作者：郑宇  来源：修远基金会

郑宇 | 复旦大学国际关系与公共事务学院

[导读]美国贸易代表戴琪4日表示，美计划与中方就中美第一阶段经贸协议落实情况、产业政策等问题展开坦率对话，希望美国与中国贸易“再挂钩”，提出美中两国“长久共存”的概念。自2008年金融危机以来，以美国为首的发达国家从自由贸易的推动者变成了保护主义的实施者，而发展中国家尤其是新兴经济体国家则从全球化的被动参与者变成了主动捍卫者。

本文作者认为，二者在贸易政策上的巨大反差，源于国内社会保护能力的此消彼长。发达国家固化的社会福利体系，难以对危机后的社会提供充分保护，因此更多地选择保护主义手段，导致“嵌入式自由主义”框架的破裂。发展中国家的社会福利体系在应对危机时具有更大灵活性，降低了危机对国内社会的冲击，因此更有能力推动贸易自由化。这一发现说明，新兴经济体可以用更灵活的方式提供社会保护和推进贸易自由化，这将对世界经济秩序和全球化的走向产生深远影响。对于中国而言，如何平衡开放与保护是需要重点关注的问题，也是实现包容性全球化的基本保障。文章仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

▍引言

20世纪80年代以来，发达国家一直是经济全球化的主导者和推动者，发展中国家则是被动的参与者。发达国家能够积极推进贸易自由化得益于其强大的产业竞争力和完善的社会保障，承受外来竞争冲击的能力远高于发展中国家。但是，2008年国际金融危机以来，经济全球化的推动力和阻力却发生了逆转。贸易保护主义在发达国家日趋高涨，发展中国家却成为推动贸易自由化的主力。为什么2008年金融危机后发达国家和发展中国家在贸易政策上存在如此大的差异?

发达国家和发展中国家在贸易政策上的巨大反差源自国内社会保护能力的此消彼长。全球化加速扩张使国家面临巨大的社会保护压力。金融危机的爆发凸显了各国经济的脆弱性，也使公众对社会保护的需求迅速增加。然而，发达国家和发展中国家在回应这些需求时存在能力和手段上的较大差异。发达国家的福利水平高，但福利制度已高度固化，难以通过改革满足不断增加的社会保护需求，只能诉诸保护主义手段来缓解国际市场的冲击。

较之于发达国家，发展中国家总体福利水平较低且福利制度尚未完善,但是这些劣势在应对金融危机时却显示出更大的韧性。第一，由于福利水平低，福利支出分配有更大的灵活性。在金融危机后，不少发展中国家都增加了公共福利支出，扩大了社会保障的覆盖面。第二，发展中国家广泛使用开放性产业政策，选择性地补贴和扶助产业，有助于弥补社会保障的不足。由于社会保障能力的不断提升，发展中国家更有能力和动力去推动贸易自由化。

本文的第二部分介绍国际金融危机后世界各国贸易政策的变化趋势。第三部分分析国家应对经济危机的政策选择。第四部分讨论发达国家福利制度的变化。第五部分分析发展中国家在危机后的福利制度变化。第六部分是结论。

▍国际金融危机后世界各国贸易政策变化趋势

20世纪80年代以来，贸易自由化有利于经济增长的观点得到了绝大多数国家的认同，成为全球化的最突出特点之一。在2008年金融危机前的30年中，全球贸易增长速度一直是世界经济增长速度的两倍。尽管拉美和东亚的发展中国家在20世纪80年代和90年代相继发生过金融危机,引起了对市场过度开放的争议，但在新自由主义的影响下，全球贸易仍然向进一步自由化迈进。然而，这一局面在2008年国际金融危机爆发后发生了逆转。全球贸易总量在2009年发生了断崖式下降，虽然在各国财政刺激政策的干预下短暂反弹，但随后还是陷入了持续低迷。2012—2016年，全球贸易增速同全球经济增速基本持平，改变了第二次世界大战结束以来全球贸易增长一直快于经济增长的态势。

更值得担心的是，贸易保护主义的阴影越来越浓。在危机之初，主要发达国家还在呼吁继续开放市场，控制贸易保护主义。然而，随着欧美经济的乏力表现加上紧缩政策的实施，排外的民族主义情绪开始发酵。不少国家出现了极右翼政党的支持率上升甚至成为执政党的情况，保护主义的暗潮开始涌出。从2009年到2018年,世界各国一共采取了15000多项贸易干预措施，其中11600项属于贸易保护措施，远远超过近4000项的贸易开放措施(如图1所示)。从变化趋势上看，在金融危机爆发之初，贸易保护措施增长平缓。在2013年也就是危机爆发5年后，贸易保护达到巅峰，而后持续下降，回落到金融危机爆发之初的水平。

发达国家和发展中国家在实施贸易干预措施上呈现出不同趋势。一方面，发达国家实施的贸易保护措施占全球总数的60%，发展中国家仅占40%。美国是使用贸易保护手段最频繁的国家，自2008年以来实施了1600多项贸易保护措施，占全球总数的8%。在实施贸易保护措施最多的前10名国家中，发达国家和发展中国家各占5席。印度、俄罗斯、阿根廷和巴西也是使用贸易保护手段较多的国家。中国实施的贸易保护措施占全球总数的2%，位居第9位。另一方面，发展中国家则成为推动贸易自由化的主力，其实施的贸易开放措施占总数的58%，而发达国家仅占42%。其中，巴西、印度、中国占据前三位，占全球总数的13%。美国的贸易开放措施仅占全球总数的3%，但已经是实施贸易开放措施前10名中唯一的发达国家。从贸易干预的方式来看，发达国家和发展中国家的关税水平都没有明显变化，但补贴、临时性贸易保护、政府采购限制等非关税壁垒成为贸易保护的主要方式。

▍国家应对经济危机的政策选择

为什么国际金融危机后发展中国家比发达国家更倾向于推动贸易自由化?一种解释认为，随着全球化的深入，大多数发展中国家采取了出口导向型经济战略，对国际市场的依赖程度显著提高。在深度融入全球价值链的状况下，发展中国家实施贸易保护可能对本国产业造成更大损害，因此更有动力单方面降低关税、推进贸易自由化。例如，在20世纪90年代的亚洲金融危机后，遭遇危机的国家都大幅降低关税，签署更多的自由贸易协定，进一步开放国内市场。另一种解释则聚焦于国内政治和利益集团。金融危机的爆发可能增强支持开放的利益集团的力量，削弱反对开放的利益集团。许多发展中国家之所以在遭受国际支付危机后反而选择进一步的金融和贸易开放，正是因为危机扫清了阻碍市场开放的障碍。但是，这些观点尽管可以解释为什么某些发展中国家在危机后会继续开放市场，但却无法解释国际金融危机以来发达国家和发展中国家在贸易政策上的巨大反差。

(一)贸易政策

彼得·古勒维奇发现，在欧美资本主义国家经历的三次经济危机时期(1873—1896年、1929—1933年、20世纪70年代中期),国家的应对政策主要可以分为五种：进一步开放的自由主义、政府控制和计划的社会主义、限制外来竞争的保护主义、增加投资的需求刺激以及强调出口的重商主义。就贸易政策来说，危机反应基本可以被分为两类：一类是采取保护主义手段限制进口，减少对国内市场和特定行业的冲击;另一类是进一步开放市场，通过增加出口来改善国际收支。

如果经济危机是由国际收支失衡、外债负担过高等外部原因造成，调整贸易政策就成了必要的应对手段。一种选择是采取贸易保护政策，通过提高关税和非关税壁垒限制进口，减少外汇流出，保护国内产业，扭转国际收支不平衡的局面;另一种选择是进一步开放市场，通过扩大出口来增加外汇收入，从而实现国际收支平衡。贸易保护政策主要是保护和补贴在自由贸易中受到损失的行业和企业。开放市场政策则是利用经济危机削弱阻碍改革的利益集团，进一步推动贸易自由化。

国家会在什么情况下选择贸易保护?经济学家普遍认为自由贸易能够通过专业分工提高生产效率，从而给所有参与国都带来好处。但是贸易收益和成本的分配在国家内部却是不均衡的，由此产生了自由贸易的支持者和反对者。一般认为，出口行业从贸易中获益较大，倾向于支持自由贸易，而进口替代行业面临国际竞争者的挑战，倾向于反对自由贸易。经济危机通常会伴随着国际收支恶化，从而加深自由贸易的支持者和反对者的对立。一方面,出口企业希望扩大开放增加出口;另一方面，进口替代企业希望通过贸易保护政策来保障其国内市场份额。自由贸易的支持者和反对者之间的博弈将影响政府在贸易政策上的选择。

贸易保护也可分为积极保护和消极保护两类。如果经济危机的波及面较小，政府可能会采用积极保护手段。一方面通过增加补贴支持遭受严重损失的行业;另一方面通过进一步的自由化措施来吸引更多外资，增加出口，改善国际收支状况。但是如果经济危机波及面较大，产生了大量失业人口，政府就无法继续实施定向补贴。相关利益集团就可能游说政府对国内行业和市场进行消极保护，在政治上支持限制自由贸易的政治家。从历史上看，保护主义通常盛行于经济危机之后。在20世纪30年代的大萧条时期，美国通过了《斯姆特—霍利关税法》，大幅提高了上千种进口商品的关税，由此引发了各国之间的贸易战。各国筑起贸易保护的高墙，导致国际贸易急速萎缩，从而加剧了危机。全球贸易因此出现了断崖式下跌，贸易总量在短短3年时间萎缩了2/3。

(二)社会政策

经济危机不仅会引起对外贸易政策的调整，也会推动国内社会政策的改革。危机往往会导致旧的经济社会关系破裂，为建立新的社会经济关系提供动力。卡尔·波兰尼的经典著作《大转型》揭示了市场机制与社会机制之间的关系：自由市场的运行不可能独立于社会制度，而必须是相互嵌入的“双向运动”。市场整合力量最强的时候，正是社会保障需求最大的时候。一旦市场力量与社会政策脱节，资本扩张的进程就将中断，社会就会陷入动荡和衰退。欧洲持续百年的经济繁荣局面因为第一次世界大战的爆发而中断，并陷入了长达30年的危机和战乱。这一看似偶然的危机其实是市场机制过度扩张的必然产物。一方面，资本的扩张要求打破国家的界线,整合全球市场;另一方面，市场开放的冲击会让个人生活变得更加脆弱，对社会保护的需求更加强烈，势必要求政府发挥更大的保护和救助作用。波兰尼的理论指出了全球化的悖论：全球化的扩张如同一根被不断拉伸的橡皮筋，拉得越长就绷得越紧，最后结果不是弹回就是断裂。

市场和社会的“双向运动”意味着经济危机难以避免，但国家如何应对经济危机却充满变数。一方面，国家在应对经济危机时既要考虑短期目标，也要考虑长期目标。在经济危机爆发初期，政府的应对通常是被动的，通常采用反周期的财政刺激政策以避免危机蔓延，稳定市场信心。在经济危机的持续期，政府要面对修复市场与社会关系的长期目标，需要在对外贸易政策和对内社会政策上做出选择。另一方面，国家在应对经济危机时既受到资源和能力的限制，也受到国内政治和经济结构的影响。

2008年的国际金融危机前，发达国家面临着同大萧条前相似的局面：市场与社会严重脱节，其重要表现就是国内收入差距达到20世纪80年代以来的最高水平。人口中收入最高的10%和最低的10%群体之间的收入差距从7倍扩大到了9.5倍。在危机的冲击下，民众的不满情绪上升并转化为要求变革的政治诉求。经济危机的爆发通常也会迫使政府回应民众的需求，重塑市场与社会的关系。除了贸易政策外，国家也必须在社会政策上做出回应。社会和贸易政策的选择并非是完全独立的，而是相互关联。国家在社会政策上的应对会影响贸易政策上的选择，反之亦然。

在波兰尼看来，自由市场和社会保障似乎是完全对立的两种机制，社会保障是对过于强大的市场力量的被动反应。因此，政府会在经济危机时大幅增加社会福利支出以缓解外部经济冲击。按照这种观点，现代福利国家的兴起正是市场力量过强后导致的反向运动的结果。两次世界大战给西方国家造成了巨大创伤，对战争和危机的恐惧使得公众强烈希望政府能在复苏经济和保障民生方面发挥更大作用。工会力量也因此不断壮大，在同资本家的谈判中逐渐占据上风，从而使得工人的福利保障水平显著提高。与此同时，第二次世界大战后发达国家的经济迅速复苏并持续增长，到了20世纪50年代已基本从战争的创伤中恢复，关注的重点开始转向财富分配。

另一些学者则认为，福利国家并非只是波兰尼所说的面对现代资本主义的“保护性反应”，其本身就是现代资本主义的核心组成部分。约翰·鲁杰提出了“嵌入式自由主义”的概念，解释了第二次世界大战后发达国家的经济体制，即在国内政治中追求工业化、充分就业和社会福利，在国际政治中则反映为基于协调的自由多边主义。换而言之，对内福利保障和对外市场开放相互促进。自由主义建立的基础不是小政府大市场的新自由主义。恰恰相反，只有在具备良好的福利制度的情况下,民众才会更加支持经济全球化。如果国内福利保障不足，就会后院起火，民众对全球化的态度也会趋于负面。因此，自由主义和福利国家是相辅相成的关系，而不是一对矛盾。

从这个角度来看，福利国家是社会发展必然产生的结果。一方面，工业化摧毁了前工业化时代家庭、教堂、行会等传统的生产组织方式，而市场本身又无法承担社会保障的功能，因此更加依赖政府提供的福利保障;另一方面，现代官僚体制以其更高效的组织形式使得广泛的社会福利分配成为可能。社会福利是一个旨在降低社会贫富差距的转移支付过程。富人承担大部分福利政策的成本，穷人享受更多福利政策的收益。在没有强大的国家机器时，政府的征税和分配能力都会受到很大限制，很难在全国范围内推行高福利政策。只有现代高效的官僚制度才具备强大的税收能力，才能建立覆盖全民的福利国家。

福利国家的概念有广义和狭义之分。广义的福利国家涵盖广泛，既包括不同类型的政府干预(如转移支付、社会服务、监管等)，也包括政府干预的对象(低收入人群、退休人群、全体公民等)。狭义的福利国家则主要指政府的社会保障功能。其中，医疗、养老和劳工政策是最为重要的福利领域。医疗和养老是发达国家社会福利支出中最大的两部分，也是国内政治争论的主要议题。

但是，并非所有国家都有能力建立广泛覆盖、充分保护的福利制度。尤其是在经济危机时，政府会面临保护需求剧增和保障资源不足的矛盾，需要在社会保障和贸易保护之间寻找平衡点。如果社会保障整体水平较高，刚性福利支出很多，调整福利制度的灵活性就较小。在财政资源不足的情况下,政府无法通过增加公共开支以提高社会的整体保障水平，只能通过限制进口等贸易保护措施来减少外部冲击。

如果社会保障整体水平较低，刚性福利支出相对较少，政府就可以有一定的灵活性来调整公共开支项目的优先组合，并采用多样化的福利保障方式。对特定行业进行补贴和扶助，是在不增加财政支出的情况下的理性政策选择。尽管这种予以补贴的做法曾经被称为“新保护主义”，但其同限制进口的关税和配额等措施仍然有较大区别。此外，政府还可以采用公私合作的方式来提供社会保障，从而减轻政府面临的财政和政治压力。

总之，经济危机造成的内外压力会让发达国家和发展中国家都面临平衡贸易政策和社会政策的难题。国家在贸易政策上的倾向在很大程度上会受到其在社会政策上的立场的影响。社会保障水平的提升会让国家更倾向于贸易开放，而社会保障水平的降低会让国家更可能选择贸易保护。

▍发达国家的社会福利制度变化

现代福利国家制度是发达国家为解决经济危机造成的市场与社会发展脱节的产物。在经历了20世纪上半期的两次世界大战和经济大萧条后，发达国家的左翼力量迅速增强。他们希望通过政府的积极干预来缓解分配不均和扩大社会保障。第二次世界大战后西欧普遍推行的普选制赋予了公民广泛的政治权利，成为推动福利国家形成的重要因素。1945年，英国民众对社会改革的普遍期望使得工党赢得大选。随后在首相克莱门特·艾德礼的推动下，以全民就业为目标，对主要产业进行了国有化，并建立了国民保健署(NHS)，兑现了建立福利国家的承诺。其他欧洲国家也在民主政治和经济复苏的推动下，扩大了社会保障的覆盖面，走上了现代福利国家的道路。

(一)社会福利制度的改革与分化

随着全球化的起伏，市场力量和政府干预之间的关系也在发生变化。20世纪70年代，正当福利国家处于鼎盛时，石油危机引发了发达国家经济的“滞涨”，高福利成为经济发展的障碍。深陷债务危机的国家开始认识到高福利给经济发展带来的负担。福利国家的理念受到了批评和质疑。反对意见认为高福利导致了高失业率，也降低了国家在全球经济中的竞争力。人口结构的变化对福利国家的影响也很大。在人口老龄化的趋势下，维持丰厚的养老金制度对政府财政造成了极大压力。此外，欧洲一体化的推进也让高赤字、高债务的国家面临削减财政支出的政治压力。此时，几乎所有的发达国家都需要靠借债来弥补公共开支的不足。

从20世纪70年代末开始，发达国家开始改革战后高增长时期形成的社会福利体制。这些改革并非单纯削减福利支出，而主要是通过引入更多的福利产品供应商来增强竞争，改变政府作为福利的唯一提供者的局面，改善福利提供的效率和效果。为了补充财政收入以满足福利支出的需要，发达国家对大量的国有资产和国有企业进行了私有化。为了给国内企业创造更多的增长机会，发达国家放松了对跨国贸易和资本流动的管制。资本开始从发达国家大量流向经济发展更快的发展中国家。

改革的另一个突出领域是劳动力市场。在20世纪70年代末，劳资关系发生了重大变化。尤其是在美国,工会组织的力量不断衰弱。工会会员的比例从1953年最高点的35.7%逐渐下降到1979年的24%，到2012年则低至11.2%，甚至低于1929年大萧条前的水平。工会力量的削弱使工人同资本家的谈判能力迅速下降。面临高失业率的压力，许多国家选择引入灵活的市场化的劳动力政策。这减少了对劳工的直接保护，而对劳工的培训支出却增加了。养老领域的改革主要表现为提高退休年龄，将退休金由定额变为根据缴纳情况按比例领取。在医疗领域，医疗机构的私有化和医疗保险的个体化是改革的主要方向。随着金融资本的加速流动和信息技术的突飞猛进，全球化在广度和深度上都达到了前所未有的程度。福利社会和自由贸易的同时兴起似乎意味着波兰尼所担心的市场与社会的脱节并没有出现。

事实上，发达国家的福利制度相互之间差别很大。科斯塔·艾斯平—安德森将福利国家分为三类。

第一类是以美国和英国为代表的自由民主福利国家。政府仅为低收入人群提供有限的社会保障，大多数居民需要通过市场机制来购买社会保障。社会福利对减少贫富差距的作用较小。

第二类是以德国、奥地利为代表的基督教民主福利国家。政府是社会福利的主要提供者,但福利分配具有很强的维护传统家庭和教会组织的特点，对缩小贫富差距的作用比自由民主福利国家大。

第三类是以北欧国家为代表的社会民主福利国家。政府通过提供社会福利实现社会分配的高度公平。自由民主福利国家同其他两类福利国家的最大区别在于，前者的社会福利分配旨在增强个人的独立性，而不是强化对家庭和教会的依赖。以美国为例，如果只比较公共社会支出占国内生产总值(GDP)的比例，美国在发达国家中排名较低。但其总社会支出占GDP的比重却在经济合作与发展组织(OECD)国家中排在第二位，这说明企业和个人直接承担了相当比例的福利支出。

在艾斯平—安德森的分析框架基础上，彼得·霍尔和大卫·索斯克斯提出了“资本主义多样性”的概念。他们认为，发达资本主义国家可以分为自由市场经济(LME)和协调市场经济(CME)两类。前一类的代表是英国和美国，后一类的代表是欧洲大陆国家。同以往以国民经济整体作为比较单位的研究相比，“资本主义多样性”的框架有两个突出特点：

第一，将作为经济生产和雇佣单位的企业作为制度分析的中心，对不同资本主义国家的劳资关系、福利制度、融资方式以及其他因素进行系统比较。第二，制度分析的核心是协调方式。在市场资本主义经济中，企业主要依靠市场机制来协调同其他行为体的关系。在协调资本主义经济中，企业则是主要依靠非市场机制来加以协调。这些分析说明，全球化并没有让制度类型和发展水平差异很大的国家趋同，而是继续保持着多样性。同时，在发达资本主义国家当中,并不存在最优制度和政策，而是存在“比较制度优势”。自由市场经济的制度特性有利于突破性创新，而协调市场经济的制度优势在于累积性发展和改进成熟产品和生产过程。比如，美国的技术创新集中在生物科技、通信、电子等需要突破性创新的领域，而德国的技术创新则集中在交通、机械工程等需要渐进创新的领域。

福利国家改革和新自由主义兴起大致是同时开始的，其中的因果关系很难厘清。福利国家的改革是面对经济滞涨时的被迫选择，而新自由主义也是在凯恩斯主义政策失效后兴起的。受新自由主义的影响，各国纷纷减少贸易壁垒，寻求扩大海外市场，以缓解国内的社会压力。商品和资本的加速跨国流动引发了新一轮的全球化。

(二)福利社会的长期性紧缩

新自由主义在20世纪90年代达到了鼎盛,但全球化的推进并没有缓解福利国家的压力，反而造成了市场与社会的加速脱节。在《福利国家的新政治学》一书中，保罗·皮尔森断言：“显然我们已经进入了紧缩的新时期。这一时期将长期持续，注定会产生深度的社会焦虑和痛苦的调整。”造成这一长期紧缩的原因来自两方面：

一方面，发达国家经历了去工业化的结构调整，就业创造能力下降，长期失业增加。由于经济增长放慢，政府财政收入减少，只能通过增税来维持高福利政策。但在资本全球流动的时代，对资本增税将导致资本外流，结果将进一步减少政府的征税基础。而对普通民众增税则会招致民众的反对。而且，新自由主义倡导的放松监管对采取高就业保护政策的国家带来了很大压力。这一系列困境均难以突破。另一方面，福利制度的饱和与人口老化导致享受福利制度的人口基数不断扩大，福利支出需求持续增长。

如何解决这一长期性紧缩的难题呢?在美国克林顿政府的引导下，发达国家对各自的福利制度实施了进一步的市场化改革。一方面是更多的私有化，另一方面则是削减公共福利支出，同时希望利用冷战结束产生的“和平红利”来缓解财政紧张的局面。这些组合政策收到了一些效果。美国在克林顿政府后期甚至实现了财政盈余。

然而，全球化的加速也让市场开放和社会保障之间的关系变得更不确定，以至于“全球化是否会导致各国的政策趋同”成为争论的热点。这一问题有三种可能答案：

第一种可能是“逐底竞争”的趋同，即面对高速流动的国际资本，政府将放松政府监管、降低贸易壁垒以吸引资本流入。第二种可能是“登顶竞争”的趋同，即面对公众不断增加的安全感需求，政府将强化社会保障，增加社会福利以减轻全球化对社会结构的冲击。第三种可能则是应对方式的多元化。丹尼·罗德里克认为经济全球化会不可避免地对社会整合造成冲击。各国政府对这些冲击的应对方式无非两种。一种是“膝跳反应”式的贸易保护政策，另一种则需要政府在开放市场和提供社会保障中找到平衡，既能享受经济全球化的红利，又能保护受到全球化伤害的输家。但是，由于资本的高流动性，政府很难对资本多加征税，而只能通过提高收入所得税的做法来提供更多的社会保障。这种做法又会进一步加重普通民众的负担。

统计数据显示，从1980年到2015年，OECD国家平均社会支出占GDP的比例从15%增加到21%。OECD成员的医疗、教育、社会服务等社会福利通常分别占其GDP的6%、6%和2%，医疗和社会服务行业的就业人口占总就业人口的10%左右。这些指标似乎说明全球化导致了“登顶竞争”式的趋同。全球化带来的不安全感导致国内民众寻求政府补偿的诉求更加强烈，福利国家的规模继续扩大。贸易和金融全球化使得一国的国内经济更容易受到外部冲击，从而给劳工带来更大的不安全感。不安全感会激发劳工采取集体行动，要求政府增加社会支出，降低劳工的就业风险。

但是，发达国家社会支出的增加并没有抑制住日益扩大的贫富差距。1988年—2008年是新自由主义最盛行的20年，其间发达国家属于下中产阶级的广大人群的收入几乎没有增长,成为全球化时代最大的失败者。而处于收入顶端的1%的富人的收入增长幅度却超过了社会的其他阶层，在美国更是达到了历史顶峰。从1979年到2007年，美国最富的1%的群体与其余99%的群体的收入差距扩大了3倍。这一结果基本证明了罗德里克的担心：在全球化时代，由于资本的跨国避税能力更强，各国政府不得不更多地依靠收入所得税而不是资本利得税来支撑福利支出，工薪阶层的税务负担更重，从而拉大了贫富差距。

在不同类型的福利国家，贫富差距都有逐步扩大的趋势。如图2所示，即使经过福利制度的收入再分配，三类福利国家的整体收入差距仍然都在拉大。福利制度的再分配效应在社会民主福利国家瑞典最强，基督教民主福利国家德国次之，而在自由民主福利国家的美国最弱。

国际金融危机让发达国家的福利制度更加难以维持。首先,金融危机导致发达国家经济增长减速、财政赤字增加、失业率上升。从金融危机爆发前的10年(1999—2008年)到爆发后的5年(2009—2013年)，OECD国家的经济增长从2.5%降到1.0%，财政赤字从占GDP的2.3%增加到6.7%，失业率从6.4%上升到8.1%。OECD国家的公共债务占GDP的平均比例从2008年的80%上升到2015年的113%。陷入危机的国家面临两难：一方面，摆脱危机需要削减预算，减少财政赤字;另一方面，政府面对更大的社会压力，需要扩大失业保护。这种两难局面对现有的福利制度造成极大冲击，甚至使后者难以维系。其次，金融危机对不同社会阶层影响不同，加大了不同政治派别的分歧，加剧了社会分裂。在欧洲，由于反移民、反国际主义的右翼民粹主义抬头，中左政治联盟在德国、法国、意大利、荷兰、捷克等国的选举中溃败,从而对现行政策及其背后的政治平衡都产生了极大压力。最后，金融危机暴露了新自由主义体系的几个根本缺陷，即社会分配严重不均、资产泡沫过大、过度金融投机，这导致了新自由主义理念在全球范围的衰落。

在经济危机的压力下，不同类型的福利国家采取了不同的应对措施，而这些措施也受到了国内党派政治的影响。通常认为，福利水平更高的国家受到的冲击更大，因为维持福利支出的压力更大。但事实上，金融危机对自由市场经济国家的冲击比对协调市场经济国家更大。因为前者的经济增长主要靠消费拉动，经济危机下消费的大幅减少导致政府财政收入缩水，无法提供足够的福利保护。政府通常采用扩大财政支出来刺激消费，但是失业率却不断攀升。协调市场经济国家的经济增长主要依靠以竞争力为基础的出口增长驱动。政府对金融危机的应对措施主要是通过补贴来尽量维持现有就业机会，福利制度受到的影响相对较小。此外，还有余地让私人部门来承担更多的社会保障。因此，北欧国家和德国等协调市场经济国家的危机应对就比英美等自由市场经济国家更为有效，也更能有效地利用市场机制来分担政府的社会保障压力。

传统上，党派政治在发达国家的福利政策中扮演了重要角色。但是，在经济持续低迷、政府收入减少、债务负担加剧的情况下，各党派没有太多的政策选择。维持福利制度的压力是如此巨大，以至于无论是左翼还是右翼政党执政，福利制度的改革和削减都一直是关键议题。右翼政党希望通过市场化改革削减整体福利水平，而左翼政党则希望在维持福利水平不变的前提下，引入市场化竞争机制，扩大消费者的选择空间，以提高福利政策的实施效率。但是总体来看，两者在福利政策上的党派差距在缩小。

任何改革都会触动既得利益者的奶酪。即使是在应对危机相对成功的福利国家，社会分配的矛盾也在进一步加剧。由于社会福利开支浩大，政策执行时往往会陷入资金不足的窘境，更可能引发民众的不满情绪。几乎在所有的发达国家，富裕阶层的收入都比中下阶层的收入增长得更加迅速，其中中产阶级受到的冲击最大。2005—2014年间，25个发达国家中65%—70%的家庭(约5.4亿—5.8亿人)实际收入出现停滞或下降。中产阶级是福利国家最重要的支持者，他们的财富缩水严重动摇了福利国家的再分配机制。持续增加的福利支出和不断拉大的贫富差距意味着现行的福利制度已难以为社会提供安全阀以抵御市场力量的冲击。

对福利国家的争论焦点不再是市场调节和政府协调的模式之争，而是变成了福利国家是否能够成功转型的问题。一种观点认为应该放弃新自由主义，回归凯恩斯主义，加强政府干预，减少市场失灵对社会分配的冲击。另一种观点则认为应该进一步市场化，用私有化手段来提高福利政策的效率。

第二次世界大战后出现的发达福利国家是市场开放和社会保障相互平衡的产物。但是随着全球化的推进，这个平衡却逐渐发生了倾斜。当发达国家经济增长减速之后，福利制度却在惯性地自我扩张，加剧了政府的财政负担，进一步拖累了经济增长。经济危机的爆发让福利制度的供求更加失衡。一方面社会保障需求迅速上升，另一方面政府的财政能力持续下降，社会保障无法继续为推进自由化保驾护航，“嵌入式自由主义”也没有了附着的空间。

因此，民众的不满转化为政府的大规模保护主义政策。有意思的是，在国际金融危机爆发后，鲁杰再次指出，拯救全球化的不是新自由主义的意识形态，而是需要重新回归“嵌入式自由主义”，为国际市场的扩张注入社会合法性，以平衡国际市场扩张的收益和成本。但是，这一愿望已经随着特朗普上台和英国“脱欧”等一系列事件变得难以实现。发达国家最终放弃了自身缔造的新自由主义框架。

▍发展中国家的社会福利制度变化

当“嵌入式自由主义”大行其道时，发展中国家的福利制度并没有受到多少关注。这是因为全球化是由发达国家主导，被动参与的发展中国家市场开放程度不高，社会福利水平较低且覆盖面较窄。在国际金融危机前，发达国家的养老金支出占GDP的比例平均为9.3%，覆盖了91%的人口;发展中国家的比例平均为2.2%，仅覆盖了20%的人口。虽然距离发达国家的社会福利支出差距很大，但发展中福利国家的概念开始出现，并呈现出三种主要模式：

第一种是生产型福利国家，以东亚国家为代表。这类国家的政府在社会保障上的投入较少，在教育和医疗等领域投入较大，主要通过市场化手段来提升劳动者的竞争力。第二种是以印度为代表的保护型福利国家，主要手段是大量的公共部门就业和对正式劳动力市场的保护。第三种是以巴西为代表的混合模式，为城市中产阶级构筑了较好的社会保障网，但却把农民和非正式部门的工人排除在外。

发展中国家在20世纪的最后20年相继遭遇了经济危机的打击，社会保护压力陡然增大。危机也让发展中国家逐渐走出以经济增长为中心的发展模式，重新考虑经济增长和社会保障的平衡发展。亚洲国家在经历了1997年的金融危机后，它们的政府显著加大了在社会保障方面的投入，公共社会福利支出占GDP的比例从2000年的3%增加到2014年的4.8%。在拉美和东欧，由于经济表现不佳，政府财政能力有限，难以依靠公共资金维持传统的社会保障，只能通过调整政府支出的优先顺序来满足社会保障的需要。这些国家将一部分由政府承担的福利(如养老金)推向了市场，而把公共资金重点用于扶贫减困。

2008年国际金融危机进一步推动了发展中国家的社会福利政策变革。在危机爆发初期(2008—2009年)，各国普遍通过增加公共投入、扩大社会保障的方式来应对危机，目标是稳定民心，防止危机蔓延。至少有48个国家提出了财政刺激计划，总金额高达2.4万亿美元。无论是发达国家还是发展中国家，社会支出占GDP的比例总体上都呈现上升趋势。OECD国家的社会支出从2007年占GDP的19%上升到2012年的21%，之后大致稳定在这一水平。发展中国家的社会保障支出增长更快，2008—2016年间达到5.8%的年均增长率，为发达国家的4倍。根据亚洲开发银行的统计，从2005年到2012年，亚洲大部分发展中国家的社会保护指标(SPI)均有上升，其中中国、蒙古国、柬埔寨、越南、尼泊尔、菲律宾等国的增长最为显著。

从2010年开始，各国进入了金融危机后的缓慢复苏期，大多数国家的财政政策开始由扩张转向紧缩。据世界货币基金组织(IMF)的估计,全球122个国家的财政支出占GDP的比重都有所下降，其中1/5的国家的公共支出甚至低于危机前的水平。在这一阶段，发达国家和发展中国家的社会保障支出开始出现明显分化。由于经济复苏缓慢，发达国家已难以继续维持庞大的社会福利支出，2011年和2012年甚至出现了总量的下降。欧盟国家中近1/4人口的社会福利受到了影响。在债务水平很高的希腊、冰岛、葡萄牙等欧洲国家，社会福利的下降幅度更大。发展中国家的社会福利支出则仍然持续增长，速度仅略微放慢。金融危机后实施贸易开放措施最多的巴西、印度和中国这三个发展中国家也是社会保障扩张最为显著的国家。

2008—2015年，中国在社会保障领域的公共开支年均增长20%。养老覆盖面从2010年的3.59亿人扩大到2015年的8.58亿人，医保覆盖面已达到总人口的97%。在路易斯·卢拉政府期间(2003—2010年),巴西设立了“家庭救助金”计划，将原有的现金转移支付制度升级为全国性制度，覆盖了全国1/4的人口。10年间巴西的贫困率从9.7%迅速降到4.3%。进入21世纪之后，印度通过立法逐步扩大了社会保障的覆盖面。2005年通过的《全国农村就业保障法》，用于解决农村贫困家庭就业不足的问题。2008年通过《灵活就业人员社会保障法》，赋予非正式就业人员享受社会保障的资格，并设定了全国社保待遇的底线。2008年推出的RSBY医疗保险计划为农村贫困家庭每年医疗保险，到2011年已经覆盖了4000万人。

国际金融危机的爆发进一步推动了发展中国家社会福利制度的改革。由于发展中国家整体福利水平较低，单纯依靠提高公共支出不足以建立完整的社会保障网，因此福利制度的改革朝着兼顾生产性和保护性的特点发展。主要措施是通过更灵活的劳动力市场来增加就业,并对特定行业进行补贴和扶助等。公共部门就业往往是发展中国家应对市场开放风险的重要政策工具。研究发现，经济开放程度越高的发展中国家，公共部门就业人口的比例就越高。国际金融危机爆发后的头两年(2008—2009)，全球减少了3000万个就业机会。损失主要发生在发达国家，而发展中国家的失业率并没有大幅上升。损失最严重的拉美和东欧国家减少了2%—3%的就业，而亚洲、非洲和中东国家的就业减少就更小。一个重要的原因是政府普遍采用了降低工资的做法来保护就业机会，从而减轻了危机对社会的负面冲击。

值得注意的是，发展中国家之所以能够采取相对灵活的劳动力政策，一定程度上是因为劳动保障体制不完善，劳工的集体谈判能力较弱，而且在金融危机后被进一步削弱。根据国际劳工组织(ILO)对48个国家的统计，从2008年到2013年，工会成员比例平均下降了2.3%，工人集体谈判的覆盖面下降了4.6%。除巴西和智利以外，大部分发展中国家都有小幅下降。

这个变化说明，发展中国家社会保障水平的提升主要受供给侧驱动，而不是来自需求侧的压力。这也意味着：在全球化持续深入的情况下，尽管工会组织的影响力逐渐下降，但社会的自我修复功能却在上升。国际货币基金组织(IMF)的研究发现，分配不均和不可持续的经济增长是“硬币的两面”。对持续发展更重要的是经济增长的长度而不是速度。分配不均正是影响经济增长长度的重要因素。为了延长经济的持续增长的长度，政府必须在降低分配不均上投入更多的资源。加强社会保障即是其中的关键环节。因此，即使是在工会组织影响力不断下降的情况下，发展中国家仍然有很强的动力去提升“社会保护底线”，以期实现持续的经济发展。这也是实现“包容性全球化”不可或缺的环节。

发展中国家的另一个应对手段是积极实施开放性产业政策。传统的进口替代产业政策是以关税和贸易壁垒等手段来保护国内市场和幼稚产业，限制外来竞争，垄断国内市场。开放性产业政策则是通过加强基础设施投资、补贴出口等手段来激励本国产业参与国际竞争、增加出口，占领国际市场。从20世纪60年代开始，东亚经济体从进口替代转向了出口导向的产业政策，创造了高速增长的东亚模式。东亚发展的成功引发了其他发展中国家的效仿，开放性的产业政策逐渐成为主流，但仍未被西方发达国家认可。国际金融危机后，发达国家政府也加大了对经济的干预，产业政策终于得到正名。发展中国家更深刻地认识到单纯的经济开放无法实现经济的持续增长和产业升级。罗伯特·韦德指出，发展中国家只有实施开放性产业政策，才有可能突破增长的“玻璃天花板”，跳出中等收入陷阱。

金砖国家(BRICS)是金融危机后最主要的使用产业政策的国家。其政策手段包括针对特定行业的补贴、出口激励和出口信贷、投资限制、政府采购限制等。从政策属性上看，放松管制、降低关税等有利于外国竞争者的产业政策增长更快，从2008年占全球总数的10%上升到2015年的50%，相对的不利于外国竞争者的政策则仅仅从20%上升到40%。即使是不利于外国竞争者的产业政策，其中主要是对本国企业和行业的补贴和出口激励，而不是限制外国竞争的增加关税和贸易壁垒。

开放性产业政策的主要目标是支持发展中国家的重点企业和行业参与国际竞争，但补贴和扶助等手段也产生了重要的社会保护效应。这些政策不仅部分修复了过度开放造成的市场与社会的脱节，也缓解了社会保护支出的增长幅度，为发展中国家在危机后的进一步开放增加了余地，减少了诉诸保护主义的可能性。国际金融危机后，亚洲和拉美的发展中国家的经济在经历短暂调整后，增速显著提高，对全球经济增长的贡献超过了发达国家。金砖国家在2008—2017年间对全球经济增长的贡献更是达到了56%。

当然，发展中国家在实施开放性产业政策的过程中也可能出现问题。政府补贴更多流向优势行业、出口企业和高技能人才，而不是以社会的公平分配为首要目标。由于社会保障的覆盖面仍然较窄，发展中国家的贫富差距也可能会继续拉大，存在社会矛盾激化的可能性。

总之，尽管发展中国家之间的社会福利制度和保障水平差异很大，但它们在国际金融危机后采取了相似的应对措施。一方面，社会福利支出得到增加，社会保障的覆盖面也在扩大，同时还通过增加扶贫投入和公共部门就业等措施来解决最紧迫的社会问题;另一方面，发展中国家更加积极地利用开放性产业政策来推动出口增长，提高特定行业的国际竞争力。

这种兼顾保护性和生产性的福利改革在应对经济危机时表现出更大的灵活性。首先，发展中国家的福利保障覆盖面较窄，刚性福利支出相对较小，在财政收入缩水时有较大的调整空间。其次，由于发展中国家的劳动力市场较为灵活，政府和企业可以利用降薪的办法来避免大规模失业。这些政策不同于发达国家以提高国内社会保障来维持对外开放的“嵌入式自由主义”，但却有效控制了保护主义，能够使国家继续推动国际市场的开放和融合。在金融危机后关于全球化的各类民意调查中，发展中国家民众对全球化的支持度均超过了发达国家的民众。

▍结论

从历史上看，经济危机是所有国家都力图避免但却不断重复的现象。经济危机带来的冲击会加深市场机制和社会保护之间的矛盾，甚至会动摇政府执政的合法性。2008年的国际金融危机也不例外，而且其广度和深度都远超大萧条以来的历次危机，对世界经济结构和全球治理都产生了深远影响。一个重要的变化是：发达国家从自由贸易的推动者变成了保护主义的实施者，而发展中国家尤其是新兴经济体国家则从全球化的被动参与者变成了主动捍卫者。发达国家和发展中国家贸易政策的不同转向反映了它们国内社会政策的差异。

20世纪30年代的经济危机催生了福利国家，之后其成为发达国家对外推行新自由主义的保障，推动了全球化在20世纪80年代以后的迅速扩展。发达国家的福利社会体系也被认为是国家发展的必然选择和范本。但维持高福利制度所必需的刚性支出削弱了发达国家应对经济危机的能力，导致了贫富差距扩大、政治分化加剧、社会共识减少。在无法继续维持高水平社会保障的情况下，许多发达国家的民族主义情绪抬头，希望通过贸易保护主义来缓解国内矛盾。

由于发达国家的保护主义上升，全球化一度失去了动力和方向。但以中国为代表的新兴经济体国家正在承担继续引领全球化的职责。在达沃斯的世界经济论坛年会上，中国领导人和印度总理纳伦德拉·莫迪都表态支持继续推进全球化。新兴经济体国家之所以成为全球化的主动捍卫者，不仅因为它们是全球化的主要获益者，它们还认识到平衡发展的重要性，希望借此推动社会保障体系的扩展，特别是其中的扶贫减困。同时，它们也更积极地使用开放性产业政策来推动出口和融入国际市场。这种福利模式在应对金融危机时更有张力和灵活性，从而给予这些国家更大的空间来进一步对外开放。

充分的社会保护是贸易自由化的基本保障，但固化的福利制度又可能削弱国家的财政能力和经济竞争力，反过来阻碍贸易自由化的推进。这意味着“嵌入式自由主义”的理论框架难以解释国际金融危机后的国际经济秩序变化。完善的社会保护体制并非是贸易自由化的前提条件。新兴经济体国家根据自身社会经济结构的特点，用更灵活的方式提供社会保护和推进贸易自由化，这对世界经济秩序和全球化的走向都产生了深远影响。

尽管新兴经济体国家在金融危机后的应对政策更为有效，但政府失灵的风险也会随着对市场干预力度的加大而上升。高水平的社会保障既可能是减少危机影响的稳定器，也可能是拖累经济增长的绊脚石。如何平衡开放与保护的关系，是中国参与全球治理进程中需要重点关注的议题，也是实现包容性全球化的基本保障。

本文原发表于《世界经济与政治》2018年12期，原题为“开放还是保护——国家如何应对经济危机”，作者授权刊发。

来源时间：2021/10/6   发布时间：2021/10/6

旧文章ID：26120

作者：赵鼎新  来源：文化纵横

【导读】近期，美国贸易代表戴琪发表政策演说，释放美方希望与中国重回经贸合作轨道的信号，引发各界对“美国对华策略重大调整”的猜测。这一信号会带来怎样的变化，尚难定论，关键的问题在于：如何把握新形势下的中美关系本质和美国的行事逻辑，以便做好充分的战略准备。

本文犀利指出，当前舆论场上流行的4种中美关系论调——修昔底德陷阱论、萨缪尔森陷阱论、各类冲突论以及美国衰败论，都存在一定误区，特别是美国衰败论，对两国的误导性都很强，政策后果也最危险。事实上，中国避免掉入“垫背陷阱”，才是中国处理中美关系的关键所在。

作者分析，美国自身有明显的“两大优势、一大问题”，因此注定会在国内产生各种矛盾，并对他国造成负面溢出效应。美国困于自身政治文化结构，难以自我改变现状，而中国又恰是一个体量、位置都首当其冲的美国负面效应承担者。所以，一轮又一轮的冲突是不可避免的。面对这样的美国，我们必须清醒认识其优势和劣势，尤其要避免像当年的日本那样，成为美国“再次伟大”的“垫背者”。作者提醒，绝不能轻信那些建立在对美国不甚了解的认识基础上的各种“美国衰败论”，以及各种不知就里的中美实力比较研究。中国应树立有底气的非零和外交路线，在保持地缘政治自信的基础上，与包括美国在内的整个西方世界抱成一团，合作和斗争两方面同时展开，不做来自美国的创造性破坏力的“垫背”。同时，也要加快形成一套有底气的、非零和的、平等包容为主体的、更具道义性的国际关系理论，打破由美国主导的西方对华联盟，把加强世界对中国的了解和理解这项工作放在重中之重。

本文原载《文化纵横》2021年10月刊，原题为《“创造性破坏”与“垫背陷阱”——美国的性质与中国的应对》，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

“创造性破坏”与“垫背陷阱”
—— 美国的性质与中国的应对

▍何种陷阱?

中美关系正在恶化是事实，对此的解读产生了不少理论。比较常见的大致可分为四类：基于现实主义国际政治原则的修昔底德陷阱论;基于“中美经济互补性在变小，美国在中美经济往来中的收益不断递减”这一判断的萨缪尔森陷阱论;从中美文化、政治体制和行为模式等方面巨大差异这一事实出发得出的各类冲突理论;基于美国实力明显下降，中国实力迅速上升，双方实力对比发生巨大变化而导致冲突加剧这一判断的美国衰败论。

这些理论背后都有相应的因果关系推论，这些推断在逻辑上也都能成立。这些理论在经验上也有一定根据，其中有些来自历史经验，有些则来自对中美关系现状的观察。比如，西方近代史上从来没有一个霸主不想继续保持自己的地位，不会对一个正在兴起的大国的走向存有疑虑，这种疑虑也往往会因为守成大国和兴起大国之间在文化、政治体制和行事方式上的巨大差异而增强。

但这些理论同时也是普遍盛行的片面深刻学术的产物。在决策层面，它们势必会为各执己见的学者和政治家所用，作为他们政策主张以及两国政府政治/军事性动作的出发点和依据，从而加大这些理论的“自我预期实现”能力。

在各种理论中，经验上似乎最站得住，而政策后果却最危险(或者说自我预期实现性最强)的是美国衰败论，因为这一判断会让中美两国的“战狼”们都很亢奋，甚至会诱导乃至迫使两国决策者都做负面战略预判，从而把原来仅仅存在于一小部分人想象中的修昔底德陷阱变为现实，把中美关系和整个世界引向深渊。

鉴于美国衰败论以及其他各种分析中美关系的理论都存在误区，基于笔者对美国的长期观察，本文提出，避免掉入“垫背陷阱”才是中国处理中美关系的关键所在。

▍美国的优势与弱点

虽然中国已经是世界第二大经济体，军事实力也在飞速上升，中美关系的关键仍然是中国如何应对咄咄逼人的美国，而不是其他。美国人普遍有一种来自基督宗教的非友即敌的零和思维方式以及进步与落后泾渭分明的线性史观，因此很容易把矛盾明确化和敌对化，中国人则不是这样。美国有长期插足世界事务的习惯，但中国没有。虽然在西方的压力下，近代中国的思想文化体系始终高度混乱，但儒家的中庸之道和道家的非线性史观仍然主导着我们的思维。中国人不习惯非黑即白地看问题，也不会从心底里认定历史在朝一个终极方向发展。西方的国际关系专家也许会用近年来有些中国外交官强势和生硬的言语来反驳上述观点，但这些举动只是面对美国和西方各种偏见、指责时的情绪性、姿态性应对，并不代表中国外交战略的重大改变。内政导向是中国的历史传统，这也是中国目前在核心利益之外的国际事务上继续保持低调的原因。

除了文化因素之外，美国对中国咄咄逼人态度的背后还有更直接的结构性因素——美国具有两大优势、一大弱点。这些优势和弱点的长期存在，引导美国在处理中美关系时更倾向于采取强硬手段。如果中国应对不当，可能会被美国拖入“垫背陷阱”。

美国的第一个优势是，除非打一场让全人类同时毁灭的核战争，美国的地缘位置以及在传统军事领域的绝对领先地位，使得战争一般都在其他国家的周边或国内发生，因此能给他国造成极大损害。同时，美国是在国际舞台上长期处于主导地位的超级大国，是当前大多数国际规则的主要制定者，美元在世界经济中仍占据霸主地位。在这种情况下，美国甚至不需要直接与中国打一场热战，只需要通过支持或操纵一些与其在某些方面利益和价值观相近的国家，就可以让中国疲于奔命。虽然美国在国际舞台上并不公正，也经常不具备长期战略眼光，并且不时破坏自己制定的规则，但国际社会毕竟已经熟悉或适应了美国的行事方式。而对于许多国家来说，中国仍是一个具有不确定性的新兴大国，它们自然会有更多的疑虑。更何况中国的政治体制和文化与西方世界有较大不同，并且当前中国对外宣传部门和学者们讲故事的能力实在太差，这些都会加大他国的疑虑。

美国的第二个优势是有吸引全世界人才的良好物质基础、发展环境及激励机制，对于世界各国精英来说仍然是一个“机会之地”。仅以我熟悉的中美两国高校为例，与美国的一流大学相比，虽然中国的一流大学近年来在国际排名上逐年攀升，但许多方面的差距其实非常大，甚至在继续扩大。总之，美国无疑仍然是世界上思想、科学和技术等方面的绝对中心，并且有着巨大的原创能力和把原创转化为生产力的能力。

然而，美国却有一个与生俱来的弱点——它有非常保守的一面，同时缺乏内生的具有明显社会主义/进步主义倾向的改革动力和能力。这一弱点让美国具有很多自相矛盾的特征：拥有世界上最先进的科技，却有大量民众相信非常保守的宗教，连最基本的科学事实都不愿承认;有着最发达的经济，却有大量民众过着比中国贫困地区的普通百姓还窘迫的生活;在中小学教育方面有相当大的投入，却有大量穷人，特别是黑人，无法接受正常教育;医疗科技在世界上绝对领先，人均寿命却排在西方发达国家的末尾。美国这些与生俱来的弱点会催生各色各样的社会问题，让人误以为美国在走向衰弱。但是，正如我一位深谙美国历史的英国朋友曾说：“美国从来就是一个‘残酷’的地方(America has always been a tough place)。”只有对于那些有能力和拼劲的人，美国才是一个机会之地，这一点从来如此。

在历史上，美国社会的各种张力主要通过两种形式得到缓解：第一，向西部移民以拓展领土，即通过扩张空间来缓解各种矛盾;第二，战争带来的预期和非预期后果缓解了社会矛盾。最著名的例子就是1929年世界经济大危机后的几年内世界各国的经济都开始恢复，而美国却到30年代末仍没有走出经济危机。此时日本偷袭珍珠港，给了美国一个通过战争走出经济危机，迎来新一波繁荣的机会。而日本则被打得很惨，成了美国“再次伟大”的“垫背”。对于今天的美国而言，西部移民和拓展领土已经不再可能，国际危机乃至局部战争就成了美国缓解国内矛盾的主要手段。而由美国的两大优势造成的各种机会结构，再加上西方人固有的思维方式，非常容易把美国引向这条道路。因此，中国国际战略的首要目标就是拒绝做美国的“垫背”。

美国的两个优势比较明显，本文不做专门论述。以下我集中分析为什么美国缺乏内生的具有明显社会主义/进步主义倾向的改革动力和能力，以及中国如何才能避免掉入因美国社会问题外溢导致的“垫背陷阱”。

笔者的“垫背陷阱”理论在逻辑上与熊彼特提出的资本主义的创造性破坏(creative destruction)理论有一定相似。与其他西方国家相比，美国资本主义的创造力和破坏力都更强。一方面，美国在原创力和把原创转化为生产力方面呈现出无比巨大的优势;另一方面，美国因为缺乏具有明显社会主义/进步主义倾向的改革动力，资本主义所带来的破坏力也同样巨大。美国社会的弱点带来的各种问题势必会引发各种社会矛盾，这些矛盾的加剧必然会加大国内的族群矛盾，加深下层民众对主流精英以及由精英掌控的两党政治的不满，致使保守宗教在全社会及选举政治中的影响不断加大，造成政治两极化，并且导致加强版的特朗普式民粹主义政治一波一波地涌现，越来越强势。但由于美国各种优势的客观存在，其国内矛盾加深到一定程度必然会产生各种破坏性溢出效应，影响全世界。美国的盟友其实也会受其破坏性溢出效应之苦，比如特朗普的以美国优先为原则的单边主义行动就给其传统盟友带来巨大压力。然而，中国作为世界第二大经济体，一个拥有广袤领土、巨大人口、强大军事实力，同时文化和政治体制与美国和西方有很大差异的大国，必然会首当其冲地受到美国破坏性溢出效应的冲击。如果中国对此没有足够理解或处理不当，都可能会掉入“垫背陷阱”。

▍美国缺乏内在改革动力的原因

美国缺乏内在改革动力和能力的背后有两个根本原因：一是保守的主流价值体系，二是建立在古典自由主义和北美前工业社会生存条件基础上的政党和国家的制度性安排。这两点都与美国的起源和建国理念有紧密关系，并且作为美国文化的核心渗入社会的方方面面，因此非常难以改变。

(一)保守的主流价值体系

美国社会具有强大的反启蒙精神而行之的倾向，是现代西方世界中的一个异数。美国主流价值体系的保守性在宗教和世俗层面都有体现。在宗教层面，基督教特别是保守的基督教派在美国一直有很大的势力，并自上世纪70年代末以来在美国政治中发挥着越来越重要的影响。北美殖民地是17、18世纪在欧洲被视为“异端”并受到迫害的各类基督教派的避难所。美国建国后，基督教继续保持强劲的发展势头，与19世纪后基督教势力在欧洲逐渐衰退形成较大反差。美国基督教历史上发生过四次“大觉醒”(Great Awakening)运动，每一次运动都伴随着一些非常具有扩张性的教派和魅力型人物出现。基督教在此过程中不断扩张和稳固自己的势力，并深刻塑造了美国社会的思想、观念和文化。虽然大多数新兴教派都会随着时间推移逐渐进入主流，失去原来的传教动力，但教义上更具保守性的教派却往往能在一次次运动后继续保持强势。这一趋势在第三次和第四次大觉醒中更明显。例如，上世纪60~70年代美国兴起了一波以耶稣运动(Jesus Movement)为核心的基督教势力扩张浪潮，即第四次大觉醒，运动退潮后继续保持强势的是南方浸信会(The Southern Baptists)和路德会密苏里总会(Missouri Synod Lutherans)这样非常保守的教派。在美国的农业带、南方和工业“锈带”地区，这类保守教派的势力往往更大。这就是为什么美国普通民众带有深深的保守性格，有大量的人反堕胎、反同性恋、反环保运动、反进化论、反疫苗，甚至反对任何具有进步主义和社会主义倾向的改革运动。

美国的世俗价值观高度多元，同时呈现出与宗教信仰、教育和经济因素紧密相关的城乡高度对立，很难简单总结。但以下两个共识不仅在美国精英群体中普遍存在，而且目前仍在较大程度上主导着美国民众的观念，即对权利和义务、社会不平等的基于个人层面的理解，以及解读和解决社会问题的实用主义视角和方法。这两个特点都对具有明显的社会主义/进步主义倾向的改革运动具有很大的消解作用，使美国的社会保障制度与其发达的经济极不匹配，难以很好地纾解不平等问题和社会贫困问题。

对于权利和义务以及社会不平等的个人层面的理解，在美国社会的方方面面都有体现。例如，尽管恶性枪杀事件层出不穷，美国政府至今仍很难通过严厉的法律对个人持枪进行有效的控制，因为个人持枪是美国宪法第二修正案赋予的权利。又如，美国更强调个人层面竞争机会的公平，而不强调不同群体之间的平等。即使美国有各种平权运动，但最终受益的往往是那些在运动中产生的少数有能力和资源的人士。因此，美国黑人精英能获得很高的政治地位和经济收入，但是黑人下层的生活状态却普遍悲惨。再如，与其他西方国家相比，美国更强调第一次分配，富人有各种方式可以避税，普通民众对社会不平等也有很大的容忍度。这就导致美国贫富差距严重，社会福利滞后，资本的运作逻辑更直接地影响着民生。

缺乏具有明显的社会主义/进步主义性质的改革动力和能力给美国社会带来了一大堆问题。然而，这些问题却在思想学术层面被进一步消解。这一任务主要是由实用主义哲学和社会科学完成的。我们只要把握住胡适名作《多研究些问题，少谈些“主义”》题目的要义，就能比较准确地抓住实用主义哲学和社会科学的保守性。多研究些问题，即强调就事论事，从社会问题发生的层面理解和解决社会问题;少谈些主义，就是强调不要一见到社会问题便马上提升到“主义”或大社会结构层面来分析。

以美国社会学对工人抗争运动的研究为例。从19世纪末到20世纪初的近50年内，美国接受了数千万欧洲移民。这些移民既给美国带来了廉价劳力，也带来了各种社会矛盾，一时间美国工人抗争运动风起云涌。受马克思主义、无政府主义或其他社会主义思潮影响的社会学家，一般会从工业资本主义发展的内在逻辑、帝国主义的扩张和内部矛盾以及世界性的经济危机等宏观结构视角分析美国的工人抗争运动，此类分析在当时其实也很流行。但是，美国的社会学家却在实用主义思想的指导下看到了另一类造成社会矛盾的事实：新移民群体中黑帮势力强大，各个移民群体之间矛盾严重、械斗频繁，由早期欧洲移民建立起来的价值观受到了很大的侵蚀。在这类经验事实的支持下，美国社会学家把当时美国的工人政治理解为由欧洲不同地区移民的居住地域和分布不同导致的城市生态问题(社会学芝加哥学派的城市生态理论)，以及因不同族群在互动中的交流障碍导致错误信息被不断强化而带来的冲突(社会学芝加哥学派的符号互动理论)。在这样的视角下，抗争者带有明显社会主义/进步主义性质的意识形态和诉求基本上失去了声音。

实用主义哲学和社会科学在“二战”后的美国继续保持强势。在社区研究方面，芝加哥学派的思想至今仍然具有主导性。破窗理论(broken windows theory)、社区效应(neighborhood effect)和榜样理论(role model theory)这类忽视美国社会不平等的宏观结构性来源，仅仅从问题发生的层面来理解和试图解决穷人社区社会问题的理论，仍能在美国大行其道。在社会运动研究方面，早期美国的主流理论是芝加哥学派的符号互动理论和建立在社会心理学基础上的怨恨理论(grievance theory)。上世纪70年代后，这些理论遭到参与新左派运动和公民权运动的新一代学者的批评。虽然批评者们最初并没有忽略社会大结构的变化在这些运动中的作用，但随后社会运动研究的理论发展和研究趣向马上又回到了实用主义哲学的轨道，着重探讨四个在很大程度上去背景化了的“中间变量”——组织、资源、机会、话语框架——对社会运动的产生和发展的重要性。美国社会的改革动力再一次遭到了实用主义学术的消解。

(二)起源于前工业化时代的政党和政府制度安排

如果说主流价值体系的保守性是美国缺乏带有明显社会主义/进步主义性质的改革动力的软性制度渊源，美国政党和政府的制度安排及相应的执政手段则是硬性制度渊源。美国的政党系统非常不利于阶级意识的形成。美国的两党制始于18世纪90年代，盛行于19世纪和20世纪的马克思主义、无政府主义、社会主义、社会达尔文主义、法西斯主义等“主义”彼时尚未出现。概而言之，美国的两党制是一个产生于第二次工业革命前，旨在应对18世纪末美国政治问题的政党设置，其最初的议题主要集中在大(联邦)政府还是小政府等问题上。

19世纪下半叶后，大量欧洲移民来到美国，他们带来当时盛行于欧洲的各种“主义”和极端政治。但是这些从欧洲过来的政治和思想形态并没有在美国产生持续性影响，因为此时美国北部大多数成年白人男子已经有了投票权，新移民可以通过加入美国国籍、参与政党政治来捍卫自己的利益，这是他们的欧洲同胞尚不能享有的权利。然而，美国的政党政治却十分不利于阶级利益的表达。

首先，两党都没有以阶级为基础的政治纲领，工人可以随意加入任何一个政党。其次，政党的权力基础并不在联邦层面，而在以宗教和族群等因素为基础的地方层面。在这种情况下，决定美国人投票倾向的往往是区域性利益和政治，而难以产生超越地域的阶级政治。最后，政党组织结构松散，选举时党员并不一定选本党的候选人，组阁的权力也不归属于在总统选举中获胜的政党，而是归属于总统。这样的政治环境容忍甚至鼓励政党内部观点和派系的多元化，从而把美国工人的利益和认同感切割得支离破碎，不利于美国工人利用政党政治维护自己的利益。

此外，由于赢者通吃的选举规则的制约，美国还很难产生有影响力的具有一定阶级性的第三党。根据赢者通吃规则，如果一个政党的普选票数在某选区排名第一，那么该选区的所有选举人票就都归该政党。在这一制度安排下，为了不让自己反对的政党获胜，选民往往会把票投给势力较大的另一个政党，而不是获胜希望渺茫的一个规模较小的新兴政党。因此，新兴政党的候选人不但很难在总统竞选中获胜，也很难取得参众两院的席位，自然无法在政治中发挥持续性影响。

美国的联邦制也妨碍了阶级意识的成长。在权力分散的联邦制下，每个州对待工人和工人运动的态度各有不同，导致每个州工人运动的性质也各不相同。在联邦制下，住房、教育、公共卫生等方面的福利主要由州政府甚至市政府负责，由此造成美国工人兴趣和利益的地方化和多样化，并引导工人政治朝着行业主义的方向发展。

美国还有动用武力解决国内冲突的传统。在第二次工业革命期间及此后的很长一段时间，在除沙俄以外的所有西方资本主义国家中，镇压工人运动最残酷的当属美国。但与沙俄的镇压方法不同，美国政府对工人运动的镇压是以法律为基础的选择性镇压，即专门镇压由共产党或大工业工会组织的罢工或其他政治活动，而不镇压由行业工会组织的以经济目标为核心的罢工。这种镇压方式迫使工人运动向美国政府准许的渠道——行业工会的道路发展。于是，美国成为西方世界中唯一一个共产党、社会民主党、工党等左派政党没有产生过持续政治影响的主要西方国家。总之，缺乏对统治集团造成重大冲击的阶级政治的洗礼，也是美国缺乏具有明显社会主义/进步主义倾向的改革动力和能力的重要原因之一。

▍对策：树立有底气的非零和外交路线

缺乏具有明显社会主义/进步主义倾向的改革动力和能力，给美国社会带来了许多问题，这些问题积累到一定程度势必会造成各种破坏性效应。近一年多来在美国国内发生的一系列重大事件，包括乔治·弗洛伊德事件引发的全国范围的大规模抗议和骚乱，特朗普选举失败后其支持者冲击国会事件，以及在新冠疫情中针对亚裔的频繁袭击，很大程度上都是上述破坏性效应的集中体现。作为世界上最强大的大国，美国国内矛盾势必会产生具有很大破坏性的国际溢出效应。

在这种破坏性的溢出效应面前，作为在价值观和制度层面与美国都很不相同的世界第二大经济体，中国必然会首当其冲，特朗普政府的各种针对中国的动作就是这种溢出效应的部分体现。可以确信，只要美国的国内问题得不到很好的解决，其破坏性便会一波又一波地溢出，并且对中国和世界的冲击也越来越大。但是，这一切并不意味着一般意义上的美国衰弱，美国仍然具有无与伦比的创新能力和潜在的生产能力。

面对这种情况，中国应该怎么办?在我看来，中国的总体原则应该是：绝不轻信那些建立在对美国不甚了解的认识基础上的各种“美国衰败论”，以及各种不知就里的中美实力比较研究;同时，坚持有底气的非零和外交，与包括美国在内的整个西方世界抱成一团，合作和斗争同时展开，不做来自美国的创造性破坏力的“垫背”。更具体地说，有底气的非零和外交应该包括以下两点。

第一，确立地缘政治自信。我们首先要建立一个战略性的基本判断：“二战”后，民族主义精神已经在全球范围内深植人心，直接占领和统治他国成了成本昂贵、得不偿失的事情，殖民时代已经一去不返，因此当前中国不会面临近代史上外国侵略的危险。此外，当前中国在地域、人口和经济实力上都已经是一个任何国家都不能小觑的超级大国，而且还是一个具有很大战略纵深的核大国。因此，除非出现严重的战略误判，当今世界并没有愿意和中国打一场大仗的国家。中国在地缘政治上需要注意的是：

一、绝不陷入一场中国必须直接军事介入，而美国只需通过代理人介入的战争;

二、以定义明确的核心利益与美国的全球性利益进行平衡，公开拒绝在美国压力的诱导下与美国展开零和竞争，特别是应避免在美国占据绝对优势的军事领域展开全球性竞争。

第二，发展非零和国际关系理论，反制西方的零和国际关系理论。中国当前不少国际关系理论家和外交人员虽有坚定的中国立场，但看待问题时所采用的却主要是西方国际关系理论视角，这是比较危险的。西方的国际关系理论在威斯特伐利亚和约后逐渐形成。虽然威斯特伐利亚和约再次确立了“教随国立”原则，使得基督宗教信仰不再是引发欧洲各国之间冲突的因素，但基督教的零和扩张性(zero-sum evangelism)思维方式仍以世俗的形式主宰着西方人的国际关系观，其核心就是一种零和的现实主义政治原则和敌对性思维。在这种原则下，一旦一个国家被另一个实力较近的国家认定为对手，两国的关系就会不可避免地朝着敌对的方向发展。而当出现了世界级霸主(如19世纪的英国和“二战”后的美国)后，被霸主认定为具有威胁性的国家就会因为不得不与霸主展开全方位竞争而被拖垮。这一过程中其实霸主也没拿到什么好处，英俄竞争、英德竞争、美苏竞争无不如此。从这个意义上来说，当前美国对华外交的基础绝不仅仅出于冷战思维，其中还有西方国际关系理论和思维带来的误区。

中国应该而且能够拒绝这种零和竞争玩法，不仅因为我们有地缘政治自信，更重要的是，即使受到了西方线性史观的严重侵蚀，当今中国文化仍然与从基督教中发育出来的零和扩张精神有本质区别。在长达几千年的历史中，只见中国向世界输送商品，很少见中国主动向世界输出价值观。唐朝时，中国的价值观和生活方式的确对日本等国形成了很大辐射，但那是人家主动来学的，中国反而有一定的被动性。正是因为如此，基督教、伊斯兰教、佛教甚至印度教在世界上到处都有影响力，而儒学和道教仅仅在中国国内和有大量中国移民的地区才有一定影响。中国人信奉中庸之道和“贵弱”原则(一种认为强弱力量具有不可抗拒的转换性的循环史观)，因此对取代美国地位根本就不感兴趣，这一点西方人很难理解。因此，中国完全可以提出一套非零和的，以平等和包容为本体的，更具道义性的国际关系理论，作为中国外交的基础。

除了本体/哲学层面的理论建构外，这套非零和国际关系话语体系至少还应该包括以下几个侧面。

其一，非零和地理解和处理国际经济关系，尽量不把经济和政治挂钩，“有钱大家赚”。只要中国的产品继续保持竞争力，它们自然就会流向世界各地。近年来中国对外贸易的各种指标显示，美国政府目前的各种制裁其实不会对中国经济和外贸产生根本性影响，甚至对中美贸易也不会产生长时间、大面积的负面影响。

其二，非零和地理解国际政治。坚持不以意识形态和国家体制的相似度为基础理解国际关系，也不一定要把美国针对中国的种种法案或联盟视为威胁。其实，美国就像一个不会和面的厨师，抱着地球这样一个偌大的面团，手上、脸上、身上全都沾满了面粉，却还想腾出手来做其他事情。在这种情况下，美国势必会有许多地方需要中国的合作乃至帮助。此外，美国的盟友在某些领域也可以是中国的伙伴。只要我们不竖起一面旗帜或者持续向外界传递错误信号，美国就没有能力组建一个稳定的反华联盟，大多数国家也没有意愿持续地加入这样一个联盟。

其三，用非零和的平常心对待美国在亚洲的深度介入。在国际关系方面，与其和一大堆其实对你既不信任也没好感的小国一个一个博弈，还不如和它们背后的老大直接博弈来得容易。中美双方在亚太地区直接面对，不仅可以减低双方的战略误判，还能防止小国两边拿好处，甚至形成“尾巴摇狗”(the tail wagging the dog)的局面。从这个意义上说，美国愿意多管事，不怕累，这与中国的国家利益并不冲突，我们可以在自身的核心利益与美国的全球性利益之间进行有原则的合作性博弈。

其四，通过与西方重要国家建立“启蒙共识”，打破由美国主导的西方对华联盟。除了中国是一党执政，而欧洲国家都是多党民主体制外，目前中国与欧洲之间的共性其实不比美国与欧洲之间少。中国和欧洲的体制都有较大的社会主义性质，美国则没有;中国和欧洲社会都比较世俗，美国却不是;当前中国在科学理性精神、社会平等、性别平等、社会福利、环境保护、动植物保护等方面都与欧洲的发展更为同步，与美国则形成较大的反差。在欧洲发起的启蒙的道路上，中国在有些方面走得要比美国更远。因此，我们很有必要与欧洲建立一个启蒙共识。在拜登政府的G7对华政策框架下，这一设想似乎是天方夜谭。但是，近期内美国的创造性破坏力向外溢出的趋势只会继续增强，升级版特朗普也必来无疑，欧洲和日本受美国的单边主义之苦不是第一次，也不会是最后一次。到一定时候，与中国建立启蒙共识，不但对欧洲会越来越有吸引力，对日本也会是如此。

其五，把加强世界对中国的了解和理解这项工作放在重中之重。为此，首先应将心比心，充分理解从西方自身的历史经验来看，西方对中国的许多批评有其合理性。“二战”后西方和日本保持了长达几代人的歌舞升平，目前在世的绝大多数人对本国曾经遭受的苦难都没有切身感受。此外，多党民主也在“二战”后的欧洲和日本走向稳定。如此几十年下来，包括个人主义、人权、言论和结社自由、多党民主政治等价值观和制度安排，在这些国家逐渐就成了政治正确。从这样的思维定式出发，欧美的政治家、城市精英、大多数青年学生、左派和自由派知识分子反感当前中国的有些做法，是很自然的。因此，我们在充分讲好中国故事的同时，应尽量坦承自己的不足;即使许多来自外界的批评从中国角度来看很不公允，也不要动辙针锋相对地反击。我们还应在西方人面前强调，虽然中国有自己的价值观，并且在体制、历史记忆、文化和发展阶段等方面与西方很不相同，但中国的政策方向和社会发展方向与西方有大面积的一致性;同时可以通过一些生动的故事说明，在个人权益保护方面中国近年来的进步也很大。

虽然在我们的近代史叙事中，中国是西方列强侵略的受害者。但在大多数外国人眼中，中国并不是一个普通的第三世界国家，古代中国是一个历史长达几千年的超级强国，近代中国的苦难更像是中国历史上朝代转型过程中经常出现的剧烈阵痛，今天的中国则又是一个实力强大、让人羡慕的超级大国。如果我们一味强调近代中国的苦难，高调地喊着强国梦，在外界的效果其实并不好，甚至会让人害怕。

我们要充分理解甚至同情周边国家乃至整个世界在面对中国这样一个飞速发展的超级大国时产生的各种紧张心理，包括对中国的价值观、战略和政策走向的疑虑。我们要通过梳理中国几千年的历史，讲清楚中国内政导向的历史传统、非零和的战略思维特色及背后的文化和制度性底色。总之，我们一定要响应z中国高层号召，用“打造融通中外的新概念、新范畴、新表述”，以“既开放自信也谦逊谦和”的方式阐明自己的立场，花大功夫解决我们在国际上“有理说不出、说了传不开的境地”。这个问题解决不好，其他努力都是白搭。

▍余论

本文强调，美国是一个具有巨大的创造性破坏能力的世界霸主，而中国作为有巨大领土、人口和军事实力，同时与美国在文化和价值观上有很大差别的世界第二大经济体，势必会首当其冲地受到美国创造性破坏外溢效应的影响。如不清醒地认识到这一点，中国可能会掉入“垫背陷阱”，让越来越恶化的中美关系成为美国缓解国内矛盾的减压阀，甚至解决方案。为了阻止这一趋势，本文提议确立一套带有中国智慧的非零和性国际关系理论来反制西方的零和性国际关系理论，同时让包括西方在内的世界各国的一些人士同情或者至少理解中国的立场。

目前有一种声音认为，无论中国怎么做怎么说都没用，因为美国和西方世界早已视中国为敌人。近年来西方世界对中国的正面印象在飞快下降是事实。这背后的原因很复杂，既有面对中国国力飞快增长而产生的紧张，也有偏见等其他原因。但我不认为一切都为时已晚。我自1986年出国留学，亲见近三十多年西方舆论对中国印象的起起伏伏，当前西方对中国的印象的确很糟，但不会比80年代末、90年代初那几年更糟。彼时中国尚能逐渐改变西方世界对中国的印象，现在为什么不能?

此外，西方世界并非铁板一块。况且，当前中国既没有强大到能让整个西方世界联合起来的实力，也没有犯什么持续性的战略性错误，西方世界怎么可能会一致认定中国是它们的共同敌人?其实，西方政治家和民众中对中国有好感的人并不少，只是在政治正确的压力下不愿公开表态而已。如果我们讲好中国故事，对中国有好感的人会大大增多。

近年来，中国有些外交官在与西方人打交道时，言语中往往带着很大情绪。这些外交官对一些西方国家的霸权、偏见和虚伪有不满，完全可以理解。但他们在反击西方人时用的却仍是西方话语，例如当西方人谴责中国在人权方面问题很大，他们就反击西方在人权方面问题也很大。这种应对方式不但在外界的效果非常不好，并且永远处于被动和下风。因此，提出一套非零和的，以平等和包容为本体的，更具道义性的国际关系理论，就成为当务之急。只有在话语体系层面解决这一问题，我们的外交人员和学者才能用“融通中外的新概念、新范畴、新表述”，以“既开放自信也谦逊谦和”的方式与西方人打交道。

来源时间：2021/10/6   发布时间：2021/10/6

旧文章ID：26117

作者：付美榕  来源：国政学人

作者：付美榕，北京外国语大学英语学院美国研究中心教授、主任。

来源：《美国研究》，2021年第1期。

内容提要：随着特朗普政府对中国科技产业的打压不断升级，美国司法机构以排查科研领域的“外国影响”为由，推动美国国立卫生研究院、国家科学基金会、能源部等联邦科研管理机构对其资助的研究机构掀起了一场涉外审查运动，中国的人才招募计划成为重点审查目标。大规模的调查导致上百位科学家被解职、逮捕、指控或判刑，其中大部分为华裔。各个机构高度认同政府保护知识产权与国家安全的战略，但在行动力度、审查程序和应对策略上存在差异，这与机构的定位和决策者的理念有关。总体而言，拉网式的调查和对涉案科学家的指控与判决缺乏公正性，主要表现为预设观点、种族标签、小题大做、手段强硬。美国科研界涉外审查运动背后的原因包括：中国的科技崛起对美国的全球霸主地位以及特朗普的“美国优先”战略构成巨大挑战，并引发了美国人的焦虑感;美国政府执意认为中国的人才招募计划通过知识产权窃取为美国的国家安全带来严重威胁;自身利益和经费压力促使美国的科研界屈从于联邦政府的政治主张。这场史无前例的审查运动，不仅对很多科学家以及美国华裔群体造成了重创，而且损害了美国的科研环境以及中美两国的科技合作关系。在权力政治极端强势和意识形态偏见甚嚣尘上的当下美国，马克斯·韦伯式“以学术为业”的情怀和万尼瓦尔·布什倡导的科学研究的自主性难以为继，科研界的创造力和竞争力因而逐渐减弱。

关键词：美国军事与外交;中美关系;科技;涉外审查;华裔科学家;学术间谍

特朗普在任期间，美国政府对中国科技领域的打压不断升级，并蔓延至美国的科学界。自2018年年中开始，美国联邦调查局(Federal Bureau of Investigation，FBI)以排查外国影响和保护知识产权为由，极力推动美国国立卫生研究院(National Institutes of Health，NIH)、国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)、能源部(Department of Energy，DOE)等科研管理部门对美国知名大学和研究机构展开大规模的审查，与中国有关联的科研人员成为重点审查对象。根据联邦调查局发布的公告，已有上百位科学家因“未如实披露与中国的合作关系”被调查起诉或判刑，其中大部分为华裔，少部分为非华裔，包括美国科学院院士、哈佛大学化学与化学生物学系主任查尔斯·利伯(Charles Lieber)和洛斯·阿拉莫斯国家实验室(Los Alamos National Laboratory，LANL)的印度裔物理学家图拉伯·鲁克曼(Turab Lookman)。美国司法部门在科学界展开的拉网式涉外审查，使在美国的中国留学生和华人学者普遍感到恐惧以及自身处境的艰难，也阻挠了中美两国的科技交流与合作。《自然》(Nature)杂志认为，美国政府的举动正在伤害华人科学家以及整个美国学术界。彭博社(Bloomberg)指出，美国正在发生一场“红色恐怖”“科学无国界”已沦为一个笑话。这场在美国历史上前所未有的“清洗运动”也引发了学术界的关注，但鲜有学者对这场运动的前因后果进行深入细致的研究。在当今世界寻求协同发展与科技合作的大趋势下，美国政府极力清查科研领域的“外国影响”意欲何为?秉承不畏强权、远离政治理念的科学界是恪守原则，还是俯首听命?这场审查运动的效应、影响及走向如何?对中国有何启示?基于美国司法部门、参议院、联邦科研管理机构发布的文件，《自然》《科学》(Science)、《麻省理工科技评论》(MIT Technology Review)等科技类杂志上的文章以及《纽约时报》(New York Times)、《洛杉矶时报》(Los Angles Times)、《彭博商业周刊》(Bloomberg Buinessweek)等新闻媒体的报道，本文将考察美国国立卫生研究院、国家科学基金会、能源部及其资助的大学与研究机构在“涉外审查运动”中的表现与应对策略，以及科研人员被调查和指控的一系列事件，并从宏观和微观层面探究美国科研界清查运动的原因、影响与趋势，以期为各方人士及时把握美国对华科技遏制动向并制定应对策略提供参考。

01 涉外运动的始末

2018年2月13日，由特朗普新任命的联邦调查局局长克里斯托弗·雷(Christopher Wray)在美国参议院情报委员会的听证会上宣称，“中国间谍正遍布美国各地，甚至美国的学术机构。因此，我们(联邦调查局)正在尝试做的事情之一，便是把中国(间谍)威胁视为对美国政府的威胁，也是对整个社会的威胁。”2018年8月8日，联邦调查局高级官员在休斯敦召集100多位学术和医疗机构的负责人参加报告会，敦促各个机构排查外国影响并打击知识产权窃取。此次会议掀起了美国科学界的涉外清查风暴。

(一)国立卫生研究院：“白色恐怖”阴云笼罩

作为美国最大的生物医学研究管理机构，国立卫生研究院是这场清查运动的前锋。2018年8月20日，国立卫生研究院院长弗朗西斯·柯林斯(Francis Collins)发表了“关于保护美国生物医学研究诚信的声明”(Statement on Protecting the Integrity of U.S.Biomedical Research)。该声明指出，美国生物医学领域的知识产权安全性与同行评审的公正性正在遭受威胁，因此，国立卫生研究院将协助联邦调查机构采取相应措施，以降低风险。2018年8月23日，柯林斯在美国参议院的听证会上表示，国立卫生研究院已致函全美生物医学界的一万多家研究机构，提醒这些机构确保获得国立卫生研究院资助的研究人员如实披露他们与外国机构的关联。听证会结束后，柯林斯在评价外国政府企图获取美国知识产权的问题时指出，直到最近，人们都没有意识到这些不端行为不仅发生在国防、信息技术及工程领域，也发生在生物医药领域，并强调，中国的人才招募计划企图获得医药领域的专业技术。2019年1月，国立卫生研究院致函多所美国大学，要求各校提供获得国立卫生研究院资助的部分学者的信息，因为这些学者在申请国立卫生研究院资助时未如实披露他们与外国的合作关系。

国立卫生研究院的大规模审查进展如何?根据《纽约时报》2019年11月4日的报道，受国立卫生研究院资助的71家研究机构正在调查180起涉嫌知识产权窃取的案件;国立卫生研究院已将24个可能有犯罪活动证据的案件移交美国卫生与公众服务部(Department of Health and Human Services，DHH)的监察长办公室，之后由卫生与公众服务部提交司法部门。截至2020年6月18日，国立卫生研究院资助的研究机构至少有54人被解职，24人被起诉，77人被取消资助资格。作为对两年来清查工作的总结，2020年6月12日，国立卫生研究院副院长迈克尔·劳尔(Michael Lauer)发布了一份报告。该报告显示，在国立卫生研究院联合联邦调查局对美国生物医学领域的清查行动中，共计189位研究人员被调查，其中82%为亚裔;被审查者来自87个学术机构，涉及国立卫生研究院资助的研究项目285个，项目资助总金额为1.64亿美元。在被调查的189人中，175人未披露从中国获得科研经费的情况，4%的人涉嫌知识产权泄露，另有9%的人隐藏了在国外设立公司的情况(但并非全都涉及知识产权问题)。国立卫生研究院的调查导致54名科学家被迫辞职或被开除，另有多位学者被起诉和判刑。以下案例是国立卫生研究院涉外审查行动的缩影。

2018年秋季，得克萨斯大学(University of Texas)MD安德森癌症中心(MD Anderson Cancer Center，以下简称MD安德森中心)被国立卫生研究院告知该中心的五名研究人员涉嫌违反了国立卫生研究院关于涉外合作的规定。MD安德森中心随即联合联邦调查局展开了调查，并于2019年4月19日解聘了三位华裔学者，理由是联邦调查局指控他们有涉及利益冲突、瞒报海外收入以及违反同行评审保密事项等行为。其中一位被迫辞职的资深科学家被认定为“秘密协助和支持中国的癌症研究”，虽然没有证据表明她提供给中国任何保密信息。第四位学者在被调查的过程中还因涉嫌“儿童色情”罪于2019年8月20日被捕，法院最终于2019年11月28日判定“没有证据，不予起诉”。第五位学者被联邦调查局认定违反了国立卫生研究院关于披露与外国合作情况的规定，但MD安德森中心未对其采取进一步行动，因为这位学者已于2019年初退休。

华裔科学家被解雇的事件也发生在位于亚特兰大的埃默里大学(Emory University)。2019年5月24日，埃默里大学突然关闭了人类遗传学系终身教授李晓江、李世华夫妇的实验室，同时解聘了他们及其实验室的部分中国科研人员，因为校方发现李晓江“未充分披露来自国外的基金以及与中国科研机构的合作范围”。根据亚特兰大地方法院的公告，李晓江在2014年至2015年“从国立卫生研究院资助亨廷顿舞蹈症蛋白的突触毒性研究的经费中获利超过一万美元，并故意滥用埃默里大学价值至少5000美元的资产”;2020年5月8日，李晓江因“未完全披露从中国的人才计划获得的个人收入”，被法院判处一年有期徒刑缓刑，并处罚金3.5089万美元。值得注意的是，美国司法部门和埃默里大学起诉李晓江的理由与法院宣判的理由不一致，即起诉书提出的“隐瞒兼职”在判决书中并不存在。

国立卫生研究院的调查对象也包括中美两国学术机构合作的参与者。隶属于南佛罗里达大学(University of South Florida)的莫菲特癌症中心和研究所(Moffitt Cancer Center and Research Institute，以下简称莫菲特中心)在收到国立卫生研究院质疑莫菲特中心与天津医科大学肿瘤研究所和医院合作关系的邮件后，便相应采取了行动。2019年12月，莫菲特中心辞退了该机构的六名资深科学家，包括中心首席执行官艾伦·李斯特(Alan List)和研究项目主任托马斯·塞勒斯(Thomas Sellers)，以及华裔免疫学研究员魏升(Sheng Wei)、临床科学项目主管丹尼尔·沙利文(Daniel Sullivan)、癌症生物学研究员佩尔丽·伯内特(Pearlie Burnette)和药物基因组药物学研究员霍华德·麦克劳德(Howard McLeod)。根据莫菲特中心的官方声明，这些学者的错误包括：未披露从天津医科大学肿瘤研究所和医院获得的个人收入;未在国立卫生研究院经费申请中披露相关资助信息;未披露在中国用于接受经费的个人银行账户;麦克劳德和魏升有可能在中国运营“影子实验室”，用美国联邦科研经费在中国开展研究。该声明最后确定，“目前没有证据表明知识产权受到侵害，也没有证据表明研究质量或患者服务受到了损害。”六名被解职人员中唯一的女性、59岁的伯内特向媒体讲述道，2019年12月19日，莫菲特中心通知她立即辞职，否则将被解雇;她认为自己并未违反联邦或机构政策，与中国的所有合作属于莫菲特中心与天津医科大学肿瘤研究所和医院长期合作的范围，一切都是在莫菲特中心知情和同意下进行的。而莫菲特中心创始人H.李·莫菲特(H.Lee Moffitt)对此事的看法是，“这(要求莫菲特中心管理层辞职以及辞退其他四名研究人员)是我们应该做的，我们应遵守国立卫生研究院的指示，进行系统的审查，并坚决地执行。”同在休斯敦的贝勒医学院(Baylor College of Medicine，BCM)对国立卫生研究院的指令采取了不同的应对方式。按照国立卫生研究院2018年11月29日的来函要求，贝勒医学院副院长兼研究主任亚当·库斯帕(Adam Kuspa)对三名贝勒医学院华裔科学家进行了内部调查。在完成审查之后，贝勒医学院决定不处理任何人，并告知国立卫生研究院已纠正问题。库斯帕在接受媒体采访时表示，“有三位涉事人员在中国高校兼职，这一点贝勒医学院知情;未披露的外国资助有两项来自中国，且未进行利益冲突审查，但未发现任何证据表明他们有窃取知识产权的意图或不当行为。”库斯帕补充道，贝勒医学院目前并没有禁止双重任职，但相关程序已更为严格，如要求研究人员把与外国关联的研究计划标注出来，并解释需要与外国合作的原因。

联邦调查局与国立卫生研究院对科研人员的涉外审查也波及美国顶尖大学的顶尖学者。2020年1月28日，拥有美国艺术与科学院院士、美国国家科学院院士、美国国家医学院院士等头衔的哈佛大学化学系主任查尔斯·利伯(Charles Lieber)因涉嫌“隐瞒与中国官方科研项目的关系”被联邦调查局逮捕。根据哈佛大学发布的声明，利伯于2012年私自与武汉理工大学签订了合作协议，并同意代表武汉理工大学发表文章、申请专利及组织国际会议。由于新冠肺炎疫情的影响，2020年6月9日，美国司法部门正式以刑事罪起诉利伯。如果罪名成立，利伯将面临五年监禁以及25万美元的罚款。司法部的公告显示，利伯于2018年和2019年向司法部门表示从未参加中国的人才招募计划，但“不确定中国如何定义他”。利伯的律师马克·穆凯西(Marc Mukasey)向《波士顿环球报》(The Boston Globe)记者表示，“认为利伯教授与中国有不当工作的想法是可笑的，”“他是无辜的，他的名誉将被洗清”。

在美国面临新冠肺炎疫情加速蔓延的形势下，国立卫生研究院与联邦调查局对科研机构的涉外调查一如既往。2020年5月13日，美国克利夫兰医学中心(Cleveland Clinic)华人科学家王擎因涉嫌“电信诈骗和虚假陈述”在家中被美国警方逮捕。根据联邦调查局的公告，王擎在担任中国华中科技大学生命科学与技术学院院长期间，从国立卫生研究院获得研究资助360万美元。联邦调查局反情报处官员罗伯特·威尔斯(Robert Wells)宣称：“这起案件表明，中国政府支持的人才计划继续鼓励海外人才实施犯罪行为，包括为获取美国纳税人资助的研究成果而进行欺诈。”克利夫兰医学中心5月14日发布声明表示，已根据内部调查结果解聘了王擎博士，并感谢国立卫生研究院和联邦执法部门致力于保障全美学术界研究合规性和安全性。王擎的律师指出，王擎及其家人享有美国法律赋予的“无罪推定”的权利。就在王擎教授被捕一周后(2020年5月22日)，联邦调查局特工在阿拉斯加的泰德·史蒂文斯安克雷奇国际机场(Ted Stevens Anchorage International Airport)逮捕了准备飞往中国的俄亥俄州立大学(Ohio State University)医学院著名学者郑颂国。根据美国司法部2020年7月9日发布的公告，郑颂国隐瞒了自己与中国的人才计划以及和中方合作机构的关联，并把国立卫生研究院资助的经费用于中国在风湿病学和免疫学领域的研究。此外，郑颂国在俄亥俄州立大学以及之前在南加州大学和宾夕法尼亚州立大学工作期间，均未透露其获得中国政府的资金资助和在中山大学及其附属医院兼职的情况。俄亥俄州立大学的发言人在声明中表示，他们正在按照大学的程序解雇(郑颂国)。俄亥俄州立大学一直并将继续以各种可能的方式协助联邦执法机构。

(二)国家科学基金会：审慎的审查

在联邦调查局的鼓动下，美国第二大基础研究资助机构国家科学基金会从2018年初开始关注“外国影响”问题。2018年10月24日，美国国家科学理事会(National Science Board，NSB)发布了关于安全和科学的声明(Statement of the National Science Board on Security and Science)。该声明指出，“开放、透明和合作是基础研究的基本要素，”并建议所有在国家科学基金会支持下进行基础研究的机构都要保持透明度，严格遵守利益冲突和承诺冲突原则。2019年7月11日，国家科学基金会主席法兰西·科尔多瓦(France Cordova)在题为《保护科研》(Research Protection)的公开信中强调，“某些政府的人才计划”对美国的科学研究事业带来新的威胁，同时提醒国家科学基金会雇员以及“政府部门间人员交流法”(Intergovernmental Personnel Act)委托人不得参与其他国家的人才招募计划，并要求国家科学基金会项目申请者提供详尽的个人履职以及所有项目经费来源信息。显然，国家科学基金会禁止其雇员参与外国人才招聘计划，但该政策不适用于国家科学基金会资助的科学家。2020年7月初，国家科学基金会首席科研安全策略官(Chief of Research Security Strategy and Policy)瑞贝卡·凯瑟(Rebecca Keiser)在接受《自然》杂志采访时表示，“我们并没有像国立卫生研究院表现得那么积极主动。”“我们刚刚意识到这个问题。”

国家科学基金会这种低调与审慎的态度吻合其最新公布的涉外审查结果：很少一部分受国家科学基金会资助的科研人员被发现有违规行为。作为联邦政府系统的一部分，国家科学基金会设有半独立的监察长办公室(Office of Inspector General，OIG)，负责调查该机构的各种浪费、欺诈和滥用行为。监察长办公室从联邦调查局和国家科学基金会资助的研究机构等渠道获得可能违反国家科学基金会相关政策的信息，由监察长决定哪些指控严重到需要进行详尽的调查，最后向国家科学基金会提交一份报告，就如何处理所发现的违规行为提供建议。在过去两年中，国家科学基金会对16～20起案件的相关人员进行了纪律性处罚，其中四人被暂停资助申请资格，另有两人被取消美国联邦资助申请资格。除两起案件外，被调查的案件均与中国有关联;违规学者大部分为非华裔美国公民。国家科学基金会公布的审查结果还显示，被调查的科学家违反了国家科学基金会的一些规章制度，如每年有几个月待在国外，同一项目在不同国家重复申请经费等。对此，国家科学基金会主席科尔多瓦表示：“随着国家科学基金会采取更多措施保护学术研究的诚信规范，我们需要注意，不要做得过火或做得不够。”

(三)能源部：重拳打击“中国的人才招募计划”

作为核科学研究的重镇，能源部被联邦调查局官员认定为最有可能被外国势力渗透的目标。根据能源部情报和反情报办公室的统计，超过3.5万名外国人(包括大约一万名中国人)在能源部下属的国家实验室从事研究工作，其中多位科研人员参与了中国的人才招募计划。2018年12月14日，美国能源部发布了一份政策备忘录，旨在限制其资助的研究人员在“未指定的新兴研究技术领域”(unspecified emerging research areas and technologies)与来自敏感国家(Sensitive countries)的研究人员合作。2019年1月31日，美国能源部发布了第二份政策备忘录，宣布从2019年6月10日起全面禁止能源部资助的科研人员参加外国的人才引进计划。在上述政策的指导下，能源部对其雇员和获得能源部资助的研究人员进行了严格的调查，参与中国人才招募计划的科学家成为重点审查目标，从最近两年的典型案例可见一斑。

2019年5月22日，美国洛斯·阿拉莫斯国家实验室的印度裔物理学家图拉伯·鲁克曼因隐瞒其参与中国的合作情况被起诉。根据美国司法部的公告，鲁克曼在2017年的就职问卷中未如实披露自己与中国人才引进计划的关系，并在2018年与反间谍官员和做背景调查的调查员的汇报谈话中做虚假陈述。若罪名成立，他可能被判处最高五年的刑期。洛斯·阿拉莫斯国家实验室发言人表示：“洛斯·阿拉莫斯国家实验室已经就这个问题与执法机构保持密切联系……保护我们的技术和知识产权对实验室、员工、客户和国家都至关重要。2019年5月23日，鲁克曼在缴纳了五万美元保释金后获释。鲁克曼的律师保罗·林恩伯格(Paul Linnenburger)认为，近年来鲁克曼参与的活动和研究都是公开的。司法部门没有提供任何证据证明鲁克曼在洛斯·阿拉莫斯的工作涉及高度机密的核武器机密，也没有证明他不恰当地获得了此类信息，更不用说与外国政府分享。2019年8月21日，美国堪萨斯大学(Kansas University)联合联邦调查局以涉嫌项目欺诈等四项罪名起诉了堪萨斯大学环境有益催化中心(Center for Environmentally Beneficial Catalysis)副教授陶丰。根据美国司法部的公告，陶丰于2018年5月与中国福州大学签订了一份为期五年的长江学者特聘教授合同，同时他也在堪萨斯大学进行美国能源部和国家科学基金会资助的研究项目，但在向堪萨斯大学提交的年度利益冲突报告中，他“谎称”没有利益冲突的情况。如果罪名成立，陶丰将面临长达30年的监禁，以及100万美元罚款。

新冠肺炎疫情期间，美国司法部门并未停止相关案件审理。2020年3月10日，西弗吉尼亚大学(The University of West Virginia)物理系终身教授詹姆斯·刘易斯(James Lewis)被指控违反利益冲突原则与中国合作。美国司法部的公告显示，刘易斯于2017年7月与中国科学院签订了全职工作合同，但并未告知西弗吉尼亚大学。2020年7月30日，西弗吉尼亚北区法院宣布，刘易斯因与中国人才招募计划相关的欺诈罪被判处三个月监禁。作为认罪协议的一部分，刘易斯同意向西弗吉尼亚大学全额支付赔偿金2.0189万美元。2020年5月8日，美国司法部门以涉嫌欺诈为由逮捕了阿肯色大学(The University of Arkansas)电气工程学华裔教授洪思忠(Simon S.Ang)。美国司法部的公告称，洪思忠为中国公司和中国的人才计划工作，但并未告知阿肯色大学，这违反了学校的政策。如果罪名成立，洪思忠将面临最高20年的监禁。该案件目前仍在审理中。

02 涉外审查运动的特征

美国国立卫生研究院、国家科学基金会、能源部三大联邦管理机构及其资助的研究机构的涉外审查行动表明，各个机构的战略目标基本一致，即保护美国科研领域的知识产权与国家安全，但在行动力度、调查程序和应对方式上存在一定的差异，这与机构的定位和决策者的理念有关。此外，对科研人员的处置、指控与判决普遍缺乏公正性。

(一)目标、程序与结果

作为涉及军事科技的高度保密机关，能源部明令禁止其雇员、承包商以及获得能源部资助的科学家参与外国的人才计划，同时彻底追查违规人员。能源部副部长丹·布劳伊莱特(Dan Brouillette)强调指出，“一些外国政府把掌控能源部实验室等美国实体主导的高科技领域作为战略重点”，而人才招募是它们“非法获取美国政府资助的科学研究”的一个手段。此番言论证实了能源部严厉打击“外国政府窃取美国科技成果”的决心。被司法部和能源部指控的科学家，轻则被罚款或监禁数月，重则面临最高30年的刑期。他们所在的研究机构，从洛斯·阿拉莫斯国家实验室到阿肯色大学，大都在第一时间发布声明，表示要“认真对待”和“全力配合”。鉴于能源部对外国政府的人才计划的敌视态度与严苛禁令，其重拳打击行动亦在意料之中。

出乎意料的是，国立卫生研究院和国家科学基金会这两大科研管理机构的表现迥然不同。在行动力度上，国立卫生研究院对生物医学界的“外国影响”展开了拉网式的调查，涉及上万家科研机构，最终导致189位科研人员被解雇、逮捕或判刑，包括华裔学者和与中国有合作关系的多位科学家。相较于国立卫生研究院的激进行动，国家科学基金会的审查过程谨慎、低调，最终确定的违规案例数量很少，处罚方式适度。在审查程序方面，国立卫生研究院采取了“自设侦探”的做法，在院长办公室内部成立由副院长领导的专门调查组。该调查组筛查了数千篇科学论文和研究数据库，网罗外国资助项目和科学家双重任职的信息。在确定了近200名嫌疑人之后，国立卫生研究院要求其所在机构进一步调查并反馈结果。国家科学基金会则通过独立的监察长办公室对相关违规行为的指控进行审慎的调查。监察长办公室可能会要求国家科学基金会资助的研究机构提供信息，但不会要求研究机构自行调查。在舆论传播方面，国立卫生研究院利用参议院听证会和媒体极力渲染“美国生物医学领域的知识产权安全性正在遭受威胁”的气氛，并极力展示国立卫生研究院正协助联邦调查局展开调查的积极态度。2019年4月11日，柯林斯在参议院听证会上发布了骇人消息：“在接下来的一两周时间内，各个大学将对违反国立卫生研究院规定的科学家采取行动，一些人将被开除。”国立卫生研究院还高调发布了对其资助的研究机构涉外审查的总结报告。相反，国家科学基金会几乎从未制造此类舆论。首席科研安全策略官凯瑟仅就国家科学基金会所做的工作向媒体提供了一些信息，但很少谈及国家科学基金会对涉案人员的调查结果或案件被送交司法部门的情况。没有理由认为，外国政府对获取生物医学研究成果的兴趣超过对计算机科学等国家科学基金会优势领域尖端技术的兴趣;也没有证据表明，获得国立卫生研究院经费的科学家比国家科学基金会项目负责人更容易被外国政府的慷慨资助和优厚待遇所诱惑。实际上，生物医学对人类有普适价值，且与军事机密鲜有关联，因而是非常适合进行国际交流与合作的领域。然而，国立卫生研究院为了打击“知识产权窃取”充当了警察的角色，对研究机构展开了大规模的“猎巫”行动。对于被调查的科研人员，国立卫生研究院首席副主任劳伦斯·塔巴克(Lawrence Tabak)宣称，“即使在基础研究领域，即绝对不需保密的东西，也具有内在价值”，这种先于专利(pre-patent)的资讯，是创造知识产权的素材。从本质上讲，他们所做的就是窃取其他人的想法。显然，国立卫生研究院及其资助的一些科研机构把美国曾经大力推动的国际科研合作“准刑事化”了。国家科学基金会从未向相关研究机构施加压力，也未自上而下地展开大规模的审查，而是例行公事地审慎行动，并督促其资助的研究机构遵守有关信息披露的要求。

此外，大学和研究机构的应对策略也存在差异，这反映了其领导者的理念与格局的不同。同在休斯敦的MD安德森中心和贝勒医学院就是很好的例证。面对国立卫生研究院和联邦调查局的审查令，MD安德森中心贸然行动，迫使数位终身教授失去教职，而贝勒医学院则对“违规”科学家采取了巧妙的保护性措施，而不是开除了之。在参加了联邦调查局简报会之后，MD安德森中心总裁彼得·皮斯特斯(Peter Pisters)高调宣称：“我们对德州人民以及所有需要癌症诊断的人都负有义务，将尽全力保护我们的医学研究资源，警惕而安全地推进我们战胜癌症的使命”。贝勒医学院副院长库斯帕则认为，联邦调查局并不了解癌症研究的时间周期和艰苦程度而妄自推定华裔科学家的“犯罪动机”。库斯帕在接受据彭博社的采访时坦言，“从发现有希望的分子到批准化疗药物可能需要长达20年……中国到底真的可以偷取多少癌症基础研究?教育整个世界用基于事实的方法对待健康问题，这不是我们应该做的吗?”

(二)调查与指控的公正性

联邦调查局开展的美国科研管理机构的涉外审查运动使众多研究机构卷入其中，上百位科学家被免职、罚款，甚至判刑。一些指控在美国并不构成犯罪，而被指控者却被当作罪犯对待。上述调查、指控和判决缺乏公正性，这主要表现在四个方面。

其一，预设观点。美国司法部门对科研机构的调查旨在打击外国势力干涉和知识产权窃取，但调查结果与其“目标”相去甚远。根据国立卫生研究院的总结报告，被指控人员的主要错误是，“未披露与中国的合作关系”和“未披露参加中国的人才计划情况”，而涉及知识产权问题的违规者仅占4%。这表明，国立卫生研究院和联邦调查局预先宣称的“系统性地把美国的知识产权转移至中国或其他国家”的指控言过其实。无罪推定是美国司法制度赋予公民的权利，然而，一大批科学家却以莫须有的罪名遭到调查或起诉。对此，多名华裔科学家案件的代理律师彼得·蔡登博格(Peter Zeidenberg)指出，在大多数案件里，检察官最终没有指控任何技术转移，而是把重点放在科学家没有披露资助的问题上。

其二，种族标签(Racial profiling)。在美国政府对科研界“外国影响”的清查运动中，华人学者成为联邦调查局追踪“学术间谍”的重点目标。对于国立卫生研究院报告显示被调查人员中亚裔占比高达82%，国立卫生研究院副院长劳尔辩称：“这并不意外，因为这些人主要是参与了中国的人才计划。”其言下之意自明：国立卫生研究院进行的系统性的调查本来就针对中国的人才计划。对此，华裔民权律师王爱玲(Aryani Ong)评论道：“从华裔社区的角度看，这些忽然冒出来的调查，存在专门针对华裔科学家的特征。”中国旅美科技协会(Chinese Association for Science and Technology)大纽约分会会长颜为民指出，“在美国政策要求对华人科技人员进行全面排查的情况下，他们(联邦调查局)抓到并追踪的线索不一定是违法的，他们不会顾忌造成错误留下烂摊子。”显然，如中国科学家饶毅在致函国立卫生研究院院长科林斯时所言，国立卫生研究院在美国的非理性反智主义浪潮中用华人做新的替罪羊。

其三，小题大做。多年来，美国的科研管理部门和高等院校大力提倡国际学术合作并受益其中。例如，国立卫生研究院自2010年开始每年提供约500万美元的特别拨款用于中美合作研究，中国每年额外投入300万美元，这些合作已经产生诸多高水平论文，尤其在癌症研究方面;MD安德森中心与中国的五个癌症中心建立了“姐妹”关系，合作开展筛查项目、临床试验和基础研究，并在2015年中国科学技术奖励大会上被授予国际科学技术合作奖。美国加州大学圣地亚哥分校(University of California San Diego，UCSD)的一位教授证实，很多项目负责人在中国有海外实验室。他们会花很多时间在中国，并发表了大量的论文，也为学校带来大量的国立卫生研究院资助。因此，学校对项目负责人的缺席行为并未采取任何(限制)措施。然而，曾经的愉快合作不欢而散，同时被认为可能是“盗窃”。加州大学委员会在2019年7月通过一个议案，决定将系统地排查国外势力在加州大学科研的影响。在美国政府制造的红色恐慌中，参与中国人才计划和中美科研合作的美国科学家遭遇“扩大化”审查与指控。正如美国医学院校联合会(Association of American Medical Colleges)首席科学官小罗斯·麦金尼(Ross McKinney Jr.)所言，“你可以把有重要研究项目的医学院名单做成掷飞镖游戏的镖靶，依我看，你会有50%的概率击中一个正在进行调查的学校”。一些华裔学者也意识到，美国的科研管理机构以及高校此前在这方面要么没有指导文件，要么不明确，而用现在的严格标准来执行此前的情况是“欲加之罪”。埃默里大学医学院终身教授于山平直言不讳地说，“以前的国际合作，包括和中国的合作，在美国所有的研究型大学，在国立卫生研究院的所有政策来说都是鼓励的……两边全职的情况，这个是应该整顿的，但是你不能够秋后算账。”对于国立卫生研究院打击中美合作中的违规行为的扩大化行动，国立卫生研究院前院长伊莱亚斯·泽胡尼(Elias Zerhouni)在《科学》杂志专门撰文指出：美国的政策制定者一直鼓励与中国进行科学交流与合作。多年来，在没有相关机构反对的情况下，由联邦政府资助的中国出生或美国出生的科学家在中国公开获得了各种职位。这些“规则”现在被视为严重违反了美国的道德规范和知识产权法规，但当时许多美国机构的官员并没有严格执行。

其四，处置严苛。美国司法部门和相关机构在涉外审查过程中普遍采用了严苛的手段。正如华裔律师王爱玲所言，“如果相关研究机构能提前与自己的雇员就这类问题进行积极沟通，对操作规范有明确的提醒，很多恐惧和疑惑本可以被控制和消除。而现在的处理方式手法太重。”例如，埃默里大学、MD安德森中心、莫菲特中心等机构贸然解雇被调查的资深科学家的做法引发诸多争议，其中有几位科学家已经诉诸法律以讨回公道。埃默里大学李晓江案件便是一个矫枉过正的典型。按照于山平教授的说法，实际上李晓江每年都向学校报告的，但最后学校还是找茬说他没有全部披露……就这样把李晓江他们给开除了。他本应该有机会纠正的信息披露问题而不是受到惩罚，而埃默里大学把可大可小的事情搞大。美国律师彼得·蔡登伯格评论道，“大学教授们常常会在暑假期间在中国担任职务。他们并不认为必须把这种职务报告给大学，但可能被控电信欺诈罪。”“美国检方是将犯过简单错误的学者作为打击目标。他们挥舞着鞭子，把这些人当作罪犯一样对待。”值得注意的是，涉案科学家大都拒绝“认罪”并聘请了律师应对起诉，但终将难以摆脱李文和式的命运。

03 涉外清查运动的背景与原因

美国司法部门以打击国外势力和知识产权窃取为由，在美国科研界展开了大规模的清查运动，有中国背景的科学家成为重点审查目标。这场前所未有的运动背后的原因涉及政治、经济、意识形态等方面。

(一)中国的科技崛起挑战美国的霸主地位

近年来，美国的国力与声望持续下降，国内的民粹主义高涨，而作为全球第二大经济体的中国，经济增长势头强劲，国际影响力不断提升，这对美国的全球霸主地位以及特朗普的“美国优先”战略构成巨大挑战，并引发了美国人的焦虑感。正如美中关系基金会(The US-China Relations Foundation，USCRF)主席尼尔·布什(Neil Bush)所言，美利坚是一个非常争强好胜的民族，当美国人看到一个比美国还要庞大的国家以年均6%的经济增速成为全球第二大经济体时，我们身体里好胜的血液便奔涌起来了。因此，美国政府在2017年12月发布的《国家安全战略》报告中，把中国定为头号战略竞争对手。这意味着美国政府将动用各种资源和手段阻碍中国的崛起。显然，科技领域是美国制约中国挑战并维持其霸主地位的最后屏障，因为人工智能、大数据、物联网、量子计算、3D打印等新技术决定着一国的综合竞争力以及全球格局的变化，此外，政治体制优势使中国的高科技产业在人力资源、技术转让、资金支持等方面享受政府提供的优厚待遇，这导致美国政府认定与中国科技产业展开公平、公开的竞争对美国不利，其唯一的选项是科技遏制。

美国的科技遏制手段之一是制造舆论夸大所谓的“中国科技威胁”，这集中体现在美国政府部门2018年发布的一系列报告，包括国防部的《中国科技威胁论白皮书》，美中经济与安全评估委员会(US-China Economic and Security Review Commission)的《美国联邦信息和通信技术中源自中国的供应链漏洞》，白宫贸易和制造业政策办公室(Office of Trade and Manufacturing Policy，OTMP)的《中国的经济侵略如何威胁美国和世界的技术和知识产权》和美国国家反情报与安全中心(National Counterintelligence and Security Center，NCSC)的《2018年网络空间中的外国经济间谍活动》。其次，美国推出出口管制实体清单(Entity list)遏制中国的高科技企业和核心技术。2018年8月，美国商务部以国家安全和外交利益为由，把44家中国大型国有企业及其子公司与半导体产业的高科技研究机构列入实体管制清单，正式开始对中国进行技术封锁。2019年5月，美国商务部把华为公司及其附属公司列入管制清单。经多次扩充，截至2020年8月，被美国商务部列入管制清单的中国实体超过300家，包括通信、高性能计算、人工智能领域的高科技公司和科研机构。此外，美国政府还出台了对中国留学生和访问学者的限制政策，旨在防止他们通过“非传统的方式”获取美国的知识产权。自2018年6月11日起，美国国务院把在科学、技术、工程和数学(Science，Technology，Engineering and Mathematics，STEM)敏感领域学习的中国研究生的签证有效期由五年减为一年，这些签证须每年重新申请并接受额外审查。美国白宫还发布总统行政令：从2020年6月1日起，“持F签证和J签证进入美国学习或从事研究的中国公民，如果目前或曾经受雇于实施或支持军民融合战略(Military-Civil Fusion Strategy)的机构，在实施或支持军民融合战略的机构学习或做研究，都将被暂停和限制入境美国。”总之，面对中国的庞大体量和实力规模持续壮大，影响力不断增强，美国政府备感焦虑。作为巩固美国经济霸主地位的重要策略，特朗普政府极力阻止中国获取美国的先进技术，因而不断出台严厉措施，限制中美两国在经济和科技领域的合作。

(二)中国的人才招聘计划被美国政府视为严重威胁

早在奥巴马执政期间，美国司法部门就瞄准了中国的人才计划并进行围剿。联邦调查局在2015年发布的一份文件中指出：中国的人才招聘计划，通过提供有竞争力的薪酬、最先进的研究设施和荣誉头衔，吸引中国的海外人才和外国专家把知识和经验带到中国;招募这些研究人员可以使中国获得尖端技术的研究和专业知识，并受益于美国政府拨款和私人资金资助的科学研究。该文件还引用一位中国人才计划候选人在威斯康星州医学院实验室的违规案件强调，中国的人才计划通过经济间谍和窃取知识产权行为对美国的企业和大学构成严重威胁。随着中美贸易战演变为科技战，美国政府再次把遏制“中国科技威胁”的矛头指向中国的人才招募计划，并出台了严苛的限制措施。2018年5月，美国国会众议院通过《2019财政年度国防授权法案》，其中一项修正案要求国防部终止向参与中国、伊朗、朝鲜或俄罗斯的人才计划的人员提供资金和其他奖励，显然剑指中国。2018年11月，美国司法部部长启动了“中国专案”(China Initiative)，旨在确保司法部起诉中国窃取美国商业机密案件的优先权，并用充足的资源投入这些案件。

美国国会对中国的人才计划发起更猛烈的攻势。2019年11月，美国参议院发布了题为《对美国研究界的威胁：中国的人才招聘计划》(Threats to the U.S.Research Enterprise:China’s Talent Recruitment Plans)的报告，详细阐述了中国如何通过人才招募计划系统地利用美国的科学研究来强化中国的经济和军事实力。报告开宗明义地指出：美国吸引最优秀、最聪明的外国研究人员来美国参与推进科学技术的发展，而一些国家试图利用美国的开放性促进自己国家的利益，其中最具“威胁性”的是中国，这主要体现在三个方面。其一，中国政府在全球范围内积极招募研究人员与科学家，为中国经济发展和军事现代化提供专门知识、专业技术和外国先进科技。其二，中国共产党对制订和实施中国的人才招聘计划发挥主导作用，同时建立了一个复杂的管理和监督系统掌控200多个国家级人才计划，并确保这些计划服务于中国的人才战略。其三，人才计划的入选者与中国相关机构签订的合同包含违反美国学术研究准则的条款，从而鼓励在美国的研究人员把中国的利益置于美国机构的利益之上。作为证据，该报告提供了两份附件：一份是清华大学、中山大学、国家外国专家局等机构引进人才的原始合同，另一份是联邦调查局认定的中国人才计划参与者危害美国国家安全和经济利益的九个案例。报告还批评美国政府在应对中国人才招聘计划威胁方面行动迟缓，导致美国联邦科研机构和私营部门的研究成果被用于支持中国的经济和军事目标，同时列举了国家科学基金会、国立卫生研究院、能源部、国务院签证服务部、商务部工业和安全局、联邦调查局和白宫科学技术政策办公室(Office of Science and Technology Policy，OSTP)七个政府部门在防范中国人才计划的风险方面的不足，如拨款过程的合规性存在重大偏差，对研究机构利益冲突披露问题缺乏监管。报告最后提出了14条应对策略与建议：针对中国使用非法和法外机制获取美国的知识产权、研究成果和敏感技术，美国的联邦机构必须制定一项全方位的战略予以打击，同时与美国科研界合作，大力审查中国人才招募计划对美国科研机构的影响。参议院的这份报告集中反映了美国极右势力对中国科技崛起的敌视态度，以及美国政府对中国人才招募计划展开围剿的动因与决心。

(三)经费压力促使科研界屈从于政府

对于美国司法部门在科研界掀起的涉外清查运动，美国的科研管理部门总体上积极响应，大学与研究机构也普遍选择配合与服从。例如，国立卫生研究院院长柯林斯致信约一万家研究机构，鼓励它们与联邦调查局合作调查知识产权窃取行为，从而导致MD安德森中心、莫菲特中心、埃默里大学等机构仓促辞退数位终身教授。哈佛大学、俄亥俄州立大学、克利夫兰医学中心对于本机构的科学家被捕，都在第一时间发表了“政治正确”的官方声明。对此，中国科学家饶毅指出，一位领袖科学家不仅散布“国外干涉”的吓人谣言，还鼓励联邦调查局对科学界展开调查行动，这大大偏离了科学实践的常轨。此外，为了协助美国政府打压中国科技企业，著名学术组织电气和电子工程师协会(Institute of Electrical and Electronics Engineers，IEEE)以及斯坦福大学、加州大学伯克利分校、麻省理工学院等顶级名校相继取消或终止与华为公司的研究合作。显然，一直被视为不畏强权、远离政治的美国学术界，如今却违背其核心价值观，屈从于联邦政府的政策操纵。这种倾向反映了大学与研究机构对现实利益的考量，尤其是来自政府的资金保障。隶属于美国卫生与公众服务部的国立卫生研究院是美国生物医学研究的最主要的管理和资助机构。从奥巴马执政时期开始担任国立卫生研究院院长的柯林斯，凭借巨大努力获得国会的支持，把国立卫生研究院停滞十余年的预算拉回增长轨道。在特朗普政府对科学界的涉外清查运动中，柯林斯不惜违背其核心价值观做出激进反应。正如一位国立卫生研究院前官员所言，柯林斯没有反抗白宫，而是“屈服”以保住自己的工作。

美国高等院校的科学与工程研发经费主要来自联邦政府、高校自有经费、州政府和地方政府、企业等，其中联邦政府提供的经费占60%左右。美国联邦政府提供的研发经费主要通过竞争性评审程序分配。随着大学和研究机构不断壮大，经费申请的竞争越发剧烈，国立卫生研究院每年批准的申请约占20%。大学与研究机构对资金的渴求源自其自利性，而这种自利性一旦诉诸公共财政，则必须符合联邦政府和管理机构的政治主张。因此，国立卫生研究院院长柯林斯推动生物医学界涉外审查的指令，得到了众多高校与科研院所的响应。例如，埃默里大学副校长向全校职员发送邮件，要求在国外兼职的教授必须向系主任报告，并表示此举也是为了全部教员的利益，以持续获得国立卫生研究院的科研经费。MD安德森中心总裁皮斯特斯向媒体表示，MD安德森中心2018年从国立卫生研究院获得1.48亿美元的经费。国立卫生研究院有权根据MD安德森中心对经费使用明细的管理和走向，决定今后的拨款情况。被莫菲特中心解职的研究员伯内特认为，她和前同事是国立卫生研究院激进行动的受害者。莫菲特中心的行动意图是希望继续得到国立卫生研究院的青睐。它们(莫菲特中心)担心，如果不采取积极行动，国立卫生研究院可能会切断经费。

除了竞争性的科研经费外，美国国会每年向特定机构分派“学术专项拨款”(Academic Earmarks)，以兼顾需求与公平。主要用于研究设施设备建设的专项拨款占美国研发(R & D)总投入的份额并不高，但对美国的很多大学却可能是不可或缺的甚至是救命稻草。由于学术专项拨款的分配规则往往是模糊的，有相对灵活的运作空间，各个大学为了获得更多拨款，纷纷加强了向国会议员的游说。总之，美国国会的专项拨款虽然数额微薄，却击中了崇尚独立自主的美国精英大学的软肋，即学术对政治的依赖性。

04 涉外审查运动的影响

在美国科学界掀起大规模的涉外审查运动，不仅对科学家个人和华裔群体造成重创，而且损害了美国的自身利益以及中美两国的科技合作。这主要体现在以下四个方面。

其一，涉案科学家的事业遭受致命打击。对于以学术为业的科学家来说，最重要的是拥有一个自由宽松、稳定安宁的研究环境。在联邦调查局追踪“学术间谍”的扩大化行动中，很多科学家被调查、解雇、指控甚至监禁，其科学研究事业因而遭到毁灭性的打击。例如，莫菲特中心的调查导致六位科学家被免职，其个人声誉和研究工作受到极大损害。正如伯内特所言，莫菲特的行动很激进，“但好人在这个过程中被压垮了。”联邦调查局的指控也重创了MD安德森中心的三位华裔科学家。其中因涉嫌“儿童色情”罪被捕的知名学者谢克平历经近一年波折后终被洗冤，但其科研生涯和个人名誉难以恢复。他在接受媒体采访时表示，“这件事令人非常难过，他们是在浪费纳税人的钱和我的时间，而这些时间本可以用来研究如何治疗癌症。作为癌症研究的倡导人，我在这里已经待了28年，所以，我还有很多未完的工作要做，我愿意回去。”更令人唏嘘的是，因为未披露与中国的合作关系而被联邦调查局调查的纳米科技领域顶尖学者、哈佛大学利伯教授的科学生涯被彻底颠覆。时代的一粒尘，落在个人的头上可能是一座山。

其二，华人群体深感忧虑与恐惧。美国司法机构对科研人员的涉外调查中，多位华人科学家受到莫须有的指控加剧了种族标签化。援引南得克萨斯学院法学院教授安德鲁·金(Andrew Kim)的说法，把亚裔美国人定性为间谍，可能会导致一个新的罪名：做研究，而且是亚裔(researching while Asian)。美国的华人学者普遍感到不安与恐慌，这主要源于联邦调查局的追查行动导致其自身命运的不确定性。很多大学与联邦调查局人员建立起更密切的联系，甚至设立匿名电话线以便举报可疑行为。旅美科技协会大纽约分会会长颜为民认为，“此前的人才项目存在多年没有任何禁令，现在在缺乏具体的行动指南情况下，追查之前的来往，让大家人心惶惶。”加州大学黑斯廷斯法学院(University of California，Hastings School of the Law)教授吴华扬(Frank Wu)透露，“我现在经常接到来自感觉受到威胁的华人，包括已入了美国籍的华人的电话和电子邮件。联邦调查局的调查令他们感到自己将成为目标，面临风险。”华裔学者对当前研究计划的可持续性也感到担忧。麻省理工学院的一些研究人员讲述了各自的艰难处境。其中一位机械工程师说：“由于目前的氛围造成大量的心理恐惧。我今年早些时候取消了原本到深圳南方科技大学短期休假的打算，以避免被认为可能泄露了知识产权或科学技术给中国同事。”对此，麻省理工学院校长拉斐尔·雷夫(L.Rafael Reif)在2019年6月25日发布的一封公开信中写道：“教职工、博士后、研究人员和学生告诉我，他们在与政府打交道时就是这样——仅仅因为他们是华裔，就受到了不公平的审查、污蔑，并陷入了紧张不安。”美国政府制造的红色恐慌也蔓延到在美国的华裔群体。休斯敦大学教授白先慎(Steven Pei)证实，联邦调查局的间谍调查对安德森及其周边地区的中国人产生了恶劣的影响，也给休斯敦的亚裔社区带来很多困惑和焦虑。有人甚至担忧，历史在极端的政治气候中重演，华裔美国人可能会像第二次世界大战期间的日裔美国人那样被围捕。

其三，中美科研界的合作陷入困境。美国司法部门排查科学界“外国影响”的行动，严重阻挠了中美两国的科技交流与合作。据《洛杉矶时报》报道，当下紧张的局势，令在美国工作的学者逐渐倾向于减少与来自中国的科研人员合作，加州大学圣迭哥分校的一些华人学者已辞去“引进人才”身份。耶鲁大学的一位学者表示，“目前至少在美国东部，不管是华人教授还是美国教授，他们的策略是倾向于减少(国际)合作。”与此同时，中美两国科研机构之间长久的合作关系也受到重创。例如，由于李斯特被联邦调查局和国立卫生研究院指控，莫菲特中心与天津医科大学2016年以来的密切合作关系面临极大压力并开始出现裂痕，在莫菲特实验室的中国博士后的研究工作也被终止。贝勒医学院调整了内部审查程序，并准备不再允许其教研人员在另一机构建立实验室，从而阻断与国外机构研究人员的交流。埃默里大学医学院“基本上停止了招收中国国内的学生或进修的人员，学校也不允许、不给我们办手续了”。麻省理工学院宣布了新的风险评估流程，用于评估任何涉及中国、俄罗斯和沙特阿拉伯的所谓“高风险”的研究项目。对此，MD安德森中心遗传学系前副主任兰迪·莱格斯基(Randy Legerski)评论道：“单纯而且有意义的科研合作被描绘成某种腐败和损害美国利益的东西。没有什么比这更脱离事实。”

其四，美国的科技人才流失加剧。美国政府对科研界的涉外清查运动，正在毒化美国的科研环境。2019年8月21日，美国奥维德医疗公司(Ovid Therapeutics)首席执行官杰里米·莱文(Jeremy Levin)与百余名美国科学家联署发表声明称，恐吓的气氛恐将会让许多杰出的华人科学家离开美国，并向在美国工作的外国科学家传达出他们可能也将遭此厄运的信号。实际上，在美国遭遇不公正对待的一些华裔科学家已经回到中国任职，并在一些重要项目上获得新生。例如，李晓江和李世华教授目前就职于暨南大学，吴息风教授任浙江大学公共卫生学院院长。另有一些处在事业巅峰的华人科学家已经低调回到中国。例如，美国国家科学院和国家医学院院士谢晓亮于2018年正式全职回到母校北京大学工作。国际光伏研究领域著名科学家、加州大学洛杉矶分校(The University of California Los Angles，UCLA)材料科学与工程学院杨阳教授于2019年7月1日出任西湖大学工学院院长，并组建全新的光伏研究实验室。目前，美国科研界的华人科学家占比接近15%，在美留学的中国学生占美国国际学生总数的三分之一。因美国科研环境对华人学者越来越不友好，加之中国对基础科研的投入逐渐加大，越来越多的华人科学家正打算回到中国，从而加剧美国的科技人才流失。

在当今世界谋求协同发展与国际合作的大趋势下，特朗普政府却反其道而行之，以国家安全的名义压制国际科技合作。总结前文，可以得到以下启示。首先，面对政治法则带来的现实利益，美国的科学界及其推崇的核心价值观竟然不堪一击。1919年，马克斯·韦伯(Max Weber)在“以学术为业”(Wissenschaft als Beruf)的著名演讲中提出，学术人不应过问价值，更不应该卷入政治。科学家要对得起自己的良心，也要做到“知识上的诚实”。韦伯式的“以学术为业”者的底线原则对美国的科学研究事业产生了深远的影响。万尼瓦尔·布什(Vannevar Bush)在1945年发表的《科学：无尽的前沿》(“Science：Endless Frontier”)便是一个例证。布什报告的一个重要思想是，政府为基础研究提供资金，保证科学家“可以工作在一个相对免于不利的惯例、偏见和商业需要的压力的环境中，享受相当程度的个人思想自由……”在政府的慷慨资助下，美国的科学精英“以学术为业”的生涯始终保持着旺盛的元气。然而，在权力政治极端强势和意识形态偏见甚嚣尘上的当下美国，韦伯式的“以学术为业”的情怀和布什倡导的研究机构的自主性难以为继，科学界也会沦为政府的附庸。对此，美国大学协会(The American Association of Universities)副主席托宾·史密斯(Tobin Smith)指出，日益紧张的氛围给研究机构带来难题，它们必须在解决合法的国家安全问题与保持学术开放之间达成微妙的平衡。如何达成这种平衡，在很大程度上取决于机构领导者的定力与政治智慧。其次，美国科学界的涉华审查运动尚未结束。由于意识形态和政治制度的差异，美国很难改变对中国的偏见和责难，以麦卡锡主义为代表的极端保守主义思潮正以新的面貌在美国泛滥。随着中美大国竞争局面的展开，双方在科技领域的反霸权与霸权之争呈现明显的对峙态势，中美全面“脱钩”成为必然趋势。在美国国内极右势力制造的反华氛围中，美国政府采取“主动强硬型”策略的现实不可避免。这意味着，美国政府对科研人员的管控将进一步升级。美国科研管理部门的涉外审查可能会遍及美国所有的大学及研究机构，有中国背景的科研人员以及中国留学生将面临更大的风险。因此，在美国的中国留学生与华人华裔学者须加强法律意识、规则意识，同时充分利用媒体和司法途径维护自身权益。再次，美国的反华政策为中国的科技发展带来新机遇。美国科研界的涉外清查运动所传递的政治信号，将促使更多在美国的中国留学生和华人科学家回到中国，包括中国一直未能成功引进的顶尖人才。未来中美科技竞争将会集中在“中国制造2025”的战略性新兴产业领域，包括高性能医疗器械、生物医药、新材料、工业机器人、新一代资讯技术、新能源汽车、航天科技、人工智能等。中国如何再次抓住“钱学森式”的机遇，迎接大批杰出的华人科学家回归?当务之急是建立一个适宜的、健康的科研文化环境，否则，任何宏大的人才计划都是低效的。

非常感谢《美国研究》匿名审稿专家的中肯建议和编辑部的细致工作。文中观点与错漏由笔者负责。

来源时间：2021/10/5   发布时间：2021/10/2

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作者：  来源：国政学人

作者：Risa Brooks，马凯特大学政治学阿里斯·查默斯副教授。

编译：朱晓洁(国政学人编译员，中国人民大学硕士研究生)

来源：Risa Brooks, Paradoxes of Professionalism: Rethinking Civil-Military Relations in the United States, International Security, Vol.44, No.4, Spring 2020, pp.7–44, https://doi.org/10.1162/ISEC_a_00374.

导读

美国军队盛行的职业主义规范展现出三项悖论，导致组织很难适应当前对其无党派精英的挑战，破坏了它与文官领导人的关系。这些基于塞缪尔·亨廷顿的客观文官控制模型的规范认为军队应当在脱离文官对关于武力的政策制定的主导的环境中运行。第一，亨廷顿规范的目的本是通过军事人员阻止政党和政治行为(对军事行动的干预)，却可能起到促进作用。第二，规范提升了文官领导人在关于武力使用政策制定中的权威，而破坏了他们的实际控制和对军事活动的责任。第三，它们促进了军事的作战中和战术的效力，然而腐蚀了美国在武装冲突中的战略效力。这些在亨廷顿规范中的张力现在很重要，因为社会和军队中党派合作的加强，被持客观控制的原则文官领导人接受，同时他们代表的权威在武装冲突中被授权给军队，并且由于对美国在伊拉克和阿富汗的战争的无效结果产生的问题日益增长，因此，是时候为军事职业主义发展一个新的框架了。

01 问题的现实与理论背景

2009年，奥巴马要求对美国对阿富汗战争做了一次全面的回顾，揭示了在国家政军关系中存在有问题的动态。在这次回顾中，高级军事将领推动“一个资源重组的反叛乱行动”和一个新的的有争议的军队承诺，认为这是可实现的最好的选择。美国军事将领看似忽视了军事和战略制约减轻了成功的反叛乱行动的压力，他们不考虑其他可能更好地实现奥巴马阻止外国恐怖主义攻击美国这一目标的选择。公众认为他们为自己偏好的计划寻求国会、媒体以及公众舆论的行动被总统束缚了。对此军事将领们同样表示沮丧。

十年后，美国的政军关系再次展现出新的值得思考的特征。这次与特朗普时期的文官对军队的控制和政党政治相关。特朗普授予了美国军事指挥官相当大的行动自主权，并且制裁了美国武装冲突中运行透明度下降的情况，提出了关于他的政府中文官监视的充足性和军事行动的控制度的严重问题。特朗普也经常将军队将军队看作他的政治伙伴，建议军队在选举政治中支持他。他的行动包括直接建议服役人员为他投票，将军队作为党派演讲和设置的地点。而美国的军事将领没有对这些行为做出有效的回应，结果加剧了军队政治化的风险。

军事将领们也更加直面关于在美国政治中其无党派立场的问题。一些调查表明相当数量的军事人员并不相信他们应当是不持政治立场和无党派的。

这些有争议的事情反映了目前军事职业主义规范的局限性。全身心的军事职业主义的观念已经落伍，无法应对当前对政军关系的挑战。尤其需要考虑的是这些规范如何塑造军事将领与文官在战略评估中接触，以确保文官对军事行动的而控制，并且回应目前对军事无党派的挑战。

作者通过检验塞缪尔·亨廷顿所著的“军人与国家”一书，研究了当前军事职业主义规范的局限性。这一影响深远的研究，尤其是亨廷顿的“客观控制”(Objective)模型，对政军关系研究产生了超过六十年的巨大影响。根据亨廷顿的研究，客观控制要求清晰地界定军队和划分文官领导的职责。军队注重培养“暴力管理”中的专业性，并且避开政党政治和政策制定的文官专业领域。而文官领导人尊重军队在国家武装冲突中的行动自主性。亨廷顿提出的这一路径是理想的，因为它确保了军队对文官权威的服从和国家在战争中的军事效力。

亨廷顿的客观控制路径支撑了一系列有影响力的规范，这塑造美国官员作为专业人员这一角色的社会化。尽管亨廷顿的客观控制模型有非常大的学术和规范影响，但是现在需要考虑这一路径是否代表了目前军事职业主义的合理的准则。原因有两点。第一，亨廷顿的理论包含了有重要行为影响力的内在缺点和基础性矛盾。第二，这些缺点在近些年越来越有重要影响，至少有四个原因。第一，如前所述，军事人员正在表明对参与政党和政治行动的强大的接受度。第二，美国人逐渐通过政党的透镜看军队，创造了军队以政党方式形式的压力。并且，政治家可能比以前跟乐意挑战保持一个无政治立场和无党派军队的惯例。第三，一些政策制定者和党派人士正在接受带有在国家武装冲突中文官对军事行动的监视的负面影响的亨廷顿客观控制模型。第四，亨廷顿的模型以损害国家战略效力的方式影响政军关系，尤其在那些政治、战略和军事行动的战术等级无法被像客观控制模型假定的那样容易被划分成分离的领域的冲突中。

本文首先介绍了亨廷顿的客观控制模型，后将《军人与国家》与亨廷顿著书时的学术背景联系起来。本文描述和分析了亨廷顿模型中的三个悖论，认为它们可能导致了军事官员认可他们在政治活动中参与、他们如何保证文官对军事行为控制的情况下构想他们的角色，以及如何理解他们在战略评估中的作用中的张力。

02 亨廷顿军事职业主义的规范

为了发展客观控制模型，亨廷顿尝试解决政军关系的核心困境：如何在确保文官控制军队的同时保持军队在武装冲突中的效力。他提出了政军领导者都应当尊重政治和军事分工以及权威的分离。文官领导人决定什么时间以及如何在国际关系中使用武力，而军事将领计划和执行军事行动来实现文官的目标。这种劳动分工影响了军队的职业主义。

客观控制模型设立了几个关键假设和论点。第一，模型假设文官和军事的行动领域可以轻易地划分。第二，客观控制模型发展了一个政治和军事领导人在咨询过程中的互动模型。第三，客观控制假设自由社会被军队的分离对军事职业主义是必要的和有益的，有利于国家的繁荣。第四，亨廷顿的非政治职业主义要求军队远离所有的“政治”事务。这些核心假设和论点支撑了一个管理军事官员信念和行为独特的规范框架。

03 亨廷顿规范的语境

对那些受规范支配的人来说，规范是自然的和不可避免的。但将它们放在当时的历史和学术背景下来看，亨廷顿的论点及其支撑的规范反映了亨廷顿工作时代的学术争论及其关于职业主义性质的核心假设。

一开始这本书挑起了巨大的争论。一部分是由于亨廷顿对普鲁士政军关系的赞美式处理，被当作是对军国主义的颂扬。同时具有挑衅性的是这本书对传统军事文化与自由社会文化的并立，以及前者应当是后者的榜样的论点。本书也翻译了一种反传统的政军关系观点，与历史学家们关于一个常备军队与军事职业主义可能增强其政治影响的恐惧的忧虑相左。

《军人与国家》一书只是站在20世纪上半叶关于军事职业主义争论中的一方，远非反映了军事将领的共识。这场辩论可以以两个杰出的官员的观点来概括，埃默里·厄普顿将军(Gen. Emory Upton)与约翰·麦克考利·帕默将军(Gen. John McCauley Palmer)。厄普顿断言美国的军事历史揭示了不发展常备的、职业的军事力量的危险性，指出普鲁士政军关系模式优点来支撑他的论点：美国军队被授权进行军事行动。相反，帕默反对厄普顿只有全职军事官员可以被依靠来有效地领导美国军队的结论。在第二次世界大战中，帕默认为给予职业军人在军事领导中的垄断权力是令人吃惊的、危险的、背离美国军事传统的。这种垄断会导致为美国的国父们恐惧的大型常备军的建立。

在二十世纪早期，厄普顿关于军事职业主义的观点强烈影响了学者们。亨廷顿在1957年加入了争论，是为厄普顿派。《军人与国家》这本书萦绕着厄普顿的主题，亨廷顿深深受到厄普顿的影响。

亨廷顿的观点同时反应了那个时代盛行的关于什么是职业的社会科学概念的理解。在那时，学者们概念化了一系列理想的规范以及专业人员与委托人之间的利他主义和信任的价值理念。

亨廷顿关于军事职业主义要求官员在所有方面都要无政治立场的观点是值得质疑的。无论从理论还是时间上来说，行业都没有要求从业人员像亨廷顿描述的那样完全脱离政治参与。对亨廷顿军事职业主义观点最有影响力的批评来自莫里斯·贾诺维茨(Morris Janowitz)的《职业化的士兵》。与其基于应激的无政治主义，贾诺维茨提出职业主义可以通过对官员的教育和“军事荣誉”(military honor)得到提升和支持。

04 悖论一：禁止但仍旧能造成军事政治化行为

首先，军事官员条件反射式的无政治立场的自我定位可能导致它们无法意识到它们行为的政治内容或影响的盲区。亨廷顿提及自称的原因(无政治性行为)来衡量结果(职业主义)。因此，在定义上，那些将自己看作是职业主义的人排除了他们的行为可能是政治性的可能。一个可能的盲区是无法辨别没有政治议程的行为给可能也会导致政治性的结果。关于官员以辞职抗议与文官政府的适当性的辩论，或者说费弗(Feaver)所说的“马克马斯特主义”(McMasterism)反映了这种动态。“马克马斯特主义”源于对马克马斯特《玩忽职守》的曲解，提到军事官员他们既有坚持文官应当听取他们关于军事计划和战略的意见、以及如果文官没做到时辞职的义务的信念。尽管存在潜在的政治性后果，“马克马斯特主义”在军队中某些人之间依旧很受欢迎。

第二，亨廷顿的规范没有清楚地鉴别什么导致了这种行为以及为什么其本质上与军事职业主义相悖，可能鼓励了官员之间的政治行为。例如，美国军队鼓励其成员实践“管理”原则(Stewardship)，换句话说，认为“强化军队作为一个照管人民和美国人民授予军队资源，确保军队时刻准备着完成军队任务的责任”。“管理”原则可能使军事官员公开参与保护他们服务的组织的利益和军事有效性的政治。一个人可能反对将军事官僚与法律专业人员和医学职业人员区分开，部分是因为军事委托人的特性和它的官僚维护宪法的誓言。

第三，亨廷顿的规范，军队作为一个组织来发展一个应对对它成员无政治精神挑战的全面的路径的努力可能导致政治行动。

亨廷顿的规范曾经可能足够阻止美国军事官僚中的政治行为，但是这些规范无法适应当今时代。有以下三个原因。第一，有证据显示，许多军人表现出与无政治精神相悖的立场，也难辞亨廷顿的信念无法检查这些行为。第二，军队正面临对政党政治表达方式的新压力和机遇。第三，特朗普政府表现出一种动态，文官政府可能逐渐想要政治化军队。

亨廷顿框架中的这些缺点越来越重要，因为鉴于对政治化将军队的增加的刺激，其他政治家可能模仿特朗普。军事将领需要为在美国政治中即将到来的对军队无单排立场的挑战做好准备。有两个因素的互动会导致产生这种刺激。第一，就像许多研究记录的那样，从20世纪70年代开始，军事官僚变得越来越政党化，认同主要政党中的一个(尤其是共和党)。这个趋势是长期的，但是今天变得很重要是因为它可以与第二个因素互动：美国人如何认识军队的潜在地逐渐增长的信心。尽管，总的来说美国人高度重视军事，像大卫·巴伯赫(David Burbach)报告的那样“在过去的20年里共和党人的自信急速增长”。

结果，政治联合可能在军事官僚和部分选民之间产生。共和党的成员可能将军队看作他们的盟友，并且许多国家官僚和军人可能对此表示支持或至少不会对此感到不适。

05 悖论二：文官权威VS文官控制

亨廷顿的客观控制模型提升了文官的权威但却破坏了文官对军事事务的控制。文官控制要求军事人员乐意遵从文官关于军事事务的决议。文官全面控制不仅要求对文官政府命令的服从，而且要求军事否决权的缺位。

亨廷顿的规范抑制了使文官能够充分辨别军事工具可能或不能实现他们的政治目标的咨询程序的出现。亨廷顿的规范通过挑起军内对文官监视战斗活动的厌恶来阻碍文官的控制，通过挑战文官政策制定者的能力来确保战斗行动的进行。第三，亨廷顿的规范在军人能够影响文官理解自身监视军事活动作用方面对文官控制提出了挑战。

06 悖论三：提高还是折损军事效率

当提升军事人员的技能和专业性时，战斗行动和策略中的有效性以四种方式损害国家整体战略有效性。

第一，亨廷顿的规范加剧了斯特拉坎(Hew Strachan)所认为的军事组织中存在的偏见，即特殊行动目标高于战略和政治目标。第二，亨廷顿的规范使军事领导人不愿意就战略评估中可能与文官的政策选择或政治目标有关的因素进行辩论。第三，亨廷顿所鼓励的事务咨询风格导致了战略上的无效。第四，亨廷顿的文化观念可能导致军事领导人对其战略结果归属感的不足。

07 结论

塞缪尔·亨廷顿关于政军关系的论点基于一个简单但强大的逻辑：客观控制将允许一种不关心政治的专业精神在军队中蓬勃发展。这种与政治无关的专业精神将为军队的效力和其从属文职当局提供条件。然而，亨廷顿式的规范对军事专业精神在某些方面的负面影响比有时被学者和实践者所欣赏的影响还要矛盾。它们可能会违背军方的非政治精神，破坏文官控制，并导致战略无效。现在是学者和从业者制定一个更适合当代的军事专业主义规范框架的时候了，应重点关注以下三个目标。

首先，军方应该制定一种全面的方法，以应对其无党派道德日益增加的压力。高级军事领导人也应该积极考虑什么方法可以效应对政客的努力吸引军队进入选举政治，比如当政客对军事观众发表党派评论，或使用军事人员或资源作为道具进行党派演讲或事件。

其次，学者和从业者应该制定一个框架，专门研究高级军事领导人如何参与咨询程序，以提高美国在武装冲突中的战略效力。这种新办法应促进军事领导人与文职决策者更多地参与考虑政治目标和与政策有关的问题。

第三，也是最根本的是，军事领导人应该重新思考军事人员“不关心政治”的意义和范围，并重新考虑他们如何利用这一概念来描述美国军方。一名军官现在被教导保持在一种严肃的非政治化专业人士的身份中。一名官员需要有政治意识，以便他们能够区分与文官控制相反的消极的党派行为，以及那些对实现战略成功和确保健康的政军关系至关重要的行为。重新概念化非政治规范将有助于防止亨廷顿规范所促进的潜在破坏性的政治行为，同时支持更富有成效的政治参与形式。

来源时间：2021/10/5   发布时间：2021/10/1

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