果，继续维护美国在阿富汗的战略利益，尤其是在“反恐”领域的利益。

在上述西点军校的演讲中，奥巴马强调，“美国没有兴趣打一场无休止的战争”，阿富汗政府和军队必须“自立”，独立开展“反恐战争”。奥巴马的此番言论开启了美国在阿富汗的重大战略调整，即阿富汗政府和军队要独立承担在阿富汗的反恐任务。但阿富汗安全部队的实际战斗力难以达到美国的预期，阿富汗政权也日益受到塔利班的威胁。为此，奥巴马政府将“结束状态”的重点转向确保美军撤离后阿富汗政权的续存，并希望通过与塔利班和谈与其达成协议，为阿富汗政府提供赖以存在的机制和制度保障。2011年3月，时任美国国务卿希拉里就美国与塔利班的直接谈判提出条件，即塔利班必须接受阿富汗宪法，承认阿富汗政府的合法性。此后，在奥巴马政府与塔利班的和谈中，美国政府对谈判立场的表述充分表达了对“结束状态”的预期，即希望保留两大干预成果：一是塔利班承诺不再使阿富汗成为恐怖袭击的发源地;二是塔利班开启与阿富汗政府直接谈判的进程，承认阿富汗政府为合法政府，实现“全国和解”。

特朗普在上述宣布阿富汗新战略的讲话中，并未提及美国有关“结束状态”的预期，而是通过与塔利班进行和谈，希望在“退出”阿富汗后保留与奥巴马政府一致的两个成果。

拜登总统在宣布美军全部撤离阿富汗的讲话中，只字未提“结束状态”，通篇主要从美国国家利益出发，为完全撤军、彻底结束阿富汗战争辩护，认为美国在阿富汗已无能为力。在拜登总统看来，美国在阿富汗的利益已荡然无存，美国无须也无力保留所谓的“干预成果”。

(三)“结束时间”

为逐步将美军全部从阿富汗撤离，奥巴马先后三次宣布重大的撤军计划。2011年6月，奥巴马首次宣布撤军计划：到2011年底前将驻阿美军从10万人减到9万人，到2012年9月底再减至6.7万人。2013年2月，奥巴马再次宣布撤军计划：到2014年2月，将驻阿美军的总数减至3.3万人。他同时宣称，到2014年底，美军将结束阿富汗军事行动，驻留美军将主要担任顾问和负责培训。2014年5月27日，奥巴马第三次宣布撤军计划：到2014年12月，将驻阿美军减少至9800人，并在2016年减至5500人。然而事实上，到奥巴马任期结束，仍有8400名美军驻留阿富汗。

特朗普在宣布阿富汗新战略时，提出向阿富汗增兵3800人，加上其他的增兵计划，致使驻阿美军的人数一度上升到1.3万人。从2018年开始，特朗普致力于迅速从阿富汗撤军，并强调通过与塔利班的谈判完成撤军进程。特朗普政府的撤军计划主要体现在2020年2月与塔利班签署的协议，协议规定，在协议签署后的135天内，驻阿美军从1.3万人减少至8600人;在协议签署后的14个月之内(截至2021年4月)，美军全部从阿富汗撤离。此后，美军提前近一个月完成减少阿富汗驻军至8600人的计划。特朗普在2020年8月宣布，将驻阿美军人数减少至4500人，并于同年10月在推特上宣称，美军将于当年圣诞节前全部从阿富汗撤离。但特朗普离任时，仍有2500名美军驻留阿富汗。

拜登总统在2021年4月21日宣布将驻阿美军全部撤离的目标，就是将上述2500名美军撤离阿富汗，计划在2021年5月1日前开始撤离，并在同年9月11日前全部撤出。

四 “退出”阿富汗：战略实施

为实施结束阿富汗战争的“退出战略”，美国主要采取的行动包括试图通过与塔利班的和谈实现预期的“结束状态”，达成保留干预成果的政治目标，并力图通过逐步撤军，实现军事上的完全“退出”。但在战略实践中，美国并未将“退出战略”中的军事与政治层面的目标有效结合，从而有损于该战略的实施效果。

(一)和谈与“结束状态”

从2011年美国外交官开始与塔利班代表接触，到2020年2月双方正式签署协议，美国始终坚持的谈判立场就是塔利班必须保证阿富汗不再成为“恐怖分子的庇护所”，必须承认阿富汗政府的合法性，并通过与阿富汗政府的直接谈判，实现“全国和解”。而塔利班始终坚持的谈判立场是美军全部从阿富汗撤离，拒绝承认阿富汗政府。在奥巴马政府时期，由于美国和塔利班的立场相距甚远，因而谈判进展仅限于双方阐明各自的立场，以及确立塔利班作为谈判参与方的正始称谓，未能取得实质性进展。

在特朗普的强烈敦促下，美国政府从2018年开始加快与塔利班的谈判进程。时任国务卿蓬佩奥告知美国谈判代表团团长、阿富汗和解事务特别代表扎勒米·哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad)，特朗普急于看到谈判成果，可在确保美国根本利益的前提下，适时取得谈判突破。而作为最高决策机构的塔利班政治委员会也意识到与美国谈判的好处，指示其谈判代表以拒绝承认阿富汗政府为前提，寻求与美国达成协议。美国和塔利班谈判代表在谈判中不断试探对方的底线。在哈利勒扎德看来，塔利班的底线是美军全部从阿富汗撤离和拒不承认阿富汗政府;在塔利班谈判代表看来，美国的根本利益在于确保阿富汗不再成为“恐怖分子的庇护所”，阿富汗政府的续存则是次要的，至少并非美国公开宣称的那么重要。在长期的多回合的谈判交锋中，美国和塔利班都对对方的底线做出了较为准确的判断，在知己知彼的基础上都做出了一定的妥协。

经过漫长而艰难的谈判，美国和塔利班在2020年2月29日达成协议。该协议除上文提及的美军撤离的时间表外，还规定了塔利班承担的义务，即不允许其成员和包括“基地”组织在内的其他组织，利用阿富汗领土进行威胁美国及其盟友安全的行为，包括不得招募、训练和资助“恐怖分子”。该协议还特别强调，塔利班将通过与阿富汗政府的直接谈判实现阿富汗全国和解。就保证阿富汗不再成为“恐怖主义庇护所”而言，美国至少在文本上实现了谈判目标和预期的“结束状态”。但就确保阿富汗政府的续存而言，美国甚至未取得表面的成果，离预期目标相去甚远，塔利班在协议中既未承认阿富汗宪法和阿富汗政府的合法性，也未承诺与阿富汗政府进行直接谈判的时间和步骤。与塔利班签署的这份协议表明，美国通过谈判使其在阿富汗的“反恐”成果得以保存和延续，但阿富汗政府的命运却前途未卜。

(二)逐步撤军与“结束时间”

从上述“结束时间”的战略表述可以看出，美军从阿富汗撤离是一个渐进式的过程，耗时十年才最终完成。但从撤军时间表看，美军撤离阿富汗是一个线性发展的过程，这一过程不但使人们忽视撤军时间表出台的决策过程，也掩盖了驻阿美军兵力规模的起伏变化。

美军从阿富汗撤离的时间和规模主要是由总统与驻阿美军最高军事指挥官即国际安全援助部队(International Security Assistance Force，ISAF)指挥官协商后做出。虽然多数的撤军时间表都是总统与军事指挥官经过协商、在无重大分歧的情况下确立的，但美国在2011年6月出台的从阿富汗撤军的计划却是例外。在讨论撤军计划时，奥巴马与驻阿美军最高军事指挥官戴维·彼得雷乌斯(David H. Petraeus)就美国到2012年9月在阿富汗的驻军人数产生严重分歧，前者希望削减至6.7万人，后者则提出保留9000至1万人。之后，彼得雷乌斯将其与奥巴马的争论透露给媒体，把总统与军方的分歧公之于众，在时任国防部长盖茨的劝说和协调下，彼得雷乌斯将军最终接受了奥巴马的提议。

特朗普就任之初就指出，阿富汗战争是“一场没有希望的战争”。在2017年8月发布阿富汗新战略时，他却提出向阿富汗增兵3800人，随后还进行了一些小规模的增兵。特朗普政府的增兵计划不但使始于奥巴马政府的撤军进程放缓，而且使驻阿美军人数从奥巴马离任时的8400人增加到1.3万人。特朗普认为只有增加驻军人数才能遏制塔利班的攻势，继而得以体面地从阿富汗撤军。

奥巴马和特朗普离任时均未能实现任内提出的撤军计划。奥巴马计划在离任时将驻阿美军减至5500人，但实际保留了8400人;特朗普一度宣称在2020年底前将驻阿美军全部撤离，但当他离任时，仍有2500名美军驻守阿富汗。奥巴马离任时的驻阿美军规模超出计划，是由于塔利班在2015年和2016年发动规模空前的军事攻势，阿富汗安全部队大有难以招架和溃败之势。奥巴马政府担心大幅减少驻阿美军的规模，塔利班会完全控制阿富汗，阿富汗可能再度成为“恐怖分子的庇护所”。特朗普离任时，在阿富汗保留了一定规模的驻军，也是出于同样的考虑。在塔利班不断得势、“伊斯兰国”势力未被剿灭的情况下，特朗普政府同样担心阿富汗会再度成为极端主义分子和恐怖分子的“天堂”，进而会对美国的国土安全构成威胁。出于“反恐”的考虑，奥巴马和特朗普离任时都改变了既定的撤军计划，保留了更多的驻阿美军以援助阿富汗安全部队。

(三)政治层面与军事层面的结合：阿富汗“退出战略”的缺失

在“退出”阿富汗的整个过程中，美国由于未能将“退出战略”实施过程中的政治与军事层面的需求相结合，导致“退出战略”的实施受到较大的影响。

奥巴马政府时期，和谈与撤军几乎是在两个平行轨道上进行。美国的撤军计划具有很强的单边性，撤军时间和规模取决于美国政府的内部决策，即奥巴马与国际安全援助部队指挥官的协商，并没有与谈判议程和进程挂钩。特朗普希望通过谈判尽快结束阿富汗战争，但谈判与撤军之间的脱钩依然如故。在特朗普政府任内，美国对塔利班的军事行动并没有给谈判增加筹码。2019年夏，美军针对塔利班在阿富汗境内制造的一系列恐怖袭击进行报复式打击，规模和力度远超塔利班决策层的预期。此外，特朗普还下令中止和塔利班的谈判。被特朗普政府强硬立场震慑的塔利班决策层认为，美国在谈判重启后会提高谈判条件，特别是在确保阿富汗政府续存这一问题上，所以倾向于有条件地做一定的让步。但美国的军事行动及特朗普中止谈判的命令仅仅是为了报复塔利班进行的恐怖袭击，并未考虑以此次行动及其对塔利班决策层的施压为手段，迫使塔利班在战略问题上做出让步。谈判重启后，美国并没有对谈判策略进行任何的调整令塔利班感到意外。造成这一现象的主要原因在于，美国军方最初对与塔利班的直接谈判持反对态度，国际安全援助部队指挥部没有与美国谈判代表团建立有效的沟通机制。特朗普政府时期，尽管军方已经不再反对与塔利班进行直接谈判，但仍然不愿就谈判事宜与美国谈判代表团建立沟通或联络机制。更为重要的是，无论是奥巴马还是特朗普，均未就促成与塔利班谈判代表团达成协议进行有效干预。

谈判与撤军和特定军事行动的脱钩，对实施“退出战略”产生了较大影响。在谈判正式开始后不久，塔利班谈判代表和塔利班政治委员会意识到，美国的撤军行动在很大程度上是单边行动，没有与谈判的具体议程挂钩，撤军的规模、时间和速度并非美国的谈判筹码。换言之，不论有无谈判或谈判无论取得什么结果，美军迟早会全部从阿富汗撤离。塔利班的谈判策略始终以此判断为基础，在涉及阿富汗政权合法性的问题上拒不让步。塔利班最终之所以与美国达成协议，目的在于以不触动美国的核心利益为前提，换取美军尽快从阿富汗全部撤离。因此，在没有军事存在支持的情况下，美国很难完全实现“退出”阿富汗的政治目标，美国“退出战略”目标的完成，实际上是以牺牲阿富汗政府的未来前途为代价的。

五 结语

美国结束阿富汗战争的“退出战略”主要源于三任美国总统的“阿富汗战争观”，奥巴马、特朗普和拜登均认为，阿富汗在美国国家战略中的地位日趋下降，阿富汗战争的前景日益暗淡。以此认知为出发点，三位总统均致力于从阿富汗撤军，结束阿富汗战争，并为此通过一系列战略表述，在以国家利益为由对结束阿富汗战争的决定进行辩护的同时，规划结束阿富汗战争的军事目标和政治目标，即在从阿富汗撤军的同时力争保持此次海外军事干预的政治成果，包括使阿富汗不再成为“恐怖主义庇护所”以及维持阿富汗政府的续存。由于没有将“退出战略”实施中的政治与军事层面的需求相结合，美国在完成撤军的同时，未能完全实现其理想的“结束状态”，塔利班武装很快推翻了美国扶植的阿富汗政权，阿富汗国内的安全局势每况愈下，大有重新成为“恐怖主义温床”的可能，严重威胁地区安全和美国的“反恐成果”。

本文通过考察美国如何结束阿富汗战争，旨在深化对美国海外军事干预“退出战略”的理解。就全面考察美国海外军事干预的“退出战略”而言，需要进一步从此类路径入手：一方面，进行纵向比较分析，即以某种科学的、合理的比较分析框架为基础，对美国历史上的海外军事干预“退出战略”进行比较分析，从中归纳其特点和异同;另一方面，进行横向比较分析，即在确立某种恰当的比较分析框架的基础上，就美国与其他大国实施“退出战略”的情况进行比较研究，从而找到美国与其他大国同类实践的异同，并寻求运用恰当的理论阐释美国“退出战略”的独特所在，从而拓展与深化对美国海外军事干预“退出战略”的理解。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第4期，文中注释略)

来源时间：2022/1/31   发布时间：2022/1/19

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作者：杨楠  来源：当代美国评论

【内容提要】美国政府长期秉持数据开放和数据自由流动相结合的数据治理理念。近年来，美国相继发布多份数据战略纲领性文件，初步建立了数据战略体系。美国数据战略的形成基于多方面因素，包括中美战略博弈外部环境的变化、保护关键数据的长期考量、提升高科技研发能力以及对私营部门的管理和规制等。美国数据战略内容丰富，主要涵盖数据的使用管理、规则和标准以及数据伦理等。美国在推行数据战略过程中，将面临诸多挑战。在国内层面，各级数据法规衔接不顺畅;在国家间层面，美国希望推行的跨境数据流动规则面临阻碍;在国际层面，美国长期秉持的“数据自由流动”原则广受质疑。

【关键词】美国数据战略;数据治理;网络安全;中美战略竞争

【作者】杨楠，中国社会科学院美国研究所助理研究员。

在信息时代，数据(data)是人类数字生活的主要组成部分，是推动全球社会发展的关键生产要素，也是国家治理中不可缺少的重要工具。随着近年来全球数字化程度进一步加深以及信息技术的快速发展，数据的重要性逐步显现，迅速发展为各国竞相争夺的战略资源。数字化程度高的国家围绕数据相关议题展开博弈，不断强化自身对于数据的治理和管控能力，并在这一过程中构建国家级数据战略体系。

美国是较早尝试对数字数据进行治理的国家，长期秉持数据开放和数据自由流动相结合的治理理念，但政府并未出台成文的数据管理战略。近年来，随着国际环境的变化及对网络安全政策理念的调整，美国战略界逐步意识到数据在维护国家安全和国际竞争力方面的重要性，开始强化对数据使用和流动的规制。2019年12月，美国总统行政管理和预算办公室发布《联邦数据战略》(Federal Data Strategy，FDS)，这是美国首次从联邦政府层面搭建数据治理方案的尝试。此后，包括美国国防部、情报部门及其他利益相关部门先后发布了各自的数据战略方案，以响应联邦政府的数据战略总体部署，这一战略体系的发展将对美国数字经济与网络安全产生深远的影响。本文以美国数据战略为研讨对象，在分析美国政府近年来发布数据战略背景的基础上，探讨其数据战略的内涵与外延，分析这一战略对美国内外政策的影响，并探讨美国数据战略推行过程中的挑战与阻碍因素。

美国数据战略提出的背景与动因

在数据治理实践中，各国政府均面临一个重要问题，即如何在“企业和政府对个人数据访问”与“个人数据隐私”之间取得适当的平衡。长期以来，美国政府遵循一种“商业优先”的治理理念，意图在不完全牺牲隐私权的情况下，优先考虑个人数据的商业化，并提倡数据在境内外自由流动，从而使数字经济与技术红利最大化。近年来，随着美国国内外形势的变化，以及其他国家数字技术能力的长足进步，美国政府一改原有对数据利用和流动的“不干涉”态度，先后出台了多项数据监管政策，通过立法制定并推行国家层面的数据战略，其动因可以归结为四个方面。

(一)基于中美战略博弈的外部环境

奥巴马政府执政末期，美国开始将中国视为首要战略竞争对手。在特朗普政府时期，美国在多个领域开始对华施压，其中数字和科技领域成为其关注的重中之重。2019年年初，包括美国国家安全局和国土安全部等多个部门的负责人陆续表态，将中国视为美国在数字领域的最主要对手。美国战略界评估认为，中美两国长期的“技术相互依赖”给数据跨境流动、数据隐私和数据安全带来了重大挑战。近年来，中国所倡导的数据主权治理模式被越来越多的国家认可。为此，美国认为必须“夺回”数据治理和规则制定的国际主导权，而实现这一目标的途径则在于制定和推行数字时代的大战略。2020年4月，美国新美国安全中心(Center for a New American Security，CNAS)研究员萨姆·萨克斯(Samm Sacks)在参议院司法委员会听证会上指出，联邦政府隐私法和宏观数据战略的长期缺失，意味着“美国过早地将新兴技术管理规则的领导权拱手让给欧洲、中国和他国政府”。美国已将中美两国围绕数据资源的竞争上升至战略层面，并意图将这种博弈扩展至能够提振美国全球影响力和领导力的“规则之争”。

基于这种理念，自特朗普政府执政后期以来，美国政府开始为其竞争性数据战略做铺垫，重点是清除美国各行业在数据领域沾染的“中国元素”。2020年8月，美国政府以“与政府共享数据”为由，强迫字节跳动公司出售抖音海外版(TikTok)给美国公司。同一时期，美国推动“清洁网络”(The Clean Network)计划，试图联合其盟国，共同推行“数据排华”。2020年12月，美国国土安全部发布题为《数据安全商业警告：涉华数据服务及设备商业风险》的报告，向全美商业企业等私营部门发布有关中国数据安全的所谓风险提示，进而提出“替代中国数据服务”等倡议。拜登政府执政后，在数据安全领域总体上继承了特朗普政府的政策遗产，以数据安全为由对华施压的措施不减反增。可以肯定的是，随着中美战略竞争的日益深化，遏制中国发展、扩大美国的国际影响力以及形成相对于中国的“数据优势”，都已成为塑造和影响美国数据战略的重要动因。

(二)基于保护关键数据的战略考量

长期以来，美国政府将网络安全的重心置于确保关键基础设施不遭受大规模破坏、防止“网络珍珠港”或“数字9·11”等战略意外事件的发生。自奥巴马政府执政以来，美国战略界开始调整思路，认为关键数据的持续流失是导致美国权力被不断“腐蚀”的主要原因，并开始注重对信息资源的保护与维护。2015年年初，自称隶属于恐怖组织“伊斯兰国”的黑客入侵美国中央司令部推特主页，并将一些敏感个人信息和机密文件公之于众。该事件后，奥巴马要求各级部门“在网上行事的同时，也要加强隐私保护”，并呼吁国会尽快立法以强化数据安全。2016年美国大选期间，民主党竞选团队先后曝出“黑客门”“邮件门”等丑闻，包括候选人希拉里、民主党竞选委员会主席约翰·波德斯塔(John Podesta)以及民主党全国委员会的线上涉密数据遭到窃取和公开，间接对2016年的总统选举结果造成影响。这令长期惯于摄取他国关键信息的美国情报界首次意识到美国信息系统的脆弱性。特朗普执政后，美国政府开始将数据安全与大国竞争两项战略要素合并考量，由此推出了一系列具有攻击性的政策。例如，2019年5月，特朗普签署第13873号行政令，要求置换通信系统与服务业供应链中的“外国要素”，以降低关键信息被他国获取的可能性。拜登政府执政后，延续并进一步细化了特朗普政府的数据安全政策。在先后遭遇“太阳风”公司(SolarWinds)供应链攻击事件和科洛尼尔公司(Colonial Pipeline)输油管道勒索事件后，拜登政府陆续发布多项涉及供应链安全和网络安全的行政令，其中均将数据安全视为政策重点。在2021年4月美国情报界发布的《2021年度威胁评估》报告中，俄罗斯、伊朗、朝鲜与中国被界定为美国在数字领域面对的四个最主要“对手”。2021年6月9日，拜登政府公布第14034号“保护美国人数据免受外国对手侵害”行政令，明确将对关键数据的保护上升至国家战略层面。由此可见，由大国竞争战略所驱动的数据安全问题已成为美国制定数据战略的重要支柱。

(三)基于提升高科技研发能力的需要

新兴技术将对未来地缘政治格局、大国竞争和国际关系产生重要影响，而数据技术则对推进人工智能与物联网等高新技术的迭代发展起到至关重要的作用。2020年，美国知名咨询公司弗若斯特沙利文(Frost & Sulivan)预测，未来90%的变革性科技突破都依赖于数据流动和使用。目前，已有大量研究证实了数据与高科技发展之间存在明显相关性。冷战结束后，美国长期保持在数据技术领域的优势地位，并将这种优势转化成为科技优势。而近年来，以中国为代表的全球数字化发达国家逐渐具有了强大的数据能力，并在高新技术领域不断取得重大突破，美国在科技领域的相对优势不断缩小。

技术优势长期为美国企业带来超额垄断利润，然而近年来美国在高端价值链的控制力持续减弱，引发了美国战略界的危机感。美国政府与智库开始探求如何获得对“数据金矿”的排他性独占优势。一方面，美国自奥巴马政府时期以来陆续发布多项科技战略文件，频繁强调知识产权和关键数据跨境流动问题，并多次调整公私合作关系中的数据共享政策。早在2010年年底，美国总统科学技术顾问委员会(President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST)就发布了《数字未来设计》报告，强调大数据在科技研发领域的重要战略意义，并号召将发展数据技术列为优先事项。特朗普政府执政后，美国于2018年推动新一轮出口管制改革，将关注重点由关键技术转移至新兴基础技术。2019年，美国参议员约什·霍利(Josh Hawley)提出《国家安全与个人数据保护法案》(National Security and Personal Data Protection Act)，主张给外国投资委员会(The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)增加更多审查境外数据密集型企业的权力。

另一方面，美国智库也开始加强对数据与技术之间关系的关注，持续呼吁美国政府强化对数据技术的研发和规制。正如美国战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies，CSIS)副主任詹姆斯·刘易斯(James Lewis)所述，追求“现代权力”是未来大国冲突的首要目标，而数字领域的创造力是国家竞争中的重要元素。2021年5月，美国大西洋理事会(Atlantic Council)成立新兴技术与数据地缘政治影响委员会(Commission on the Geopolitical Impacts of New Technologies and Data)，并发布《新兴技术与数据的地缘政治影响》报告。该报告明确指出，美国政府应当通过推行系统化的技术与数据战略的方式，确保在关键领域的全球领先地位。

(四)基于对私营部门的管理与规制

数字经济是当代美国经济的重要增长点。近十年来，以谷歌、苹果、亚马逊和脸书(Facebook)四大科技公司为代表的私营企业借助其算法，对用户的原始行为数据进行收集、分析和加工，不仅获得了巨额利润，同时也逐渐实现了对数字市场的垄断地位。这一过程以企业强化技术能力、扩大累积用户数据为基础，以牺牲用户隐私为代价，最终形成了所谓的“监控资本主义”(Surveillance Capitalism)。新冠疫情期间，尽管世界各国的大量私营企业遭受重创，但以美国四大科技公司为代表的科技企业仍然蓬勃发展并取得惊人的收益。与此同时，鉴于美国长期以来的经济政策理念的影响，美国政府对这些企业所建立的“数据王国”仍持弱监管或不监管的态度。

近年来，这些数字经济巨头企业陆续受到美国政府、国会议员、学界和民间舆论的批评，其背后除这些企业垄断市场和淘汰竞争对手等因素外，另一个重要原因即是广为诟病的滥用用户数据问题。针对这种情况，2019年，美国国内掀起了一场针对数据密集型企业开展反垄断调查的浪潮。其中，谷歌及脸书因其垄断行为而成为此次调查的主要对象。在全美50个州中，有47个州的总检察长对脸书提出指控，称其将消费者的隐私置于风险之中。2020年4月，美国众议院司法委员会发布了一份长达400多页的《数字化市场竞争调查》(Investigation of Competition in Digital Markets)反垄断报告，明确将数据滥用行为作为今后开展调查的重点。两个月后，美国众议院司法委员会又通过了《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》(又名Access法案)，赋予联邦贸易委员会更多约束科技巨头企业的权力。

然而，美国当前的反制裁政策框架难以对数字时代的数据问题进行有效的回应，包括1890年的《谢尔曼反垄断法》(Sherman Anti-Trust Act)和1914年的《克莱顿反垄断法》(Clayton Antitrust Act)，都无法完全制约数字巨头企业在政治、经济和社会领域所造成的负面影响。为此，美国政府试图加快更新和充实相关的法律法规，而出台系统化的数据战略指南则是实现这一目标的关键。

美国数据战略的内涵

美国政府将数据问题纳入战略构思最早始于奥巴马政府时期。2012年3月，美国国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)发布“大数据研究和发展倡议”(Big Data R&D Initiative)，提出将申请2亿美元用于在科学研究、国家安全、生物环境以及教育等领域的大数据技术。2016年，奥巴马政府对该倡议进行了增补和完善，并发布《联邦政府大数据研发战略规划》(The Federal Big Data Research and Development Strategic Plan)。该规划包含七项具体战略，涵盖了技术研发、数据管理和人才培养等多个方面，为后续相关战略的完善奠定了基础。

特朗普政府执政后，美国加快了对数据问题的战略规划。2018年，美国总统管理和预算办公室开始将联邦政府层面的数据战略规划提上日程，广泛向政府部门、国会、学界和企业界征求意见。2019年12月，《联邦数据战略》问世。同时发布的还有推进这一战略的《2020年行动指南》。随后，美国多个部门陆续公布了各自的数据战略，以此响应联邦政府的战略部署，美国数据战略体系由此初具雏形。

《联邦数据战略》明确指出，其核心思想在于“将数据作为一种战略资源”(Leveraging Data as a Strategic Asset)。为贯彻这一政策理念，美国将推动政府内外各种社会力量，运用各类技术手段，实现这一战略目标。下文将从对数据的使用及管理、法律与规则以及伦理三个方面着手，探讨美国数据战略的内涵。

(一)数据使用和管理

美国联邦政府与州政府、国会和国防部在日常工作中产生大量原始数字数据，其中不乏涉及国家安全和先进技术领域的关键数据。在缺乏有效监管的背景下，这些数据的安全性显得尤为脆弱。根据2016年美国非政府组织“隐私维权”(Privacy Rights Clearinghouse)发布的消息，在2011年至2016年，美国联邦政府和州政府共发生了203次数据泄露事件，总计有4700万条数据记录被攻击者窃取或曝光，且该数据还不包括爱德华·斯诺登(Edward Snowden)泄露的国家安全局文件。联邦政府从宏观层面出台《联邦数据战略》，其重要原因之一就在于要有效整合这些关键数据，并对其进行统筹管理。

为实现这一战略目标，《联邦数据战略》明确强调将沿袭自特朗普政府时期以来美国战略界提倡的“全政府”组织管理政策理念。在《2020年行动指南》中提供了三种机构数据整合方案，分别是由单一部门调配数据资源的“机构行动”(Agency Action)、跨部门整合数据资源的“集体行动”(Community Action)以及由单一部门主导、多部门参与的“共享行动”(Shared Action)。这一方面对联邦政府以及负责牵头的总统行政管理和预算办公室的数字化能力提出了更高要求，另一方面也着重强调了各部门的配合参与，从而确保降低跨部门协调中的管理成本。

自2019年底以来，联邦首席数据官委员会(Federal Chief Data Officer Council)推动各部门的首席数据官，陆续发布各自的数据战略。这些战略均将“数据是战略资产”作为基本理念，以配合《联邦数据战略》的政策诉求。包括美国司法部、农业部及教育部等多个部门先后推出系统性的数据战略;美国情报界在原有数据政策的基础上，进一步细化并出台了《情报界信息环境数据战略》(Intelligence Community Information Environment Data Strategy)，尤为强调在当前国际形势下强化情报部门的信息沟通、提升情报数据技术的重要性，这无疑与近年来美国情报界推动的情报改革的方向是一致的。2020年9月，美国国防部发布了《国防部数据战略》(DoD Data Strategy)，该战略要求包括国防部部长办公室、参谋长联席会议主席办公室、各军种以及联合作战司令部等军事部门应重视数据流通与数据安全，将国防部逐渐打造成“由数据驱动的机构”。而且，国防部数据战略更进一步地提出了“将数据作为一种武器系统”的设想，毫不避讳“数据武器化”对国际社会带来的负面影响。

凭借这些战略规划，美国政府力图规范各部门使用和管理数据的方式。在上述已出台的数据战略中，既包括各机构数据治理制度化的细则，也提供了与其他部门相配合的具体方案。此外，美国主张对数据战略及时更新年度行动计划，按不同时间段对数据运用的侧重方面进行部署和调整。如果这一数据战略构想能够顺利推行，还将在很大程度上降低美国政府在数据管理方面的行政成本。

(二)数据规则与标准

有效的数据治理需要法律的强制力予以支撑和推动。在美国政府各部门围绕数据搭建的战略体系中，完善现有法律、建立数据标准是其中的核心要素。在数据流动、个人隐私保护和数据公开等议题上，美国存在以国家安全为主导的国内规制思维和以地缘政治利益为核心的国际规制思维，两者在内容和适用范围上具有一定程度的差别。为此，在探讨有关美国制定数据规则与标准的战略意图时，应当从美国国内与国际两个层面加以区分。

在国内层面，美国政府希望能够为国会未来出台数据相关法律提供政策框架。自进入互联网时代以来，美国国会、联邦政府与各州政府围绕涉及数据的电子政务、信息公开、个人隐私和网络安全等议题先后颁布了多项法律法规。在当前形势下，有些法律法规已经过时，无法适应新技术的发展变化和利益相关方的正当要求;有些法规则缺乏连续性，具体反映在数据安全和数据公开不平衡、联邦与地方法律难以对接，以及地方立法难以适应数字企业的诉求等方面。通过出台联邦政府层面的数据战略，美国政府希望为立法机构提供相对明确的数据治理理念，以及长期和稳定的数据治理目标，从而为今后更加系统化的数据立法奠定基础。在这种统一化的数据战略中，美国国会逐渐调整以往对数据安全和数据隐私“分别立法”的工作模式，开始呈现将两者合并考量的趋势。

在国际层面，美国战略界试图在国际社会推行符合美国战略利益和价值观的数据治理理念，从而在大国竞争背景下抢占经贸流通、科技研发与网络安全等领域的先机。为此，美国不遗余力地在国际层面推行基于亚太经合组织隐私框架(APEC Privacy Framework)构建的“跨境隐私规则体系”(CBPRs)。然而，这种跨境数据流动体系并未获得大多数国家的认可，原因在于其“过于彰显美国的利益”。为确保对数据的控制权力，美国持续扩大外国投资委员会的权力，使其对涉及敏感个人数据的美国企业境外投资行为具有更多的管辖权，从而捍卫美国在数据领域的优势地位。在美国各政府部门出台的数据战略中，均不同程度地提及了对各数据法律规制进一步标准化的长期规划，目的在于为今后在国际层面推行数据和通信安全标准奠定基础。

(三)数据伦理

自2013年“棱镜门”事件爆发并持续发酵以来，美国的“监听帝国”本质昭然若揭。美国国内外各界人士对美国情报界长期开展的大规模监听计划予以强烈批评，普遍认为这种行为是对网络空间秩序的重大破坏和对人权的严重侵犯。网络监听不仅对美国企业的形象和商业利益产生了较大的负面影响，也侵害了美国民众的利益，同时使得原本就脆弱的网络空间国际互信雪上加霜。

为了扭转这一颓势，美国政府将数据伦理也作为数据战略的重要内容，即规制如何规范化收集、管理和利用数据的方式，使其最大限度地降低个人和社会使用数据面临的各种风险。鉴于美国政府强调通过数据的自由流动来促进数字经济的发展，数据伦理在美国的前景将长期面临挑战。尽管美国国会和各级政府部门始终强调“负责任使用数据”在政府行为及经济活动中的重要性，但相关法规却始终落后于技术的进步。因此，美国政府在《联邦数据战略》中所提及的第一项原则就是“伦理性治理”(Ethical Governance)，并表示将把数据的伦理治理作为一种组织原则和文化融入数据战略中。2020年9月，美国总务管理局(U.S. General Services Administration，GSA)联同14个联邦政府机构，共同发布了《数据伦理框架》(Data Ethics Framework)草案，指导联邦政府雇员在收集和使用数据时做出符合数据伦理的选择。根据《2020年行动指南》的阐述，美国政府将在未来继续充实和完善这一行动框架，使其成为全美数字环境无碍通行的普适性原则。

作为数据伦理的重要组成部分，对个人隐私和数据权利的保护是美国政府所关注的重要问题。美国政界和学界虽然都十分看重数据自由流动所带来的经济利益，但并不认同这种经济利益应该以牺牲或剥夺个人的数据隐私权为代价。因此，如何能够在数据保护和数据流动中维持好动态平衡，是美国数据战略的长期目标。一方面，持续提高政府透明度、延续原有的数据开放理念仍然是美国政府数据战略的侧重点。除继续完善联邦政府管理的开源数据网站data.gov外，近年来具有标志性意义的举措是在2018年年底，美国众议院通过了《开放政府数据法案》(Foundations for Evidence-Based Policymaking Act)。该法案正式将开放数据作为一项原则纳入美国法律之中，这是《联邦数据战略》问世的基础。另一方面，继续强化对个人隐私与数据权利的保护，同样是数据战略的要务。在这方面，美国联邦政府已有大量直接或间接相关的立法问世，包括《儿童在线隐私保护法》(Children’s Online Privacy Protection Act)、《电子通信隐私法》(Electronic Communications Privacy Act)、《计算机欺诈与滥用法》(Computer Fraud and Abuse Act)以及《澄清境外数据合法使用法》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act)等。而在地方政府层面，2020年1月生效的《加州消费者隐私法》(California Consumer Privacy Act)提出了一种监管强度和市场自由并存的理念，被视为美国州一级最重要的数据隐私立法。在当前统一的数据战略框架下，美国政府未来将对上述相关法律予以整合。而2021年美国统一法律委员会(Uniform Law Commission，ULC)推出了《统一个人数据保护法》(Uniform Personal Data Protection Act，UPDPA)，尝试为州一级数据隐私立法提供借鉴，也成为迎合这一趋势的“示范性”举措。

美国数据战略的挑战

美国近年来逐渐形成的数据战略体系是其社会治理与网络治理政策理念的现实反映，也是美国国家战略的重要组成部分。然而，这种带有鲜明美国烙印的数据战略在具体推动过程中，势必将遭遇各种现实挑战。在美国国内层面，数据战略面临各部门衔接不畅的困难;在国家间层面，美国希望推行的跨境数据流动规则面临不同程度的阻碍;在国际层面，美国长期秉持的“数据自由流动”原则也受到广泛质疑。

(一)国内层面的挑战

在数据使用与保护议题上，美国的50个州相继出台了各自的法律法规，但各州的法律内容差异较大，甚至在某些领域出现矛盾，这对联邦政府推行统一的数据战略形成了较大的挑战。大部分的州与地方法院通过一般的侵权法、合同法等普通法来实现对关键数据的监管。而除普通法外，大部分州都建立了各州的法律框架。许多州利用消费者保护法来解决数据隐私问题，这些法律也因此被称为“小联邦贸易委员会法”(Little FTC Act)。总体而言，这些州法律与联邦政府层面的法律存在一定程度的偏差。

尽管美国国会近年来在数据立法方面取得了一定的进展，但由于涉及立法及执法等诸多问题，数据立法的总体进度仍进展缓慢。所以，美国各州政府近年来开始尝试主导建立数据保护体系。其中，最具代表性的是加利福尼亚州在2020年1月正式实施的《加州消费者隐私法》。与联邦政府层面针对某一特定事项或行业的隐私法有所不同，《加州消费者隐私法》对所有在加州开展业务并收集与处理个人信息的企业具有普适性，这不仅被视为是全美最具典型意义的州一级的隐私立法，同时也被公认为是美国历史上最严格的数据立法。由于加州经济体量大，科技企业多，因此其对全美其他州的数据立法具有重要的参照价值。

此后，弗吉尼亚州于2021年3月签署批准了《消费者数据保护法》(Virginia Consumer Data Protection Act，VCDPA)，该法借鉴了很多《加州消费者隐私法》和《通用数据保护条例》的立法理念。同年7月，旨在指导美国各州立法的统一法律委员会也发布了具有借鉴性意义的《统一个人数据保护法》，旨在为各州提供有别于上述几种法律的替代性方案。这些法律的陆续出台，标志着美国州政府与地方政府逐渐步入各自的数据立法轨道。

值得注意的是，《加州消费者隐私法》这种“一揽子”式的数据法律超越了联邦政府层面的立法举措，且在形式上与欧盟推行的《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulations)存在诸多相似之处，因此被看作在数据立法上带动美国趋同于“欧洲模式”的重要举措，由此引发美国企业等利益相关方的反对。2019年9月，以美国科技巨头领衔的互联网协会(Internet Association)发起一项名为“为了全体美国人隐私”(Privacy For All Americans)的数字化运动，要求国会尽快出台相对缓和的联邦隐私立法，以减少或消除《加州消费者隐私法案》对相关企业造成的影响。美国国会、各州政府与资本力量之间围绕数据隐私的博弈日趋加剧，为美国在联邦层面推行数据战略增加了更多不确定性。

(二)国家间层面的挑战

在美国数据战略中，推动并拉拢盟国加入跨境数据流动规则是关键步骤。所谓跨境数据流动规则的核心是“多进少出”，即一方面通过相对宽松且符合美国立法体系的隐私框架，最大限度地将全球数据汇集到美国;另一方面则借助外商审查机制，防止关键数据被境外用户访问。由此可见，美国跨境数据流动规则的逻辑在于推动数据向美国境内的汇集，这种模式不仅加强了美国政府和企业在数字经济和技术研发领域的优势地位，也有助于确保美国相对于其他国家的“数据优势”，但“美国优先”也通过它而显露无遗。

与此同时，“棱镜门”事件及其所暴露出的美国大规模监听计划带来的负面影响，仍长期萦绕在世界各国民众的记忆之中，这势必使美国在推行跨境数据流动规则的过程中受到抵制。美国和欧盟近年来在数据跨境领域逐渐出现的裂痕就是典型的表现。2015年“棱镜门”事件发生后，欧盟法院废止了“欧美安全港框架协议”(U.S.-EU Safe Harbor Framework)。2016年，欧盟又推出了被称为“史上最严厉数据隐私法”的《通用数据保护条例》，开创了不同于美国的数据治理模式。2020年7月，欧盟法院废除了在2016年签署的美欧“隐私盾”协议(Privacy Shield)。除欧盟外，日本也有意引入数据税，此举矛头直指美国数据密集型企业。可见，数据问题已逐渐成为美国与其盟友关系中的芥蒂，美国在数据战略规划中的霸权正受到挑战。

拜登政府执政后，美国开始调整特朗普政府时期的单边主义政策，更强调盟友的重要性。为更好地推进数据战略的实施，美国试图通过对话等机制弥合与盟友在数据跨境流动领域的分歧。2021年6月15日，拜登与欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)在布鲁塞尔举行峰会。会上，双方共同发起成立欧盟—美国贸易和技术委员会。值得注意的是，该委员会特别成立了“数据治理与技术”常设小组，以便美国与欧盟就数据跨境流动规则问题的协调。而在七国集团峰会上，数据问题也成为美国与各国进行协商的重点议题。考虑到美国与其他国家在数据治理理念方面存在差异，能否缓和并拉拢这些国家加入数据流动规则阵营、开展相关领域的合作，可能将是美国面临的更大挑战，也存在更多不确定性。

(三)国际层面的挑战

“数据自由流动”原则既是美国数据治理的基本理念，也是美国在全球范围推行数据战略的前提。然而，越来越多的国家已经充分认识到数据对经济增长、市场繁荣、科技研发和国家安全等方面的重要性，先后开始追求数据的排他性独占原则。美国认为，这种趋势对自身弊大于利，因为“相关政策在提高安全性方面并无奇效，对简化监管几乎毫无作用，同时还将给市场经济造成难以避免的损害”，其潜台词无疑是“数据本地化”(data localization)政策将严重损害美国的“数据霸权”。

然而，现实证明，全球数字化国家均在不同程度上推行“数据本地化”政策，摆脱对美国的“数据依附”。据统计，从2008年至今，二十国集团国家已经陆续推出6600多项数据保护政策。根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的统计，截至2021年年初，在全球195个主权国家中，已有128个国家出台了为数据跨境流动设限的立法，占比高达66%。随着数据本地化浪潮的涌现，“数据主权”(data sovereignty)的概念也随之受到世界各国的广泛重视，被越来越多的国家所接受。例如，印度明确反对美国、日本和加拿大等发达国家的“数据自由流动”理念，该国联邦议会在2019年提交审议了《个人数据保护法案》(Personal Data Protection Bill，PDPB)，以更为审慎的态度看待数据出境问题。2021年6月10日，中国十三届全国人大常委会第二十九次会议通过了《数据安全法》，设立了以“数据主权”为内涵的国家核心数据管理制度。此外，尼日利亚、坦桑尼亚及越南等国也开始推行与中国相似的数据战略和法律体系，数据战略的追随效应在全球范围内已逐渐形成。如果未来美国政府以大国竞争思维在国际社会强行推行其基于数据自由流动的数据战略，势必将进一步强化目前网络空间的碎片化，并加剧国际社会在数据领域的分裂趋势。

结语

近年来，美国政府已经充分认识到数字数据与信息所蕴含的经济、安全与科技价值，并将其视为重要的战略资源。为了争取在新一轮全球数据竞争中的优势地位，美国联邦先后出台了多项数据战略，美国的数据战略体系已初步形成。出台数据战略是美国政府对当前国际格局出现变化、中美关系发生质变以及美国数字技术相对优势不断缩小等客观局势的回应，体现了美国强化国内数据治理、掌控国际数据战略主导权的政策意图。

美国数据战略的背后是其长期秉持的“数据自由流动”原则。一方面，这项原则有助于强化数据在美国联邦政府、国会、地方政府、国防部以及私营部门之间的流通与“再利用”，有利于巩固美国目前相对于其他国家的“数据优势”;另一方面，美国政府试图将其“数据优势”转化为战略优势，因此不遗余力地在国际上推广这一原则，并希望借此扭转近年来国际上兴起的“数据本地化”动向。然而，无论是在全球范围内掀起轩然大波的“棱镜门”事件，抑或特朗普政府各类以数据安全为由的对华打压措施，都难掩美国数据治理理念背后的政治意涵。在大多数情况下，美国政府会主动对数据的流向施加诸多限制，从而确保数据始终处于美国的控制之中。从这个意义上讲，美国数据战略及其背后的“数据自由流动”原则实质上是出于维护其数据霸权的需要，因而是一种“有限度的自由”。

未来，美国在推进及发展数据战略的过程中，势必面临如何推动政府、国会与企业遵循统一的数据战略路径，怎样处理数据安全与数据伦理之间始终存在的矛盾，如何在“棱镜门”事件引发的合法性不足的背景下向国际社会推行其数据治理理念等诸多难题。在当前的国际政治环境下，如果美国数据战略仍将其政治和经济利益作为核心，并通过意识形态因素和零和博弈的政策手段予以强行推动，势必进一步加剧世界各国在数字领域的对抗。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第3期，文中注释略)

来源时间：2022/1/31   发布时间：2021/10/22

旧文章ID：27025

作者：达巍 黄婷  来源：当代美国评论

【内容提要】拜登政府执政后，美国对全球主要竞争性大国的政策基本延续了特朗普政府时期的政策框架。在应对地区挑战层面，拜登政府虽然试图调整政策，但是未能投入足够的资源与精力。在全球事务以及与盟友、伙伴互动方面，拜登政府的政策转向明显。拜登政府对美国外交政策的继承与转向，是由美国两党战略观念的差异、美国国内各界在重大问题上形成的战略共识以及美国国内决策环境出现变化这些因素共同发挥作用的结果。

【关键词】美国外交政策;拜登政府;特朗普政府;美国同盟体系;大国战略竞争

【作者】达巍，清华大学社会科学学院国际关系学系教授;黄婷，国际关系学院硕士研究生。

近20年来，每当美国总统“换党”，美国的外交政策都会发生显著变化。2001年小布什政府执政后，其外交政策相比克林顿执政时期有重大调整，小布什政府的政策可以归纳为“逢克必反”(Anything But Clinton，ABC)。此后，奥巴马以及特朗普就任后，美国的对外政策都曾发生过类似程度的大幅转向。在2020年美国总统选举期间，民主党总统候选人拜登曾猛烈抨击特朗普政府的内外政策，给人一种一旦拜登当选，将会大幅调整美国内外政策的预期。

目前，拜登政府执政已过半年，“拜登新政”渐次展开。与特朗普政府相比，拜登政府的对外政策究竟是以转向为主，还是以继承为主?在哪些领域发生了重大转向，在哪些领域又较多地保留了特朗普政府的政策?无论是转向还是继承，有哪些因素在影响拜登政府乃至历届美国政府的外交政策选择?这些因素又将如何塑造拜登政府的对外政策?这些都是本文试图回答的问题。

讨论拜登政府对外政策的继承与转向，基本的比较对象自然是特朗普政府的对外政策以及特朗普执政时期的美国对外政策。需要强调的是，美国政府部门虽然在制定对外政策的过程中发挥着核心作用，但是政府部门的规划和考虑会受到诸多因素的限制和影响，并不能等同于美国的外交政策。因此，本文在进行比较研究时，对这两者已做区分。此外，由于美国的对外政策涵盖范围广泛，很难在一篇文章中全部涉及，因此本文将重点关注其中四个领域：一是美国对以中国和俄罗斯为代表的全球性竞争对手的政策;二是美国对以伊朗和朝鲜为代表的地区性敌对力量的政策;三是美国对其盟友和伙伴的政策;四是美国在全球问题上的政策。

拜登政府对全球竞争对手的政策：继承大于转向

在过去二三十年，中国和俄罗斯一直被美国认定为“主要竞争对手”。特朗普政府在2017年《美国国家安全战略》(National Security Strategy of the United States of America)报告中，明确将美国与中国的关系确定为“战略竞争对手”(strategic competitor)，并称中俄两国为“修正主义国家”(revisionist power)。拜登政府执政后，美国对中俄两国的政策总体上呈现出继承大于转向的特征。

(一)对中国的政策：继承框架，调整精度

拜登政府的对华政策较大程度地体现出与特朗普政府对华政策的延续性。从政策框架看，拜登政府延续了特朗普政府所使用的“竞争”这一核心概念。2021年2月4日，拜登在其首次外交政策演讲中，就称中国为“最严峻竞争者”(the most serious competitor)。此后，他也曾多次使用“极限竞争”(extreme competition)、“长期竞争”(long-term continuum competition)等词语阐述中美关系。在拜登政府发布的《临时国家安全战略指南》(Interim National Security Strategy Guidance)中，中国被定位为“有潜力整合经济、外交、军事和科技实力，能对稳定和开放的国际体系构成持久重大挑战的唯一国家”。这一指南是目前为止拜登政府发布的最重要的国家安全战略文件，表明拜登政府已经确立对华战略定位。

从具体表现看，拜登政府还未采取与特朗普政府明显不同的对华政策，也未采取重大的“拨乱反正”行动以改善中美关系。中美两国官方的正常交往恢复缓慢，截至2021年8月，两国领导人尚未会晤，仅在2月11日通了电话。4月22日，习近平主席以视频方式出席美国主办的应对气候变化全球峰会。中美两国政府高级官员的交往不多，主要有2021年3月18日，中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪和国务委员兼外交部长王毅同美国国务卿布林肯、国家安全事务助理沙利文在阿拉斯加州安克雷奇举行的中美高层战略对话;4月14日至17日，美国总统气候特使约翰·克里(John Kerry)访华;7月25日至26日，美国常务副国务卿温迪·舍曼(Wendy Sherman)访华。此外，中美两国政府间的机制性对话仍未恢复，美国迄今对此未表现出强烈意愿。在经贸关系领域，特朗普政府对中国施加的关税仍未取消，对中国企业的打压和制裁还在继续。拜登政府执政后，美国还出台了一些新的对华打压措施。2021年3月，美国联邦通讯委员会(Federal Communications Commission，FCC)认定华为、中兴等五家中国公司对美国国家安全构成威胁，禁止美国政府机构购买这些公司的产品和服务。4月8日，美国将七个中国超级计算机实体列入出口管制“实体清单”。6月4日，拜登签署行政令，禁止美国企业和投资者对华为等59家中国企业投资，在事实上进一步扩展了特朗普政府时期的相关禁令。7月9日，拜登政府将23家中国企业和个人列入“实体清单”。在意识形态和所谓的“人权问题”上，拜登政府延续了特朗普政府在涉疆、涉港问题上的基本立场，甚至有过之而无不及。3月17日，在中美举行安克雷奇会谈的前一天，拜登政府宣布对24名中国中央政府官员和香港特区政府官员实施制裁。3月22日，美国再次宣布因新疆“人权问题”制裁两名中国官员，而欧盟、英国和加拿大也在同一天宣布相同的制裁。6月23日，美国将五家所谓“涉及强迫劳动”的中国光伏企业列入出口管制“实体清单”。在台湾问题上，拜登政府同特朗普政府一样，继续推动将“一个中国”政策空心化的举措。4月9日，拜登政府发布美国与台湾地区交往的“新准则”，宣称鼓励“美台接触”。2021年6月以来，美国三次派遣军机降落在台湾，派遣与拜登关系密切的参议员和前高官访问台湾地区，截至2021年7月，美国共计七次派遣军舰通过台湾海峡，示威意味明显。在南海问题上，7月11日，拜登政府发表声明，重申特朗普政府发表的美国南海政策立场，宣称中国对南沙群岛及其附属水域的主张没有法理依据，要求中国接受南海仲裁结果;同时，美国继续开展南海“航行自由”行动。此外，对于特朗普政府实施的一系列行动，如关闭中国驻休斯敦总领事馆、限制中国记者在美国的活动、对中国共产党党员及其家属实施签证限制等，拜登政府迄今没有采取纠正措施。对于特朗普政府提出的所谓新冠“病毒溯源”问题，拜登虽曾一度表示相信病毒的自然起源，但是从2021年6月开始，拜登政府不遗余力地推动所谓“新冠溯源”调查，将新冠疫情问题政治化，并要求美国情报部门在90天内得出溯源结论。

在认识到拜登政府对华政策具有延续性特征的同时，也需要注意拜登政府与特朗普政府的对华政策存在显著差别。首先，从“竞争”这一总体政策框架来看，拜登政府虽然沿用了“竞争”这一词语，但拜登本人及其政策团队都曾多次表示，其“竞争”政策与特朗普政府存在明显不同，特朗普政府的对华政策是“对抗”而非“竞争”，拜登政府则要与中国进行真正的竞争。拜登政府官员多次强调，美国的对华政策是竞争、合作与对抗三个方面的综合，竞争不是“新冷战”，美国将与中国“长期共存”，中美“谁也吃不掉谁”。可以说，拜登政府通过对特朗普政府对华政策的微调，一个更可持续和更能体现美国两党、府会、朝野共识的对华竞争战略正在形成。其次，在具体政策上，虽然拜登政府尚未采取重大的实质性调整，但仍有一些值得高度关注的变化。比如，拜登政府没有再像特朗普政府在2020年那样，将攻击矛头直接指向中国共产党和中国领导人，也未使用类似“武汉病毒”这样的语言表述。在人文交流领域，从2021年4月起，美国重新启动了中国留学生赴美签证工作。在台湾问题上，拜登政府已数次重申坚持“一个中国”的政策。7月6日，美国国家安全委员会印太事务高级协调人库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)在亚洲协会发表演讲时，明确表态美国“不支持台独”。在打压中国企业方面，拜登政府撤销了在法律上完全站不住脚的对抖音海外版(TikTok)、微信(WeChat)的禁令，要求美国商务部对来自中国企业的应用程序进行更为专业的安全审查。最后，拜登政府在处理对华政策时高度重视盟友的作用。拜登在当选后与各国领导人通电话时，坚持首先与欧洲盟友国家领导人通话。在中美两国举行安克雷奇会谈之前，美国国务卿布林肯和国防部长奥斯汀出访日本和韩国，进行外交部长、国防部长“2+2”会晤，协调对华立场。在会谈后，美欧几乎同时出台对华制裁的新措施。在过去的几个月中，美国充分利用七国集团峰会、北约峰会等场合与盟友协调对华立场，取得了明显成效，在七国集团峰会发表的联合公报中包含了大量涉华内容，北约峰会公报也称中国为“系统性挑战”(systemic challenge)。

总体来看，拜登政府对华政策的继承性大于调整性，基本继承了特朗普政府的对华战略框架，对上届政府的主要政策并不急于做出重大修正，但对对华竞争的程度、范围和方式做了调整，在制定对华政策时强调四个方面：一是与美国社会主流价值观(如对新冠病毒的冠名)的一致性，二是与美国法律(如对待TikTok与WeChat)的一致性，三是与美国长期推行的政策(如台湾问题)的一致性，四是与美国盟友的一致性。对上述各项政策的调整并不是美国对华战略的根本转向，而是拜登政府外交团队建制派回归、外交政策回调、执政风格相对专业和稳健的表现。

(二)对俄罗斯的政策：延续对抗框架，寻求战略稳定

过去20多年，美国战略界对俄罗斯始终抱有一种“敌视”加“轻视”的态度。俄罗斯试图维持在“苏联地区”的地缘政治利益，这与美国压缩俄罗斯战略空间的长期规划相冲突，从而构成了美俄关系中的结构性矛盾。小布什政府和奥巴马政府就任之初都曾试图“重启”或改善对俄关系，最后都以失败告终。冷战后，美俄关系总体滑向对抗是这一双边关系的主线。

但特朗普政府的对俄政策与此形成明显反差。一方面，美国国会和媒体对俄罗斯的态度十分强硬，这体现了美国战略界对俄罗斯一以贯之的立场;另一方面，特朗普政府执政期间始终表现出一种对俄罗斯相对温和与友好的姿态。美国国会的民主党人始终怀疑特朗普及其团队成员与俄罗斯有某种特殊联系，认为特朗普是在俄罗斯的帮助下赢得了2016年总统选举，民主党主导的“通俄门”事件的调查一度严重干扰了特朗普执政。简言之，在特朗普执政的四年中，美国政府的对俄政策与美国国会和美国战略界的立场之间存在明显的背离。2017年8月，美国国会将奥巴马政府时期以行政令方式实施的对俄制裁确立为法律，并且建立国会审查机制，防止特朗普政府放松对俄制裁，这一举措明显体现出国会在对俄政策上不信任特朗普及其执政团队。

拜登政府执政后，美国对俄政策的最大变化在于政府的对俄政策与战略界的主流观点重归一致。从拜登政府政策团队的人员构成看，拜登本人、美国国家情报总监艾薇儿·海恩斯(Avril Haines)、负责政治事务的副国务卿维多利亚·纽兰(Victoria Nuland)、负责国防现代化的国防部副部长凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)都曾经在奥巴马政府时期负责过与俄罗斯相关的工作，这一政策团队对俄罗斯态度强硬有其必然性。在乌克兰问题上，拜登政府认为俄罗斯的对乌政策是对欧洲安全和民主的威胁，强调美国不承认俄罗斯的势力范围。与此同时，美国加大了对乌克兰的军事援助力度，释放出要给予乌克兰“北约行动伙伴国”地位的信号。在俄罗斯内政问题上，拜登指责普京“毒杀政敌”，甚至称普京为“杀手”。4月15日，拜登政府宣布，因“太阳风”(SolarWinds)网络攻击事件等原因，美国将对俄罗斯32家实体和个人实施制裁。同月，美俄“外交战”大幅升级，双方大使各自回国述职，美国和一些西方国家与俄罗斯互相驱逐外交官。这场“外交战”虽然在美俄领导人会晤后一度有所缓解，但是截至2021年8月仍未停止。

在继续对俄罗斯示强的同时，拜登政府还释放出了与俄罗斯寻求战略稳定的明确信号，这与特朗普政府时期的美国对俄政策明显不同。2021年1月26日，拜登与普京通话双方同意将《新削减战略武器条约》(Strategic Arms Reduction Treaty)延长五年。6月16日，拜登与普京在瑞士日内瓦举行会晤，引起国际社会高度关注。这一会晤日期比大多数观察家预测的要早，也比特朗普就任后的首次美俄峰会(上任一年半之后)早得多。7月9日，拜登再次与普京通电话，双方就信息安全与打击网络犯罪问题继续对话。7月28日，美国常务副国务卿舍曼与俄罗斯副外长里亚布科夫举行战略稳定对话，双方同意在9月举行下一轮对话。拜登在美俄领导人会晤前曾表示，美俄关系“确实处于历史最低点，但是美国不寻求与俄罗斯发生冲突”，美国寻求“稳定且可预期的美俄关系”。也就是说，拜登政府这些看似缓和的举措，意图并不在于全面改善美俄关系，而在于为美俄关系“托底”，以推进双方在战略稳定等有限领域的必要合作。这种变化应当被视为拜登政府对俄政策框架中的次要方面。

比较拜登政府与特朗普政府的对俄政策，也许会得出二者有较大区别的结论。但是如果比较拜登政府与特朗普政府执政时期的美国对俄罗斯的总体政策，应该说延续大于变化，即美国视俄罗斯为主要威胁来源，仍会对俄罗斯采取强硬对抗的政策。拜登政府执政后，美国对俄政策的变化主要有三个方面：一是美国行政部门与立法机构之间、美国行政部门与战略界之间的不协调性降低;二是美国在保持对俄强硬政策的同时，也寻求美俄关系的战略稳定，不希望与俄罗斯发生严重冲突;三是美国寻求协调与欧洲盟友的关系，以便联合对俄施压。这些调整都是在对俄罗斯整体强硬的战略框架下的战术性调整，同样体现了拜登政府政策团队稳健、专业和回归传统的执政风格。

拜登政府对地区对手的政策：乏力的转向

多年来，美国政府持续将伊朗和朝鲜认定为地区层面的最主要威胁。2017年之后，特朗普政府大幅调整了美国对这两个国家的政策。拜登政府虽然试图在应对地区对手的政策中表现出与特朗普政府的不同，但是迄今在相关外交政策上尚未表现出明显的转向。

(一)对伊朗的政策：“有心无力”的转向

2018年5月，特朗普宣布退出奥巴马政府在2015年与伊朗签订的伊朗核协议，伊朗随后宣布中止履行该协议的部分条款。推动美国重返伊核协议，是拜登当选后发布的美国最重要的外交目标之一，也被认为是拜登政府中东政策的重要组成部分。拜登政府执政后，立即启动了重返伊核协议谈判进程。2021年4月以来，伊核协议有关各方已在维也纳进行了六轮谈判，并且达成了初步共识。然而在2021年6月之后，谈判陷入停顿。伊朗最高领袖哈梅内伊要求美国承诺不会再次退出协议，不会重新对伊朗实施制裁。保守派政治人物易卜拉欣·莱希当选伊朗总统后，给伊核协议谈判的前景带来新的不确定因素。在美国国内，共和党和部分民主党人认为在奥巴马任内达成的伊核协议不够强硬，无法彻底解决伊朗核问题，仅暂时冻结了伊朗核项目的发展，也没能解决伊朗弹道导弹项目和伊朗在中东地区的影响力。为此，拜登政府在维也纳会谈中要求在伊核协议中加入未来将讨论这些问题的相关表述。在与伊朗展开外交谈判的同时，拜登在6月27日下令对位于伊拉克和叙利亚边境、得到伊朗支持的民兵组织基地发动空袭，以迎合对伊强硬派的主张。截至2021年8月，美国“重返”伊核协议的进程仍然存在诸多不确定性。

总体来看，拜登政府虽然有意大幅改变特朗普政府的伊朗政策，也采取了一定的实际行动并取得了初步成果，但是目前还难以断定拜登政府的外交努力能否获得成功。随着伊朗国内政治局势的发展，拜登政府在伊核协议上兑现竞选承诺的机会似乎正在减少。值得注意的是，过去十年来，随着美国战略重心向亚太地区转移，中东北非地区在美国对外战略中的重要性持续下降，“伊斯兰国”覆灭进一步加剧了这一趋势。对拜登政府而言，伊朗核问题虽然事关能否兑现竞选承诺，但是就紧迫性而言，这一问题实际上很难成为拜登政府对外政策的优先目标。

(二)对朝核问题的政策：“雷声”不大，“雨点”更小

在另一个地区热点朝核问题上，美国也面临与伊朗相似的情况。特朗普政府改变了奥巴马政府时期对朝鲜的“战略耐心”(strategic patience)政策，先是对朝鲜“极限施压”，随后又在2018年和2019年与朝鲜最高领导人金正恩举行了三次非常高调的会晤。然而，朝核问题谈判在总体上并没有实现真正的突破。由于朝鲜在核技术上已取得突破性进展，美国各界意识到朝鲜完全弃核的难度在上升。拜登政府执政后，迅速启动美国对朝政策的评估，并在2021年5月完成。布鲁金斯学会(The Brookings Institution)的研究报告指出，拜登政府准备改变奥巴马政府对朝鲜的“不交易”(nothing for nothing)策略和特朗普政府的“大交易”(everything for everything)策略，转而采取渐进的方式，通过承诺松动对朝制裁，来换取朝鲜在核问题上的让步，逐步达成无核化的目标。但是迄今为止，拜登政府的对朝政策仍然是模糊的。由于对朝鲜可能做出的让步不抱过高期待，认为如果朝鲜不做出重要承诺，美国国会和国内舆论不会支持放松对朝制裁，因此拜登政府尚未在朝核问题上投入很多的精力和资源，相关行动比较有限，未来前景难以预料。

综合来看，对于伊核和朝核这两个地区热点问题，拜登政府虽然宣称相关政策要有明显转向，但是新政策尚未明确。原因在于，伊核问题和朝核问题在拜登政府国家安全战略中的地位有所下降，迄今受重视程度不够。

拜登政府对盟友与伙伴的政策：向多边主义转向

盟友和伙伴外交是美国外交的重要组成部分，也是拜登在竞选期间批评特朗普政府的主要议题之一。拜登政府认为，特朗普政府的外交政策过度强调“美国第一”，疏远了美国的盟友与伙伴，应该予以纠正。本文选取美国对欧洲盟友的政策和美国“印太战略”与“四国机制”两个方向，考察拜登政府与特朗普政府相关政策的关系，并分析拜登政府在全球事务政策方面的变化。

(一)对欧洲盟友的政策：明显转向

在特朗普政府执政期间，美欧之间曾发生一系列的冲突。特朗普政府无限期搁置《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)谈判，美国与欧洲盟友围绕钢铝产品、汽车及零配件、航空补贴、数字贸易等问题产生贸易摩擦。特朗普曾称欧盟为美国的“敌人”，对欧洲一体化持负面看法，支持英国脱欧，公开质疑北约“集体防御”的价值，不断向北约盟友施压，要求各成员国将军费开支提升到各国国内生产总值的2%以上。2020年7月，特朗普政府在未和德国磋商且没有事先通知德国的情况下，单方面宣布从德国撤军9500人。因俄罗斯和欧洲的“北溪-2”(Nord Stream2)项目，美欧双方争执不断，特朗普在即将卸任前两天宣布对相关企业实施制裁。此外，美欧在气候变化、伊朗核问题上的立场与政策也有诸多分歧。当然，特朗普政府对美欧关系的破坏并未使美欧盟友体系瓦解。美国和欧洲盟友的分歧主要在于特朗普政府强势推行“美国第一”的政策，希望欧洲盟友更多地分担美国的霸权成本，以及美欧在全球和地区事务上所持的多边主义与单边主义的世界观差异。

拜登政府执政后，美国在全球和地区问题上明显向多边主义回归，淡化了特朗普政府的“美国第一”的色彩。拜登就任总统的第一天，即签署行政令宣布美国重新加入《巴黎气候协定》，并将应对气候变化问题视为国家安全和对外政策的核心及四大工作重点之一;拜登政府停止了特朗普政府启动的退出世界卫生组织的程序，转而积极介入世卫组织的工作，并利用世卫组织在新冠病毒“溯源”等问题上向中国施压。拜登政府对联合国的立场也有改变，2021年2月，美国决定重返联合国人权理事会;在对世界贸易组织的政策上，拜登政府虽然仍然认为世贸组织需要进行重大改革，但是在世贸组织新任总干事人选问题上转而与多数国家保持一致的立场。拜登政府在一系列全球议题上做出了明显的政策调整，在很大程度上缩小了美欧之间的政策鸿沟，为美欧关系的再度走近创造了条件。

具体到美欧双边关系，拜登在就职典礼上宣称，“我们将修复我们的联盟并再次同全世界交往，不仅要应对昨日的挑战，而且要应对今日和明日的挑战。”欧洲国家也对拜登当选寄予厚望。拜登就任后，迅速与欧盟领导人和北约秘书长通话，重申跨大西洋关系以及北约的重要性。在经贸关系方面，拜登政府宣布，不再对法国数字税征收报复性关税，美欧双方同意暂停因航空补贴争端互相加征关税。拜登政府尽管仍然反对“北溪-2”项目，但是在5月19日豁免了受到美国制裁的相关实体与个人，这显然是对欧洲特别是对德国做出的重大妥协。在战略关系方面，拜登参加了2021年2月19日举行的慕尼黑安全视频会议，在会上发出“美国回来了”的重要政策信号。拜登在6月9日启程，选择欧洲作为首次出国访问目的地，先后参加了七国集团峰会、北约峰会、美欧峰会和美俄峰会。拜登与英国首相约翰逊签署了《新大西洋宪章》(The New Atlantic Charter)，展现了重振西方联盟和西方价值观的战略意图。在七国集团峰会上，美国动员各成员国发表了联合声明，阐述对世界的共同愿景，其中用相当大的篇幅阐述了七国集团对中国的政策。此外，拜登政府宣布将在2021年12月召开全球“民主峰会”。

虽然政策转向与变化构成了拜登政府对欧政策的主线，但美欧关系的回暖是有限的。欧洲与美国利益不同，价值观也时有冲突，经过过去20年的多次摇摆，欧洲国家在特朗普任期内确立了要追求“战略自主”(European Strategic Autonomy)的政治决断，这将影响拜登政府对欧政策调整的效果。

(二)“印太战略”与“四国机制”政策：继承与强化

在奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略的基础上，特朗普政府提出了“自由开放的印太战略”，在此框架下，开始于2007年的美日印澳“四边安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue，QUAD)机制被重新启动，美日印澳四国多次举行外长级会谈。“印太战略”的推进以及“四国机制”的复活，引起中国对“亚洲小北约”(Asian NATO)的警惕。尽管“四国机制”成为正式的战略同盟的可能性不大，但是由于日本和澳大利亚本来就是美国盟友，美国和印度的关系近20年来也逐渐走近，所以这一机制可以发挥类似同盟的作用。

拜登政府执政后，很快接过“印太战略”和“四国机制”的衣钵。2月18日，“四国机制”举行外长视频会议;3月12日，四国领导人举行“四国机制”成立以来的首次线上会谈，这表明拜登政府不仅重视“四国机制”，努力提升其对话层级和水平，而且希望这一机制能够覆盖应对新冠疫情、气候变化和产业链合作等更多领域。2021年7月，美国宣布，将在9月举行的联合国大会一般性辩论之后，举行“四国机制”领导人线下会晤。此外，在更大范围的“印太”区域，拜登政府开始着手对被特朗普政府忽视的东南亚地区“示好”。美国副总统哈里斯、国防部长奥斯汀、国务卿布林肯均已出访这一地区。在经贸领域，拜登政府正在讨论一项涵盖印太地区主要经济体的数字贸易协议。有评论认为，这一协议一旦谈成，可以部分地弥补美国2017年退出《跨太平洋伙伴关系协定》的损失。

在以上两面出击的外交布局中，拜登政府在改善美欧关系上以转向为主，在“印太战略”与“四国机制”上以继承为主。在看似矛盾的政策方向背后，拜登政府的对外战略逻辑其实是协调一致的：对欧洲盟友的政策转向是为了实现更加紧密的美欧关系;而对“印太战略”和“四国机制”框架的继承，也同样是为了维系与有关盟友和伙伴更加紧密的关系。也就是说，无论是继承还是转向，无论是对盟友和伙伴还是在国际事务上，拜登政府的外交政策都是在向多边主义方向调整。然而，拜登政府追求的“多边主义”，并不是在联合国框架内、以国际法为基础的真正的多边主义，而是服务于美国战略利益、根据议题灵活设置的“小多边主义”。

拜登政府外交政策的影响因素

通过对拜登政府对外政策的初步审视，可以得出一个或许并不意外的结论，即拜登政府执政后，其对外政策的转向程度并不如拜登自己所宣称的，或者说不如外界舆论所预期的那么大。概括而言，拜登政府在应对全球性竞争对手时，表现出对特朗普政府对外战略较大程度的继承性;拜登政府虽然试图在应对地区对手的政策中表现出与上届政府较大程度的转向，但是由于投入的战略资源不足等原因，迄今尚未有明显的成效;在处理对盟友、伙伴关系和全球事务时，拜登政府的政策转向最为明显。

拜登政府对外政策出现上述变化的影响因素主要包括美国两党战略观念的差异、美国国内各界拥有战略共识的程度，以及美国政府机构面对的决策环境的变化。

(一)两党战略观念的差异

如前文所述，过去20年来，每当美国总统“换党”，美国的外交政策就会出现较大的变化，这说明美国政党是决定美国对外战略和外交政策的重要自变量。由于美国政党主要是围绕选举组织和运作的，在政府履行日常行政职能的过程中，政党并不是一个发挥重要作用的独立变量，美国两党对政府政策的影响更可能来自其战略理念和思想。换言之，美国两党的不同战略观念、对世界的不同看法，亦即“世界观”与“安全观”，是导致美国总统一旦“换党”就会出现外交政策转向的重要原因。

美国国家安全战略是观察美国政府对外战略思想的重要依据。2017年12月，特朗普政府发布了其任内唯一一份国家安全战略报告。拜登政府执政后，虽然尚未发布这一报告，但是其2021年3月发布的《临时国家安全战略指南》，也为外界提供了一个观察拜登政府“世界观”与“安全观”的初步政策文本。从这两份报告看，拜登政府与特朗普政府确实可谓是两种世界观的代表。拜登政府的世界观有着明显的自由主义特色，这表现在其对世界总体趋势的判断是世界正处于“拐点”，全球事务的驱动力正在发生转变，新冠疫情、气候变化、核扩散和第四次工业革命是影响全球态势的四大驱动力量。特朗普政府的世界观则有着明显的现实主义色彩。特朗普政府强调美国处于“极为危险的世界”，认为世界正变得具有“高度竞争性”，美国面临的主要威胁包括“流氓国家研发大规模杀伤性武器”“极端伊斯兰恐怖组织正在发展”“对立的大国正在全球破坏美国的利益”“边境和未能落实的移民法给美国带来极大脆弱性”等。从这些表述可以看出，拜登政府更多是采取一种从全球层面、自上而下审视美国所面临的安全挑战的视角，其观察世界的基本单元是超越民族国家的，强调全球层面的威胁与挑战。对于美国面临的国家安全形势，拜登政府的判断没有特朗普政府那样严峻和消极，而是认为应在国际社会“转型”的大潮中认识挑战，亦即如果美国对国际格局的变化趋势应对不当，面临的挑战可能变成威胁;但如果应对得当，挑战则可能成为美国的机遇。特朗普政府则主要从“民族国家”的层面“平视”世界，强调国家间各个行为体之间的“竞争性”，强调世界的“危险性”，认为美国和竞争对手不会双赢。在战略手段上，拜登政府强调如果要有效应对挑战，美国就必须协调盟友和伙伴共同行动，以便在全球层面把握那些宏观动力。而特朗普政府则认为，美国必须奉行“美国第一”的国家安全战略，多边组织和盟友体系都必须服务于美国的国家利益。正是由于这种差异，拜登政府执政后与特朗普政府相比，真正发生的政策转向实际上是在美国国家安全战略、对外战略中的现实主义向自由主义的转向。这一转向主要表现在两个方面：一是拜登政府在对美国国家安全面临威胁的认知上，气候变化、流行疾病等“全球议程”占据了非常重要的位置;二是在应对各种威胁(无论是大国竞争还是跨国威胁)的战略手法上，拜登政府更多地强调多边主义，强调盟友与伙伴的作用。

如果将目光从拜登和特朗普两届政府移开，再去审视近20年来美国民主党与共和党的“世界观”“国际观”“安全观”，可得出的结论似乎是：拜登政府与特朗普政府的这种观念差异只是过去二三十年来持续趋势的最新表现而已。自由主义世界观与现实主义世界观是美国两党在国家安全和外交事务上的主要差别。过去20年间，美国两党历次全国代表大会所通过的政纲，都很清楚地体现了这一差异。也正是因为这种持久存在的差异，过去20年美国总统“换党”后的外交政策“震荡”实际就集中在这两个方面：对国家安全面临威胁的认识究竟是以全球性议程为主，还是以“民族国家”竞争为主;应对国家安全挑战的方式究竟是以多边主义为主，还是以单边主义为主。例如，2001年1月到2009年1月在任的小布什政府也同样基于对国家安全威胁的认识，采取了退出《京都议定书》《反导条约》《国际刑事法院规约》等“退群”政策;在应对“威胁”的政策选择上，小布什政府更倾向于单边主义，美欧因伊拉克战争产生严重龃龉，这些都与特朗普政府执政时期的表现十分相似。2009年1月奥巴马政府执政后，采取与当前拜登政府相似的“返群”、拉近盟友等举措。美国外交风格在上述两个方向上不断发生逆转，已经成为过去20年来的固定模式。

(二)美国国内战略共识的汇聚

尽管拜登团队与特朗普团队或者说民主党与共和党的“世界观”存在差异，但是两届政府之间、两党之间又存在相当多的战略共识。如果说，两党战略观念差异是导致美国民主党和共和党政府政策转向的主要因素的话，那么美国两党、府会、朝野之间一旦形成战略共识，就会导致美国不同届政府之间的政策表现出继承的特征。

拜登政府与特朗普政府对美国国家安全环境的认知存在很多一致性。其一，两届政府都认为，美国的国家安全形势正面临最关键的时刻，美国受到严重的威胁与挑战，霸权地位正处于一种相对困难的局面之中。其二，两届政府都认为，美国的外交重点应当向亚太、印太地区转移，这一区域正在成为世界政治权力的重心，也将是决定美国霸权走向的关键地理区域。其三，两届政府都认为，美国的国家安全以国内政治经济安全为核心。实际上，美国国内在这一问题上的共识并非仅见于拜登政府和特朗普政府，大致是从奥巴马政府时期，美国的对外战略已经非常明确地体现出这一认知。例如，在奥巴马政府的《国家安全战略报告》中已经明确提出，“美国国境之内的情况，将决定美国在国境线之外的影响力”，与奥巴马政府时期开始实行的“重返亚太”“亚太再平衡”战略和拜登政府的“印太战略”一脉相承。可以说，就以上三个战略判断而言，拜登政府与特朗普政府之间战略判断的断裂，远远小于奥巴马政府与小布什政府之间的差异，2008年到2009年的金融危机是造成美国外交战略出现上述调整的分水岭事件。拜登政府目前在这些方面的政策延续，并不仅仅是特朗普政府的政策，而是自2008年以来美国战略界业已形成的共识。

对中国而言更为重要的是，在对美国所面临的威胁与挑战的判定方面，拜登政府与特朗普政府有很大的重合度。拜登政府虽然仍然强调“跨国威胁”的重要性，但是与特朗普政府一样，也强调大国特别是中国对美国构成的“挑战”。可以说，在对威胁的判断上，拜登的民主党政府出现了与共和党现实主义者的“合流”，他们都将“大国竞争”特别是中国的“挑战”置于美国国家安全战略的最重要位置。这一政策“合流”实际上可以追溯到奥巴马政府执政时期后期，即2015年前后出现的美国对华战略大辩论。从那时起，“中国是美国面临的最大国家安全挑战(威胁)”逐渐成为美国两党的共识。在那次大辩论中，美国对华“接触战略失败论”“过时论”成为美国战略界的主流观点，只不过对于应当采取何种战略应对中国“挑战”，在美国战略界内部未能达成共识。经过那次辩论，再经过特朗普政府执政的四年，美国国内对华战略共识逐渐形成。从奥巴马政府最后两年美国战略界“不知如何回应中国挑战”，到特朗普政府以战略竞争开局、以战略对抗收尾，再到拜登政府选择“长期竞争”，美国对华战略共识在摸索中逐渐明确，这是造成拜登政府对华政策延续大于转向主要原因。美国国内上一次达成这一层面的战略共识，还要追溯到“9·11”之后，美国各界当时围绕反恐斗争而出现了同仇敌忾的局面。

值得注意的是，一旦美国国内在某个重大外交问题上达成战略共识，美国国会就有了用武之地，国会可以积极介入，将这一问题纳入立法议程，并进一步推动美国相关方向的政策长期保持稳定和延续。例如，在对华政策上，美国国会两党议员目前具有高度共识，并在积极采取立法行动。目前第117届国会就职不足一年，已提出大量涉华议案。其中，《防止强迫维吾尔劳动法》(The Uyghur Forced Labor Prevention Act)、《孔子法案》(CONFUCIUS Act)、《2021年美国创新与竞争法案》(The United States Innovation and Competition Act of 2021)、《2021年哈瓦那法》(Havana Act of 2021)、《2021年新冠病毒法》(COVID Act of 2021)、《2021年网络外交法案》(Cyber Diplomacy Act of 2021)等提案，以及一些包含涉华条款的程序性立法已经在国会通过。其中，《2021年美国创新与竞争法案》由两党14名参议员联署，提案文本多达1400多页，内容涉及科技竞争、产业链供给、应对中国软实力崛起、区域政策等，可谓美国国会对华关切的“集大成法案”。美国国会在美国外交决策中具有十分重要的作用，如果将美国外交政策划分为比较紧迫的国家安全议题、较为长远的战略性议题以及大量的程序性议题，美国国会在后两类议题上都具有很大的发言权。这两类议题对决策的时效性要求不高，只要两党能够达成一致，国会就比较容易发挥作用。由于对华战略在美国两党已经基本形成共识，这就为美国国会发挥作用提供了条件。值得注意的是，美国国会一旦通过立法，相关法律将长期发挥效力。例如，1979年美国国会通过《与台湾关系法》(Taiwan Relations Act)，至今仍在中美关系和涉台问题上发挥着极为重要的作用;1974年，美国国会通过的针对苏联和东欧阵营的《1974年贸易法》(Trade Act of 1974)和《杰克逊-瓦尼克修正案》(Jackson-Vanik Amendment)，在苏联解体后，仍在美国对俄罗斯的政策中发挥作用，直到2012年才被终止。也就是说，美国国会在外交政策上一旦采取行动，将会对美国总体外交战略和政策发挥长期的框定作用。

美国国内围绕大国战略竞争特别是中国“挑战”形成共识，还有三个连带效应值得持续关注：第一，大国战略竞争的共识在一定程度上造成了拜登政府在伊朗、朝鲜等地区问题上转变“乏力”。由于大国竞争的上升，地区热点问题在美国整体国家安全战略中的地位有所下降，导致拜登政府很难做出战略决断，投入战略资源，推动美国相关政策的转向。第二，大国战略竞争的共识，在一定程度上推进了拜登政府对盟友政策的转向。美欧协调的加强、“印太战略”与“四国机制”的强化，都有服从、服务于美国对华竞争战略的考虑。由于拜登政府试图动员盟友共同与中国竞争，因此美国大幅调整了对其盟友及伙伴的政策，整个过程也比较顺利。第三，拜登政府的大国竞争与参与全球事务这一双重点的对外政策未来如何演进，值得持续关注。大国竞争是五六年来美国逐渐形成的跨党派共识，积极参与全球事务则是民主党在冷战后始终强调的党内共识。这两个重点将是齐头并进，还是一个压倒另一个?拜登政府将如何在两者之间分配资源与精力?由于美国与中国以及与俄罗斯的关系对气候变化、全球战略稳定有直接影响，那么拜登政府对全球议程的重视是否能有助于缓和大国竞争，或者大国竞争是否最终有害于主要大国在全球议程上的合作?这是拜登政府执政期间需要持续关注的问题。

(三)美国政府决策环境的变化

美国两党及其主导的政府机构在战略上既有世界观的分歧也有战略共识的变化，这构成了近20年来美国政府“换党”之后外交政策转向与延续的框架。除此之外，国际环境的变化、美国国内政治环境的变化、美国国内决策机制的变化等因素，也会塑造美国政府的战略判断与战略选择，从而也进一步影响了美国政府外交政策的变与不变。

拜登政府面临的国际环境已与四年前大为不同。一方面，新冠疫情及其带来的严重的经济和社会影响、美国国内严重的族裔矛盾以及2020年大选后发生的“冲击国会山”政治风暴，都导致拜登政府不得不将应对新冠疫情、恢复经济、弥合族裔对立等国内政治议题作为其执政要务。在外交事务上，拜登政府将恢复美国的国际地位和强化盟友与伙伴关系等放在最优先的位置，不过仅列在七大重点任务的最后一位。外交政策并不是拜登政府最优先的议题，这也就造成了拜登政府在外交事务上慢作为甚至不作为的现象，来自国内的严峻挑战限制了拜登政府外交政策转向的空间与动力。

美国国内的政治环境同样对一届政府的外交政策有着显著的制约。特别是在近年来美国政治极化严重的背景下，总统所在政党能否在国会获得比较明显的优势，能否在特定议题上赢得跨越党派的支持，能否得到中间选民的支持都十分重要。从府会关系看，拜登面临颇为困难的开局。第117届国会当中，民主党继续控制众议院，但优势缩小;在参议院，民主党拥有48席，依靠两席参加民主党党团的独立参议员，勉强与共和党形成50比50的相持局面。在关键时刻，民主党可以依靠副总统哈里斯作为议长的一票来维持优势。这一局面与2001年1月小布什就任时所面对的第107届国会十分相似，总统所在政党对国会的控制十分脆弱。相形之下，2017年1月特朗普就任时的第115届国会、2009年奥巴马就任时的第111届国会，总统所在政党都比较有效地控制着国会参众两院。拜登政府面临的较为困难的府会关系，可能导致其至少在执政之初不得不花费较多的资源和精力与国会打交道，并试图通过重要的内政立法，这或许也将成为拜登政府对外政策延续性较强的一个原因。当然，府会关系对总统的外交政策的影响是复杂的。在中期选举之后，如果总统所在政党失去对国会的控制权，这可能反过来导致政府部门把更多精力从内政议题转向自主权更大的外交议题，从而推动外交政策的转向。

美国政府内部的决策模式、不同部门之间的关系也是影响特定政策走向的重要因素。目前拜登政府执政时间还不长，多数助理部长一级的官员才刚刚就任，因此对其决策模式做出分析可能为时尚早。从拜登政府目前的表现看，其决策模式回归专业、传统、稳健，行政机构发挥的作用上升，这与特朗普政府时期随意、混乱、总统个人意志发挥主导作用的决策模式有着明显区别，这也意味着拜登政府的对外政策不会有太多“意外”。除了全球事务、盟友关系这类被拜登政府的“世界观”所决定的最紧迫事项之外，其他政策即便是要转向，可能也不会采取“急转弯”的方式，而是会在现有政策基础上“缓慢转弯”。此外，白宫、国务院、国防部在美国国家安全事务上的决策机制，白宫、财政部、贸易谈判代表办公室、商务部等部门在美国对外经济关系中的作用，都将影响拜登政府对外政策的继承与转向。就当前美国的对华政策而言，美国国家安全委员会负责印太事务的高级协调人坎贝尔多次对外高调阐述拜登政府的对华政策，而其他部门则相对比较“安静”。这一现象究竟意味着什么，坎贝尔与国家安全顾问沙利文在美国对华政策决策中的作用如何，白宫与国务院、国防部在处理涉华问题时的关系，都值得保持密切关注。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第3期，文中注释略)

来源时间：2022/1/31   发布时间：2021/10/15

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作者：刁大明 马嘉帅  来源：当代美国评论

【内容提要】自特朗普政府执政以来，美国开启了以“全政府”方式推进竞争性对华战略的态势。作为一种确保战略实施的原则与方法，“全政府”方式的关键在于政府各要素参与的“全”与“协调”。从历史上看，美国在冷战与反恐战争期间都在对外战略中采取过类似“全政府”方式，但两者在战略定位、政策协调与社会动员等方面存在不同。特朗普政府为“全政府”方式设定的目标是防范中国的所谓“安全威胁”，在相应的政策实施中有一定的难度，其内部也未形成必要的协调状态，但支撑“全政府”方式的“全社会”状态却在新冠肺炎疫情的影响下呈现出加剧的态势。拜登政府执政后，基本延续了特朗普政府的竞争性对华战略及其“全政府”方式，但在战略定位与政策协调上面临较大的挑战。美国民众对华负面态度加剧的“全社会”状态，也对拜登政府的“全政府”方式构成了一定程度的塑造与制约。

【关键词】中美关系;美国竞争性对华战略;“全政府”;“全社会”

【作者】刁大明，中国人民大学国际关系学院副教授;马嘉帅，中国人民大学国际关系学院硕士研究生、新华社编辑。

2017年12月，特朗普政府发布的《国家安全战略》报告，将中国和俄罗斯定位为“竞争者”与“修正型力量”，开启了所谓的“大国竞争”。在这一战略框架下，经贸问题、“人权”事务、台湾问题等中美之间长期存在的分歧呈现出集中爆发并不断升级的态势。同时，美国还在科技合作、人文交流、涉港事务等多个议题上大肆介入、加大对华施压。可以说，美国在众多议题上同步推进的一系列负面做法不仅损害了中美互信，而且冲击了全球的稳定与发展。

2018年8月，被特朗普签署生效的《2019财年国防授权法案》给这种各部门“倾巢而动”、涉及多议题的系列做法赋予了一个官方称谓，即“全政府”战略(whole of government strategy)，美国国会亦要求总统提交执行“全政府”战略的相关政策报告。同时，要求白宫不晚于2019年3月向国会相关委员会提交战略实施报告。2019年9月，美国助理国务卿克里斯托弗·福特(Christopher Ford)在一次公开演讲中指出：“‘全政府’(对华)回应正在进行，‘全政府’的战略基础也在持续增强。”这就意味着，特朗普政府强调的所谓“全政府”的竞争性对华战略在美国决策过程中已完成规划，并已在扩大共识中逐步付诸实施。依照法案的要求，特朗普政府在2020年5月发布了《美国对中华人民共和国的战略方针》，明确提出将以“全政府”方式(whole of government approach)应对来自中国的所谓“经济挑战”“价值观挑战”以及“安全挑战”。由此可见，伴随着“大国竞争”的战略调整，在美国国会与特朗普政府共同推动下，“全政府”方式已成为当前美国对华战略及其相关政策实施中的主要选项。

2021年以来，新当选的拜登政府对特朗普政府的诸多内外政策做出了重大调整，但在对华战略上的“全政府”方式却被延续。拜登在2021年2月10日访问五角大楼时指出：“我们需要‘全政府’的努力、国会两党合作以及强大的盟友与伙伴体系，这是应对中国挑战并确保美国人民应对未来竞争的方式。”同日，拜登还宣布将在美国国防部成立所谓“中国工作组”(China Task Force)，专门负责对华政策上的跨部门协调，从而确保美国的军事安全决策要“符合总统所希望实现”的“全政府”方式。

由此可见，政党轮替不仅没有改变美国对华竞争的总体战略方向，也未改变“全政府”作为落实对华战略基本方式的既成事实。那么，如何理解“全政府”这一在美国对华战略中相对较新的概念?美国对外战略中的“全政府”方式存在哪些具有历史参照价值的实践与逻辑?特朗普政府如何执行对华战略的“全政府”方式?拜登政府又会对此有何新发展?本文旨在通过回答这些问题，尝试对美国对华战略的“全政府”方式做出分析与评估。

关于“全政府”基本概念的讨论

所谓“全政府”最初是公共管理学范畴的概念，即强调一种“政府各机构联合行动，针对特定问题提出解决方案”的模式或原则。在政府治理实践当中，“全政府”最早可见于英国布莱尔政府时期，澳大利亚、新西兰等国政府也在同时期和不同程度上有所应用。

在国内治理层面，“全政府”被认为是一种现代政府发展应然形成的组织原则。在20世纪末，为应对“新公共管理”理念影响下出现的政府机构功能化与“碎片化”趋势及其造成的部门主义盛行、缺乏协调、难以制定整体性政策等问题，“全政府”作为一种着眼于政府内部整体性运作的政府组织原则应运而生。其主要特点可以概括为加强政府间的协调，形成对政府面临问题的共识，以增强政府解决问题和服务民众的效率。按照挪威学者克里斯滕森(Tom Christensen)和莱格雷德(Per Lægreid)的进一步阐释，“全政府”或“整体政府”，“既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府……其涉及的范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织;它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合的基层协同，同时也包括公私之间的伙伴关系”。

在国际治理层面，“全政府”被解释为是“全球的政府一同行动，为解决某项全球性问题而合作”的态势。当然，这种“跨政府合作”过程中的“全政府”也同样要强调各国国家与次国家政府之间、各级政府内部各部门之间的共同参与，从而确保地方政府以及各类利益主体可以提高认识、获得激励、发挥协同作用，从而实现全球性目标。2015年，奥巴马曾在联合国大会演讲中指出：“世界各国不能回到冲突和胁迫的旧方式”，而需要“对国际问题采取‘全政府’的态度。”面对新冠肺炎疫情在全球的肆虐，世界卫生组织也呼吁各国采取“全政府”方式加以应对。拜登政府执政以来，也较为频繁地在应对全球气候变化等广泛议题上强调了“全政府”乃至“全经济”(whole of economy)方式。

自美国以“全政府”方式推动执行竞争性对华战略以来，这一概念也引发了中美战略界与学术界的极大关注。美国前常驻联合国代表妮基·黑利(Niki Haley)曾在公开撰文中宣称，中美贸易摩擦只是第一步，美国不仅应该采取“全政府”措施，更有必要“举全国之力”(whole of nation)，从经济、科技、政治、军事、意识形态等多个领域“应对中国带来的挑战”。虽然黑利并未对“全政府”的对华战略做出系统界定，但还是提出了一些“全政府”的具体做法，如制定统一的对华战略、加强政府各部门间的协调、整合各部门力量以及减少部门之间的内耗等。

在中国学者看来，美国“全政府”的竞争性对华战略，顾名思义就是美国政府将“动员所有资源与中国进行战略竞争”。而美国正在构建的所谓“全政府-全社会”维度上的对华战略则是“逐步用以前应对苏联和恐怖主义的战略来应对中国”的故技重施。这一战略的实施说明了美国精英层“反华共识”在某种程度上的形成，预示着精英与社会大众对华态度的整体转变。同时，“全政府”在范畴上不仅仅是局限于政府、也包括社会层面，不局限于本国政府，可包括盟友和伙伴国政府，体现为府会合作、军民合作、公私合作、内外合作等途径。此外，从美国国家安全体系的角度出发，“全政府”的本质并非是解决某个问题或实现某个目标的战略，而是推进解决问题或实现目标战略的组织手段或原则。在过去近20年中，美国国家安全界不断倡导“全政府”路径或原则，希望将其融入并应用于既有国家安全体制，从而为有效实施国家安全战略提供组织框架上的支撑。

通过对“全政府”概念的梳理与剖析，可以将当前美国对华战略中的“全政府”方式概括为四个层面的意涵。其一，“全政府”并非新形态，在美国对外战略中的类似应用也绝非首次，在冷战或反恐战争期间都曾经被使用，只是没有明确以“全政府”的名称界定而已。换言之，美国某些人已着手在战略上将中国塑造为与当年的苏联与现今的恐怖主义组织同等(甚至更加)严重或紧要的所谓“威胁”。其二，“全政府”并非是一种战略，而是一种确保某一战略全面实施的方式或原则，或者可以说此方式是关于战略实施的战略。其三，“全政府”方式虽然是在对华战略上使用，但其所约束或驱动的对象主要还是对内而非对外，即旨在限定或动员的是组成美国国家力量的各层级政府及其相关各部门。其四，“全政府”方式的基础在于“全”或“尽可能全”，即相关的所有层级政府及其各相关部门都要尽可能参与其中，但成败的关键却在于“协调”，即尽可能“全”的参与的政府要素之间有效率地协作，从而最大限度地实现战略目标。

美国对外战略中类似于“全政府”方式的历史实践

一般认为，美国总统与国会之间的对峙、两党之间的极化争斗、不同利益集团的介入与影响等因素共同决定了美国特有的决策过程往往无法确保效率，难以“集中力量办大事”。但从对外战略的历史经验看，面对明确的外敌或应对紧急危机时，美国政府是完全能够在一定时间内形成类似于“全政府”的对外响应，并通过各种手段快速调动民意，形成全社会各要素共同支撑“全政府”的“全社会”(whole of society)态势。无论是对冷战期间的长期战略规划还是在反恐战争中的相对中短期的战略选择，都存在着类似于“全政府”回应方式的明显特征。

冷战期间，美国的战略目标在于应对来自苏联的制度性和战略性“威胁”，遏制苏联并追求全球霸权。为了实现这一目标，美国集合国家力量各要素，以类似于“全政府”强动员响应的方式调动各政策工具：在经济上推行“马歇尔计划”，在军事上建立北大西洋公约组织，在政治与意识形态上推行“杜鲁门主义”以及在两个阵营势力范围交错地区发动朝鲜战争和越南战争等热战。

在几乎贯穿整个冷战期间的强动员响应状态下，白宫及其总统办事机构、国务院、国防部、军队、财政部、商务部、国际开发署、中央情报局、和平队以及国会等政府部门都以不同的方式参与其中。当然，在将近半个世纪里，美国政府内部也并非“铁板一块”。在政治层面，两党对峙、府会冲突频发，甚至还出现了“水门事件”和尼克松总统辞职等历史事件，两党在越南战争等重大国际事务上的立场也显现出了较大分歧，但关于冷战的基本战略目标却贯穿始终。在决策层面，总统显然扮演着最为关键的角色，而国务院与美国国家安全委员会由于在不同时期得到总统授权的差异，而呈现出对外决策权力增减不一的态势，在不同阶段分别充当动员响应的主要协调机构，基本确保了响应状态的“全”且“协调”。

能在冷战期间长期保持有协调性的类似于“全政府”的响应状态，一定程度上说明当时这种状态是基于一个长期存在的、具有更广泛的甚至超越了党争与不同权力分支与机构利益等政治因素的社会共识，即“全社会”状态。这显然是冷战初期的“杜鲁门主义”渲染所谓“共产主义威胁”，对美国政府与社会形成共同认知塑造的结果。第二次世界大战结束之后，为了实现防止“共产主义渗透”的国内风险以及使国内民众支持包括“马歇尔计划”在内的各种冷战议程的双重目标，杜鲁门政府构筑了一套以“自由”价值观为核心的政治话语体系，将苏联塑造为“他者”与“威胁”，将美国自身塑造为“自由捍卫者”的国际形象，加之来自国会的“麦卡锡主义”在客观上的助力，成功地制造出所谓“冷战共识”。在冷战期间，1949年中华人民共和国成立后所谓来自“红色中国”的“威胁”、1957年苏联成功发射第一颗人造卫星所带来的所谓“卫星时刻”的“威胁”等都被美国舆论宣传放大，进而显著加剧了美国民众的担忧与恐惧。有研究指出，1950年至1965年，70%至80%的美国人存在着反对共产主义的思想倾向，并在总体上支持政府反击共产主义，对抗苏联的各种“国家安全努力”。美国民众的这种反苏反共情绪一直延续到冷战后期：《纽约时报》在1985年的一项民意调查显示，当时有69%的美国民众认为，苏联是“为了实现某个目标就会发动战争的侵略性国家”;《华盛顿邮报》在1986年的类似民意调查也得出相似的结论，67%的美国民众将苏联视为对美国而言是非常严重或严重的“威胁”。

值得注意的是，20世纪80年代中期的多项民意调查显示，50%到65%的美国民众承认他们对苏联一无所知或知之甚少，只有4%到11%的美国民众自认为了解这个“敌对”国家。而在冷战期间美国对苏联的“全社会”共识能够维持数十年之久，也是以美国民众对苏联认知上的“空白”为前提的。这就意味着，美国民众在冷战期间对苏联抱负面态度完全是被美国政治精英基于美苏关系的现实战略需要、通过舆论手段有选择地输入相关信息并刻意引导与塑造的结果。这个判断也完全可以解释美国民众对苏联的态度在1985年之后迅速转好的戏剧性变化：1988年末的一项民意调查显示，44%的美国民众将苏联视为“次要威胁”、10%的美国民众认为苏联并非“威胁”。这一变化与当时美苏关系发生变化的大趋势有关：进入第二任期的里根面对着1985年开始执政的戈尔巴乔夫，双方都在巨大军事支出的压力下开始转变策略，冷战也被认为迎来了最后的转折点，进而美国政治精英也就需要塑造国内民意接受这种变化。此外，戈尔巴乔夫在1987年和1988年两度访美、1988年亚美尼亚地震后苏联要求美国提供援助，以及1989年苏联从阿富汗撤军等事件也被认为在不同程度上推动了美国民众对苏联态度的改善。由于战略调整的需要，类似的“全政府”状态降调，“全社会”状态的热度也相应降低。

冷战结束后，作为唯一超级大国的美国暂时迎来了不具备外部战略威胁的“单极时刻”，美国开始推进新自由主义国际秩序。直到2001年发生“9·11”事件，才使美国意识到恐怖主义正在对其构成重大的安全威胁。“9·11”事件之后，美国很快开启针对恐怖主义组织的行动，美国总统及其办事机构、各行政部门、军队、国会等相关力量要素同步参与其中，呈现出军事行动、外交协调、经济制裁以及国会立法授权等多种手段在内的类似于“全政府”的强动员响应状态。虽然时任总统小布什为共和党人，但从国会两院快速通过授予总统使用“所有必要和适当的军事力量来对抗那些被认为正在计划、图谋或者帮助袭击美国的国家、组织和个人”的《使用军事力量授权法》的事实看，反恐战争的开启得到了跨越党派的一致支持。也正因为如此，小布什总统被赋予了主导权，国防部和军队作为行动协调方推动开展反恐战争。而在本土的反恐策略方面，美国快速建立了由各部门相关机构并拆分并重组而成的国土安全部，成为美国政府中专门负责反恐的机构。

虽然，美国的反恐响应也体现出“全”且“协调”的特点，但与冷战期间的动员响应状态还是具有较大的差异。一方面，冷战动员的既定目标以及相应的实现手段较为明确，但“9·11”事件之后的反恐战争在具体目标和实施手段上都存在着很大程度的模糊性。从战争开始小布什政府内部就存在着不同的声音。通过在别国发动大规模军事行动、开启耗时数年的战争能否最终实现反恐目标，其本身就颇具争议，随后也引发了美国公众舆论的长期且激烈的争论。另一方面，反恐过程中类似于“全政府”的动员响应并未相应地实现在较长时间内使“全社会”状态得以维持。与当年美国民众对苏联存在认知“空白”进而留下了极大的可塑空间不同，美国民众虽然对恐怖主义袭击及其威胁具有切肤之痛，但很快对反恐战争形成了明确的立场分歧。有民意调查显示，“9·11”事件之后，美国民众中对恐怖主义表示极度担忧者从4%上升到23%，担忧和极度担忧者的总和从24%上升到58%;但在一年之后，这两个数字分别下降到8%和38%。随后，虽然美国国内外恐怖袭击事件接连出现，但美国民众对此的关切从未回到“9·11”事件发生之后的高位。更为关键的变化表现在美国民众对反恐战争态度的不同：2001年11月的民意调查显示，89%的美国民众认为阿富汗战争不是错误，只有9%的人认为这场战争是个错误;2004年时，25%的美国民众反对阿富汗战争;2010年时增至43%。同样的，在2003年3月，75%的美国民众支持刚刚打响的伊拉克战争，只有23%的民众认为战争是个错误;而仅在一年多之后的2004年6月，认为伊拉克战争错误的美国民众达到54%，超过了认为是正确者的44%。甚至，随后两党关于反恐战争的态度也泾渭分明，共和党的支持者相对捍卫小布什政府的决策，而民主党选民则持有强烈反对的立场。在美国社会层面出现如此显著的分歧充分说明，与冷战动员所塑造的“全社会”相比，反恐战争的动员最初虽然是“全社会”诉求的回应，但由于民众对反恐战争具有切实认知，这种动员并未能及时有效地塑造或强化“全社会”状态。因此，美国很快开始了对反恐战争的反思与政策调整，在反恐战争期间的类似于“全政府”的动员状态也就难以为继了。

基于对美国在长期和中短期对外战略与政策议程的对比梳理，可以总结出美国对外战略中类似于“全政府”方式历史实践中的一些逻辑。

一是定位，即对外战略需要对目标有足够支撑“全政府”的认知定位。应用“全政府”方式要实现的战略目标必须被界定为是长期存在的、能够得到公认的、在某些维度上是最为关键的“威胁”。为了应对这种“威胁”，实施的政策手段会相应地反映出针对性、渐进性、审慎性以及可操作性。同时，这一目标的认知定位及其政策要在美国的政治体系内部，包括府会、两党、联邦与各州等得到广泛且高度的认同。

二是协调，即政府或政治体系内部必须有效协调，总统往往充当着协调的角色。如前文所述，“全政府”在于“全”且“协调”。这就需要在目标与政策取得共识的基础上，由掌握最高行政权力、在对外决策上享有结构性优势的总统及其白宫办事机构充当最为关键的协调与引领的角色。在总统的协调下，更多的相关机构才能参与其中，才能做出平衡不同机构的利益以实现共同目标的选择。此外，任何一个“全政府”方式除了总统的协调之外，都存在某个或某些主要负责执行的机构，这些机构是由其对外战略目标本身的议题特性所决定的，而不是由“全政府”方式所决定的。

三是动员，即“全政府”方式的存续需要动员“全社会”状态的支撑。在政党轮替、不同利益群体“碎片化”的美国政治环境下，任何的对外战略与政策如果难以得到社会广泛的认同，那么就很难长期存在，更何况是“全政府”的对外响应。历史经验表明，政治精英可以通过在某一议题上的“全政府”方式来塑造出在该议题上的“全社会”状态，但这种“全社会”状态维持的前提至少有两方面：一是社会层面原本就支持政府的政策;二是社会层面对该议题没有充分的认知与直接的利益关联，进而为精英对议题的塑造与控制留下足够空间。反之，如果美国社会在某一议题上已具有一定的认知或具有某些利益关联，特别是如果这种认知或利益还存在着一定党争的分野，某些群体就会持一定程度的固化立场，甚至还会与“全政府”方式下的战略目标与政策选择相冲突。在这种情况下，“全政府”方式不但无法主动塑造“全社会”状态，反而会失去在多元决策环境中长期存在并实现战略目标的可能性。

特朗普政府对华“全政府”方式的实施

可以肯定的是，美国竞争性对华战略中的“全政府”方式在特朗普政府时期已完全步入全面动员的实施阶段。从总统到国会、从所谓“贸易战”到台湾问题、从高科技领域的制裁到社会层面的正常交流的中断、从“印太战略”到疫情政治化与污名化，特朗普政府在不同的政策领域都采取了极端负面的对华政策，形成了“全政府”对华竞争乃至对抗的态势。

首先，特朗普政府将中国设定为“安全威胁”，动员以“全政府”方式加以应对，但中美关系的现实使得相关议题难以被简单“安全化”，且相应政策的落实也存在难度。与冷战期间两极对抗之下关于国际秩序的未来与人类社会前景的宏大战略目标不同，特朗普政府对华采取“全政府”方式的目标或理由主要设定在安全领域。特朗普政府在《2019财年国防授权法案》中首次明确“全政府”的现实做法，充分说明了采取该方式的关键考量首要来自涉华事务上的“安全关切”。事实上，《2019财年国防授权法案》本身就明确包括了将中国视为网络安全“威胁”、禁止中国参加环太平洋军事演习、指责中国在南海有军事存在、扩大“美台”高级别军事接触和联合军事训练以及继续对台军售等涉及区域安全的相关内容。当然，这种“安全关切”也正在延伸到外交领域。前文提及的美国前助理国务卿福特在公开演讲中对“全政府”方式的描述，除了国务院内部政策各机构制订了相应的配合计划、由副国务卿分管一个指导委员会加以落实等决策模式和组织构架调整之外，其政策落实主要还是在安全和防务领域。美国关注的重点在于保护国防工业的基础，既要确保美国军事装备的供应链，又要防止军事技术被窃取。为应对中国的军民融合发展战略，美国将整合网络安全、出口管制、研究投资和签证限制等多方面的政策，以服务美国国家安全。

将中国塑造为“安全威胁”、将中美关系“安全化”的做法，可以被视为特朗普政府推动“全政府”的必然选择。一方面，特朗普政府在对外战略与政策的制定过程中，表现出将诸多议题“安全化”的倾向。比如，特朗普政府将其颇为关切的经济贸易议题“安全化”：在特朗普政府发布的《国家安全战略》报告中明确指出，“经济安全就是国家安全”;而特朗普政府中多位参与经贸政策决策的高级别官员也曾公开发表“关税等经贸制裁有助于捍卫美国国家安全利益”，“贸易赤字危及美国国家安全”等论调。换言之，特朗普政府的“安全观”已超出了所有传统与非传统安全领域，至少被他们认定的可能损害美国各种类利益的议题都可被归纳为“安全议题”，即出现一种“利益安全化”的趋势。在这一趋势的影响下，中美两国在政治与意识形态、经贸与科技、地区事务等议题上的分歧与争议都被混同为或被扩大为中国对美国的所谓“安全威胁”，进而美国在不同议题上的回应也就转换为捍卫美国的“安全”，所以自然需要采取“全政府”的高压与强力回应。另一方面，与当时苏联以及社会主义阵营与美国等西方国家形成的两极对峙相比较，美国面对如今的中国很难重演冷战式的意识形态叙事与动员。虽然特朗普政府内部某些高级官员以及国会两院某些议员对华持有明显的意识形态偏见，但要在政府内部形成开启“全政府”方式的共识并在社会层面上形成支撑“全政府”方式的“全社会”状态，仅仅将中国塑造为苏联式的“威胁”，并不一定有足够的说服力。但如果将几乎所有涉华议题尽可能地“安全化”，则可以唤起政府内部的精英以及普通民众产生类似于“9·11”事件发生后所出现的集体性安全忧虑，从而支持“全政府”的全力响应。需要警惕的是，“安全化”并不单纯，一定杂糅着“意识形态化”“非人化”甚至是“妖魔化”等次要因素，而这些次要因素最终也完全可能在某些特殊条件的刺激下上升为主要因素，从而在美国对华战略上演变为类似于冷战期间的“全政府”状态。

以“安全”为目标，特朗普政府的“全政府”方式所涵盖的政策手段也存在着节外生枝的风险或难以实施的压力。一方面，特朗普政府对华政策“安全化”的做法并不能否定中美关系中“非安全”因素的存在与影响，这也就导致了特朗普政府以应对“安全威胁”为目标政策的有限性与外溢性，进而在一定程度上降低了其在美国社会中的支持度。比如，在经贸合作、科技合作以及人文交流等领域，全方面对华施压，甚至加剧所谓“脱钩”趋势的“全政府”方式，直接损害的是中美建交以来在相关领域深度合作所形成的千丝万缕的共同利益。另一方面，特朗普政府将中国塑造为“安全威胁”、在多领域采取“全政府”方式响应的做法，并不符合世界格局的变化与中国的角色定位。很难想象，在不具备冷战式的两大阵营对抗的情况下，美国的盟友与伙伴会在经贸、科技、人文交流等领域彻底配合美国，随之将中国视为“安全威胁”。即便就安全议题本身而言，美国的盟友与伙伴出于自身安全与发展的权衡取舍，也未必会全盘接受美国的“安全观”，彻底放弃与中国在某些领域的互利合作。如果盟友与伙伴国家不放弃与中国的合作，美国国内社会层面各要素会很难接受政治精英所渲染的中国“威胁”，更难接受所谓“安全威胁超越获利”的“全政府”方式。

其次，特朗普政府并没有彻底形成“全政府”所需的协调。虽然美国政府各部门、国会以及军队等要素在相关对华议题上都呈现出“剑拔弩张”的态势，但特朗普本人却并不能被证明已成为类似冷战期间应对苏联或在“9·11”事件之后开展反恐战争时总统所应充当的有主导力的协调者。相反，特朗普在推动“大国竞争”，特别是《国家安全战略》报告发布之后，转而放任其行政机构各部门以及国会和军队在各自管辖的领域内的对华施压、竞争乃至对抗。这在很大程度上导致了“乱箭齐发”的态势：副总统和国务卿强调中国在意识形态、高科技等领域的“威胁”并污蔑中国正在通过“一带一路”倡议等手段来改变世界格局，颇具冷战论调;国防部长以及军队一边渲染中国所谓的地区“安全威胁”，一边操弄台海、南海等敏感议题，同时还主要负责推进“印太战略”;财政部、美国贸易代表办公室以及商务部等部门实施关税与实体清单制裁，试图重构中美经贸关系;司法部以及执法、情报系统负责在意识形态、安全等领域进行执法并限制正常的民间交流;国会则通过了以往多届国会都难以通过的极度负面的涉华法案，并在总统签署后生效。美国政府各部门似乎都是从各自的利益诉求、各自的权限范围与可用手段以及各自原本对中国的负面立场出发，展开行动，传递出“碎片化”施压的信号，并没有明显表现出在整体上具有“全政府”方式的“全”且“协调”的态势。

一般认为，特朗普放任这些做法的基本考虑在于，既然要对中国施压、实现经济贸易目标，就需要多种施压政策工具的配合，进而就接受了美国政府各部门从自身利益、立场以及权限出发所制定的对华议程。或者说，特朗普作为总统只是接受了“全政府”方式下各要素对华施压的手段与效果，但未必全然接受这些要素对华施压背后要实现的不同目标，反而是希望这些施压都能有助于实现他的目标。具体而言，出于大国竞争的“霸权焦虑”、出于意识形态偏见的“以压促变”以及出于经济利益的贸易保护主义都是具有代表性的目标，而这些目标之间却具有微妙的关联与冲突。对特朗普个人而言，他的对华政策目标主要是希望通过施压改变中美经贸关系的现状，为美国或者准确地说为其所代表的特定群体获得更大的利益，所以与中国爆发安全冲突等政策后果会因为极可能导致美国无法与中国保持贸易往来进而失去巨大的经济利益，而未必是特朗普所真正希望看到的。在这个意义上，特朗普及其所代表的某些特定利益群体更可能接受摆出一个“全政府”的架势向中国施加足够大压力的做法，但未必彻底接受如同冷战或反恐战争中的“全政府”方式及其相应的无所不用其极的政策手段。

最后，特朗普政府在对华战略中的“全政府”方式加剧了美国民众对华态度的负面走向，在一定程度上加速塑造了“全社会”状态。近年来，多项民意调查显示，美国普通民众对华所持负面态度的增加，与特朗普政府的竞争性对华战略及其“全政府”方式对民意的塑造存在密切关联。同时，在新冠肺炎疫情的冲击下，特朗普政府将疫情政治化、炒作所谓“中国病毒”等极端做法也在客观上恶化了美国某些民众的对华态度。根据盖洛普在2021年初发布的民意调查显示，对华持负面态度的美国民众上升至79%，而持正面态度的美国民众则仅为20%，从而形成了中美建交以来对华最为负面的民意形势。皮尤研究中心在同期进行的民意调查也显示：73%的美国民众对华态度负面、22%的美国民众对华态度正面。与此同时，45%的受访者已将中国认定为所谓“最大威胁”，这项数据在特朗普执政时期持续上升，并超过了对俄罗斯(26%)、朝鲜(9%)以及伊朗(4%)是最大威胁的认定。值得注意的是，根据芝加哥全球事务协会的民意调查(The Chicago Council on Global Affairs)结果，67%的共和党选民将中国视为“关键威胁”，这个数字明显高于美国全体选民的55%以及民主党选民的47%;而将中国视为“重要但未必关键威胁”者在共和党选民中虽然仅有27%，但全体选民以及民主党选民却分别达到了40%和48%。这种两党对华立场整体呈负面、共和党尤甚的态势也说明了特朗普政府执政所带来的影响具有一定的党争性。与此同时，虽然“全社会”对华负面态势加剧，但美国社会各要素仍不可忽视地存在着一定程度的对华积极认知，这些认知也许会在某些时刻发挥“防波堤”的作用。但无论如何，由于新冠肺炎疫情的影响仍在持续，目前还无法判断在后疫情时代美国民众的对华态度是否会出现或在多大程度上出现某种改观。因而，特朗普政府执政以来所形成的可以支撑“全政府”方式的“全社会”态势，可能至少会在一段时间内得以持续、强化甚至自我强化。

拜登政府对华“全政府”方式的新态势

拜登政府执政以来，虽然在对华政策上并未进一步推进特朗普政府的极端议程，但也并未快速取消特朗普政府遗留的关税等制裁手段，在竞争性对华战略上更是没有展现出明显的方向性变化。2021年2月4日，拜登总统在美国国务院发表上任之后的首次外交政策演讲时宣称：“我们要直接面对来自最严峻竞争者中国的危及我们繁荣、安全以及民主价值观的挑战……我们将应对中国的经济滥权，应对其攻击性且强制性的行为，应对中国在人权、知识产权以及全球治理上的攻击。”值得注意的是，拜登政府在对华战略“全政府”的定位、协调以及动员等方面也表现出一些新态势。

首先，拜登政府倾向于将中国设定为在全方位、多领域发起挑战的竞争者，强调“价值观”乃至“意识形态”竞争，以此来推进“全政府”方式。2021年3月3日，拜登政府发布《临时国家安全战略方针》强调，“中国是唯一一个有潜力综合运用经济、外交、军事以及科技力量来对稳定与开放的国际机制发起持续挑战的竞争者”。为此，拜登政府提出要长期“超越”中国的最有效方式就是投资美国人民、美国经济以及美国的“民主”。同时拜登政府也强调要确保美国而非中国来制定国际规则，为此美国必须团结盟友与伙伴，才能应对中国对于其集体安全、繁荣以及“民主”生活方式的“威胁”。由此可见，在拜登政府看来，中国的“超越”不但将是全方位的挑战，而且也涉及国际秩序与规则的主导权，更触及对美国的价值观乃至意识形态的“威胁”，因而必须通过尽一切可能提升美国自身实力与竞争力的“全政府”方式应对这种全面“挑战”。在《临时国家安全战略方针》中还强调，“当中国政府的行为直接威胁到了我们(美国)的利益与价值观，我们(美国)必须应对挑战”。比较而言，如果说特朗普政府时期将中美关系相关议题“安全化”，那么拜登政府则初步显现出将中美关系的某些议题“价值观化”或“意识形态化”的态势。这种“价值观化”本身也可以被视为政治领域“安全化”的做法。但与“安全化”相比，“意识形态化”显然是对美国而言更为严峻的“威胁”，更有可能实现针对美国政府、社会各层次因素的全面动员。与此同时，“意识形态化”的定位并未否认在某些领域“安全化”的延续。事实上，拜登政府接受了特朗普政府时期的所谓“经济安全就是国家安全”的表述。此外，拜登政府渲染中国在“价值观”与“意识形态”上的“威胁”，也有助于通过构建所谓“民主联盟”甚至在某些特定议题上的“民主经济体联盟”(比如，“民主供应链联盟”)，从而在未必增加对外投入的前提下，恢复与强化美国与盟友和伙伴的联动关系，共同应对中国。事实上，《临时国家安全战略方针》也强调了“民主制度对于应对当前挑战的作用”，并表示要“和盟友站在一起，加强同盟友之间的关系”。需要注意的是，以“价值观化”或“意识形态化”来驱动“全政府”竞争性对华战略必然会强化价值观与意识形态因素的地位，极易导致中美之间爆发价值观与意识形态冲突乃至对抗的风险，其结果绝非拜登等人多次强调的“竞争而非对抗”的所谓“理想状态”。

其次，拜登政府也面临形成“全政府”方式所需要的协调能力的挑战。相比于特朗普政府的对华极端做法，拜登政府表现出了一定程度的两面性或多面性，这与“全政府”的协调可能存在着一定的矛盾。拜登政府坚持在某些领域(比如，中低端供应链的经贸合作、共同应对气候变化)与中国保持合作，在涉及自身核心竞争力的领域(如高新技术)与中国展开“激烈”的竞争，而在价值观与意识形态领域则不拒绝所谓“对抗”。这也就是美国国务卿布林肯(Antony Blinken)所说的，“该竞争就应竞争，该合作就要合作，该对抗就必须对抗”的对华多面手段。这种在不同政策议题上对华态度的“切换”在“全政府”方式的具体落实中很难实现，在恶性竞争与对抗成为现实的情况下，难以想象可以保持合作。更为严峻的是，拜登政府也完全可能在同一议题方向上同步呈现出合作、竞争或对抗，进而也必然导致“全政府”协调成为不可能完成的任务。

同时，对华“全政府”方式在拜登政府各行政部门之间的协调机制并未清晰呈现。一般认为，总统及其美国国家安全委员会应该发挥协调作用，但已囊括了国务院、财政部等部门中国事务官员的国防部“中国工作组”将扮演何种角色，至少就目前而言并不清晰。与此同时，美国国家安全委员会内部多位中国事务官员以及目前国务院、国防部、财政部等部门新任命的专司中国事务的多位官员之间如何协调，甚至是这些行政部门内部不需要国会参议院批准的中国事务官员(往往被赋予助理、顾问、主管等头衔)与其所在部门其他主要官员能否有效沟通，也决定着他们能否支撑起拜登政府对华战略的“全政府”方式。

此外，由于特朗普政府时期对美国国会提出涉华消极议案的放任以及第17届国会参议院难以完全被民主党主导的局面，拜登政府也面临着国会在对华事务上更具“进取心”、主动设置议程的新情况。比如，在以往提案的基础上，经过两党议员的酝酿协调，国会参议院外交关系委员会于2021年4月通过了《战略竞争法案》(Strategic Competition Act)。该法案包括了大量对华所谓“竞争”乃至对抗的负面内容，广泛涉及台湾问题、“印太战略”、价值观与意识形态(包括涉港、涉疆等议题)、经贸(包括供应链、知识产权、政府补贴、中国企业在美投资融资等议题)、科技与基础设施竞争以及防务安全等诸多领域。所以，与拜登政府通过渲染中国“威胁”来推进自身发展的立法议程的侧重不同，国会通过的《战略竞争法案》虽然也含有投资美国自身的内容，但“重头戏”显然是更为激进地应对中国，乃至与中国对抗。2021年5月18日，作为国会参议院多数党的民主党宣布将《战略竞争法案》《应对中国挑战法案》(Meeting the China Challenge Act)等相关法案作为《无尽边疆法案》(Endless Frontier Act)的修正案进行整合并形成《美国创新与竞争法案》(U.S. Innovation and Competition Act)的综合法案。如此打包式的立法直接确保了该综合法案最终在国会通过的可能性，该综合法案的立法过程将与拜登政府制定其新版《国家安全战略》报告的过程重合，并大概率会在《国家安全战略》报告出台之前完成立法，从而势必对拜登政府的对华战略产生一定的塑造作用。在具体实施过程中，仅就《战略竞争法案》而言，法案本身已提出了多个“全政府”方式的安排：组建一个由国务卿领衔、相关行政部门官员等人参与的专门负责确保美国在国际规则制定机制中保持领导力的跨部门工作组;在国务院组建协调财政部和商务部等相关机构、推动科技成果与供应链合作的科技伙伴办公室(Technology Partnership Office);在国防部组建跨部门的行动小组，应对在“印太”地区实施“灰色地带”策略的国家与非国家行为体等。这就意味着，美国国会在某些领域正在代替总统来主导制定竞争性对华战略及塑造“全政府”应对方式，而未来总统及其总统办事机构能否有效协调，也存在着一定程度的不确定性。

最后，拜登政府正面临对华负面民意态势所造成的压力，“全社会”反而限制着“全政府”的作为。正如前文所述，特朗普政府执政期间所塑造的对华负面民意持续恶化，构成了至少在一定时间段内支撑“全政府”对华竞争的“全社会”状态。但具体而言，共和党选民的对华负面态度更为突出，且成为牵动整体民意走向负面的主导性力量。这就意味着，“全社会”层面上表现出的对华负面态度在客观上已经超过了拜登政府及其民主党选民所持有的对华负面态度。以民主党希望推动的应对气候变化议题为例，仅有16%的民主党人反对与中国合作，但在共和党和中间选民中的反对比例则达到50%和25%，进而直接导致了总体民意中有29%的反对。换言之，特朗普政府遗留的这种“全社会”过度动员已形成了对华极端负面的民意惯性，对拜登政府对华“全政府”议程的推进与协调构成了不可忽视的国内民意与社会舆论层面的阻碍与约束。这也是“全社会”状态不仅仅可以支撑“全政府”方式、也会塑造乃至限制“全政府”方式甚或政策调整选择的另一种特有的表现。

结语

第二次世界大战以来，美国经历了冷战时期和后冷战时期两种截然不同的霸权阶段。前者是两极对抗性的，美国以“全政府”方式动员“全社会”状态对抗苏联以及社会主义阵营;后者是单极主导性的，美国所面对的“对手”都处于“非对称”状态。在反恐战争中美国再次以“全政府”方式应对，但却并未充分动员出“全社会”状态。基于这一历史事实，如今的美国为了维持国际领导权或竞争力而尽力返回“大国竞争”的轨道，全力以“全政府”方式将中国塑造为在安全或意识形态维度的所谓“威胁”，企图将中美关系设定为其更希望看到的竞争乃至对抗状态。

必须看到，美国这样的战略调整方向和方式并不符合中美关系的现实，更不符合当今国际格局的发展方向。正如经历了冷战的美国前国务卿亨利·基辛格曾告诫的那样，中美关系目前“到了冷战的山脚”。他还指出，中美两国当前的矛盾与冲突如果引发热战甚至失控的话，其后果将比第一次世界大战更加严重。其潜台词是，在美国“全政府”方式的竞争性对华战略之下，中美双方无疑存在着冲突升级的可能，甚至不能彻底排除发生热战的可能。而冲突升级一旦发生，其结果一定是对整个世界格局与国际秩序的严重损害与颠覆，包括中美两国在内的世界各国都将无法置身事外且不可能获得任何好处。从这个意义而言，中国与美国的有识之士应该通过各种积极的方式主动塑造中美关系，调动中美建交以来在社会与民意层面积累的各种积极因素，加强对话、交流与合作，尽可能消解美国竞争性对华战略“全政府”方式及作为其支撑的“全社会”状态，从而为包括中美两国在内的世界各国避免最坏结果的发生而努力。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第2期，文中注释略)

来源时间：2022/1/31   发布时间：2021/7/16

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