作者：  来源：政治经济学新时空

作品简介

作者：

王凯，上海外国语大学国际关系与公共事务学院讲师、上海全球治理与区域国别研究院区域国别数据科学实验室主任;

朱昀晖，中共中国农业银行党校员工;

张绍铎，上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授。

来源：《外交评论》，2021年第5期

文章导读

01 引言

自2019年至今，美国国会先后通过了涉及中国香港和新疆等问题的提案干涉中国内政，使得大众和国内研究者开始重拾对美国国会的关注和研究兴趣。美国国会是世界上少有的实权国会之一，它通过制订具有长期法律效力的成文法律，或是通过不具备法律效力但是体现国会多数议员意志的法案来影响美国的内政外交，而这些最终成为法律或集体意志表达的法案就来自国会议员的初始提案，因此，研究美国国会的涉华行为必须从这些初始提案开始。

国内外学者在探究美国国会对中美关系的影响方面已经产出了许多高质量成果。在定性研究方面，学者们往往结合案例剖析国会与涉华行为体之间的互动过程。国会与中美关系研究的另一重要取向、同样也是本文继承和效仿的研究路径，则是采取定量研究方法来探究国会涉华提案的影响因素。已有研究对学界及大众了解美国国会的涉华提案有着重要意义，但是依然存在一些问题，或者说留下了很多推进的空间。其一，学界需要新的、整合式的涉华提案数据库来进一步深化该议题的研究;其二，既有研究的描述性依然多过解释性，在提案涉及领域变化、对华态度变化和生存状态等多个方面，研究者都可以提出更多问题并给出解释;其三，研究过于偏重那些典型的、成功立法的、负面的涉华提案，难以把握美国国会涉华提案的全貌。

通过借鉴既有研究的经验，本文系统性地阅读、整理了美国国会官方信息网站2001-2019年涉华提案的大量信息，共收集866份涉华提案，定义并测量了每份提案的15个变量的数据，这些提案及其变量信息共同组成了“2001-2019年美国国会涉华提案数据库”【注：未来作者将不断完善该数据库】。它不仅向大众提供了一个全面了解美国国会涉华提案的窗口，而且有助于研究者去探索一系列涉及中美关系的问题。为未来的美国国会涉华提案研究提供一个可供批评指正和扩展的标靶。

本文在介绍数据库和描述性统计之后，系统地探究了经贸合作和府会政治对涉华提案以及中美关系的影响，研究结果发现：第一，中美经贸关系的发展，尤其是美国对中国产品的进口，有助于减少涉华消极提案数量，但是没有统计证据表明经贸关系能够对涉华积极提案数量产生影响;第二，执政党议员在一致政府期间提出的涉华提案要远多于分立政府时期，而在野党议员在分立政府时期提出了更多的提案。这些证据表明，府会关系确实能够影响国会的涉华态度和中美关系，但是这种影响会受执政党党派、选举周期和中美关系等因素的调控。

02 美国国会提案类型和立法流程

一般而言，美国国会的提案(Bill)可分为五类：议案(Bills)、联合决议案(JointResolutions)、修正案(Amendment)、共同决议案(Concurrent Resolutions)、简单决议案(Simple Resolutions)。其中，简单决议案和共同决议案无需经过总统签署，前者往往只涉及国会两院中一院关心的事务，因此只须一院通过，而后者往往涉及两院都关心的事务，所以须两院通过。两者皆无法律效力，其作用仅在于表达议员及议院对特定事件的态度。不过，即使不具有任何法律效力，简单决议案或共同决议案一旦获得通过,也向外部世界表明了美国国会在某一政策问题上的集体倾向，就能够对政府产生压力。议案、联合决议案及相应的议案修正案是具备法律效力的，须在两院都通过后经由总统签署方能生效，前两者的差别主要在于立法议题，其中，修正案附属于议案或联合决议案，其内容可以和主提案不同。

 

图-1 不同类型国会提案的数量分布

资料来源：本文所有图表都是根据本文的美国国会涉华提案数据库制作而成。

在本文数据库中“提案类型”这个变量的数量分布情是在总计866份提案中，议案484份、占比55.9%，联合决议案6份、占比0.7%，修正案36份、占比4.2%。对不具备法律效力的另外两类提案来说，简单决议案共247份、占比28.5%，共同决议为93份、占比10.7%。后两类提案的共同占比为39.2%，略小于1973—2006年46.9%的比例。

美国国会立法流程较为复杂，且与提案类型相关，但这实际上也是深入了解美国国会运作机制的一个重要切入点。因此，本文先分别介绍了参众两院的立法程序，再引出本数据库中的一个核心变量——涉华提案在国会立法程序中的生存状态。议案、修正案和联合决议案须通过初始议院、另一议院、总统签署成为正式法律，因此涉及这一类型提案的生存状态可以被分为五类(如下图所示)。

 

图2 美国国会提案的五阶段生存状态

提案的生存状态对于分析提案本身来说非常重要，研究者不仅要关注那些最终通过所有立法阶段的“成功案例”，也要关注那些在某阶段“失败”的案例，从而帮助公众理解什么因素会促进或阻碍提案一步步成为成文法律或决议。在现有研究的基础上，本文试图通过建立一个变量(提案的生存状态)来完全编码这五个过程，为未来研究提案的生存状态提供全面的数据支持。

03 美国国会涉华提案数据库介绍与分析

在本文构建的“2001—2019年美国国会涉华提案数据库”中，数据库设定的变量几乎涵盖了国内学者对涉华提案既有研究中的全部变量，并且在一些重要变量上改进了测量方式，这15个变量包括提案编号、名称、提出时间、初始议院、初审提案的委员会、初审委员会政党构成对比、类型、提出者姓名、提出者所在议院、提出者所代表的州、提出者当时的国会资历、提出者国会生涯时间段、涉及领域、对华态度、生存状态。

美国国会官方信息网站是本数据库的核心数据来源。本文作者通过该网站收集了三类信息：(1)搜索所有与中国直接或间接相关的提案。(2)提出提案议员的一些基本情况。(3)每份提案所在国会会期的两院各委员会民主、共和两党议员的构成情况。

下文将依次介绍和分析本文数据中提案的涉及领域、对华态度和生存状态三个重要变量，这三个变量都属于研究者较为感兴趣的待解释变量，随后再简述其他变量。

(一) 提案涉及领域归类

依据提案内容对其进行分类的方法有两种。其一，学者们根据具体的议题对涉华提案进行归类，如可分为“人权民主”、“国家安全”、“经贸”、“台湾”、“西藏”等议题。其二，如李莉所做的，则是将提案分为政治、台湾、安全和经贸等四大领域。本文采取了类似后者的分类方案，因为后者相比前者来说类别更少，更适合总结和使用量化方法进行分析。

在获取所有提案后,本文依议题和内容对其逐条分类，建立了一个类型变量，用来说明提案涉及的领域，具体分为政治、经济、科技和民事四个单独类别。政治类议题包括肆意干涉中国内政、人权问题、军事问题、政府层面交往问题、间谍纠纷等。经济类包括贸易、金融、投资和就业等议题。科技类主要涉及能源、通讯和环境保护三大领域的技术议题。民事类包括卫生医药问题、商旅签证问题、个别美国公民在华所涉纠纷、历史友谊纪念等议题。

2001—2019年提案涉及领域的总体分布显示，提案涉及的领域占比从政治(58.3%)、经济(22.6%)、民事(10.6%)、科技(8.4%)依次降低。从时间维度来看，涉华提案的总数在小布什时期一直处于高点。在奥巴马时期，除了2010年急速下降之外，整个时期呈现提案总数不断走低的趋势。在特朗普上台前两年，提案开始增多，2019年则出现了不同寻常的大幅增加。从涉及领域来看，政治类提案年均22.7件，在2001—2018年都保持在一个比较稳定的阶段，但是2019年陡增到97件。经济类提案2000—2011年处于高位、呈上升趋势，2019年大幅增加，且这些提案大部分对华态度都趋消极，2012年之后经济提案显著下降。民事类提案频率较低，但是在2009年和2016年之后的提案数量明显高于年度平均值。科技类提案在2007—2013年开始有明显增多的迹象。

 

图-3 国会提案涉及领域分布

 

图-4 国会提案涉及领域时间变化趋势

(二)确定提案对华态度

提案的对华态度可以理解为提案中所反映的意图。国际关系中的意图指的是达成目标的战略偏好，冲突性、威胁性的战略偏好体现恶意，而合作性和沟通性的战略偏好展现善意。基于这样的理解，同时参考既有研究的测量方式，本数据库建立了另一个重要类型变量用以测量提案的对华态度，并将其分为积极、消极、中性三类。

积极提案的判断标准是依据提案是否体现了合作性和沟通性的战略偏好，是否旨在促进中美两国之间的交流、联系、互信与合作。消极提案的判断标准是依据提案是否体现了冲突性、威胁性的战略偏好，是否旨在增加己方并削弱对方的战略优势、是否增加了两国冲突和竞争。中性提案则包括两类：第一类中性提案难以通过提案内容来判断其意图，第二类中性提案是那些同时具有积极和消极意图的提案。例如，有提案要求取消由美国出资的在中国开展的艾滋病、成瘾药品、酗酒问题的研究，原因是成本太高昂，可拿回美国研究，这样项目效率更高，如2009年的H.Amdt.388提案。还有提案要求中国政府对中国国内的某些涉美极端言论做相应处理，以维护中美关系，如2005年的H.Amdt.479提案。

此外，本数据库并未包含那些仅仅在提案中涉及中国但其主旨并非涉及中国的提案。这类提案一般仅仅提及中国作为立法的诸多理由或背景之一，言语虽提及中国切身利益，但并未要求采取直接行动以对抗中国。

根据本文的数据库，在2001—2019年，美国国会中对华态度消极、积极和中性的提案数量及占比分别为695份(80.3%)、83份(9.6%)、88份(10.2%)。在1979—2006年的涉华提案中，持消极或敌意态度的提案占比为 67.9%、积极提案占比为10.7%。两者比较可以发现，新时期的消极提案比例平均而言有所上升，增加了12.4%，积极提案比例几乎保持不变，下降1.1%。如果比较不同领域提案的对华态度，可以发现政治、经济、科技和民事四类的对华态度消极比例依次递减，积极和中性比例基本上依次递增。其中政治提案中的消极比例高达90.9%、积极比例只有3.4%。经济和科技提案中的消极比例则分别下降至80.1%和74%、积极比例上升至8.7%和17.9%。民事提案的消极比例最低(27.2%)、积极比例最高(39.1%)，并包含大量的中性提案(33.7%)。这些数据说明，在政治、经济和科技领域，美国国会涉华提案的消极态度居高不下，体现了两国在各个领域的竞争态势，只有在民事领域，美国国会提案的对华态度才更为复杂和积极。

 

图-5 国会提案对华态度的时间变化

如果我们将对华态度和提案涉及的政治、经济领域做一个交互，并绘制时间趋势图，就会得到一些有趣的结果。政治积极类提案数量非常有限，仅仅出现在小布什政府的2001—2003年、2007年和奥巴马时期的2009—2014年，且这三段时期都伴随着政治消极类提案数量的减少。而在特朗普上台后，政治消极类提案飙升。在经济领域，小布什时期消极提案的数量大幅上升，在2005年和2007年达到高峰，体现了美国国会对中国经济迅速发展带来的中美贸易逆差、人民币汇率和知识产权等问题的焦虑。自2009年奥巴马政府上台之后，美国国会出现了积极提案增多、消极提案降低的明显趋势，但是这一趋势并未出现在政治领域。在特朗普时期，经济消极类提案迅速回升至2005—2007年间的水平。奥巴马时期对华消极提案数量减少主要来自经济类消极提案减少，该时期国会对华政治类消极提案数量降低有限，政冷经热现象较为明显。

 

图-6 不同议题领域国会提案的对华态度

 

图-7 政治经济类提案对华态度的时间变化

不同党派议员的对华态度也是中国外交关心的重要问题。总体上，本文发现，共和党和民主党议员分别提出了499份和367份涉华提案，其中共和党提出的涉华提案中消极和积极类比例分别为86%和5.2%，而民主党的相应数字为72.5%和15.5%。由此可见，两党议员的提案中消极率都很高，民主党积极类提案比例相对更高。本文选取提案人的党派归属和提案的对华态度这两个变量，绘制它们在不同年份的变化趋势，则能发现一些有趣的趋势：平均来说，共和党人的消极提案数量要明显高于民主党人，积极提案数量则稍低于后者。共和党人和民主党人分别在2005年和2009年提出了数量远超平常的消极提案，2019年两党对华消极提案数均大幅上升。奥巴马任期内民主党人的对华消极提案数量基本逐年减少，共和党人的消极提案数量则每年基本保持稳定。其中，2018年是本文研究时间范围内唯一对华消极提案数量多于前一个奇数年的偶数年，预示了美国国会当时正在酝酿的对华消极态度。

 

图-8 国会提案中党派对华态度的时间变化

(三)国会涉华提案的生存状态

对于议案、联合决议案和修正案这三种具有潜在法律效力的提案，它们需要通过委员会、初始议院、另一议院、总统签署四个环节才能成为法律，这些提案根据其生存历程可分为以下五类：(1)未通过委员会审议;(2)仅通过委员会、未通过提案所在的初始议院;(3)仅通过初始议院、未通过另一议院;(4)仅通过两院、遭总统否决;(5)经总统签署成为法律。

我们的数据发现，对于具备潜在法律效力的三种提案来说，占总数70.5%的提案未能通过委员会的审议阶段，9.3%的提案仅通过委员会、未能通过初始议院，13.1%的提案仅通过初始议院、未能在另一议院获得通过，0.4%的提案在两院都获得通过但是均被特朗普总统否决，其中一件专门涉及中国新疆，最终只有6.7%的提案、共计35件获得了总统签署。涉华提案最终成为法律的比例，高于众议院同期的总体签署比例(3.3%)，这在很大程度上是因为这些涉华提案往往被附属在其他相对重要和常规性的提案中，例如2013年的一项拨款提案同时要求美国宇航局和美国科学院不得将从该提案中得到的预算，用来与中国进行任何形式的航空合作或者用来购买和中国有关系的信息产品。

 

图-9 议案、联合决议案和修正案的生存状态

在这35份成为法律的提案中，有33份消极提案、2份积极提案。从时间上看，这些消极提案在小布什和奥巴马第一任期内出现的频率更高，在特朗普时期大幅增加。在这33份消极提案中，仅有6份消极提案的主题完全针对中国，其中3份涉及台湾问题，均由共和党议员分别在2003、2004和2019年提出，2份涉及西藏，乃由民主党议员在2006、2017年提出，1份涉及香港的提案则由共和党议员在2019年提出。

 

图-10 正式法案及其对华态度的时间分布

除去这些直接相关提案后，消极提案大部分都是在授权或拨款提案中添加限制与中国合作的条款，共21份提案。获得立法的积极提案仅有2份。2007年的《能源独立和安全》提案提到要与中国在内的一些国家加强在地热技术领域的合作，2017年的《华裔美国人二战老兵国会金奖》提案旨在表彰华裔美国人在二战中的贡献。

简单决议案未通过委员会的比例为58.7%，而一旦通过委员会后，几乎都会通过该议院的全体投票，仅有2.4%的提案会在这一阶段失败，成为正式决议案的成功比例高达38.9%，总体看来，简单决议案在委员会和初始议院两个阶段的生存概率都相对较高。

相比之下，共同决议案获得两院通过的比例极低。共同决议案在通过初始议院之后还需要通过另一议院的投票，它在委员会审议阶段的失败率就高达76.3%。一旦通过委员会后，仅有极小的比例(2.2%)会在初始议院被否决，通过初始议院之后的绝大部分提案(20.4%)都在另一议院遭到否决，仅有占全部提案总数1.1%(1件)的提案在另一议院获得通过。从这些数据可以看出，共同决议案的失败率非常高，想获得两院同时支持并通过难度非常大。唯一通过两院的涉华共同决议案发生在2001年12月13日。当日美国参众两院已经通过了《2002年国防授权》提案，但是众议院的共和党议员于当日提出了一个共同决议案对该提案进行修改，修改内容涉及中国的部分是细化了原提案中对国防部提交一份涉及中国军事领域进口信息报告的要求，该共同决议案在提出当日即在两院获得通过，最终体现在次年的正式国防授权提案中。

04 经贸合作与中美关系

经济与政治之间的相互关系是社会科学所关注的一对经典关系，根据国际关系学科中新自由制度主义的主张，经济上的相互依赖往往能够促进合作、减少冲突。为了验证中美经贸关系与政治关系的影响，我们将进一步利用本文构建的数据库。我们将该数据库转化为“州—年份”的面板数据，其中州指的是美国州级行政单位、年份则涵盖了2001—2019年从107届到115届的9届国会。在此基础上，我们在面板数据中增加了每年每个州与中国的经贸关系这个核心解释变量和其他控制变量，来探究中国与美国各州之间的经贸关系强度是否影响该州议员在国会提案中表现出来的对华态度。

具体来说，本文采取两种方式来测量中国与美国各州之间的经贸关系强度，即美国各州每年出口和进口中国商品的总价值分别占该州的州内生产总值的比例。为了避免遗漏变量偏误，本文还控制了可能同时影响因变量和自变量的一些协变量：(1)各州州内生产总值;(2)每年的中美关系指数;(3)美国的府会关系。依据张光和刁大明的分类法，本文将该变量分为一致政府(执政党控制国会两院)、弱分立(在野党控制国会一院)和强分立(在野党控制两院)三个类别。

在因变量方面，本文使用两种测量方式来度量各州国会议员所提出提案的总体对华态度：(1)每年每州议员提出的消极提案数量;(2)相应的积极提案数量。由于这两种方式测量的因变量都是计数变量，取值为非负整数，且其方差远大于平均值，因此，本文最合适的研究方法是使用专门针对此类数据的负二项回归。[2]此外，由于美国各州之间差别较大，各州的独特属性很大程度上会影响核心解释变量对因变量的影响，因此本文控制了州层次的固定效应。本文的模型为：

log(提案数量it) = 常数项 + 经贸关系it + 控制变量it+ 州固定效应i + 误差项it

 

在该模型中，下标i代表州、下标t代表年份，回归分析的结果表明，本节所关注的核心解释变量——中美经贸关系的发展，尤其是美国对中国产品的进口，有助于减少涉华消极提案数量，但是没有强有力的统计证据表明经贸关系能够对涉华积极提案数量产生影响。在其他控制变量方面，国内生产总值增长率的提升能够显著地降低涉华消极提案的数量，但是前者对积极提案的类似抑制作用，可能受到国会中积极与消极提案数量同步增减的影响。中美关系的改善能够减少涉华消极提案的数量，但是无法对积极提案产生影响。在府会关系方面，弱分立状态相比其他情形能够增加消极提案。针对府会政治对涉华提案以及中美关系的影响，下一节着重讨论。

05 府会政治与中美关系

毋庸置疑，美国白宫和国会之间的府会政治能够影响中美关系。本节试图从结构性视角讨论这种影响的一个重要方面，即府会政治如何影响美国国会涉华提案的态度。

比较国内的国际关系研究和美国的议会政治研究，可以发现两个重要的区别：其一，两者的结论截然相反，前者倾向于认为分立和强分立政府带来更多立法倡议，后者倾向于讨论是否一致政府带来更多正式立法;其二，这种差异的背后还存在各自所使用的因变量的差异，前者关注的因变量是涉华提案的数量，而后者关注的因变量则是正式立法的数量。

利用本文的数据库，则可以帮助我们理解和验证上述国内外研究的核心观点。为了更加完善地验证和理解府会政治对国会涉华提案态度的影响，本文制订了更加严谨的研究设计。首先，既有研究忽视了府会政治中的一个重要内容，即使存在相同的府会关系结构，如一致政府，其对执政党和在野党议员各自涉华立法行为的影响显然是不同的，为此本文将是否为执政党作为另一个反映府会政治的变量。其次，本文使用消极度而非提案总数作为更准确地测量国会每年对华态度的指标。最后，在研究府会政治时应该尽可能剔除掉其他因素对国会涉华提案态度的影响。在本文的研究时间段内，2019年美国国会涉华提案态度的消极度陡增，明显区别于2001—2018年这一时间段，这种显著的差别很大程度上受到中美关系大环境的影响，因此，如果要讨论府会政治对中美关系的影响，有必要将2019年暂时排除在外。

基于上述设计，本文利用新数据库，根据体现府会政治的两个关键变量(府会关系、是否执政)分别计算和整理了2001—2018年两党议员涉华提案的消极度和涉华正式立法的消极度，并根据结果绘制了表-2和表-3。

 

表-2的最后一列纵栏加总了执政党和在野党在每一种府会关系中涉华提案的消极度，从这一纵栏可以发现，无论共和党和民主党谁入主白宫，一致政府时期的涉华消极度都是相对最高的。而弱分立和强分立时期的消极度高低依然难以判定，这是因为府会关系对涉华提案消极度的影响，依然还会受哪个党派是执政党、选举周期和中美关系大环境的影响。综合以上分析可以发现，表-2的证据没有支持国内学者关于美国涉华提案数“在强分立、弱分立、一致政府应该依次降低”的结论，相反，一致政府时期的涉华提案或消极度明显高于分立时期，且这种府会政治主要通过影响执政党的动机而体现出来。此外，表-2的证据更加接近美国政治研究领域关于一致政府是否具有立法优势的讨论，但是由于这一研究议题关心的因变量是正式立法，因此，我们根据数据库中涉华正式立法的消极度绘制了表-3。

 

从表-3中可以发现和表-2相似的证据，即一致政府时期每届国会涉华正式立法的消极度，平均而言要高于分立时期，但是这种立法优势依然受到前述执政党党派等因素的影响。本节的讨论表明，府会关系确实能够影响国会的涉华态度和中美关系，但是这种影响还会受到执政党党派、选举周期和中美关系等因素的调控，诸多因素构成了一个较为复杂的府会政治脉络，只有更为完善的研究设计才可以帮助我们厘清其中的互动关系。

06 结论

美国作为具有全球影响力的大国，其国会涉华提案对中美关系的作用不言而喻，但是影响其国会立法的因素众多，包括国际层面的权力结构、中美双边关系，美国国内政治中的党争、府会关系、国内利益集团和政治精英等，而本文新建的2001—2019年数据库希望尽可能涵盖这些影响因素，提供公开全面、可以立即使用的新数据库，推进对这一议题的定性和量化研究。

本文的描述性研究发现，从时间维度上，在总计866份涉华提案中，小布什时期的提案数量处于高点，奥巴马时期提案总数不断下降，特朗普上台之后则有明显回升。在涉及议题方面，政治领域提案约占一半稍多，经济、民事和科技领域的提案数量依次降低。在涉华态度方面，态度消极、积极和中性的提案占比分别为80.3%、9.6%和10.2%，其中政治类提案的消极比例最高、民事类最低，总体消极比例略高于1979—2006年的67.9%。就提案生存状态而言，在第一类具备潜在法律效力的提案中，仅有35件、6.7%的提案成为正式法律，其中有33份消极提案。大部分消极提案都是在授权提案中添加的限制与中国合作和交流的条款，仅有6份消极提案的主题完全针对中国，包括3次台湾问题、2次西藏问题 、1次香港问题。共同决议案和简单决议案顺利通过所有立法流程的比例分别为1份、1.1%和96份、38.9%。

本文在介绍数据库和执行描述性统计之后，系统性地探究了经贸合作和府会政治对涉华提案以及中美关系的影响。在经贸关系方面，中美经贸关系的发展，尤其是美国对中国产品的进口，有助于减少涉华消极提案数量，但是没有统计证据表明经贸关系能够对涉华积极提案数量产生影响。此外，国内生产总值增长率的提升和中美关系的改善，能够减少涉华消极提案的数量。在府会政治方面，执政党议员在一致政府期间提出的涉华提案远多于分立政府时期，而在野党议员在分立政府时期提出了更多的提案。在一致政府时期，每届国会涉华正式立法的消极度平均而言要高于分立时期。这些证据表明，府会关系确实能够影响国会的涉华态度和中美关系，但是这种影响会受到执政党党派、选举周期和中美关系等因素的调控。

本文的数据和分析有助于美国国会研究的发展，但是本文的结论并非定论，对相关问题的讨论还需要更为完善的研究设计。未来的研究可以在多方面展开：首先，众多的变量及其组合有助于我们发现新的研究问题或是回答老问题，并在定性研究中更为精准地选择案例，或是在定量研究中决定合适的样本和数据结构;其次，新数据库中的众多变量如提出者党派、所在议院、提出人的资历、初审委员会的政治构成，都可以很方便地直接拿来作为未来研究的解释变量;再次，本文的三个待解释变量都值得使用更为精细的研究设计进行讨论，如提案的生存状态可以运用生存分析等方法进行研究。可以想见，结合本文的数据、发现与既有研究的贡献，必将有助于我们进一步理解和把握美国国会涉华行为的原因、趋势和影响。

来源时间：2021/9/27   发布时间：2021/9/26

旧文章ID：26068

作者：韦宗友 张歆伟  来源：政治学与国际关系论坛

作者：韦宗友，复旦大学美国研究中心教授;张歆伟，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生

来源：《美国研究》，2021年第4期; 中国周边安全研究中心

美国总统拜登入主白宫后，多次高调表示，要大力推进他在2020年大选期间提出的“服务于美国中产阶级的外交政策”(A Foreign Policy for the U.S. Middle Class) ( 以下简称“中产阶级外交政策”) ，作为新政府对冲特朗普“美国优先”外交政策影响，重塑美国外交政策方向的优先外交政策议程。

这一新外交政策议程到底涵盖哪些内容? 提出这项新政策的主要动因是什么? 面临哪些挑战? 对未来中美关系将产生哪些影响? 本文主要依据拜登政府官员的相关讲话、政策宣示、政府文件及国内外相关研究成果，对上述问题展开讨论，抛砖引玉。

一 拜登政府“中产阶级外交政策”愿景

美国一直自诩为“中产阶级”国家，一些学者甚至将美国称为世界上“第一个中 产阶级的社会”。但是，对于什么是“中产阶级”，却众说纷纭。近代经典作家通常从 阶级视角进行定义，认为中产阶级是介于传统资产阶级与无产阶级之间的一个社会 阶级。从社会分层角度看，中产阶级则主要是指生活水平和财产地位处于社会中等 层次的社会群体。在美国，中产阶级一直被视为美国社会的“中坚”，在美国政治、 经济与社会发展中扮演着至关重要的角色，是美国经济发展的发动机，民主政治的 坚强柱石，社会稳定的稳压器，以及“美国梦”最直观的化身。根据奥巴马执政时期组建的、时任副总统拜登担任主席的“白宫中产阶级工作小组”的理解，美国中产阶 级不仅关乎经济收入，还包括所从事的职业、教育水平、社会地位、生活标准以及对于 经济安全的某种期待和价值取向。具体来说，中产阶级是指一个有两个学龄儿童的四口之家，一年的收入在 5万至12万美元之间(有两个学龄儿童的单亲家庭年收入在2.5万至4.4万美元之间)的社会中间阶层，有房有车、有医保和退休金、供得起孩子上大学、能够全家外出度假、有一定存款。

然而，自20世纪70年代以来，特别是进入21世纪后，美国中产阶级收入裹足不 前、中产阶级整体萎缩已经日益成为困扰美国社会的痼疾。很大程度上源于中产阶级、特别是产业工人的不满，高举“反全球化”、反建制旗帜，捍卫“美国优先”的共和 党总统候选人唐纳德·特朗普在 2016年大选中，成功击败呼声极高的民主党总统候 选人希拉里·克林顿，入主白宫。在2020年大选期间，特朗普继续推销其右翼民粹主义政策议程。与此同时，民主党内的激进派候选人伯尼·桑德斯( Bernie Sanders) 、伊丽莎白·沃伦( Elizabeth Warren) 等人也提出了充满左翼民粹主义色彩的政 策口号，反对不加约束的全球化和自由贸易，要求扩大政府在遏制贫富两极分化，捍卫社会公平正义方面扮演更加积极作用，阻击放任自流的新自由主义政策议程。

面对美国中产阶级的不满以及美国国内日益上升的左、右民粹主义思潮，拜登及 其幕僚通过竞选网站、演说、文章和调研报告，提出了一套全新的，有别于民主党其他竞争对手及特朗普的外交政策议程，即“服务于美国中产阶级的外交政策”，作为其 竞选和未来施政纲领的重要组成部分。按照拜登总统国家安全事务助理杰克·沙利 文( Jake Sullivan) 等人在大选前的调研，美国的中产阶级，从经济角度看，主要是指三 口之家年收入略低于或稍高于美国家庭收入中位线的群体。按照2018年美国经济 状况，中产阶级主要是指家庭年收入在 4.8万 ～ 7.4万美元之间的阶层。沙利文等人指出，中产阶级是美国的主心骨，也是美国政治经济模式的成功样板。然而，过去几十年里，尽管美国经济继续增长，中产阶级却在逐渐萎缩，很多家庭难以维持中产阶级的生活方式。沙利文等人警告，决策者、特别是外交政策制定者需要反思，要思考如何让美国外交政策更好地服务于国内中产阶级，回应他们的诉求，反映他们的心声。

拜登在竞选期间也提出，美国必须打通内外政策的隔阂与樊篱，让对外政策必须 服务于国内利益，特别是中产阶级利益，让他们在全球经济中获得成功。他强调，美 国必须确保贸易政策为中产阶级服务; 国际经济规则要更能体现“公平贸易”，促进 美国商业;美国要书写国际贸易规则，捍卫美国利益与价值观;加大国内研发和创新 投入，确保美国创新优势;构建联盟与伙伴“统一战线”，更好地与中国竞争，迎接“中国挑战”。

拜登及其团队提出的“中产阶级外交政策”，大致包含了以下几方面内容。第一，对外经贸政策必须服务于美国中产阶级经济利益。拜登指出，“经济安全 就是国家安全”。他反对贸易保护主义，支持自由贸易，但强调“贸易必须公平”，必 须消除针对美国的“不公”，确保贸易政策服务于国内中产阶级利益。拜登团队提出，负责制定和执行外贸政策的机构，特别是美国贸易代表办公室，商务部，总统贸易 政策和谈判顾问委员会以及国际贸易委员会等机构，在政策制定过程中，要更多倾听 来自地方的声音，了解外贸政策对地区和地方经济的影响，让政策制定更能反映中产阶级心声，不能仅仅服务于商界。拜登在竞选期间表示，“除非我们投资于美国人， 让他们能够在全球经济竞争中取得成功，否则我不会签署任何新的贸易协议。”苏利文更明确表示，“我们不想仅仅为跨国公司的全球投资服务”，“我们是要在美国创 造就业、提高工资水平。”

第二，制定新贸易规则，反击国外“贸易不公”。拜登团队认为，美国制造业流向 国外，国内经济竞争力下降，一个重要原因就是跨国公司为了逐利，将工厂、企业转移 到环境、劳工及知识产权保护标准低的第三世界国家，导致美国国内制造业空心化，蓝领工人就业与福利每况愈下。为扭转这种“逐底竞争”趋势，必须与“志同道合”的 盟友一道，通过强化环境、劳工及知识产权保护标准，创造“公平的竞争环境”，削弱 第三世界竞争优势，保护美国国内工人阶级利益。拜登强调，美国而非中国应该领 导其他国家，书写贸易规则，保护工人、环境和中产阶级的薪水。拜登团队还指出，美国贸易法律已经落后于时代要求，必须进行更新，特别是利 用反倾销、反政府补贴及国家安全关切等措施，更有效应对各种不公平贸易行为。与 此同时，要对世界贸易组织进行改革，聚焦国内补贴和知识产权保护问题，增加新兴 经济体的责任分担，提升世贸组织在国际贸易中的争端解决能力。

第三，鼓励制造业回流，确保供应链安全。拜登在竞选中，特别强调要通过税收 奖惩措施，激励美国制造业回流，确保美国在医药、国防工业及关键领域的供应链安 全。拜登提出，执政后将进行“百日评估”，确认美国国际供应链存在的重大安全风 险，要求国会每四年发布一份关键供应链评估报告。他将利用联邦政府权力，重建美国在医药，能源，电网技术，半导体，关键电子和相关技术，通信基础设施及关键原材 料等供应链的美国国内生产能力，不再依靠国外供给，与盟国一道保护供应链安全。

第四，确保美国科技优势，提升美国竞争力。科技是美国霸权之基，是美国维持 经济活力和军事优势的“源头活水”。拜登表示，提升美国科技创新能力，赢得与中国的科技竞争，不能仅仅依靠私营部门，而要像20世纪50年代一样通过联邦政府的 巨额投入，促进美国科技创新。“投资研发将是执政的基石”，“我们没有理由在清洁 能源、量子计算、人工智能、第五代移动通信技术( 5G) ，高速火车及战胜癌症等领域， 落后于中国或任何人。”拜登希望通过加大联邦政府科研投入，激发美国创新活力， 确保美国科技优势，“创造千百万新的就业岗位”。

第五，重视民主人权，但避免海外军事干预。拜登谴责特朗普政府不重视民主人 权的外交政策取向，认为民主人权是美国外交政策的一大优势，也是美国动员舆论、联合盟友的一大法宝。拜登强调，必须高度重视民主人权问题，与威权主义划清界限。不过，拜登及其团队认为，美国再也不能通过武力或暴力，强行在国外推行民主。这样做，不仅损害了美国国际形象，也极大消耗了美国国力和政治资本。拜登提出，在推进民主时，榜样的力量更具有说服力，强调“打扫干净自己屋子”，不要试图通过 军事干预方式推进民主，避免卷入无休止的国外冲突。

第六，国防投入要为国内服务。拜登团队在国内调研中发现，尽管强大的国防有 助于维护美国海外利益及国际和平，甚至对维持一些州的就业和地方经济发展不可或缺。但是，他们也认识到，美国多年来的海外干涉和“国家建设”行动，让中产阶级 不堪重负，他们不再支持大规模的海外“国家建设”，一些激进派甚至呼吁大规模减 少军事预算。因此，他们提出，要适度减少军事投入，结束“无休止的海外战争”，同时想方设法让军事预算更好地服务于国内中产阶级利益，特别是增加研发投入，维持 美国的科技创新能力和经济竞争力，加强美国在战略性产业中的科技人才储备。

第七，美国要继续领导世界，但也要分担责任。拜登认为，特朗普政府的“美国优先”和“退群”行动，放弃了美国的全球领导责任，损害了美国国际形象，加剧美国 盟友对美国的信任危机。他表示，新一任总统必须重新恢复美国的声誉，重建盟友对 美国的信任，动员美国及盟友力量快速应对全球挑战。“如果美国不去领导，没有哪 个国家能够。”但是，拜登及其团队也认识到，美国必须要与盟友及“志同道合者”分 担领导全球的责任，进行更有效的“国际分工和均衡的责任分担”，不能一肩挑。“当我们与志同道合的伙伴分担全球责任时，我们会壮大力量，拓展在全球的存在，扩大我们的影响”，也更能服务于国内中产阶级的利益。

二 “中产阶级外交政策”提出的动因

拜登及其幕僚提出“中产阶级外交政策”，既是对美国中产阶级不满的积极回应 与迎合，也是借此“对冲”特朗普外交政策影响，重新确立美国外交政策方向，更好地 与中国进行竞争。

首先，回应国内中产阶级不满，迎合中产阶级经济诉求。自20世纪70年代以来，美国贫富差距扩大，经济不平等加剧，中产阶级萎缩，收入停滞，成为近年来美国学界、政界和媒体讨论的热门话题。据美国皮尤公司的调查，1971～ 2011年间，美国中产阶级成年人的比重下降了10%。2000～2016年间，中位线中产阶级的家庭收入几乎没有增长，而低收入家庭的收入状况甚至不涨反降。拜登政府财政部负责税务分析的助理部长帮办金佰利·克劳兴( Kimberly Clausing) 指出，过去30年，美国人均国内生产总值( GDP) 增长了60%，但是普通人的家庭收入仅增加了16%，远低于经济增长水平，大部分人似乎并没有从经济增长中获益。与此相对照的是，占人口比重仅1%的顶级收入人群，从经济增长中获得巨大收益。1980～2014 年间，1%的超 级富豪收入增长了200%，而占人口比重 50%的底层人群收入仅仅增加1%。2015年，占美国总人口10%的少数富豪，其收入比重已经与其余90%人口的收入持平。

收入停滞，贫富分化加剧，美国中产阶级迫切希望政府能够将更多资源和精力投向国内，解决国内民生问题，而不是无休止地进行海外干涉和“国家建设”，或为了少数跨国公司利益不断开拓国际市场、推进“自由贸易”。2008 年的金融危机，进一步加剧了中产阶级的生活困顿和不满，质疑全球化和自由贸易、反对美国海外干涉的声音进一步壮大，成为特朗普2016年大选“逆袭成功”的重要社会基础。

拜登团队认识到，要赢得美国人民的支持，就必须对美国中产阶级的不满和诉求 做出积极回应，让普通民众切实感受到美国的外交政策，不是华盛顿精英阶层的“回音壁”，而是直接服务于美国中产阶级的经济利益。沙利文指出，“很多国家都把经济增长和扩大中产阶级作为他们外交政策的关键组织原则。美国人希望他们的领导人也这样做：聚焦国外的强大如何促进国内经济基础。”国务卿安东尼·布林肯 ( Antony J. Blinken) 在首次重大外交政策演说中承认，他们这些搞外交的，在把对外政策与国内人民的需求和期待相结合方面，做得不好，做得远远不够。全球化往往更多服务于跨国公司和精英的利益，不利于中产阶级。反恐战争更是劳民伤财，让美国国力遭受巨大损耗。

提出外交要服务于国内中产阶级利益，就是要解决美国外交与内政的“脱节”，回应和满足国内中产阶级的利益诉求。拜登执政后在国务院的首次讲话中强调，“外交政策与国内政策已经不存在泾渭分明的分界线”，“我们在国外采取的每一项 行动，都必须心里装着美国工人家庭( 的利益) 。”国务卿布林肯强调，“我的工作是 代表美国面向世界，为美国人民的利益和价值观而战。……我的工作就是为你们服务——让你们的生活更加安全，为你们及你们家人创造更多机会，解决对你们未来日 益产生影响的全球危机。”

其次，“对冲”特朗普外交政策遗产。拜登团队不认可特朗普的外交风格与理 念，认为特朗普充满民粹主义和单边主义色彩的“美国优先”外交政策，不仅与第二 次世界大战后美国的国际主义理念格格不入，也“玷污”了美国长期以来精心维护的 国际形象。但是，他们也清醒地认识到，特朗普的“美国优先”外交政策理念、反对海外用兵和海外“国家建设”、以“公平贸易”代替“自由贸易”的政策口号与行动，得到 大批中下层美国人，特别是铁锈地带蓝领工人的热情支持与拥护，后者甚至将特朗普视为自身利益的代言人与捍卫者。如果美国决策者不能正视中产阶级的不满与怨 愤，不能解决他们真正关心的问题，“特朗普幽灵”就会时隐时现，给他们的政策议程造成严重干扰。

“对冲”特朗普外交政策遗产与影响，必须“对症下药”，重视中产阶级的利益诉 求。相对于特朗普将更多矛头指向国外、指向全球化和自由贸易，煽动右翼民粹主义 狂热，拜登团队更重视“内政外交”齐抓共管。拜登的“中产阶级外交政策”，一方面 强调在对外贸易中必须捍卫中产阶级经济利益而非跨国公司利益，要重视“环保”“劳工”“反腐”和“国际税收”，推进“公平贸易”;要鼓励制造业回流，保护关键供应链安全，促进本国就业。另一方面强调美国不能单干，不能放弃国际领导和国际道义，相反通过联合志同道合国家共同捍卫民主人权和“公平贸易”，美国才能更好地 促进中产阶级的经济利益和民主人权价值诉求。更重要的是，必须强化政府在促进 国内公平正义及推动美国科技创新中的作用，让政府成为捍卫美国中产阶级利益的 帮手而非绊脚石。

再次，重置美国外交政策方向。拜登政府“中产阶级外交政策”，是“破”与“立” 的结合。对冲特朗普具有强烈民粹主义和单边主义色彩的外交政策遗产，只是一个方面;在此基础上将美国外交政策重新“回摆”到民主党建制派重视的多边主义、国际主义，重振美国的“道德权威”与国际形象，才是他们提出“中产阶级外交政策”的 旨趣所在。因此，拜登政府的“中产阶级外交政策”，特别强调恢复美国国际领导，团结志同道合盟友，重视多边主义和“国际规则”，捍卫“民主人权”，与特朗普的单边主义和“美国优先”进行切割。布林肯在向美国人解释新政府外交政策优先目标时表示，美国在全球的领导和参与依然十分重要，“无论我们喜欢与否，世界不会自行组织起来。”美国的领导，是“应对当今挑战的最好方法”。

最后，更好地与中国展开竞争。拜登团队提出“中产阶级外交政策”口号时，特 别强调，美国只有搞好国内经济建设、提升经济与科技竞争力，才能更好地与中国在 全球展开战略竞争，维护美国的全球领导地位。拜登团队提出“中产阶级外交政策”的所有优先政策目标，基本上都有中国的“影子”。重视经贸规则制定，鼓励制造业 回流及供应链安全，是为了应对中国的“经济挑战”，维护美国“经济安全”。提振美 国科技竞争力，投资美国国防科技，是为了与中国在高科技领域展开竞争，维护对中国的科技与国防“优势”。重视民主人权、强调团结志同道合的盟友，是为了占领外交与舆论“道德高地”，更好构建针对中国的国际统一战线。强调国际参与和国际领导，用布林肯的话来说，是防止中国因美国的缺位而出现的国际领导力空缺，取而代之。

三 “中产阶级外交政策”的实施与前景

拜登入主白宫后，尽管将主要精力用于国内治理，特别是应对疫情蔓延、经济疲 软及国内种族矛盾，但也通过人事任命、政策讲话、签署行政令及相关法律，积极推进 “中产阶级外交政策”议程。在人事任命方面，拜登政府在总统国家安全事务助理、国务卿、贸易代表、财政部部长、商务部部长等关键岗位上，任命了具有较长时期政府 工作经历的民主党温和“建制派”和“专业人士”，其中沙利文等人还亲自参与了针对 国内中产阶级外交政策诉求的田野调查，确保“中产阶级外交政策”理念与议程能够 得到有效贯彻。在政策动员方面，拜登 2021年2月在国务院的讲话，国务卿布林肯3月发表的外交政策演说，拜登政府3月颁布的过渡时期国家安全战略指南，都明确 宣示了新政府致力于推进“中产阶级外交政策”的决心与意志。在政策推进方面，拜 登政府通过签署一系列行政令，签署经济纾困法案，提出“美国就业计划”“美国家庭 计划”及 2022财年预算支出方案，以及领导人外访，稳步推进其“中产阶级外交政策”议程。

第一，强调公平贸易，为美国工人和企业赢得“公平竞争环境”。2021年3月，国 务卿布林肯发表题为“美国人民的外交政策”演说，强调：“我们的贸易政策需要清晰 回答，如何能够壮大美国中产阶级，创造新的更好的工作，有利于所有美国人，而不仅 仅只服务于已经获益的那些人。”美国贸易代表戴琦( Katherine Tai) 在上任首日表 示，“我们将……利用贸易帮助我们的经济复兴”，贸易政策将“促进所有美国人利 益，支持美国创新，倾听美国工人心声，推进广泛、平等的经济增长”。美国贸易代 表办公室发布的《2021年贸易政策议程及2020年年度报告》提出，拜登总统寻求一 个公平的国际贸易体系，促进包容性经济增长，反映美国的“普世价值”观。拜登政 府的贸易政策将鼓励国内投资、创新，促进美国家庭的经济安全，反击贸易伙伴的不公平行为;通过打开国际市场，促进国内强劲经济复苏，为美国工人和企业的未来赢 得机会。一句话，美国的对外贸易政策，要为国内中产阶级的经济安全服务。

第二，签署行政令，确保供应链安全，鼓励制造业回流。2021年1月25日，拜登 签署“美国工人、美国制造”行政令，要求联邦机构最大限度采购美制商品与服务，帮 助美国公司加入战略性产业竞争洪流，让美国工人从中获益。2月24日，拜登签署供应链行政令，建立有弹性的、多样化和安全的供应链，重振美国国内制造业，创造新的就业机会，确保美国经济安全和国家安全。该行政令还提出确保美国供应链安全 的“100 天”和“一年”计划。一是，在 100 天内对半导体、稀土等关键原材料、药品和 药品原料及高能电池四大类产品进行评估，确保这些产品的供应链安全，并采取必要 措施加以应对。二是，在一年内对六大经济部门的工业基础进行评估，确保这些部门 的供应链安全，必要时加强与盟友的供应链安全合作。拜登希望，通过这些举措，推 进美国供应链弹性，重建美国制造业能力，维持美国在研发领域的竞争优势，创造报 酬优厚的工作，造福美国人民。2021 年 6 月 8 日，拜登政府发布半导体、高能电池、 稀土等关键原材料及药品和药品原料四大产品的供应链安全百日评估报告。报告认 为，美国完全有能力维持科技创新优势，重建关键产品及价值链的生产能力。美国国 内大学和科研体系，人才储备、创业环境以及强大的盟友体系，都有助于美国重新激 活国内竞争力和强化供应链安全。拜登政府还同时宣布为解决经济重启后面临的短 期供应链不稳定问题以及确保美国长期供应链安全，将采取一系列新举措。

第三，投资国内有形和“无形”基础设施，保护中产阶级就业与福利，赢得与中国 的竞争优势。2021 年 4 月，拜登先后提出“美国就业计划”和“美国家庭计划”两大 政策方案，前者要求联邦政府投入 2.25 万亿美元用于改造美国国内交通基础设施以 及电力、互联网、通信等基础设施，重新激活美国制造业，投资研发，确保供应链安全，提升美国经济竞争力，为中产阶级创造更多就业; 后者要求投入 1.8 万亿美元为美国人额外提供4年免费教育、免费托儿服务和带薪休假，改革税制，让中产阶级从中获 益等。拜登希望通过投资美国经济和美国工人的“未来”，整体提升美国科技和经济 竞争力，促进国内中产阶级福利，最终赢得与中国的竞争。5月28日，拜登政府提出总额为6.01万亿美元的 2022 财年预算案，是第二次世界大战结束以来数额最高 的财政预算案。这一预算案包括了“美国就业计划”和“美国家庭计划”的重点内容，并大幅增加了教育部、商务部、卫生和公共服务部、环境保护署、国家科学基金会等机 构的预算支出，保护美国中产阶级利益，促进美国就业与科技创新。

第四，回归多边主义，重建美国国际领导权。入主白宫首日，拜登宣布美国重回 巴黎气候变化协议，履行协议义务，应对全球气候变化挑战。2021 年 4 月 22～ 23 日，拜登还首次召开了全球 40 国领导人的气候变化视频峰会，传递美国领导全球气候变 化合作的决心和意志。2021年1月21日，副总统卡玛拉·哈里斯( Kamala Harris) 致 电世界卫生组织总干事谭德赛，宣布美国撤回特朗普退出世界卫生组织的决定，回归世界卫生组织，缴纳拖欠会费，共同应对新型冠状肺炎疫情。2021年2月7日，布林肯宣布，美国决定重返联合国人权理事会，并寻求在年内成为正式成员。通过这一系 列“回归”，拜登政府意在向外界表明，新政府决心抛弃特朗普的单边主义，拥抱多边 主义，重建美国国际领导权。布林肯强调，如果美国选择内顾，那么其他国家就会取而代之，或者世界陷入混乱与危险。“无论哪种情况，都不利于美国”，美国必须对世 界“进行领导和接触”。

第五，重视联盟关系，恢复盟友对美国的信任。拜登政府认为，联盟是美国外交 的独特优势，要实施“中产阶级外交政策”，必须重视联盟，充分发挥联盟这一战略资 产。2021 年 2 月 4 日，拜登在访问国务院时表示，“美国的联盟是我们最大的资产， 通过外交进行领导意味着与盟友及伙伴齐心协力。”2021 年 2 月 19 日，拜登在参 加线上慕尼黑安全会议时高调宣布，“美国回来了，跨大西洋联盟又回来了。”美国将与欧洲盟友加强经贸合作，共同应对全球挑战。2021 年 3 月，美国先后召开美日印 澳四国领导人视频峰会，派遣国务卿和国防部部长奔赴亚洲和欧洲进行访问，修复美 国与联盟关系，强调美国对欧亚盟友的安全承诺。在国务卿和国防部部长访问日韩 期间，美国与日韩两国初步解决了困扰双边关系的驻军费用分担问题。相对于特朗 普政府明火执仗的“敲竹杠”，拜登政府更重视日韩两国的军事同盟价值，注重加强 美日韩三方安全合作。2021 年 4 月，美日韩三国国安高官还在华盛顿举行了首次面 对面会晤，表示要加强三国安全合作，应对朝核问题挑战。拜登还在白宫迎来了他 就任后的首位外国领导人———日本首相菅义伟。双方在会谈后发表的联合声明中强 调，美日同盟是“新时代全球伙伴关系”，是印太地区乃至全球和平与安全的基石。两国将携手合作，共同推进“自由开放的印太共享愿景”。2021 年 6 月 9 日，拜登启 程前往欧洲，参加在英国举行的七国首脑峰会，并出席在比利时首都布鲁塞尔举行的 北约及欧盟峰会。这是拜登就职后的首次国外访问，拜登强调加强美欧等西方内部 团结，促进民主价值观，恢复世界经济，应对新型冠状肺炎疫情、气候变化危机及“中 国和俄罗斯挑战”，将是其欧洲之行的主要任务。

第六，打“民主”“人权”牌，重建美国道德权威。入主白宫后，拜登将“民主”“人 权”作为团结盟友、重建美国道德权威及与特朗普外交政策遗产进行切割的重要抓 手。拜登在谈到美国在世界的地位时强调，美国外交必须根植于美国最珍视的民主 价值观: 捍卫自由、倡导机遇、支持普遍人权、尊重法治和尊重每个个体，只有这样美 国才能团结盟友，应对形形色色的挑战。拜登政府不仅迅速“回归”联合国人权理 事会，还以“侵犯人权”为借口，对俄罗斯和中国实施新一轮制裁，并积极计划召开 “民主峰会”，构建民主人权统一战线。

应该说，拜登执政后，在推进“中产阶级外交政策”方面，开启了小步快跑模式。然而，由于这一政策本身的内在张力及当前美国国内政治氛围，其政策前景并不明朗。

第一，政策目标与手段之间的匹配问题。表面上看，拜登政府的“中产阶级外交 政策”，似乎十分诱人。它既要保护国内中产阶级的经济利益，又要扭转特朗普“美 国优先”政策诱发的美国国际道义滑坡，实现经济利益与国际道义的“鱼与熊掌兼 得”。然而，天下没有免费的午餐。恢复美国国际领导权，重振美国“道义权威”，很 多时候必须以牺牲眼前乃至局部经济利益为代价，否则无法“号令诸侯”。按照美国 学者约翰·伊肯伯里( G.John Ikenberry) 等人的说法，第二次世界大战后美国盟友之 所以心甘情愿站在美国一边，支持美国霸权，是因为美国开放国内市场、部分牺牲国 内经济利益，换取盟友对美国领导的认可和支持。如果没有这个“大交易”，美国不 可能成为西方世界的领导。现在，拜登想在不付出经济代价，甚至要与盟友“争利” 的情况下，谋求国际领导权和国际道义权威，是根本忽视了政策目标与政策手段之间 应有的匹配问题。

第二，中产阶级是否买账。相对于桑德斯、沃伦等民主党内的激进派，拜登代表 的是民主党内的温和中间派，也是传统的建制派。尽管出于争取选民支持和对冲民 主、共和两党“左”“右”民粹主义势力考量，拜登团队也提出了“经济安全就是国家安 全”，外交政策要服务于国内就业和中产阶级利益等竞选口号及施政纲领，但是，能 否兑现或兑现多少，美国中产阶级还在等待观望。特别是，拜登团队在强调经济利益 的同时，念念不忘恢复美国的国际领导地位和“国际责任”，要重新“参与领导”世界，维护“自由开放的国际秩序”，与美国中产阶级更重视国内建设和自身经济福利的 “内顾”倾向，存在张力。中产阶级是否买账，是个不小挑战。

第三，国会是否持续支持。经过2020年国会选举，民主党时隔10多年后再次控 制了国会参众两院，为拜登总统推进其政策纲领提供了难得的机遇。但是，国会内的 民主、共和两党党争并没有丝毫放松迹象。与特朗普执政时期国会民主党议员“逢 特必反”一脉相承，当前国会的共和党议员也是“逢拜必反”。在拜登总统就任后国 会通过的 1.9 万亿美元经济纾困计划中，没有一位国会共和党议员投票支持。对拜 登来讲的一个好消息是，当前美国国会民主、共和两党在反华问题上似乎达成了共 识。2021 年 6 月 8 日，美国参议院以压倒性多数通过了《2021 年美国创新与竞争法 案》( United States Innovation and Competition Act of 2021) ，强化联邦政府在科研投入和产业布局中的作用，加强对华全方位战略防范，与中国展开正面战略竞争。

不过，这并不意味着共和党就放松了对拜登政府的“警惕”，双方在内外政策理 念、方向和重点上，分歧依旧。此外，随着拜登总统与民主党内民粹派“蜜月期”的过 去，他也将面临更多来自党内民粹派的政策压力。届时，拜登在推进“中产阶级外交 政策”过程中，既要照顾国会民主党民粹派的诉求，又要满足党内国际派的主张，还 要提防共和党的搅局，将举步维艰。

第四，美国盟友是否跟进。拜登重回国际主义，重视多边主义及同盟关系，倡导 民主人权，美国欧亚盟友无疑积极支持。但是，美国欧亚盟友也知道，鉴于美国当下 的国内政治氛围及特朗普外交政策遗产的牵绊，拜登的“国际主义”转向，能推进到 何种地步，还是未知数。而且，拜登政府力推的“中产阶级外交政策”及其“经济安全 就是国家安全”的政策理念，多少带有特朗普“美国优先”的政策遗风。一方面要与 盟友“争利”，另一方面又要盟友支持其国际领导权，美国盟友恐怕不会答应。

四 对中美关系的影响

拜登政府争取国内中产阶级支持，对冲特朗普“美国优先”外交政策影响，重建 美国国际领导力和国际威望，本来无可厚非。但是，拜登政府在兜售“中产阶级外交 政策”时，“念念不忘”中国，将“与中国竞争”，作为新政府政策推进的集结号，显然不 利于中美关系的良性互动，也将给中美关系的未来发展蒙上阴影。

第一，无助于缓和中美经贸关系。拜登团队一方面对特朗普对华贸易战和关税 战提出批评，认为它非但无法解决中美经贸问题，相反让美国经济利益受损; 但另一 方面却又表示，并不打算立即取消特朗普时期对华加征的关税。美国贸易代表戴琦 在国会任命听证会上表示，关税是美国外交政策的合法工具，美国将继续维持对华已 加征关税。此外，拜登政府还多次强调，要善用经贸规则，特别是制定涉及环境、劳工、知识产权保护、反腐等内容的经贸规则，将美国在经贸领域的诉求通过双边或多边谈判，包装成国际经贸通用规则和标准，更好地“约束”中国，保护美国中产阶级利益。这种“关税+规则”，以及通过联盟磋商及多边施压方式，解决中美经贸关系的思路，说到底还是“我赢你输”的零和思维，显然无助于缓和中美经贸关系。

第二，加大中美经贸“脱钩”的风险。拜登政府的“中产阶级外交政策”，特别强 调保护中产阶级的就业与福利，重视制造业回流和供应链安全。拜登政府将鼓励制 造业回流视为提升美国制造业能力，减少对华产业依赖和增加国内就业的“三位一 体”竞争法宝，卖力推进。拜登政府强化美国制造业回流及突出供应链安全的政策 举措，无论能否最终落实或取得预期效果，至少在未来一段时间内，会加大中美经贸 脱钩风险。一些美国企业和投资者，可能迫于政府压力或出于规避风险考虑，在对华 投资方面，裹足不前或三思而后行，或将目光瞄向美国国内或其他更“友好市场”。

第三，加剧中美科技竞争。拜登政府的“中产阶级外交政策”，强调振兴美国科 技，确保美国在人工智能、量子计算、5G、生物科技等领域不被中国超越。拜登政府 除了加大在这些领域的科研投入外，还特别强调对中国的防范，在中国在美投资、美 国对华出口管制及中美科技交流与合作领域，严防死守。2021年 4月，美国参议院 提出了《2021 年战略竞争法案》( Strategic Competition Act of 2021) 和《无尽边疆法 案》( Endless Frontier Act) 两份法案。5 月，美国参议院将上述两项法案合并，并加入 新内容，提出了一份冗长的《2021 年美国创新与竞争法案》。6 月 8 日，美国参议院 以 68 票赞成、32 票反对通过该法案。该法案声称中国正动用政治、外交、经济、军 事、技术和意识形态实力，成为美国“近乎同辈”( near-peer) 的全球性战略竞争者，要 求未来 5 年联邦政府投入 2500 亿美元促进国内基础及前沿科学研究，同时加大对华 科技防范，维护美国科技优势，与中国展开长期、全方位竞争。拜登表示，“我们正 处于赢得 21 世纪的竞争中，发令枪已经打响”，“当其他国家继续投资于本国的科研时，我们不能落下。美国必须维持世界上最具创新和生产能力的地位。”拜登要求 美国加大科技投入，加大对华科技防范，维护美国科技优势，与中国展开长期、全方位竞争。拜登政府在科技领域的政策举措，无疑将进一步加剧两国在科技领域的竞 争。

第四，不利于中美两国在亚太地区和平共处。自奥巴马政府推出“亚太再平衡” 战略以来，美国日益将中国在亚太地区实力与影响的增长，视为对美国亚太地区霸权 的挑战。强化、拓展与亚太盟友及安全伙伴的政治、经济和安全关系，对冲中国影响，逐渐成为美国亚太政策的主轴。这一政策基调，在特朗普时期继续强化，并日益具有对抗性。拜登执政后，在亚太政策方面，除了批评特朗普不重视同盟关系外，基本上继承了特朗普和奥巴马政府亚太政策的大框架，继续将牵制中国影响，作为亚太政策 的主要目标。拜登政府在发布的《过渡时期国家安全战略指南》里声称，中国是唯一 能够整合外交、经济、科技及军事能力，对美国创建的稳定开放的国际体系，发起持续 挑战的竞争对手，表示要“重新激活和刷新美国在全球的联盟与伙伴关系”，应对“中 国挑战”。拜登政府强化美日、美韩等亚太同盟关系，拓展与印度等国的安全伙伴 关系，频繁派遣军舰“穿越”台湾海峡，在南海实施“航行自由行动”，提升美日印澳四边安全磋商级别，构建亚太“民主联盟”，显然不利于构建一个和平、稳定、开放、包容 及繁荣的亚太秩序，也不利于中美在亚太地区的和平共处。

第五，不利于中美两国在全球治理领域的合作。拜登政府一方面表示要寻求中 美在气候变化、防扩散、全球公共卫生及全球经济治理等领域的合作，但另一方面又 处处对华设防，在经贸、科技、安全、舆论等方面，对中国进行限制和抹黑，扬言“要从 强势地位与中国接触”，“该竞争时，竞争;能合作时，合作; 必须对抗时，对抗”。这种傲慢的功利主义心态和对抗思维，必然会冲击中美合作氛围，干扰合作进程，影响 合作效果。毕竟，两国在全球治理领域的合作，说到底要取决于两国关系总体状况及 合作意愿。这种“带着镣铐”的合作，难以走深走实。

结 语

拜登团队提出和推进“中产阶级外交政策”，究其本意，是要对冲特朗普“美国优 先”外交政策遗产，赢得国内中产阶级支持以及重振美国国际形象与国际领导力。但是，拜登团队深知，鉴于当前美国国内政治氛围及特朗普“美国优先”外交政 策后遗症，他们要推进“中产阶级外交政策”，举步维艰。因此，在政策提出和推进的 过程中，拜登团队始终将“与中国竞争”，作为“内聚民心、外结盟友”的舆论和外交动员工具。然而，这种几乎不加掩饰的“寻找对手”做法，可能恰恰误读、误导了美国人 民的主要关切。因为研究显示，“没有证据表明，美国中产阶级会支持与中国发生新 冷战，或发起一场世界民主国家与威权政府的宇宙斗争，恢复美国单极世界霸权。”以“中国挑战”为噱头，既无助于给中美紧张关系降温，也不利于维护美国中产阶级 的经济利益，甚至会“进一步扩大( 美国) 外交政策群体与华盛顿之外绝大多数美国 人之间的鸿沟”。

来源时间：2021/9/27   发布时间：2021/9/27

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