作者：  来源：上海美国研究

芝加哥全球事务委员会(the Chicago Council on Global Affairs)10月7日发布研究报告《美国人如何看待中产阶级外交政策》(A Foreign Policy for the Middle Class—What Americans Think)。研究认为，尽管拜登政府外交政策的许多优先事项也是美国公众的优先事项，但公众对促进国外的人权和民主并不像政府宣称的那样感兴趣。此外，数据似乎也驳斥了支撑拜登政府外交政策的一些假设，即美国人对贸易持怀疑态度，对美国的全球参与和领导地位持谨慎态度。报告主要发现包括：

美国人支持关注改善国内状况

面向中产阶级的外交政策的一个关键特点是，将国内投资和国际影响力联系起来。事实上，大多数美国人认为，维持美国国际影响力一个非常重要的因素是关注国内。大多数美国人认为，改善公共教育(73%)、加强国内民主(70%)、减少种族(53%)和经济不平等(50%)对于维持美国的全球影响力至关重要。美国人还将保持美国的经济实力(66%)和军事优势(57%)视为美国全球影响力的关键因素。美国人也认为，中国的崛起直接对美国的经济实力和军事优势构成“挑战”。

图1：美国人对在全球舞台上保持影响力的一些重要因素的看法

 

尽管几十年来，美国人一直支持用于基础设施的公共支出，但他们似乎并未将国内基础设施的改善与其对美国在海外影响力的好处联系起来。公众对改善基础设施重要性的评价相对较低(在12个对保持美国全球影响力至关重要的因素中排名第10)。在世界范围内促进民主和人权、在国际问题上发挥领导作用、参与国际组织等都排在较低的位置。

美国人认为中国正赶上美国

美国人普遍担心与中国的竞争，与两年前相比，他们对美国相对于中国的经济和军事实力的信心明显下降。多数(40%)美国人认为中国在经济上比美国更强大，高于2019年的31%;只有约四分之一(27%)的美国人认为美国更强大，低于2019年的38%。首次有不到一半(46%)的人认为，美国在军事实力方面比中国更强大，低于2019年的58%。

图2：美国人如何看待中美经济实力

 

美国人普遍支持针对中国的贸易限制和促进美国企业的产业政策

拜登政府的外交政策非常关注经济维度，这些政策在一定程度上是为了提高美国对中国的竞争力。许多美国人赞同这一做法。有三分之二(66%)的人认为，保持美国经济实力是美国保持全球影响力的最重要因素之一。美国人将中国的崛起视为对美国经济实力的“挑战”。

美国人目前认为，与中国的贸易对美国来说弊大于利。与2019年相比，这是一个巨大的转变。大多数(58%)美国人现在表示，两国之间的贸易削弱了美国的国家安全，高于2019年的33%。相比之下，两年前在美中贸易战期间，三分之二的美国人认为美中贸易加强了美国的国家安全。在另一个问题中，多数人(62%)支持对从中国进口的产品加征关税，并大幅减少两国之间的贸易，即使这会给美国消费者带来更高的成本(57%)。

为了在发展新兴技术方面与中国竞争，美国官员提议对具有战略意义的产业进行直接公共投资。美国人普遍支持这种做法。80%的人认为政府应该为新兴技术的研发提供资金，以使美国企业在与外国企业的竞争中获得优势(79%)。七成受访者(72%)支持为与受到外国政府支持的外国企业竞争的美国企业提供金融支持。

大多数美国人支持对美国企业面临竞争的行业的外国产品征收关税(60%)，禁止或限制从与美国企业竞争的外国企业进口商品(57%)，以及为最有可能成功的企业提供财政支持(55%)。

政府低估了公众对贸易的支持

拜登政府对普通美国人看法的一些假设并没有得到数据的证实。拜登政府官员承认，美国人从全球化和美国贸易政策中获得的好处没有政策制定者希望的那么多。但芝加哥全球委员会2021年的调查显示，这些官员低估了美国公众对全球化和贸易的支持。

创纪录的美国人(68%)现在认为全球化对美国有利，近四分之三或更多的人认为国际贸易有利于消费者、他们自己的生活水平、美国科技公司、美国经济和美国农业。略少但仍占多数的美国人认为国际贸易有利于美国制造业，并在美国创造就业机会。这种对国际贸易的支持来自各个政治派别。

图3：美国人如何看待国际贸易

 

美国人坚定支持美国继续保持全球领导地位

在最近美国从阿富汗撤军的背景下，拜登政府的高级官员一直认为，美国公众已经对美国领导的国际秩序感到失望，并准备好采取更为克制的外交政策。这种担忧可能被夸大了：将近三分之二(64%)的美国人认为，美国在全球事务中发挥更加积极的作用好过美国远离全球事务(35%)。该发现与过去的调查一致。大部分公众(56%)认为，维护美国的全球角色利大于弊。

公众还希望美国在防止核扩散(76%)、打击恐怖主义(67%)、向有需要的国家提供新冠疫苗(62%)和遏制气候变化(58%)方面发挥领导作用。但美国人不想独自承担这一责任：绝大多数人(69%)支持共同领导的政策，而不是寻求美国的主导地位(23%)。公众也支持通过国际合作解决关键的全球问题。大多数美国人支持美国参与《巴黎协定》(64%)和伊朗核协议(59%)。

图4：美国人认为美国应该积极参与全球事务而不是远离全球事务

 

虽然支持从阿富汗撤军，美国人仍然依赖美国军队

从阿富汗撤军引发了对拜登政府及其外交政策的激烈批评。但绝大多数美国人支持这一决定。即便如此，美国人对从世界其他地区撤军不感兴趣。57%的美国人认为，维持美国的军事优势是美国全球影响力的重要因素;大多数人还认为，美国在世界各地的军事基地增强了美国的军事实力。大多数美国人希望维持或增加美国在亚太地区(78%)、非洲(73%)、拉美(73%)、欧洲(71%)和中东(68%)的军事存在。

此外，美国人一如既往地支持派遣美军在一系列情况下保卫盟友和伙伴。例如，如果朝鲜入侵韩国，63%的人支持美军保卫韩国。创纪录的59%的美国人支持在俄罗斯入侵拉脱维亚、立陶宛或爱沙尼亚等北约盟国的情况下出动美军。

整体而言，拜登政府一方面努力恢复美国在海外的领导地位，另一方面又大力恢复国内项目，但这其中包含着一种紧张关系。这种紧张关系源于两个关键领域。首先，高级政府官员的时间和精力是有限的。专注于一个领域(比如全球领导力)必然会削弱对其他领域(比如国内复兴)的关注。更重要的是，每届政府用于其举措的财政资源和政治资本都有限。虽然美国公众支持国内和国际两方面的复兴，但拜登团队不可避免地将面临取舍。最终的问题将是，面向中产阶级的外交政策能否在国内和国际两方面都兑现承诺，为美国人民带来利益。

本文摘译自芝加哥全球事务委员会网站报告A Foreign Policy for the Middle Class—What Americans Think。

来源时间：2021/10/15   发布时间：2021/10/15

旧文章ID：26209

作者：KEITH BRADSHER  来源：纽约时报中文网

北京——一家面包制造商无法得到其旗下面包厂所需的全部电力。一家为世界上一些最大的涂料生产商提供化学原料的供应商宣布减产。一座港口城市的制造商在一天里四次改变电力配给规则。

中国的电力短缺正在波及全国各地的工厂和行业，考验着中国作为世界可靠的制造业中心的地位。煤炭短缺促使当局在周三宣布，增加全国范围内的煤炭生产和供应，尽管官员此前承诺要遏制导致气候变化的碳排放。

未经批准关停的煤矿被命令重新开工。停产维修的煤矿和燃煤发电厂也将恢复运行。针对燃煤发电厂的税收优惠政策正在起草中。监管机构下令中国各银行向煤炭行业提供大笔贷款。地方政府已接到要更谨慎地限制能源使用的警告，这种限制在一定程度上是为应对气候变化采取的措施。

“全力推动煤炭增产增供，”中国最高经济规划机构国家发展和改革委员会的秘书长赵辰昕周三在北京的新闻发布会上说。

中国的电力短缺可能会使人怀疑，北京能否在未来几个月实现中国人民所期望的经济强劲增长。这要看中国近期能开采出和燃烧掉多少煤炭。

电力短缺也暴露了中国的一个战略弱点：中国对能源有极大的需求，而且这种需求越来越大。中国已成为世界上最大的温室气体排放国，主要就是因为对煤炭的严重依赖。

作为世界第二大经济体，中国依赖钢铁、水泥和化工等能高能耗行业为经济增长提供动力。虽然中国许多新建工厂的能效高于美国同类企业，但多年来政府对电力价格的控制，让其他行业和大多数房产拥有者推迟了提高能效的计划。

冬季供暖季节的到来，要求中国开采和燃烧更多的煤，中国政府将面临是否允许工厂继续全速运转，为全球供应链生产工业原料的问题。

“他们必须做出一些牺牲，确保家庭供暖、供电，”北京经济和政治研究公司泉汇研究(Plenum)的联合创始人和合伙人陈龙说。“他们必须限制能源密集型产业。”

自从上月底的大范围停电限电让工厂措手不及以来，电力配给问题似乎有所缓解。但是，中国东北地区将在本周五正式进入冬季供暖季节，华北和中部地区也将于下个月开始供暖。

中国面临艰难的选择。该国燃烧的煤比世界其他地方的总和还要多，并且是仅次于美国的第二大石油消费国。

中国一直在迅速扩大对天然气以及太阳能电池板、风力涡轮机和水电大坝的使用。然而，中国仍然没有足够的能源来满足需求。即使转向绿色能源也可能需要大量电力——该国电力供应紧张已使制造太阳能电池板的成本增加。

持续的供应紧张可能会迫使中国重塑经济，就像上世纪70年代的高油价迫使北美和欧洲国家做出改变一样。这些国家研发了更高效的汽车，采用了其他燃料，找到了充足的新供应，并将制造业转移到海外，其中大部分转移到了中国。但这个过程漫长、痛苦且代价高昂。

目前，中国正在加快煤炭消费，而距离世界领导人齐聚苏格兰格拉斯哥讨论气候变化的应对问题还有不到一个月的时间。

中国欧盟商会(European Union Chamber of Commerce in China)董事会成员周三表示，本周一些城市的电力短缺情况恶化，而另一些城市的电力短缺情况有所缓解。他们预测电力问题将持续到3月。

在有足够的电力供应之前，中国的工厂可能会面临意外且影响稳定的停工风险。中国的工厂消耗的电力是其他经济部门的两倍。北京的研究和倡导组织公共与环境事务研究所所长马军表示，中国工厂所需的能源往往比西方工厂多10%至30%。

位于巴黎的国际能源署(International Energy Agency)能源效率主管布赖恩·马瑟威(Brian Motherway)表示，过去20年，中国在能源效率方面取得的进步比任何国家都多。但他表示，由于中国的工业部门在进入本世纪的时候效率低下，至今未能赶上西方。

赵辰昕表示，即使周三推动了更多煤炭生产，中国仍将继续努力提高能源效率。他指出，随着美国经济开始从疫情中回弹，它今年也在燃烧更多的煤炭。

电力短缺的影响程度大小不一。中国东北的汽车组装厂获准继续运营，但轮胎厂几乎停产。为全球涂料制造商生产化学品的无锡洪汇新材料科技公司透露，停电影响了生产。

其他透露遇到困难的公司包括拥有全国连锁面包店的桃李面包，以及为中国快速增长的电动汽车行业生产电池盒外覆盖件的福建海源复合材科技有限公司。

西雅图57岁的软件营销人员弗莱德·雅各布(Fred Jacobs)在夏末从中国订购了两个高性能固态硬盘，但卖家在一周前提出退款，因为电力短缺会导致工厂延误。

“我大吃一惊，因为我听说过中国运输方面的问题，但没有听说中国供应商会有电力问题或基础设施问题，”他说。“现在风险要高得多，就算要付更多钱，我也会从美国供应商那里购买。”

停电还危及了生命安全，如果房屋在冬季断电，情况可能会更糟。上月底，中国东北一家大型化工厂停电，至少有23名工人因一氧化碳中毒住院。

政府一直在采取措施提高效率，例如允许电企将工业和商业用电的价格提高20%，以便他们可以购买更多的煤炭。

随着对煤炭行业可持续性的担忧加剧，中国在2016年基本上停止了新的煤炭投资。纪检部门对内蒙古一些重要煤田展开调查，进一步抑制了投资。

夏末，许多煤矿因安全检查关闭。中国最大的煤炭开采中心山西省今年秋天发生洪水，迫使该省至少十分之一的煤矿关闭。

疫情过后，随着需求上升，煤炭价格上涨。发电厂发现燃烧煤炭会亏本，因此它们将产能降到大约五分之三。

中国官员希望用太阳能替代大量燃煤发电。但中国的太阳能电池板制造过程需要大量电力，其中大部分来自煤炭。

葡萄太阳能(Grape Solar)是一家位于俄勒冈州尤金市的太阳能电池板经销商，其总裁袁海洋表示，多晶硅是太阳能电池板的主要原材料，最近价格上涨了两倍多，其中大部分涨幅发生在过去几周。

在中国，自今年年初以来，建造大型太阳能农场的成本上涨了约25%。

“我们很多年都没有见到过这样的上涨幅度了，”中国太阳能电池板行业顾问韩飞(Frank Haugwitz)说。

中国也在寻求提高炼钢效率。它的钢厂每年用电量超过全国所有家庭的用电量，约占中国温室气体排放量的六分之一。

中国钢铁企业仍然依赖燃煤高炉，主要熔炼铁矿石来炼钢。西方国家大多已改用高效的电弧炉产钢，电弧炉熔化废钢和铁矿石的混合物。中国能源和大宗商品顾问塞巴斯蒂安·刘易斯(Sebastian Lewis)表示，中国正在努力改善建筑物拆除后的废料收集工作，但转向电弧炉将是一个循序渐进的过程。

目前，中国主要担忧的是冬季。在去年12月的严重寒流中，一些城市出现煤炭短缺，工厂停工，路灯和电梯停用，办公室供暖受限。尽管发电厂在冬季开始时有几周的煤炭库存，但问题还是出现了。

根据中国煤炭数据公司秦皇岛煤炭网的数据，今年中国最大的省份只有九到14天的煤炭库存。

“库存很低，远低于应有的水平，”新加坡国立大学(National University of Singapore)中国能源专家菲利普·安德鲁斯—斯皮德(Philip Andrews-Speed)说。“他们正在对冬天感到恐慌。”

Li You和Claire Fu对本文有研究贡献。

Keith Bradsher是《纽约时报》上海分社社长，曾任香港分社和底特律分社社长。他之前曾驻华盛顿报道国际贸易新闻，后驻纽约报道美国经济和通信行业，还曾担任航空业记者。欢迎在Twitter上关注他 @KeithBradsher。

翻译：纽约时报中文网

来源时间：2021/10/15   发布时间：2021/10/14

旧文章ID：26207

作者：陈定定 朱信荣  来源：新京报

近日，美国中央情报局(CIA)局长伯恩斯(William J. Burns)宣布，中情局将进行新的架构改革，其中包括设立一个专门负责收集与中国相关的情报信息、负责对华进行所谓反情报工作的“中国任务中心”，旨在将近年来中情局各类涉华的工作整合在新的组织架构下，应对所谓“21世纪最重要的地缘政治威胁”。

这个“中国任务中心”究竟为何而来?其真能如伯恩斯所说那样，全面承担对华相关的情报工作并且确保“在世界舞台上美国领导力的稳固与美国的成功”吗?

“中国任务中心”，呼应美国国内政治诉求

实际上，在情报与国家安全方面，近年来美国国内一直有着希望强化对华工作的呼声，只不过在特朗普政府时期的大部分时间里，这种呼声得不到华盛顿执政当局的太多回应，直到2020年特朗普执政末尾，不断升高的中美政治对峙态势才让这种讨论逐渐得到了重视。

总统拜登上台后，不断强调中国是最重要战略竞争对手的论调，这让对华相关工作顺理成章成为了美国情报界的不二焦点。

拜登政府上台以来，针对中国的“战略竞争对手”定位已经让美国情报界的工作重点转向了中国。

4月初，由美国国家情报总监办公室发布的《年度威胁评估》文件就将“中国向全球大国的推进”列为重要章节，情报官员也在文件中认为中国是“近乎平等的竞争对手”“在多个领域对美国构成了挑战”。

联邦调查局(FBI)局长克里斯托弗·雷伊(Christopher Wray)更是在4月份国会参议院情报委员会的听证会上称，联调局几乎每十个小时就会新开展一项有关于中国的调查行动，而当时已经有超过2000项正在进行的调查与中国相关。

由此看来，美国迫切地了解中国的政治诉求，使得情报部门需要将自己的工作重点放在与中国有关的议题上。

而要求对中国进行更多了解的压力，自然也就传递到了作为美国情报体系重要一部分的中情局这里。

中情局历来与美国的政治战略密切关联，也一直高度配合美国政府的一些关键国家安全战略。

在特朗普政府时期，时任中情局局长蓬佩奥(Mike Pompeo)对伊朗的高度关注，以及特朗普本人在朝鲜问题上的强硬态度，助推了中情局在2017年分别设立了“伊朗任务中心”和“朝鲜任务中心”。

如今，对中国事务和情报的关注，则促成现在的中情局要设立一个专门针对中国的任务中心来处理相关事务。

前中情局局长布伦南(John Brennan)表示，如果一定要有一个国家值得美国设立任务中心专门应对，那就是中国，因为中国“有着全球野心，对美国利益和国际秩序构成最大挑战”，一语道破了当前美国内部的政治诉求和设立专职机构的本质目的。

伯恩斯酝酿已久

当然，设立“中国任务中心”除了与美国当前的政治环境密切相关，也与中情局这位新上任的局长有关。

伯恩斯本身并非情报界出身，而是一位职业外交官，在他过去30多年的外交生涯中，曾先后出任驻约旦和驻俄罗斯大使，而在美国国务院内部，也曾担任诸如常务副国务卿、政治事务副国务卿、近东事务助理国务卿等部门要职，还曾与现任国安顾问沙利文共同参与过伊核协议的谈判工作。

从伯恩斯30多年的外交工作中可以发现两大关键词，“中东”和“俄罗斯”。

这两个领域先后是美国在过去半个多世纪外交与国家安全战略的重心，而在相关领域工作过的他，在获得拜登提名准备出任中情局局长这一要职时，也就立即能够意识到当前拜登团队和美国对外利益的核心关切方向——中国。

早在参议院人事任命的听证会阶段，伯恩斯就开门见山表示，“更有敌对意味的中国对我们是一次重大的地缘政治测试”。

上任之后，伯恩斯也没有忘记将“中国”二字作为其推进工作的重点，于是早早就开始酝酿要将更多的资源都用于强化对华情报工作。

在7月份，伯恩斯就曾对媒体表示，情报部门正在研究如何把“在冷战时期对待苏联的方法应用于目前在中国的工作上”。

他认为，在美苏冷战对抗期间，美国国务院和中央情报局强调在苏联“提前部署”相关问题的专家，而如今在针对中国时也应该这么做。

他声称正在研究对中国问题专家的类似部署，特别是情报分析和行动人员，以增强美国的竞争力。

在伯恩斯上任之前，中情局内部针对中国的情报收集和反情报作业当然长期存在，但只是归属于情报分析处下的东亚-太平洋部门，而并没有如同联邦政府的一些其他部门一样，有针对中国事务设置的团队。

3月正式上任的伯恩斯，就将涉华工作作为了重点，自春季开始就在研究新的团队架构调整，而到了8月份，已经有不具名的中情局官员开始向多家美国媒体透露，中情局已经在酝酿设立一个全新的“中国任务中心”。

相关的安排终于在10月初浮出水面，证实了伯恩斯上任以来一直推动的重点工作。

设立“中国任务中心”是一种内卷

针对特定的领域设立任务中心，已经是中情局现今工作的常态。不论是特朗普时期针对伊朗和朝鲜设立的任务中心，或是因过去二十年反恐战争而长期稳定运行的反恐任务中心，以及另一个已经存续多年的反情报任务中心，都体现了美国在对外情报和国家安全战略的焦点方向。

那么，根据现今美国国内政治诉求所设立的“中国任务中心”，真的能够在美国所称的“中美竞争”中提供关键协助吗?答案恐怕不是那么简单。

一方面，美国国内不论是情报界或是政界，确实已经意识到了当前对华的情报和分析能力有严重不足，导致美国对华判断存在一定问题，但美国不得不面对的现实是，要改变这个现状不是想做就能做到。

2020年9月，众议院专门委员会出台的一份报告就认为美国情报体系并没能适应“受中国影响的，变化的地缘政治和技术环境”，也提出了要扩展中国相关的情报分析培训的建议。

然而，中情局早前在中国境内非法进行情报收集的体系，几年前就在我国的严格打击之下溃不成形，“中国任务中心”声称要招募、培训掌握汉语的分析人员，也是由于当前中情局团队极度缺乏懂得汉语和中国社会政治的人手。

这意味着，重新组建起一个不仅懂得语言，更了解中国环境的相关团队，需要长期投入相关资源和精力，而这并不是简单通过调整中情局内部架构就能实现的。

另一方面，中情局又无法由于对中国的关注，而直接从中东的反恐任务中抽身而出。

本次架构调整将涉及伊朗和朝鲜的任务中心撤销，却仍然保留了反恐任务中心，这意味着反恐仍然是中情局的重点工作任务。

五角大楼就曾表示，美军撤出阿富汗后，仍将针对阿富汗境内的恐怖极端组织进行一些精确打击行动，而这依然需要包括中情局在内的美国情报部门提供关键支援。

而拜登政府从阿富汗撤出后，该地区更为复杂的安全局势，也使得其希望借由抽身离开中东，转而集中资源投入对华工作的设想难以实现。那么，中情局也就更难集中精力投入到对华的有关工作了。

如此一来，“中国任务中心”在政治上的意味远远大于其实际上的功效了。

中国驻美大使秦刚近日表示，美中两国应避免误解误判和意外冲突，把中国作为“21世纪最重要的地缘政治威胁”就是最严重的误解误判，而美国有些人总是沉浸式地自编自导、假戏真做，总在说自己是詹姆斯·邦德，陷入这样的内卷不能自拔。

秦刚大使指出，希望两国元首通话达成的避免误解误判和冲突、妥善管控分歧、推动中美关系尽快重回健康稳定发展正轨的重要共识，能够切实得到遵守和执行。

类似设立“中国任务中心”这样的举动，看来在美国国内仍将持续出现，但美国理应更多关注自身面临的内部问题，而不是把中国立成“稻草人”。将一切问题归咎于所谓“中方的挑战”，既不合理也无用处。

文|陈定定 (海国图智研究院院长、暨南大学国际关系学院教授)

朱信荣 (海国图智研究院研究员)

来源时间：2021/10/14   发布时间：2021/10/11

旧文章ID：26203

作者：  来源：海国图智研究院

原文标题：The United States of Sanctions, The Use and Abuse of Economic Coercion

原文作者：丹尼尔·W·德雷兹纳(Daniel W.Drezner)，塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院(Fletcher School Of Law And Diplomacy)的国际政治学教授。

原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-08-24/united-states-sanctions

翻译：邓贝纤 常乐

校对：柯曼琪

理论上，超级大国应拥有一系列外交政策工具，如军事力量、文化声望、外交说服力、技术造诣、经济援助等等。但只要了解美国过去十年外交政策的人都知道，美国对经济制裁的依赖显然远胜于上述工具。

制裁，是某些国家用以阻止他国与别国进行经济往来的手段，它已成为几乎所有美国外交政策问题的解决办法。在奥巴马总统首个任期，美国以践踏人权、核扩散、侵犯领土主权等理由，平均每年对500家实体实施经济制裁。这一数字在特朗普执政期间翻了将近一倍。拜登在其上任的头几个月里，就因缅甸当局政变、尼加拉瓜镇压人民、俄罗斯黑客入侵美国网络，对它们实施新一轮制裁。他并未对特朗普政府的任何制裁做出实质性改变，除了取消对国际刑事法庭(the International Criminal Court)的制裁。为了惩罚沙特阿拉伯谋杀贾马尔·卡舒吉(Jamal Khashoggi)的恐怖行径，拜登政府对沙特阿拉伯部分官员实施了制裁，但人权激进分子认为这还不够。他们还强烈要求美国对民主倒退的匈牙利和伤害了巴勒斯坦的以色列等实施制裁。

如果经济制裁真的能让其他国家屈服于美国政府，那么对制裁的依赖就不足为怪，但是事实却恰恰相反。2014年，一项基于北卡罗莱纳州大学 (the University of North Carolina)数据的研究发现，制裁最多只有1/3到1/2的几率让其他国家妥协。这已是学术界对制裁功效的最大化估计。2019年美国政府问责局的报告显示，连联邦政府都不一定知道制裁什么时候能发挥作用。该报告还特别提到，财政部、国务院和商务部的官员都表示“其机构并未就制裁在实现美国政策目标的有效性方面开展评估工作”。

事实上，美国政府执着于制裁，并不是因为其功效，而完全出于别的原因——美国的衰落。美国不再是不可挑战的超级大国，不能再像以前那样横行霸道。其军事实力和外交影响力已相对降低。二十年来的战争、经济萧条、政治极化和新冠疫情削弱了美国的实力。屡屡受挫的美国总统箭囊渐空，因此他们急于寻求简易可行的制裁工具。

但问题在于，经济制裁并不是免费的。它会搞僵盟国关系，激怒对手，给无辜的平民造成经济压力。所以说，制裁不仅暴露出美国的衰落，还加速了其衰落。更糟糕的是，这个工具越来越迟钝。今后制裁将更难起效，因为中俄会趁虚而入，帮助被制裁对象，美国的盟友和伙伴也已厌倦了一再施加的经济压力。总之，这些事态将会降低美元在全球金融体系的中心地位，而由于制裁的基础是美元的主导地位，制裁的效果将减弱。

美国政府对待制裁应像对待外科手术一样，精准谨慎。若能采取更有条理的经济战略，政府官员就能阐明特定措施的目标，以及废除该措施的条件。最重要的是，他们会记住，还有其他工具供他们使用。制裁，是一种最好用于可控环境中的特殊工具，而非日常使用的万能工具。政策制定者应将其视作手术刀，而非瑞士军刀。

 

美国的累计制裁项目，自2000年以来不断增长

美国经济暴力手段的前世今生

自美国建国之初，经济方略一直是其外交的重要组成部分。托马斯·杰斐逊总统(Thomas Jefferson)大力推行1807年《禁运法案》，以反击英法两国不断攻击美国船只的行为。这一制裁措施带来了灾难性后果。彼时，美国对欧洲市场的需求远远大于英国和法国对新大陆中新兴市场的需求。《禁运法案》给美国带来的损失远大于其对欧洲列强的影响。即便如此，美国仍继续将贸易用作其主要的外交政策工具，专注于撬开海外市场以增加出口，促进外企对美投资。考虑到19世纪时美国军事实力尚为孱弱，这种情况确实可以理解。当时英镑在全球金融体系占主导地位，这也意味着美元尚且无足轻重。贸易是美国开展外交活动的主要方式。

一战结束时，美国再度热衷于将贸易制裁用作规制世界政治的手段。伍德罗·威尔逊总统(Woodrow Wilson)竭力主张美国人民支持国际联盟，因为他认为国联的制裁权力可充当战争的替代品。他曾于1919年表示：“被抵制的国家就是即将投降的国家。使用这种经济上的、和平、安静、致命的方法，就无需采取武力了。这种方法非常可怕。”但美国人民并未被说服，美国也没有加入国联。结果到头来，国联实施的制裁没能阻止1935年意大利入侵埃塞尔比亚，也没能阻止最终导致二战的任意一场交战，反倒是美国对日本实行的燃料等战资禁运，促成了珍珠港事件的爆发。

冷战的爆发增加了美国可用的经济方略工具。有史以来第一次，美国对外提供大量的多边和双边援助，只需停止这些援助，就可以轻易地施加经济压力。在这一时期，美国最成功的经济制裁发生于1956年苏伊士运河危机期间。出于对英法以三国入侵埃及的愤怒，美国阻挠英国动用国际货币基金组织(IMF)的储备来保护英镑。英镑随之贬值，英国不得不撤军。

然而，美国的制裁大多都以失败告终。冷战初期，美国禁止苏联的盟友获取重要资源和技术。这一禁运成功地实现了遏制的效果。但意图改变这些盟友行为的制裁却收效甚微，因为苏联会直接介入，向被制裁经济体提供经济支持。例如，在20世纪60年代初，美国收紧对古巴的出口禁令时，苏联向哈瓦那输送大量物资，给菲德尔·卡斯特罗政权带来一线生机。到了冷战后期，美国利用经济制裁向盟友和对手施压，以期促使对方保护人权。制裁亲密盟友并成功达到目的者尚且寥寥，经济施压若要发挥作用，还需是更大的多边联盟实施制裁，譬如联合国对种族隔离时代的南非的制裁。

冷战的结束又让美国重燃对制裁最初的期望。没有苏联动辄否决联合国安理会决议，多边贸易制裁似乎有可能像威尔逊曾梦想的那样取代战争。很快，事实证明并非如此。1990年，伊拉克入侵科威特后，安理会对伊拉克实行全面贸易禁运。这些毁灭性的制裁导致伊拉克的GDP暴跌近半。尽管如此，萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)仍拒绝从科威特撤军，直到海湾战争爆发。战争结束后，美国继续对伊拉克实施制裁，但其人道主义代价令人震惊：婴儿死亡率急剧上升，人均收入15年来一直停滞不前。伊拉克篡改数字以夸大制裁的人道主义代价，并成功实现了其目的。政策制定者开始相信，贸易制裁有很大的盲目性，它伤害的是平民百姓，而不是它所希望改变的精英。因此，他们希望找到更明智的制裁，以打击某些政权的统治联盟。

美元的中心地位似乎为其提供了一种实现方式。从上世纪90年代末开始，美国加大了金融机构与受制裁的政府、公司或个人进行美元交易的难度，911事件之后更是如此。美国银行和外国银行的运作都离不开美元，甚至暗示将限制其获取美元的权限，都能使得世界上大多数银行不愿与受制裁实体合作，从而将受制裁实体逐出全球金融体系。

事实证明，这些制裁措施更为强有力。虽然对贸易的限制促使私营部门诉诸黑市交易，但解除限制也会在涉及美元交易的措施中起作用。由于金融机构关心自己的全球声誉，并希望继续受到美国监管机构的青睐，它们往往会积极地遵守制裁，甚至主动抛弃那些被认为风险太大的客户。2005年，当美国指控澳门汇业银行(Banco Delta Asia)涉嫌为朝鲜洗钱时，连中国的银行都欣然做出回应，限制了对其的敞口。

随着制裁力度加大，美国取得了一些显著的胜利。布什政府打击恐怖分子的融资和洗钱活动时，各国政府竭力保证其被美国金融体系所接纳。奥巴马政府加大了对伊朗的制裁力度后，伊朗通过谈判达成一项限制其核计划的协议，以换取一些制裁的解除。特朗普政府威胁要提高关税、关闭美墨边境，以迫使墨西哥阻止中美洲移民后，墨西哥政府派遣了新的国民警卫队来打击偷渡。

然而，每一次成功的背后，都有更多的失败。美国对白俄罗斯、古巴、俄罗斯、叙利亚和津巴布韦实施了数十年的制裁，但收效甚微。特朗普政府进一步向伊朗、朝鲜和委内瑞拉施压，作为其“极限施压”政策的一部分，以最大限度阻止它们规避经济限制。这些措施还依赖于所谓的“次级制裁”，即第三方国家和企业若不同意参与对最初目标的制裁，将会受到经济胁迫的威胁。每一个受制裁对象都遭受了严重的经济损失，但都没有做出任何让步。就连委内瑞拉，这个正在美国“后院”遭受恶性通货膨胀并因此破产的社会主义国家，也不愿屈服。

 

美国的各种制裁项目

制裁受挫

美国目前实施经济制裁的方式有诸多问题。其中最大的问题，也是最常见的：高压带来了高要求。美国希望朝鲜、伊朗等国实现去核化，希望委内瑞拉接受玻利瓦尔统治的结束。对于这些国家的统治者而言，这些要求无异于政权更迭。因此毫不意外，他们选择了忍受这些经济上的折磨，而没有做出巨大让步。

伊朗事件则凸显了另一个问题：美国经济制裁的单边性质逐渐加强。此前，美国通常能在盟国明面或暗地的合作下实施金融制裁。但特朗普政府在决定再次对伊朗实施金融制裁时，却不顾欧洲盟友的反对。特朗普政府通过威胁对其他国家实施次级制裁，成功地增加了伊朗的经济压力。其他国家确实屈服了，这一策略也确实增加了伊朗的损失，但其成功的代价是美国与这些国家的长期关系变得紧张。

此外，虽然美国政府在制裁其他大国时已经更加轻松自如，但在墨西哥行得通的做法，在中国和俄罗斯却行不通。更大的国家，就有更多的资源来抵抗制裁。俄罗斯入侵乌克兰后，美国对其实施的制裁，或许阻止了俄罗斯政府对其周边国家采取更激进的行动，但这其实算不上什么成功。无论以何种标准衡量，该制裁都未能实现其目的，因为俄罗斯仍在违反国际准则。同样地，2018年特朗普政府对中国实施的大量关税和限制性措施，也未能产生任何实质性的让步。贸易战原本旨在将中国经济从国家资本主义转变为更有利于市场的经济模式，但最后却以一份平平无奇的协议告终，而且是一份中国未能履行的对美农产品定量采购协议。非要说制裁产生了什么效果的话，就只有反效果，它损害了美国农业和高科技产业。根据穆迪投资者服务公司(Moody’s Investors Service)的数据，中国仅承担了关税增加成本的8%，美国进口商承担了93%，并最终以更高的价格转嫁给消费者。

一个与此相关的问题是棘轮效应。总统们总是热衷于实施制裁，但对撤销制裁却小心翼翼，因为这会使领导人被指控在外交政策上软弱无能。这使得美国很难令人信服地承诺会结束制裁。例如，当拜登考虑取消对伊朗的一些制裁时，共和党派批评他是一个天真的绥靖者。此外，美国的许多制裁——如对古巴和俄罗斯的制裁——已经立法，这意味着只有国会才能永久地撤销这些制裁。鉴于目前两极分化和阻挠主义支配着国会，不太可能有足够数量的议员支持任何总统的倡议，去与一个长期以来的敌对方建立友好的关系。即使能够克服政治问题，错综复杂的制裁法律也很难解决。一些国家受到如此多重复的制裁，以至于他们发现自己陷入了卡夫卡式的境地，不确定他们是否能做些什么来服从规则。

美国很难撤销对一些国家的制裁，这使得它与所有国家打交道都变得复杂。如果目标国不相信美国能取消其胁迫性措施，它们就没有动力去费心谈判。如果没有回报，遵守美国的要求又有什么意义呢?这就是萨达姆在20世纪90年代拒绝与美国谈判的原因之一，也是伊朗拒绝与特朗普政府谈判的原因之一。

制裁还造成了人道主义损失。有针对性的金融制裁本应减少全面贸易禁运带来的损失，因为理论上制裁银行体系和敌对方持有的资产可以使普通民众免受影响。事实上，大多数金融措施都是建立在贸易制裁之上的，对目标国的整体经济损害更大。国际关系学者在很多方面意见不一，但在这些制裁措施对目标国家人口的伤害上的看法是一致的。即使是金融制裁也可能引发压制、腐败和人类发展指标的倒退。

最后，目标国已学会适应制裁下的生活。就中国和俄罗斯这样的大国而言，这意味着找到替代的贸易伙伴;中国在贸易战中对美国进行报复的同时，降低了对欧洲国家的关税。俄罗斯反制裁欧洲粮食进口，以刺激国内生产。目标国也以报复性制裁作为回应，导致针锋相对的情况升级，给美国生产商和消费者带来额外的成本。随着其他主要经济体将美国表面上出于国家安全原因实施的制裁视为贸易保护主义的绊脚石，这种趋势只会加剧。当中国公司华为的首席财务官在加拿大被捕，并被美国司法部指控试图逃避美国对伊朗的制裁时，中国将此举视为更宏观的贸易战的一部分;特朗普随口建议可以释放该高管以换取贸易优惠，局面其实更糟。

长期来看，金融制裁会削弱美元作为世界主要储备货币的地位更值得我们担忧。正是由于美元的突出作用以及美国资本市场的核心地位，才使得金融制裁首先得到了发展。然而，在经历了一批制裁之后，目标国正在寻找美元之外的其他选择，以保护自己免受胁迫。数字货币是一条出路。中国人民银行已经推出了一种数字人民币，它将能使那些使用者完全绕过美元。甚至美国在欧洲的盟友也开发了“贸易互换支持工具”(INSTEX)，他们可以通过这种手段绕过美元，与伊朗进行贸易。因此，美元在全球外汇储备中的份额在2020年底降至25年来的最低点，也就不足为奇了。目前，美元仍然是主要的全球储备货币。但是，如果它的使用进一步下降，美国金融方略的力量也会下降。

美国的制裁已经取得了一些重大成就。但制裁也疏远了盟友，使民众陷入贫困，并促进了脱离美元的多元化发展，同时也没有产生多少实际的让步。政策制定者们似乎把制裁的威力和效果混为一谈。就像将军们在起诉越南战争时错误地依靠尸体数量作为衡量成功的标准一样，他们现在把制裁造成的后果作为衡量成功的标准。例如，2020年11月，美国国务卿迈克·蓬佩奥称对伊朗的最大压力行动“异常有效”。作为证据，他指出，“伊朗的经济面临货币危机，公共债务不断增加，通货膨胀不断上升“。蓬佩奥没有说的是，尽管经济上受到打击，伊朗实际上正在加速其铀的浓缩以推进核计划。

 

受美国制裁的实体，根据国家和地区的数量分布情况

作为第一手段的政策

如果经济制裁如此无力，为什么外交政策制定者们还对此如此热衷?这并不是因为它们是不合理的。相反，世界政治和美国社会的变化使制裁看起来更有吸引力，特别是与其他选择相比的时候。简而言之，实施制裁比其他措施都要容易。

用孙子的话说，最好的制裁是永远不必实施的。在冷战后的大部分时间里，美国非常强大，即使有国家想挑战它，也很少敢于付诸行动。其他国家被美国的软实力哄骗着，追求美国想要的东西。那些挑战美国的国家通常会面临迅速的反击，并被联合国安理会等多边组织所加剧。只有在一小部分国际关系中，即涉及核扩散和战争罪，美国才发现有必要实施经济制裁。

但现在，随着美国霸权的衰落，想要改变现状的国家越来越多。民主衰退和自由主义国际秩序的瓦解，造就了更多在意识形态上与美国不一致的修正主义国家。同时，美国政策在阿富汗、伊拉克、利比亚、叙利亚的明显失败，使美国胁迫的威胁变得不那么可怕。随着愿意挑战美国利益的国家变多，对其进行制裁的呼声也在增加。

与此同时，其他外交政策工具在政治上的吸引力也大大下降了。甚至拜登保留了特朗普政府的大部分制裁措施都并不是巧合，他还兑现了今年晚些时候从阿富汗撤军的承诺。长达一代人的反恐战争已经使政策制定者和公众失去了对大规模军事干预的兴趣。2020年的一项盖洛普民意调查发现，65%的美国人认为美国不应把打击另一个国家作为第一选择–这是自2002年首次提出这一问题以来的最高比例。即使是小规模的军事力量使用，如无人机袭击和定点爆炸，对政策制定者们来说也变得不那么有政治吸引力。越南战争、阿富汗战争和伊拉克战争使许多美国人相信，一开始可能是有限的军事干预很容易演变成一场漫长而昂贵的战争。

如果说大棒已经不能满足不断变化的需求，那么胡萝卜则变得完全不合胃口。80多年来，美国愿意向各国提供外援和贸易优惠，以教唆它们采取更顺从的外交政策。然而，在过去的十年里，开放经济的政治格局已经定型了。外援从来都不受欢迎，但在这个民粹主义时代，它变得更加不受欢迎。至于贸易，特朗普“美国优先”的口号和拜登的“为了中产阶级的外交政策”都排除了新的自由贸易协议。即使总统想要达成这样的协议，政治上的两极分化也会使国会很难通过。

当使用其他手段的成本越来越高，制裁从未像现在这样容易实施。允许实施制裁的美国法律种类已经大大增加。对国会来说，经济胁迫是政治上的最佳选择：它被认为比宣战成本更低、风险更小，但比象征性的决议更严厉。政治家们可以告诉他们的选民，他们正在为一个问题采取一些措施，即使这些措施并不奏效。

使得制裁更有吸引力的另一个因素是全球化给美国带来的额外的影响力。全球化的经济关系网增强了其中心的力量，而美国正处于大多数中心的位置。由于全球交易中涉及美国银行的比例高得惊人，美国能够将经济相互依赖的关系武器化的程度超过许多人曾经的预测。美国甚至还利用了和自己盟友的经济关系。在全球化真正兴起之前，各国都不愿意制裁签署了条约的盟友，因为当盟友寻求新的经济伙伴时，发起国将因此而受到影响。然而，美国金融关系网的力量削弱了美国的盟友寻找美元替代品的能力(尽管这种力量鼓励这些国家去寻找美元的长期替代品)。

 

在美国制裁的威胁下，俄罗斯债券仍然受到外国投资者欢迎(单位：十亿俄罗斯卢布)

戒除习惯

美国面临着一个难题。它面对着越来越多的外交政策挑战，但解决这些问题的手段却越来越少。同时，美国最喜欢的手段——制裁，正在因频繁使用而失效。拜登政府至少似乎意识到了这个问题。美国财政部长珍妮特·耶伦在其确认听证会上承诺对美国的制裁政策进行审查，以确保“战略性地、适当地”使用这些措施。但是，改变这样一个根深蒂固的政策，事实上意味着什么?

最直白的建议也是最难遵循的：美国需要减少制裁次数。即使个别制裁行动是有意义的，政策制定者也应该考虑过多的制裁所带来的总体影响。这并不意味着永远不要制裁;美国确实需要对违反规则的恶劣行为进行反击，比如白俄罗斯在5月迫降一架民航客机以拘押一名记者。但是，实施的制裁越少，那些必要的制裁就越有效。

当实施制裁的国家对威胁、实施和解除制裁的情况十分明确时，经济胁迫的效果最好。为了保持其未来实施经济战略的能力，美国必须向其他国家保证，它将明智地实施制裁。美国应该在语言和行动上明确表示，它将在有限的和精确界定的情况下实施制裁。美国应该建立标准的操作程序，以确保对这些明确界定的行为类别进行制裁的多边支持。它应该迅速取消制裁，并允许被制裁者遵守已阐明的要求时恢复跨境交易。

行政部门可以采取一些具体措施来明确美国的做法。最明晰的是财政部或白宫每五年发布一次经济战略。武力的使用由一系列包括《国家安全战略报告》和《国防战略报告》的官方战略文件指导。处理经济压力也应该用类似的方法。特别是财政部，明确阐述其经济制裁的方法会得到好的效果;但是令人失望的是，该部门在2018年发布的四年期“战略计划”在51页中只提到了“制裁”一词两次。

为了发挥作用，经济国策战略需要包括明确的指导方针，说明何时为遏制(即限制另一国的经济实力)或强制(即促使另一国的行为发生明确的改变)的目的而实施制裁。旨在遏制的制裁类似于冷战时期对苏联及其盟国的战略禁运。在一个大国竞争的世界里，这种禁运确实应该成为美国国家政策的一部分。通过宣布一些经济措施为遏制措施，美国政府可以消除任何对其让步的期望;相反，削弱对手的力量将是非常明确的目标。而另一方面，为强制而设计的制裁措施需要与目标国能够满足的具体要求相联系–向目标国发出信号，让其知道撤销制裁是很有可能实现的，从而增加目标国遵守的可能性。

为缓解制裁作为一种政策工具带来的压力，其中一个方法是推广可行的替代方案。因此，经济战略也应重视美国政府可以抛出的各种经济诱饵。政策制定者需要把进入美国市场作为一种诱饵，促进世界政治中更有建设性的行为。这包括与必须执行制裁的美国公司进行商讨，并制定保障措施，以确保制裁真的在应该结束的时候结束。更加明确的解除制裁的程序将提高财政部的能力，使其向私营部门的行为者保证，一旦制裁被解除，他们能对与以前的目标国进行交易感到放心。这种保证将减少银行通过永久冻结那些已经改过自新的以前的目标行为人而使其资产负债表"去风险化"的现象，从而使制裁的持续时间超过预期。

所有政策都受益于定期审查。正如政府问责局的报告所承认的那样，制裁是没有经过这种审查的。强制每年进行这种审查，连同对制裁的人道主义影响的评估，将有助于政策制定者们决定何时该结束某项施加经济压力的行动。国会甚至可以自动要求政府问责局对其通过的每一项新措施进行此类审查。

国会应该制定另一个标准操作程序：在所有新的制裁立法中插入一个日落条款。国会批准的制裁措施可以设定在五年后自动失效，除非国会投票决定延长制裁。一些制裁措施很可能需要保持更长的时间，但要求进行新的投票至少可以提供决策点，使继续制裁所带来的棘轮效应得以逆转。它还可以为一些当选的官员提供一个摆脱旧政策的体面的台阶。

最后，如果继续实施禁运，美国需要恢复维持禁运的多边结构。在冷战时期，多边出口管制协调委员会负责维护华沙条约国战略禁运。现代的类似组织起源于七国集团，然后扩展到其他可信赖的盟国。建立一个拥有常设委员会的非正式国际组织还有一个好处，那就是阻止美国政府仅因为党派的突发奇想，不与盟国协商就推翻其前一届政府的政策。

一条更好的路

制裁不能也不会很快消失。其他大国，如中国和俄罗斯，正在成为越来越积极的制裁者。中国已经使用了一系列的非正式措施来惩罚日本。在过去的十年里，中国利用一系列非正式措施来惩罚日本、挪威、韩国，甚至是美国国家篮球协会;俄罗斯制裁了前苏联各共和国，以阻止它们加入欧盟在东欧的倡议。野心勃勃的大国，如沙特阿拉伯，也曾尝试过经济胁迫。未来会有更多的制裁，而不是更少。

但这并不意味着美国必须成为问题的一部分。即使是现在有实施制裁的国家，也只是依靠制裁来实现其外交政策目标的一小部分;它们还签署贸易协议，从事文化外交，并发放外援，以赢得盟友和影响他国。美国曾经也是如此。美国需要起用政策手段，以免在它和其他政府之间出现战略差距。美国的政策制定者已经过于热衷制裁，忽略了这一方法的长期成本。为了与其他大国竞争，美国需要提醒世界，它不只有这一招。

来源时间：2021/10/14   发布时间：2021/10/12

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作者：吴正龙  来源：中美聚焦

作者：吴正龙(Wu Zhenglong)，中国国际问题研究基金会高级研究员。

印度外交自成一格：冷战时奉行不结盟政策，在美苏两霸之间左右逢源;苏联解体后，为应对世界多极化潮流，改采战略自主政策，与主要大国保持同等距离;进入大国竞争时代，则践行多边联盟政策。

当前，印度不但是G7+、四方安全对话成员，也是金砖国家组织、上合组织成员国，是世界上唯一“通吃”东西方主要组织的大国。这或许是对印式多边联盟政策的最好注解，即以多边联盟之名，行不结盟之实。

不管印度外交政策如何变，但其游走大国之间、借力发力、两边下注、确保外交自主、谋求本国利益最大化的核心内涵没有变，其外交投机性、两面性、实用性也没有变。

冷战结束后，积极拉拢印度，加速印度崛起，成为美国历届政府共同奉行的政策。过去近20年里，美印共签署了四个“基础性”军事协议，即2002年的《军事信息常规安全协议》、2016年的《后勤交换协议备忘录》、2018年的《通信兼容性与安全协议》、2020年的《地理空间合作基本交流与合作协议》。

四个协议分别代表军事合作的不同层次。从最基本的军事秘密信息分享，到彼此相互开放后勤物流体系，从双方建立加密通讯系统共享实时敏感数据，到印度分享美国高端卫星数据、地图以及其他空间信息，美印关系两年上一个台阶，而最后一份协议的签署，标志着印度至少在理论上已享有美国“准盟国”的待遇。

印度是美国高端武器的最大买家之一。印度不但从美国进口大量常规武器，还采购了一批具有战略支撑作用的装备，如C-17大型战略运输机、最先进的P-8反潜巡逻机、MQ-9A“死神”察打一体无人机等。近年来，美国一直是印度最大的贸易伙伴，双边货物贸易价值约800亿美元，加上服务贸易，双边贸易总价值近1500亿美元。

特朗普政府积极推行以遏制中国为目标的印太战略。拜登总统继承了特朗普的政策，以四方机制为印太战略的抓手。拜登上台不到两个月便将四方安全对话机制化，并举行首次四方视频首脑峰会，宣布在2022年前为印太地区提供10亿剂新冠疫苗，由印度生产、美日出资、澳大利亚分发。现又决定今年年底前举行第二次四方首脑峰会。

美国对印度青睐有加，主要是看中三点。一是美印都是所谓“民主国家”，价值观相同，可谓志同道合。二是边界冲突令中印两国关系受挫，美国认为可以利用印度来钳制中国。三是印度块头大，具有平衡和牵制中国的潜质。根据IMF统计，疫情前印度是世界第五大经济体，2019年GDP达2.9万亿美元，超过曾经的宗主国英国。自1999年起，印度20年内经济总量翻了约五倍。这种情况让不少西方学者判断，印度将成为第三个亚洲强国，并在不久的将来超越日本，成为亚洲第二、世界第三大经济体。联合印度“维护海上安全，对抗中国的影响力”，是美国印太战略的支点。

对于美国伸出的橄榄枝，印度喜出望外，积极配合美国各种加强双边关系和四方机制的举措。莫迪政府2014年上台是一个重要节点，标志美印军事合作进入快车道。美国十多年想做而没有做到的事，很快一件件相继落地。

印度去年首次邀请澳大利亚参加美日印“马拉巴尔”军演，在四方安全对话机制化中发挥了不可或缺的作用。印度还积极参与四方疫苗合作生产计划，但由于疫情失控，该计划能否落实存在很大的不确定性。印度还在加勒万河谷事件后封杀200多款中国应用程序，包括TikTok、微信、微博、百度地图、UC浏览器等，同时刁难中国公司，放缓对中企投资的审批。在加勒万河谷对峙期间，美国也有深度介入，美国前驻印度大使离任之际透露，双方在中印加勒万河谷对峙期间有着密切的情报合作。印度外交联美抗中色彩浓厚。

印度之所以竭力迎合美国，主要考量如下。一来，美国为印度发展提供有利条件。美国从军事、政治、经济上全面拉拢印度，将为印度崛起提供助推动力和外部环境。这是印度孜孜以求的战略机遇。二来，印度需要借重美国力量来制衡中国在地区的存在。印度在经济和军事上都落后于中国，难以向印太地区国家提供中国援助经济发展的替代方案。因此，新德里需要华盛顿的地区存在，以抗衡和遏制中国的军事和经济影响力。三来，增加大国博弈的筹码。印度强化与美日澳关系，不但将提高其在国际舞台上的分量，也将增强其在金砖国家组织和上合组织中的地位，强化其在大国之间纵横捭阖的能力。

然而，美印合作只是权宜之计。不久前，美国海军在未经印度同意或批准的情况下，在印度专属经济区海域执行所谓“航行自由”任务，令印方十分震惊。美方明确表示，就是要挑战印度对这片海域的“过度”主张。此外，据法新社报道，美国国务卿布林肯访问印度期间在参加“公民社会圆桌会议”座谈时，“发出了印度民主倒退的含蓄警告”。印度外长苏杰生在与布林肯举行的联合记者会上，对此予以反驳，称“自由很重要，我们重视自由，但从来不把自由等同于不治理，或缺乏治理，或治理不善。这是完全不同的两件事”。共同的价值观和紧密的双边合作表象并不能掩盖美印互信的欠缺，两国在人权、贸易、阿富汗、印度采购俄制S-400防空系统等诸多问题上存在分歧。美印只是相互利用，并非可靠的朋友。

印度对美印关系持有微妙复杂的心态。尽管从美国获得许多实际好处，但为了维护战略自主，印度对美国又有所防范和顾忌。印度为两国军事交流设置限制和“禁区”，如拒绝向美国开放军事基地;不允许美国军事力量驻扎在印度本土;规定只有当两国军舰访问对方港口、联合军演、救灾和实施人道主义救援时，才可执行《后勤交换协议备忘录》;对两国军事通信合作增加安保设置，防止数据泄露或转让给任何个人或实体等等。

另一方面，印度有人鼓吹印美结盟以对抗中国，但是印度不可能“转正”成为美国的盟国。与美国结盟有违印度自主外交的立国之本，这在印度国内是一个颇具毒性的话题。再者，完全倒向美国也不符合印度的利益，这不但将压缩其与发展中国家拓展关系的空间，也将失去其金砖国家组织和上合组织成员国的正当性，并损害其与俄罗斯的关系。苏杰生曾吹嘘，莫迪外交“是同时抛起多个球，并展示出不让任何一个球掉落的信心和技巧”。如果印度与美国结盟，球将散落一地，印度多边联盟的“抛球外交”也会玩不下去，更不用说实现成为一个“有声有色”大国的梦想了。

来源时间：2021/10/14   发布时间：2021/10/12

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作者：  来源：IPP评论

导读

本文翻译自美国加州大学圣地亚哥分校21世纪中国中心2021年出版的政策报告 China’s New Direction: Challenges and Opportunities for U.S. Policy Report of the Task Force on U.S.-China Policy中的第八章U.S.-China Climate Cooperation, Coordination and Competition。

气候挑战与中国国内的气候状况

中国和美国是世界上最大的两个温室气体排放国，分别占全球二氧化碳排放量的28%和15%。如果没有中美两国的积极努力，世界各国将无法实现2015年《巴黎气候协定》的目标，即把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上2摄氏度之内。

美国总统拜登和中国国家主席习近平都将气候变化列为各自内政和外交政策的首要议程，并制定了明确的目标和时间表，以帮助实现协议的目标。尽管中美关系在其他方面令人担忧，但两国都有意愿在气候变化领域加强合作。

尽管如此，在过去几年里，这两个国家在遏制气候变化方面的努力都没有表现得特别出色。美国前总统唐纳德•特朗普于2017年6月宣布美国退出《巴黎协定》，并于2020年11月4日正式退出。

美国官员虽然继续参与联合国气候谈判，但没有为推动全球集体行动做出贡献。不过在特朗普任期内，美国的二氧化碳排放量从51.31亿公吨下降到45.71亿吨(2017-2019年期间基本保持不变)，这得益于州一级措施和疫情导致的经济活动减少。

习近平主席积极寻求全球气候领导力。中国政府承诺，到2030年，中国非化石能源的比重将提高到25%左右，碳强度(单位国内生产总值二氧化碳排放)降低65%以上，提高森林蓄存量，到2060年实现碳中和。

根据《巴黎协定》的规定，中国的二氧化碳排放量在2030年之前可以继续增加，但新的煤炭资源开发和消费扩大给国内外敲响了警钟。

中国在可再生能源和电动汽车等清洁技术相关领域展现了积极的信号，但中国对国内燃煤的依赖依然存在。中国最近的几项绿色金融倡议也因设计和实施过程中的薄弱环节而受到阻碍，如发行债券的指导方针包括提高化石燃料锅炉的能源效率等项目。

第一，中国二氧化碳排放的主要来源仍然是燃煤发电和水泥、钢铁等材料的工业生产。煤炭仍占中国能源供应的57%，比十年前的70%有所下降，但绝对发电量增加了19%，煤炭使用造成的二氧化碳排放量占中国总排放量的75%以上。

事实上，2020年中国新增燃煤电厂产能超过了2018年和2019年的总和，其新增燃煤电厂产能是世界其他地区的三倍多。中国煤炭工业协会(CNCA)预测，到2021年，中国的煤炭产量将再次增加，到2025年，中国的煤炭消费量将增长6%。

2021年第一季度，中国的二氧化碳排放量比疫情前增加了9%。总部位于英国的气候组织TransitionZero表示，如果中国要在2060年前实现碳中和的目标，就必须在2030年前减少现有产能的大约三分之一。

在煤炭消费持续增长的情况下，中国政府计划如何实现其2030年或2060年的目标，在2021年3月发布的“十四五”规划草案中并没有给出详细方案。

第二，中国的风能和太阳能总装机容量居世界首位，约占中国一次能源消费总量的11%。中国目前还拥有全球太阳能电池板市场80%的份额。2020年，可再生能源投资占中国全球能源基础设施投资的57%(110亿美元)，而煤炭投资占27%。

第三，中国优先考虑的是交通运输行业的降低碳排放，这一行业占全国排放总量的9%。截至2019年6月底，中国的电动汽车占全球近一半，其中约4.5%的海外销售，以及99%的电动巴士。中国政府还制定了到2030年电动汽车占总销量40%的计划。

第四，中国已经推出了金融工具来帮助履行其气候义务。2021年，北京启动了覆盖电力行业的全国排放交易体系(ETS)，该行业约占中国总排放的50%，占世界总排放的14%。

第五，中国还发展了一个庞大而活跃的绿色债券市场，促进可持续的、气候友好型基础设施投资。但在执行方面也存在弱点。

第六，中国领导人已经承诺，不再海外投资化石燃料相关的基础设施项目。过去，超过40%的 “一带一路”项目是与能源有关的，另外30%是在交通领域。中国此前为全球四分之一的新燃煤电厂提供融资，相当于200多座新电厂。

美国对华气候战略及政策建议

在国际社会为2021年11月的格拉斯哥气候变化大会(Glasgow Climate Change Conference)做准备之际，美国和中国都做出了全新的、更积极的气候承诺。

拜登总统承诺到2030年将温室气体污染在2005年的基础上减少50%到52%，并在2050年前实现碳中和，这比中国实现同样目标的时间提早了10年。

其他目标包括到2035年实现100%无碳污染电力，提高能源效率，增加森林储量，并利用政府采购来鼓励碳捕集利用与封存技术的部署。

要想取得成功，美国的气候战略必须同时融入与中国竞争、协调和合作等要素：

1.中美气候竞争

美国应该与中国竞争。中国已经占据绝对领先地位的绿色技术制造和出口，比如太阳能和电池技术。但无论谁领导，这仍然是一个双赢的提议。竞争可以创造更多的就业机会，促进两国的技术突破，并迫使中国在绿色技术方面投入更多资金，以捍卫其市场地位。

拜登政府有一个看似一体化的计划，其中包括1亿美元的资金用于清洁能源技术研发、制定清洁能源标准以及为清洁能源制造业的煤炭行业工人提供就业再培训。

但是，要真正改变制造过程，使绿色技术所需资源的供应链多样化，并支持美国公司开发解决方案，减少对稀土等资源的依赖，避免过度依赖中国，美国的投资规模应该大幅增加。

拜登政府和美国国会正在寻求加强美国对海外基础设施的支持，美国国际开发金融公司应该把清洁能源项目的基础设施融资作为首要任务。

2.中美气候协调

美国应该与中国在气候问题上采取协调行动。2021年4月，美国气候特使约翰•克里前往北京会见了气候特使解振华。双方都承诺各自将在一系列问题上采取行动，如气候适应性农业、低碳交通和减少甲烷排放。

另一个可以采取协调行动的领域是树立更高的减少碳排放目标并加快彼此的实现进展。例如，美国和中国在这方面有加快兑现碳中和承诺的空间，美国从2050年提前到2045年，中国从2060年提前到2050年，从而为格拉斯哥峰会注入活力。

尽管对中国如何实现这些目标仍然存在担忧，但两国同意提供实现这些目标的基准，将各自的目标细分到各个行业。

3.中美气候合作

美国应该寻求与中国合作，推动全球金融、基础设施和技术解决气候变化问题。在会晤期间，克里和解振华同意在几个多边框架内开展合作，并与其他国家合作。

例如，中国人民银行和美国财政部目前担任G20集团可持续金融研究小组的联合主席，该小组旨在制定一项多年期战略，为可持续投资筹集资金。

其他几个潜在合作领域：

1、绿色化全球基础设施。

2、绿色化供应链。

3、技术合作。

其他几个潜在合作领域可以成为一种模式：

绿色化全球基础设施。拜登总统把清洁能源投资作为其国内基础设施一揽子计划的核心部分，并讨论了美国主办全球基础设施峰会的计划。七国集团“重建更美好世界”倡议已经承诺启动，将减缓和适应气候变化纳入未来全球基础设施发展的进程。

美国、中国、日本、欧盟和澳大利亚可以利用基础设施峰会的机会，制定一套标准，促进清洁能源和交通基础设施的部署，以实现1.5摄氏度的目标。在促使中国重新考虑燃煤电厂出口方面，这些标准可能尤为重要。此外，随着美国银行越来越多地融入中国金融体系，它们应该帮助中国同行在绿色金融市场采取更高的标准和更严格的透明度。

绿色化供应链。通过全球标准制定机构，美国和中国可以与其他主要绿色技术创新者和制造商合作，制定绿色技术的互操作标准。他们还可以调整标准，鼓励回收稀土和太阳能电池板等绿色技术制造过程中产生的电子垃圾。

此外，还需要“绿色”农业和森林供应链。中国作为世界上最大的木材进口国以及许多其他农产品的进口国，其在这一领域的贡献尤为重要。

技术合作。尽管中国已经是可再生能源领域的商业领导者，但美国仍是许多重要领域的研发技术领导者，比如人工智能和核反应堆技术。

美国应通过一项合作协议，鼓励与中国在气候相关研究和技术交流方面的合作，共同努力扩大碳捕捉和封存等技术解决方案的规模，这些技术解决方案最容易在中国进行联合试验。

中国还可以加强知识产权保护，这可能有助于向美国公司开放其专利申请市场。同时，美国可以考虑不惩罚因中国政府补贴而具有竞争力的中国产品，并结束特朗普政府对中国太阳能电池板和组件以及其他产品征收的关税，这些产品实际上通过降低安装太阳能的成本帮助减少全球碳排放。

本文系IPP独家稿件。

作者：易明(Elizabeth Economy)，美国对外关系委员会亚洲研究高级研究员兼主任、斯坦福大学胡佛研究所客座杰出访问学者;黄亚生，美国麻省理工学院斯隆管理学院副院长、政治经济和国际管理教授。

翻译：陈灼莹

来源时间：2021/10/14   发布时间：2021/10/13

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