作者：董大亮 郭永虎  来源：文化纵横

董大亮 | 河海大学

郭永虎 | 吉林大学

【导读】近日美国断然撤军阿富汗以及塔利班迅速获得军事胜利的消息令全球惊诧，而美国共和党参议员约翰·科宁在社交媒体上用过时的乌龙数据宣称“台湾驻有30000名美军”，更令舆论哗然。在看似荒诞的政情变化和舆情动荡之外，出现了两种截然不同的忧虑：一种是担忧美国从阿富汗抽身将加重中国的战略竞争压力，尤其是加剧东线的台海紧张局势;另一种则是我国台湾省一些人士担忧“今日阿富汗，明日台湾”，即“美国弃台论”。

但从历史上看，“昨日台湾，今日阿富汗”才是正解。1979年中美建交前后，美国就曾组织了一场从台湾全面撤军的行动。本文选录近年来解密的美国太平洋司令部司令1979年度历史文件，揭示了美国如何在规定期限内，完成人员撤离、财产处置，并终止联合军事行动。作者分析，这场撤军行动看似坚决完成了撤军计划，维护了美国当时的外交政策调整目标，却又暗中保持了同台湾当局的实质性军事关系，给今日的台海问题留下后遗症。撤军完成后，太平洋司令部实际上在台湾维持了一种“撤而不离”的状态，重新塑造了美台新型非正式军事关系。重新解读这些文件，作者发现太平洋司令部司令扮演了重要角色，体现了战区司令部对美国外交政策的影响，对我们进一步思考，谁在两岸关系及地区安全事务中发挥关键作用，提供了重要启发。

文章原载《军事历史研究》2020年第4期，原标题为《美国太平洋司令部历史文件：1979年“台湾撤军概述”(选录)》，文章仅代表作者观点，供诸君参考。

美国太平洋司令部历史文件：1979年“台湾撤军概述”(选录)

自1950年6月美国第七舰队开入台湾海峡，到1979年4月30日，美国一直在我国台湾地区保持军事存在。特别是1954年《美台共同防御条约》签订后，美国在台湾成立“美军协防台湾司令部”，使美国在台湾拥有了成体系的作战指挥力量。直到1972年中美关系正常化进程开启后，美国才逐渐削减驻台部队，并随着中美正式建交而启动最终的撤军计划。那么，美国是如何在4个月时间内基本完成人员撤离的?又是怎样处置美军资产的?美国在撤军时又有哪些政治、军事考虑，并留下了哪些后遗症?这些问题在美台军事关系有可能升温的当下，深具追问意义。

然而，由于中美建交过程中撤军问题本身并非两国核心议题，国内外学界更关注两国围绕撤军完成后美台军事关系的新形态而进行的博弈，特别是美国对台湾的防卫承诺与军售政策，而对美国从台湾撤军的过程缺乏应有的重视，语焉不详。另一方面，负责组织协调撤军行动的美国太平洋司令部，其决策资料一向较少解密，以致外界也很难通过原始材料来系统梳理美国从台湾撤军全貌。

本文选录了近年来解密的美国太平洋司令部司令1979年度指挥历史文件附件“台湾撤军概述”。该附件由参加撤军组织协调工作的美国海军中校理查德·沃塞纳(Richard Worsena)负责编写，所涉及材料均为太平洋司令部与参联会、各军种部门、“美军协防台湾司令部”“美国在台协会”等机构进行协调的原始文献。该附件分为两个部分，第一部分涵盖1978年12月15日到1979年4月30日;第二部分涵盖1979年5月1日到12月31日。每一部分都包含规划、行动、人员、机构、后勤、安全援助、军事行动等章节，全文约46000字。

本文选录其中关于规划、人员、后勤、军事行动部分的内容，意在还原美国如何在有限时间内完成人员撤离和资产处置，在中美建交的同时重塑美台军事关系。由于国内学界对上述史料尚未开展深入研究，因此本文得以首次从战区司令部层面系统展示美国从台湾撤军过程中的决策、协调、执行过程，揭示美国军队如何在中美建交时期重塑美台军事关系，并展现美国战区司令部对美国外交政策的影响，以飨读者。

▍一、1979年美国从台湾撤军概况

美国从台湾撤军的方案———OPLAN 506X号作战计划，由“美军协防台湾司令部”司令詹姆斯·林德(James B.Linder)少将负责起草，并得到太平洋司令部和参联会的批准。林德少将作为岛内行动的协调和管理者，太平洋司令部司令莫里斯·维斯纳尔上将(Maurice Weisner)负责总体协调。根据OPLAN 506X号作战计划的安排，美国从台湾撤离人员和处置资产的过程持续了一年时间，分为两个阶段:第一阶段为1979年1月1日到1979年4月30日，主要任务是撤离美国在台湾的军事人员及其家属，以满足卡特总统在中美建交声明中提出的政治要求，并完成对美国在台不动产、战争储备物资等其他资产的初步处置;第二阶段是从1979年5月1日到1979年12月31日，主要解决第一阶段中未完成的任务，实现对余下资产的产权移交或物资转移工作。前一个阶段主要由“美军协防台湾司令部”等美国军事人员直接同台湾方面进行交涉，在后一个阶段，由于美军业已撤离，主要由“美国在台协会”负责同台湾方面完成合同签署、产权移交等工作，太平洋司令部司令扮演了重要的决策指导与协调职能。

就过程而言，美国撤军计划的实施是顺利的，基本按照既定时间节点完成了人员撤离与资产处置等工作。就效果而言，太平洋司令部所组织协调的这场撤军行动，既满足了中美关系正常化的大局要求，使美国中断了同台湾的正式军事关系，又尽可能地照顾了台湾当局的利益需求，并为保持同台湾当局的实质性军事关系奠定了基础。

▍二、“台湾撤军概述”选录

第一部分 1978年12月15日—1979年4月30日

第一章 规划

第一节 计划

撤军计划

1972年《上海联合公报》的发表，宣告了美国开启同中华人民共和国外交关系正常化的进程，美国也开始逐渐削减驻扎在台湾的军事单位和人员。在1978年10月初，美军协防台湾司令部司令林德少将，要求他的参谋制定一份和平状态下从台湾撤出部队的计划。考虑到政治敏感性，这一计划的制定者仅限于美军协防台湾司令部的参谋人员;其他美国军事单位未被建议参与计划制定。林德少将批准计划草案后，将其传送给在台湾的其他美国军事单位进行研究和修订。该计划的代号是美军协防台湾司令部506X号作战计划，随后被命名为“火炮装甲”行动(Battery Plate)。虽然被视为作战计划，实际上这项计划只是一个用于撤出在台湾的美国人力和物资的行政管理计划。林德少将为这一计划确定的开始日期为1978年12月; 太平洋司令部司令莫里斯·维斯纳尔上将和参联会审阅后，将撤军完成日期定为1979年3月15日。

该计划的起草建立在两个假设条件基础上: 一是撤军计划将在总体和平环境下实施; 二是台湾当局不会对撤军施加障碍或不恰当的限制。当卡特总统在1978年12月15日宣布将同中华人民共和国建立外交关系，并且将在1979年1月1日中断同台湾的正式外交关系时，506X号作战计划正在制定过程中。卡特总统宣布所有美国驻台部队将在1979年4月30日前撤离台湾;而506X号作战计划为美国提供了两个政策选项:一个是在90天或更少时间内进行“仓促撤离”，另一个是在180天时间内实现“有序撤离”。

计划的演变

当卡特总统发表声明时，506X号计划正处在起草过程之中，准备提交给林德少将并向其他在台湾的美国军事单位传阅。当时，这些军事单位的重要人员已经知晓了该计划的存在。到1978年12月17日，林德将军已经和所有在台湾的美国军事单位指挥官就初始方案进行了协调。

由于卡特总统的声明为撤军计划确立了120天的期限，因此最终的时间节点得到了确定，但是初始方案却始终保持在需要得到进一步指导的状态。林德少将把修订后的方案提交给太平洋司令部司令维斯纳尔上将，供他研究、评论和修改，并由其提交给参联会做最后的批准。维斯纳尔上将做出的修改是，将新的120天期限重新命名为“有序撤离”选项，将121—180天期限命名为“延期撤离”选项，90天以内的“仓促撤离”选项得以保留。如在本年度指挥历史中其他部分讨论的那样，维斯纳尔上将删去了任命林德将军为对所有美国在台部队实施作战/行政控制的驻岛指挥官(ADCON)的内容。作为代替选项，维斯纳尔上将在1978年12月20日的一项单独指令中指派林德少将为唯一协调和管理撤离行动的驻岛指挥官。维斯纳尔上将在12月27日将撤军计划提交给参联会，参联会于12月30日批准执行该计划。

第二章 人员

第一节 从台湾撤离

506X号计划要求按照既定时间节点从台湾撤出军事人员及其家属。林德少将提交的计划草案建议每30天增加一个时间节点。(D-90,D-60,D-30)参联会和太平洋司令部司令维斯纳尔上将对草案的时间节点进行了修改，506X号计划最终的时间节点如下所示:

表1 506X号计划任务时间节点与目标

军事人员

林德少将提议506X号计划将他作为对所有在台美国部队实施作战/行政控制的驻岛指挥官。按照这一授权，林德少将能够对人事行动进行统一管理，并有权对在台湾的所有军事单位的人事行动进行协调。然而，各个军种司令部司令以及维斯纳尔上将并不认为有必要赋予他这一授权，只是指派林德少将为唯一协调和管理撤离行动的驻岛指挥官。

美军协防台湾司令部的人力部门并不负责管理在台湾的所有26个军事单位的人事行动。按计划，美军协防台湾司令部的人力部门将得到这些单位人员的补充，以提供人力支援功能。(代表海军单位的台北支援司令部、代表陆军单位的美国驻台湾陆军通讯司令部、代表空军单位的第6217空军基地中队，分别向美军协防台湾司令部派驻了人力官员。)在没有得到作战/行政控制授权的情况下，在美军协防台湾司令部和上述三个军种单位以及在岛外的军种人力中心之间建立密切的协调关系变得势在必行。作为第一步，林德少将要求军种人力中心暂停一切向台湾的人员调配。

林德少将预测他将获得对美国部队(不包含美国驻台湾大使馆武官处)的作战指挥授权，便把在台湾的所有人事管理置于作战控制之下，直到为支援撤离行动而对授权进行的审查否决了他的要求。虽然位于田纳西兰多夫空军基地的空军军事人力中心(AFMPC)，是与海军人力办公室、陆军军事人力中心相对应的人事管理机构，但是却不是发布驻台空军人事命令的关键节点。在台湾的大部分空军人员隶属于太平洋空军。太平洋空军受空军军事人力中心指派，作为在台湾的所有美国空军单位的人事管理核心，并首先按照太平洋空军的战区需求调走驻台空军人员。余下的人员由空军军事人力中心进行安置。然而，太平洋空军将发起人事协调的权限委派给菲律宾克拉克空军基地的第三战斗支援团，由该机构负责向在台湾的空军人员提供正常的人力支援服务。由于这种碎片化的控制体系，空军人力协调变得极为困难。关于空军相关人员的撤离问题，在《美国台湾协防司令部司令指挥历史终结》中有详细的描述。

担保人的撤离大体上满足了506X号计划的时间要求(见表2、表3)。大量的担保人集中在撤离期限的后半段离开台湾，但并没有造成重大问题;然而在最后阶段，协调撤离航班进出港需求时又产生了额外的管理问题。

 

表2 OPLAN 506X号计划撤军时间节点

 

表3 美国军事人员及家属数量变化

截止到1979年4月30日，仍有3名美军人员滞留台湾。其中两人处于监禁状态，一人到1979年5月底才被释放。第3名美军人员是得到军种部门的批准，在台中的驻外军官语言学校进行学习。

第二节 台湾旅行

卡特总统发表从台湾撤军声明后的三天内，太平洋司令部总部确定了一系列与军事撤离行动相关的事宜，并着手制定未来关于台湾的政策。其中之一是，在所有国防部人员于1979年4月30日撤离台湾后，是否允许国防部人员再次返回台湾。

1月初，参联会把国防部最初的政策事务指导转达给太平洋司令部司令维斯纳尔上将。关于1979年4月30日以后国防部人员在台湾的存在，参联会通知不允许任何国防部人员以任何理由出现在台湾，包括执行临时任务。太平洋司令部总部申请对这一问题进行复议，指出尚存在数个不确定的领域，可能要求国防部专家以临时任务形式赴台湾进行指导，并且需要有人监督在台湾的合同，以保证合同效率并维护国防部的利益。这些领域包括为支援《美台共同防御条约》而进行的策划工作、对外军售工作、程序化基地级维护(PDM)合同监督工作，以及国防财产处置行动(DPDO)等。

正式访问

参联会向国防部长办公室提交的复议导致了美国政府官员赴台湾旅行的政策发生了一些变化。参联会和国防部长对军职和文职人员访问台湾提供了详细的政策指导。

1979年4月30日之后，将不再有现役军人正式访问台湾。

在1979年及以后，将按照个案批准的原则，允许有限数量的国防部文职人员以临时任务形式访问台湾。这些人的职能包括:为先前提供的美国装备排除故障;监督程序化基地级维护设施的合同运作;管理战争储备物资合同;从事财产处置和设施移交工作。这类个案申请可以使用两种程序。在台湾持续停留超过179天的国防部文职人员，将被从他们的政府服务体系中脱离出来，纳入到美国在台湾的机构的人员编制中。但是有7名被批准继续监督程序化基地级维护设施合同的人员得到了豁免，未申请这一程序。在台湾持续停留少于180天的国防部文职人员，或临时访问台湾的文职人员，将由他们的所在机构将其设定为临时任务状态。

非正式访问

国防部的军职和文职人员，在度假或过境情况下，可以前往台湾。但要求身着便服。开展正式活动或以官方身份与当局进行接触都是不被批准的。

第四章 后勤

第一节 工程设施

处置不动产

《美国部队地位协定》第四条对处置不动产，做了下列说明:

一、当地面和设施不再是必需品时，美国政府应当将其还给中华民国政府;

二、美国政府没有将设施恢复到获得时状态的义务;

三、当《美国部队地位协定》终止时，对于美军自费安装的设施或对设施进行的改善，如果台湾当局业已或拟出售或准备加以使用时，那么台湾当局应当就这些设施或进行的改善的残余价值，包括废料价值，对美国进行补偿。此项残余价值应当由美国部队和台湾相关部门通过协商的方式确定。

虽然上述第四条规定实际上让不动产处置变得相对简单明了，但太平洋司令部司令维斯纳尔上将还是建议林德少将，在决定将飞机和设备撤出即将归还台湾的基地时，有必要把政治、军事方面的考虑综合起来。撤离特定的飞机或装备系统可能会导致整个基地对台湾民众没有什么用处。各个军种从台湾基地中撤出设备虽然可以满足其自身需求，但是考虑到从台湾撤军在更高层面产生的广泛政治影响，这种做法可能不一定恰当。

1979年1月10日，根据506X号计划，美军协防台湾司令部被指定为代表，协调向台湾归还地面和设施的行动，并就美国政府自费对这些设施进行的改善向台湾索要赔偿。在等待参联会指导时，林德少将在太平洋司令部撤军援助组的协助下，着手考虑哪些设施和装备(不包括电子通讯设备，战争储备物资和燃料资产)将继续留在台湾;确定未来可能涉及到的设施残余价值;与美国在台协会台北办事处签订一份谅解备忘录，在1979年12月31日前向其出售全部美国在台设施;与台湾当局签署谅解备忘录，使其在1980年1月1日之后获取对全部美国设施的所有权。所有这些行动，只有在得到许可时才能同台湾当局展开协商。1979年1月19日，参联会授权林德少将同台湾当局讨论不动产移交和撤出美国设备的事宜。

与此同时，林德少将收到台湾联勤总部外事服务处(FASD)的请求，要求协助他们遵照台湾国防部的指令，完整地接收美军现有不必要的设施，且不提供任何补偿。

1979年1月21日，参联会要求太平洋司令部司令维斯纳尔上将就美国在台设施的残余价值补偿问题提供指导方针，维斯纳尔上将的立场是，在制定指导意见时，应在考虑与台湾民众保持最佳关系的同时，努力获得切实的投资回报。过去的经验表明，为美军使用而开发的设施，极少被台湾当局用于其初始用途。因此，即使在计算折旧时增加大量补贴的情况下，“残余价值”也可能远低于购买或替换成本。关于残余价值，维斯纳尔上将提出了的四种选择:

一、放弃《美国部队地位协定》第四条，不索取补偿;

二、索要一些残余价值，并在适当情况下，将设施的现有营业额作为对未来运营状况的考虑因素;

三、严格商定残余价值;

四、以后再对残余价值进行谈判，允许美国在台协会作为“准产权人”，将某些设施出租给美国商业企业，直到美国在改进设施上的投资得到偿还。

总体上看，维斯纳尔上将建议采用第2种选项，第1种选项只适用于那些台湾当局感兴趣但不可能支付补偿的设施。

1979年2月初，林德少将提交了一份提案，将这些设施分为三类:

第一类:在1979年4月30日至12月31日期间使用的，用于支持《美台共同防御条约》的设施;

第二类:1979年4月30日以后使用的，用于存放及妥善保管准备撤离的剩余资产的设施;

第三类:非用于支持《美台共同防御条约》，可以在1979年4月30日前移交给台湾当局的设施。

1979年2月中旬，维斯纳尔上将向参联会提交了林德少将拟议的将美国在台湾的不动产分为三类并分别进行处置的建议。维斯纳尔上将表示，林德少将提出的对第一类不动产进行“委托保管”的概念是可以接受的，而且“委托保管”一词可以包括位于台湾当局地产上美国出资兴建的建筑物和设施，这些建筑物和设施的所有权将于1979年12月31日《美台共同防御条约》终止时，根据《美国部队地位协定》移交给台湾当局。如果没有其他指示，维斯纳尔上将打算开始与台湾当局就1979年12月31前继续使用的第一类设施的委托保管协议进行谈判，目的是在1979年12月31日，由美国在台协会将设施的所有权根据《美国部队地位协定》条款移交给台湾当局。维斯纳尔上将还提交了一份委托保管协议草案。1979年2月28日，参联会大体上同意草案的行动方针，认为至少在开始阶段，谈判的直接目的是获得公平的投资回报，并避免那些在1979年4月30日以后仍留在台湾的美国财产发生额外费用或产生维护、安全费用。

因此，谈判将以《美国部队地位协定》条款为基础，根据双方商定的残余价值进行设施转让。转让设施的初始估价将由林德少将和太平洋司令部援助小组确定，并在必要时由维斯纳尔上将进行调整。美国在台协会将对所有未移交给台湾或未包含在委托保管协议中的不动产负责。这项工作是在1979年4月26日完成的。

委托保管协议(第一类不动产)

1979年3月7日，美国和台湾军事代表举行了讨论委托保管协议的首次会议。美军协防台湾司令部的费里尔上校(Col Ferrier)作为美方代表，台湾联勤总部外事服务处处长曾少将(MAJ Tseng)作为台湾当局代表。会议双方对委托保管协议进行了逐段审查。曾少将要求对“受托人”一词做出解释。费里尔上校回答说，受托人是指在没有所有权的情况下占有了这些设施，且双方都使用了这些设施并使其保持良好状态。一名台湾国防部代表询问台湾国防部是否会因保护受托管的建筑物而得到补偿。美方的答复是，建筑的委托管理相当简单，维修相对较少，而且一些建筑所附带的综合标准仓库应该可以抵消掉补偿费用。关于受委托保管建筑物最终的残余价值，美国的立场是，不应在此时处理这个问题，而应根据《美国部队地位协定》第4条处理。另一方面，台湾方面的看法是，残余价值可以通过台湾在《美台共同防御条约》有效期间对设施的维护来分摊抵消。双方同意，美国在台协会和北美事务协调委员会17将分别作为委托人和受托人签署协议。委托保管所讨论的建筑包括1979年2月6日由美军协防台湾司令部确定的建筑物，以及亚洲航空有限公司在台南空军基地使用的，用来安置美国空军消防车和支持飞行试验作业的飞机跑道围栏维修车的建筑。

1979年4月14日，参联会对维斯纳尔上将在2月16日提交的委托保管协议草案做出了回应，该草案通过了机构间审查，并得到了修改，以推动完成美国在台协会与北美事务协调委员会之间的移交工作。然而在那时，在台湾举行的谈判已经对委托保管协议进行了四次修订，参联会修改的委托保管协议与当时正在谈判中的协议内容并不相同。维斯纳尔上将要求林德少将解决参联会重写的协议与林德少将谈判修订的协议之间的分歧。林德少将对参联会重写的协议提出了修改建议。参联会批准了这些建议，但指出需要变更某些措辞。参联会还规定，除英文版本外，协议的中文版本也需要进行额外的审查。1979年4月17日，林德少将向台湾联勤总部外事服务处提交了委托保管协议的第五版草案，其中包含了参联会授权的修改，以及美军协防台湾司令部在谈判中同意做出的修订。台湾国防部代表在1979年4月18日的一次会议上要求删除协议中的一段内容。参联会同意该要求后，协议的最终版本被发送给台湾国防部。1979年4月26日，美国在台协会和北美事务协调委员会代表签署了协议。

国防财产处置行动(DPDO)相关的设施(第二类不动产)

太平洋地区国防财产处置局(DPDR-PAC)要求在1979年剩余时间内预留若干设施，或供在台北的国防财产处置办公室使用，或用于扩展存储空间，以加快财产移交速度和将财产运输成本最小化。这些设施虽然不在委托管理协议中，但与美国在台协会签署的协议确定了美国在台协会在整个协议期间可以保留并使用这些设施。协议终止后，或当美国在台协会不再需要这些设施时(实际上，这些设施将被临时承担国防财产处置任务的文职人员使用)，这些设施将移交给北美事务协调委员会。

转让协议(第三类不动产)

在最初计划将不动产转让给台湾当局时，林德少将预估这些不动产的初始建设成本超过3,200万美元，并预计军种对这些设施提供的残余价值在购置成本的5%至10%之间。太平洋司令部司令援助小组中的太平洋空军代表，向太平洋空军总部建议，以往美国空军在向台湾转让不动产时所使用的残余价值估算系数应该可以被再次使用。这些体现为不动产价值百分比的残余价值估算系数如下所示: 

 

表4 不动产设施残余价值估算系数

继1979年1月15日发出要求接收美军设施的信函之后，台湾联勤总部外事服务处于2月19日再次通知林德少将，国防部已指示他们开始就接收美国在台湾的设施进行谈判，预计设施的移交将以赠与方式进行，由台湾当局代表美国政府保管，或以象征性方式出售给台湾当局。此前象征性售价被定为1美元。

1979年2月，林德少将发布的台湾撤军情况报告称，已完成对不动产残余价值的初步计算。1979年2月6日，林德少将同台湾国防部后勤参谋次长举行了首次磋商，台湾方面同意了美国提出的构想。1979年3月6日，林德少将向台湾联勤总部外事服务处提供了指定的三类设施清单，并要求在第二天召开会议，讨论处置行动。

1979年3月上旬，林德少将收到了在台湾的美国空军代表和海军代表的正式文件，提供了根据《美国部队地位协定》第4条进行转让的不动产的初始价值和残余价值。这些信息随后被转达给台湾联勤总部外事服务处。空军提供的不动产数据是:初始价值16,912,796美元、残余价值401,586美元，海军提供的不动产数据是:初始价值3,350,048美元、残余价值97,685美元。陆军已经在1977年下半年将设施移交给了海军，因此在台湾没有不动产。

维斯纳尔上将通知参联会，转让协议已经在台湾当局内部审议了几个星期，目前正逐步推动协议向前发展。因此，太平洋司令部后勤与安全援助部部长阿瑟·莫劳(Arthur Moreau)少将要求林德少将以个人身份约见台湾国防部参谋总长宋长志上将和新任联勤总部外事服务处处长，以加快谈判进程。在战争储备物资———燃料谈判期间，这种方法是有效的。在商谈这项协定的同时，因为那些设施正处在空置状态，台湾当局已经开始接收保管这类设施。

1979年4月9日，林德少将向维斯纳尔上将提交了一封来自台湾国防部的信件，该信件将要被送往台湾外交部北美外交事务部，信中称台湾国防部将要求美军以无偿或象征性补偿的方式向台湾移交设施。林德少将要求维斯纳尔上将提供指导，如果台湾不提供任何补偿或仅提供象征性补偿，他将在谈判中持何种立场。维斯纳尔上将答复说，有关这方面的指导意见和有关设施的谈判事项将在莫劳少将访问台湾期间进行讨论。然而，林德少将与台湾联勤总部外事服务处关于转让协议的正式讨论陷入僵局，并被提升到《美国部队地位协定》委员会层面。宋长志上将在外交次长和后勤参谋次长助理、后勤参谋次长在场的情况下表示，协议没有什么重大问题，只是由于汉译英存在一些困难，需要做些微小改动。

美国和台湾军事人员之间最后一次关于设施转让的谈判于1979年4月23日进行。后勤参谋次长助理屠少将(MAJ Tu)代表台湾军方，已成为美国空军人事/后勤参谋长助理费里尔上校代表美国政府。会议开始时，美国代表提出的设施残余价值为499,271美元。扣除掉需要拆除的设施、清单上的重复统计和已经遗失的设备的费用后，残余价值总额减至448,716美元。屠少将仍试图仅仅象征性的支付初始价值百分之一的补偿，但最终还是接受了费里尔上校提出的448,000美元的要求。然而屠少将表示，付款将推迟到1980年1月1日，届时所有残余价值的支付将由美国在台协会和北美事务协调委员会来解决。1979年4月26日，美国在台协会和北美事务协调委员会代表签署了转让协议。

第六章 军事行动

第一节 演习

在1978年，太平洋司令部与台湾进行了15次联合演习。其中5次为有重要意义的联合/合成训练，10次为常规训练。这些演习为台湾军事人员提供了一个训练场所。

太平洋司令部司令维斯纳尔上将的立场是，在《美台共同防御条约》的有效期内，有必要继续安排演习，以在模拟作战条件下训练和评估台湾当局的指挥和控制能力。因此，他向参联会提出了三种政策选项，内容涵盖从取消整个演习计划到在1979年继续进行预定演习。他的建议是修改现有的演习计划，使之与美军协防台湾司令部的撤退时间表相称。

演习安排

受中美关系正常化声明影响的第一批演习是定于1979年1月举行的“猎鲨”(SHARKHUNT)演习、“打捞与营救”(SALVEX)演习和“鹰/云雀”(EAGLE/LARK)演习。美国驻台北大使馆支持举行这些演习，并表示这些演习不仅具有政治价值，表明在《美台共同防御条约》剩余的有效期内，我们的安全承诺依然是有效的。参联会通知说演习将会被取消。

在1979年2月到4月间，太平洋司令部司令维斯纳尔上将试图批准“鹰”/“云雀”/“蓝天”演习。在1979年的头4个月里，总共计划、协调并最终取消了6次演习。由于国务院认为它们可能会对美国在该地区的意图造成误解，所以每次都取消了演习计划。最后，在1979年5月初，参联会通知太平洋司令部，国防部长已经表示不会再与台湾进行联合军事演习。

第二节 舰艇访问

太平洋司令部计划在1978年圣诞节期间对台湾进行4次舰艇访问，计划在随后的新年期间进行5次舰艇访问。1979年第1季度计划再进行20次访问。现有的选择包括:继续按计划进行舰艇访问;取消所有舰艇访问;或者根据台湾当局的态度和安全局势，继续进行较为迫切的舰艇访问(主要是假日期间的访问安排)，并减少随后的访问，直至政治局势趋于稳定。参联会协商一致的意见是继续进行圣诞节期间的舰艇访问，但取消新年期间的访问，因为这段时期正好包括美国与台湾断交之日。(1979年1月1日)

1979年1月初，维斯纳尔上将通知参联会主席戴维德·琼斯将军(David Jones)，他已经修改了其在1978年12月底提出的建议。当时他建议继续进行舰艇访问，至少根据第1季度预定部署完成1979年1月份的访问安排。维斯纳尔上将的新建议是全年持续进行舰艇访问，但节奏会逐渐放缓，到第4季度时可能还会对中国大陆进行访问。具体来说，1月份的访问量将减少50%，未来几个月直到第4季度的访问量将进一步减少。参联会答复说，上级机关正试图对指导意见进行审查，在收到他们对指导意见的修改之前，不会进行任何舰艇访问。维斯纳尔上将的反应是取消1979年1月17日之前的舰艇访问，暂缓1979年1月剩余的3次访问，以等待对现有指导方针的审查结果。

由于到1979年2月中旬仍未收到对指导意见的变更指示，导致更多的舰艇访问被取消，维斯纳尔上将便暂缓所有舰艇访问，直到上级机关制定出舰艇访问政策。参联会被要求协助加快舰艇访问政策决策过程。与此同时，太平洋舰队司令提议的在恢复舰艇访问时所使用的台湾港口访问指导，得到了批准。

1979年3月23日，参联会通知维斯纳尔上将，从该月开始到1979年底，总共获准进行34次舰艇访问。多达6艘舰船可以在一个月(1979年10月)内访问台湾。维斯纳尔上将被要求将3月份的访问计划上报给参联会，并为随后的季度制定访问计划，供参联会审查和批准。近期有2艘舰艇访问了台湾。(1979年3月28日) 1979年第2季度的6次舰艇访问安排，于1979年4月3日提交给参联会。参联会在1979年4月10日批准了4月和5月的3次舰艇访问。

第三节 飞机过境权

在所有美军开始撤离台湾之前，由菲律宾克拉克空军基地第13航空队第1分遣队负责美国飞机在台湾的飞行许可/过境事务。在美军撤离过程中，美军协防台湾司令部司令林德少将在克拉克基地分遣队的技术协助下承担了该项责任。1979年5月初，美国在台协会台北办事处的太平洋司令部司令联络官承担了主要责任，太平洋司令部临时规划办公室监督了这一活动，并根据需要提供了帮助。

飞机着陆权

1979年1月，太平洋司令部司令维斯纳尔上将向参联会提交了保留在台湾的飞机着陆权的理由。维斯纳尔上将指出，前往台湾的美国军事飞行是必要的，可以支持紧急状态下的飞行、医疗、搜索和救援活动;支援程序化基地级维修行动;以及保持飞行灵活性，遭遇恶劣天气时可以备降台湾机场。由于这一问题在1979年3月中旬仍未得到解决，维斯纳尔上将再次向参联会主席琼斯将军强调了它的重要性。太平洋司令部认为，临时的飞机着陆权对于支持菲律宾和东北亚之间的直升机和战术飞机部署是必要的。即使是在有限条件下，在台湾着陆的能力也为这些军事部署和军事空运司令部(MAC)的支援活动提供必要的灵活性，并作为紧急备降机场和恶劣天气疏散基地为美国飞机提供了安全保障。参联会主席的答复是，唯一可以保留的政策选项是紧急着陆权。任何可以强化这一选项的其他理由都是受欢迎的。维斯纳尔上将于1979年4月初提交了相关理由。根据这一信息，参联会向国防部长办公室提交了一份备忘录，强调保留在台湾的飞机着陆权对作战行动和人道主义行动都具有影响。

到1979年4月底美军全部撤出时，着陆权的问题仍在华盛顿层面进行审议。为了安全起见，维斯纳尔上将为美国飞机在台湾紧急着陆颁布了一项临时政策。这一临时政策首要的考虑是机组人员和飞机的安全。

第二部分 1979年5月1日—1979年12月31日

第四章后勤

第一节工程设施

不动产处置

与国防财产处置办公室相关的设施

处置与国防财产处置办公室相关的设施，包括位于汐止的松山空军基地以及青川港空军基地的仓库，估计需要四个月时间。由于要求尽快完成处置，美国在台协会台北办事处要求其华盛顿总部尽快就把这些设施交给北美事务协调委员会进行托管发表意见。1979年6月中旬，太平洋地区国防财产处置局告知太平洋司令部司令维斯纳尔上将，财产处置行动已按计划进行，所有财产都将在1979年6月底前进行处置。1979年8月初，美国在台协会台北办事处告知其华盛顿总部，台湾国防部私下表示，如果美国不再需要这些设施，那么台湾对这些移交给北美事务协调委员会的设施会产生兴趣;进而美国在台协会台北办事处要求华盛顿总部提供何时以及如何转移这些设施的指示。美国在台协会台北办事处知道这些设施的残余价值被计算为47,701美元，但根据以往经验，他们怀疑(台湾)是否会全额支付这笔费用。维斯纳尔上将与太平洋司令部其他在这些设施上拥有共同利益的军种部门进行了协调，表示美国对这些设施没有进一步的需求，并支持美国在台协会台北办事处发起移交行动的请求。

美国在台协会华盛顿总部的答复是，美国在台协会台北办事处应寻求对委托管理协议进行修订，以将国防财产处置处的财产移交给北美事务协调委员会进行委托管理。此外，修订后的委托管理协议还应包括一项协定，即台湾当局在协议期结束时向美国支付设施残余价值(47,701美元)的90%。美国在台协会台北办事处认为，这种要求是不现实的，因为根据委托管理协议移交的设施都是美国在台协会和台湾武装部队所不需要的;台湾空军希望在松山空军基地建造军营，如果进行托管，那么还必须将设施保持原样。此外，尽早移交将会获得经验积累，从而有助于推动在今年晚些时候进行的移交行动。维斯纳尔上将支持美国在台协会台北办事处提出的反驳意见，并进一步指出，所有剩余财产/设施的转让谈判不应迟于1979年10月1日开始。维斯纳尔上将还澄清，上面提到的残余价值的90%只是一个巧合，(初始的残余价值减去台湾当局不需要的那部分设施的残余价值)不应在今后的谈判中使用。维斯纳尔上将还表示愿意协助美国在台协会台北办事处的工作，包括起草转让协议草案。

财产转让协议

与国防财产处置办公室相关的设施的转让工作，很快被让位给转让美国在台湾的所有财产(不包括石油产品和储存设施)的工作。美国在台协会华盛顿总部要求太平洋司令部司令就财产处置事务的各个方面起草一份全面的信息草案。该草案于1979年10月16日被提交给美国在台协会，其中包含对于美国在台协会台北办事处在1979年12月15日之前进行谈判并完成行动的具体指示。这条信息草案从未被发布;但是，它为参与不动产转让谈判的美国在台协会台北办事处工作人员提供了有价值的信息。

美国空军是美国在台湾的剩余军事资产的主要所有者。除了对财产的周转感兴趣外，他们还对转移选定的战略储备物资/补给品/装备项目(如三联弹射炸弹挂架、箔条等)的可行性给予了高度关注。在参联会正式颁布关于在台湾的财产处置指导意见之前，太平洋空军就开始制定一项称为“火炮装甲概述”(BATTERY PLATE Wrap-up)的计划，除了其他事项，还包括将不动产/建筑物转让给台湾当局。

1979年11月17日，参联会通知太平洋司令部司令朗上将，28国防部有关部门正在为下属机构制定指导在台湾财产的最终处置方针。就不动产而言，将于1980年1月1日在美国在台协会与北美事务协调委员会之间实现转让，包括根据托管协议的规定由台湾托管的所有财产。通信设备(统一联合通信系统)和战争储备物资弹药维修协议设施，以及与《美台共同防御条约》有关的托管设施和与国防财产处置办公室有关的设施，都被囊括在移交范围内。这些设施内未被转移出台湾的私人财产也将被一起移交。1979年10月29日卡特总统签署的《1979年国际安全援助法》(第96—92号法令)授权在总统认为适当的条款和条件下，将战争储备物资和非战争储备物资移交给台湾。对于这些不动产移交，残余价值将是谈判的一个重要因素。1979年11月20日，参联会通过电话通知朗上将，希望能为私人财产获得资金(补偿)，但主要重点应放在不动产本身上。

在参联会发布指导方针的同时，美国国务卿赛鲁斯·万斯(Cyrus Vance)建议美国在台协会台北办事处协助即将进行的财产转移行动，并授权其与国防部机构和北美事务协调委员会进行直接联系，以处置国防部财产。12月4日，美国在台协会台北办事处会见了北美事务协调委员会和台湾军方的代表。台湾代表认为，由于大部分军品设施较为陈旧，所以美国的残余价值定得太高，而且，1979年4月移交的设施残余价值约为成本的2%。他们表示，美国在台湾的通信系统可能不会被再次使用，但将通过谈判确定设施的残余价值。一般设施的残余价值(与《美台共同防御条约》/国防财产处置办公室相关的设施)也被认为定价过高。下一次会议定于1979年12月11日举行。

在那次会议之前，朗上将向美国在台协会台北办事处发送了一份信息，回顾了以前的指导方针，并对1979年12月4日会议上的问题和讨论进行了答复。朗上将重申，必须就残余价值进行谈判，但台湾当局将来不打算继续使用的设施可以被排除在外。在对需排除在外的设施进行任何调整之前，以讨价还价的立场确定的残余价值为:国防财产处置办公室财产———47,701美元;《美台共同防御条约》托管财产———180,062美元;弹药协议———137,249美元;通信设施———227,947美元。未被美国军种部门转移走的个人财产将被视为无残余价值，相当于得到军种/参联会的批准可以免费转让。朗上将还进一步建议，应充分利用个人财产，在将要转移出台湾的财产的打包、装箱、搬运和运输等领域，通过公平的谈判，从台湾当局获取这些设施和财产的残余价值。

在1979年12月11日的会议上，台湾代表提出了对所有设施的残余价值报价:国防财产处置办公室财产———17,102美元;《美台共同防御条约》财产———48,725美元;弹药协议———48,176美元;通信设施———44,261美元。他们希望受托管建筑物内的设备/财产是免费的。台湾提出的残余价值略高于初始成本的2%，而美国提出的残余价值约为初始成本的6%。台湾希望将最后的协议付款时间推迟到1981年1月1日，因为这笔费用目前不在他们的预算中。在对台湾的提议做出评论之前，朗上将告知参联会，他不知道国防部长办公室对涉及财产处置的所有事务向军种部门做出了任何正式指示。随着1979年12月31日最后期限的临近，有必要就待处置财产的价值做出详细的规定，并向美国在台协会台北办事处的谈判者提供适当指导。因此，朗上将建议，除非另有指示，否则由他代表国防部的利益，并拥有做出最终决定的权力。朗上将建议将仍保留在设施中的个人财产和所有不被台湾国防部用于可接受意图的设施的残余价值设为零。朗上将还提议，台湾政府对剩余设施的任何出价，只要高于美国出价的25%，都可予以接受。以下是美国和台湾对所有设施的出价比较:

 

表5 美台双方对设施残余价值的报价对比

朗上将并不支持台湾方面的立场，台湾的立场是以所有财产的2%作为残余价值，1979年4月美国和台湾代表曾就此达成一致。当时双方约定的第三类财产的剩余价值为44,8000美元，只是凑巧约为2%。此外，目前正在谈判的财产应享有比以前转让的财产更高的残余价值。如果无法获得预估残余价值的全部，朗上将建议首先寻求获得大约50%的残余价值(一般设施———87,000美元，通讯设施———65,000美元，弹药设施———68,000美元，国防财产处置办公室设施———21,000美元，总计———241,000美元)，低于预估残余价值的50%但高于台湾当局第一次报价的任何数字都可以作为备选。台湾方面推迟到1981年1月1日付款的要求得到了朗上将的支持。

在第三次会议上，双方商定最后的设施残余价值是20万美元，但须经上级批准。这一数字不是按设施类别确定，而是包括所有相关设备和个人财产，以及少量未被其他转让协定涵盖到的通信设备。朗上将同意这一协商结果。参联会对朗上将同意以20万美元价格同台湾当局达成协议的建议进行了答复，希望能以尽可能好的价格处置在台湾的财产。然而，无论价格如何，除了燃料财产或产品，在1980年1月1日之后，美国将不在台湾保留国防部财产。朗上将的谈判策略符合这一要求。

1979年12月26日，美国国务卿万斯指示美国在台协会台北办事处按照先前的协议安排，以20万美元的残余价值完成美国在台资产转让。1979年12月31日美国在台协会和北美事务协调委员会的代表签署了转让文件。

第六章 军事行动

第一节 演习

“新面貌”演习

1979年最后的8个月唯一举行的美台联合军事演习是“新面貌”(Fresh Look)演习，这是于7月31日至8月2日进行的司令部演习(CPX)。演习分为两个阶段。第二阶段是室内司令部演习，对第一阶段演习预案的发展做出应对。

搜救

台湾国防部通过北美事务协调委员会台北办事处，请求美国在台协会台北办事处向其华盛顿总部发出邀请，以便美国军用飞机在1979年9月25日和26日，参加嘉义空军基地举行的联合搜救演习。太平洋司令部司令朗上将告知参联会，这次搜救演习是非常值得期待的，因为它不同于其他联合军事行动或演习，而是属于人道主义性质行动。如果能得到华盛顿方面的批准，朗上将准备支持这项工作。参联会通知维斯纳尔上将，美国国防部长发布的限制与台湾进行联合军事演习的规定仍然有效。在现有协议、程序约束下保持同台湾的联合搜救能力训练是可以考虑的，但由于距离演习计划开始的时间较短，可能无法获得批准。

参联会要求在考虑未来演习安排时，应当给华盛顿层面的人员留出足够的决策时间。

第二节 舰艇访问

随着美军全部撤出台湾，美国在台协会台北办事处承担起协调美国海军舰艇对台湾进行访问的责任，1979年5月22日至24日，“莫纳克亚”号(USS MAUNA KEA)补给舰访问台湾，是该机构协调的第一起舰艇访问。

1979年5月31日，参联会批准了6月份对台湾进行两次舰艇访问，并提出如果用一艘水面舰艇代替预定访台的“格雷贝克”号潜艇(USS GRAYBACK,SS-574)，还将批准进行第三次访问。太平洋司令部司令维斯纳尔上将于6月初完成了舰艇替代方案，并得到参联会的批准。

美国海军舰艇在1979年第四季度及以后对台湾的访问被认为是极其重要的。出于这一考虑，维斯纳尔上将于1979年9月又提交了第四季度的访问安排。参联会主席琼斯上将在1979年10月11日的答复是，当时的国家政策将不允许舰艇访问台湾。当美国对大陆和台湾的政策变得更加明确时，参联会将择机再次提出这个问题。继任太平洋司令部司令的朗上将认识到这个问题已经得到了参联会的大力支持;但此时如果再进一步，结果就会适得其反。不过，为了在短时间内准备好舰艇访问安排，朗上将要求太平洋舰队继续提交季度舰艇访问时间表。

第三节 飞机着陆权

1979年间太平洋司令部没有收到允许飞机在台湾着陆的指令。除了美国国会代表团乘坐的美国军机和两架提供医疗服务的美国军机，其他美国军机被禁止出于作战考虑在台湾机场降落。

▍三、结论

1979年中美建交之际美国从台湾撤军的行动，用时任太平洋司令部“后勤与安全援助部”副部长瓦格纳上校的话说，是“美国在其历史上的外交敏感时期所成功采取的军事与外交行动”。之所以敏感，是因为自1972年中美关系正常化进程正式启动以来，美国在两岸政策上一直存在政治与军事之间的张力:一方面要同中华人民共和国建立外交关系; 另一方面又坚持对台湾的防卫承诺。为了推动两国关系正常化进程，从尼克松政府到卡特政府，美国对中方提出的“断交、撤军”原则并无根本异议，但同时又不愿意放弃对台湾当局的防卫承诺。卡特总统甚至曾强调，除非中国允许美国继续向台湾当局出售武器，并发表和平解决台湾问题的声明，否则他宁可不推动中美关系正常化。正是美国政府长期“脚踏两只船，不肯丢弃所谓老朋友”，才使中美关系正常化进程一波三折。

美国政府在两岸问题上的政策张力，在太平洋司令部组织从台湾撤军的过程中充分体现出来。首先，太平洋司令部必须在规定期限内彻底实现美台正式军事关系的“清零”，以满足中美建交要求。太平洋司令部及其附属司令部“美军协防台湾司令部”遵守政策底线，制定了较为严密的撤军计划并顺利实施，保证了美军在1979年4月30日前基本完成人员撤离，并在年底前完成资产处置。太平洋司令部同台湾的联合军事演习、对台湾港口的舰艇访问也被陆续削减和终止，从而中断了美台正式军事接触。尽管台湾当局试图对美军加以挽留，如“参谋总长”宋长志提出以某种低调方式在台湾保留现役美军人员，但仍遭到太平洋司令部的拒绝。正如美国国防部长哈罗德·布朗(Harold Brown)强调的: “美国在管理撤军方面没有不可克服的问题，撤军是必须要完成的。”因此太平洋司令部在组织撤军时政策贯彻得比较坚决。

其次，太平洋司令部在进行撤军的同时，又尽量维系美台之间的实质性军事关系。在关于美军人员重返台湾地区的政策上，维斯纳尔上将坚持向国防部提出申诉。尽管卡特政府最终无论如何都会如其宣称的那样，继续与台湾地区保持“商业、文化与其他关系”，并建立实质性军事关系。但维斯纳尔上将为美国军事人员重返台湾所开列的理由，为美国政府及时“顺势而为”提供了有力的依据。1979年1月24日，美国国家安全事务副特别助理大卫·亚伦(David Aaron)主持召开“特别协调委员会中国特设小组”会议，充分考虑了维斯纳尔上将的申述，决定自1979年4月30日以后，在绝对必要的前提下，允许美国国防部文职人员继续前往台湾。由于美军文职人员一直在台湾地区从事军售、维修等活动，因此尽管双方正式军事关系已经中断，但美台之间实质性军事关系未受根本影响。

总的看，太平洋司令部组织的撤军行动，在维护美国外交政策目标与保持同台湾实质性军事关系之间，基本上实现了二者兼顾。一方面实现完全撤军以满足中美建交要求;另一方面又成功维系了与台湾当局的实质性军事关系，因此瓦格纳上校才认为这是一场成功的“军事与外交行动”。但是对两岸关系而言，由于美国没有彻底斩断太平洋司令部同台湾的实质性军事联系，太平洋司令部组织的撤军，实际上形成了“撤而不离”的状态，美军并未真正离开台湾，每年都有一定数量的国防部文职人员前往台湾，美台形成稳定的、具有实际内涵的新型非正式军事关系。而美国与台湾地区的这种军事关系，始终是影响中国国家统一的重要因素，这一隐患在中美建交、美军撤离台湾之时便已形成。

值得注意的是，考察史料可以发现，在美台新型非正式军事关系的形塑过程中，太平洋司令部司令扮演了重要角色，反映了其对美台关系的重视，体现了战区司令部司令对美国外交政策的有力影响。1978年9月，美国负责东亚和太平洋地区国际安全事务的助理副国防部长迈克·阿尔马科斯特(Michael A Armacost)甚至曾向国防部长布朗抱怨，太平洋司令部在与台湾当局开展军事交往方面过于积极，可能会对中美关系正常化造成干扰。尽管布朗此后要求战区司令部对美国对华政策有正确的理解，支持中美关系正常化进程，但太平洋司令部在维持美台军事关系方面仍然十分活跃。维斯纳尔上将与继任的朗上将在整个撤军过程中曾多次强调要充分考虑“与台湾民众的友好关系”，无论是为美军文职人员重返台湾留出“门路”上，抑或资产移交上，都做出了有利于台湾方面的建议。

有鉴于此，冷战时期历任太平洋司令部司令在台湾问题上的影响，是值得我们深入梳理的; 而目前和未来的美国印太司令部(原太平洋司令部)司令在台湾问题以及其他周边安全领域将扮演何种角色，更是值得我们系统研究。

来源时间：2021/8/18   发布时间：2021/8/18

旧文章ID：25772

作者：章永乐  来源：文化纵横

章永乐 | 北京大学法学院

【导读】1975年的“西贡时刻”在2021年的喀布尔再次上演。除了考察阿富汗政权溃败原因、研判塔利班行动走向之外，美国为何仓促撤退，也是另一个值得思考的方向。许多分析指出，美国在阿富汗20年耗费上万亿美元，以至于不堪重负，这是从奥巴马到特朗普再到拜登，都在部署从阿富汗撤退的重要原因。

本文指出，事实上，相比占领其他国家，美国长期以来遵循一种更“俭省”的帝国治理传统：形式上尊重其他国家主权，但以军事力量为后盾，以资本和商品为前哨，借助美元霸权等工具，对其他国家进行低成本的控制。这样既可以不断从这些国家汲取利润，同时避免承担沉重的直接统治成本。然而，这种“俭省”治理模式所产生的成本和收益，在帝国“本部”并不是平均分配的：与全球化资本密切关联的产业、区域和人群获得较多利益，而与全球化资本关联较弱的产业、区域和人群，却有着强烈的相对剥夺感。正是这种相对剥夺感，将特朗普送上了白宫的宝座，他对后冷战以来美国的全球帝国模式做出激进修正，如重拾贸易保护主义，大打贸易战，收紧移民政策，加强“主权”话语等。特朗普试图卸掉美利坚帝国给美国“本部”带来的许多成本，但又想继续保留帝国的一切好处。但特朗普对“主权”的强调，唤醒了其他国家的自主意识，反而使美国的行动空间受到更大的外部限制。

在后特朗普时代，过去数十年内形成的美利坚帝国的路径依赖和国内利益分配格局，依然难以改变。这也是为什么，对拜登政府而言，最符合政治惯性的做法，就是基本保持既有霸权模式，同时部分吸纳特朗普政府树立外部对手并加以抑制的做法。

文章原载《文化纵横》2021年第2期，原标题为《“亚健康”的帝国与负重的“本部”，文章仅代表作者观点，供诸君参考。

“亚健康”的帝国与负重的“本部”

2003年，在美军已经占领伊拉克与阿富汗的背景下，任教于美国哈佛大学的英国学者尼尔·弗格森出版新著《帝国》，重述大英帝国的历史功绩。在后殖民史学持续鞭挞殖民主义数十年之后，弗格森公开认为，大英帝国在促进商品、资本和劳动力的自由流动方面的贡献首屈一指，而且向全世界推广了西方的法律、秩序和统治模式，并具有其他帝国极少有的道德反思力。与大英帝国相比，如今统治世界的帝国(美国)经济军事实力更强，却不愿称自己为帝国。弗格森主张，美国只有向大英帝国学习领土型帝国的建设经验，主动向伊拉克、阿富汗输出资金、人口与文化，平定动荡不安的“边疆”，才能够赢得真正的安全与和平。这些主张与我们熟悉的一种“美国例外主义”论调恰恰形成一种非常有意思的对称结构——后者宣称，美国始终支持人类自由的事业，而非像旧大陆帝国那样，谋求建立领土型殖民帝国。

从2002年到2021年，美利坚帝国的内外状态，正在发生深刻的变化。无论是尼尔·弗格森对于美帝国的批评，还是美国例外主义论调对美国“自由”形象的粉饰，都越来越难以符合美利坚帝国的演变轨迹。美国固然并非像一些美国例外主义者宣称的那样自外于领土扩张与征服的帝国逻辑，但将作为领土型帝国的大英帝国树立为美利坚帝国的榜样，多少有些时代错置。在21世纪学习领土型帝国的成本是高昂的;更重要的是，美国长期遵循一种更“俭省”的帝国逻辑，并获得了比大英帝国更广泛和深入的全球影响力。然而，美利坚帝国本身的成本和收益在其“本部”并不是平均分配的，虽然一部分美国人口从全球性帝国的建设中获益，但有很大一部分人口认为自身利益受损，由此形成的对立，必然会反映到美国的选举和日常政治。如果说特朗普政府对全球帝国与其“本部”之间的关系做出了激进的调整，以重新分配全球性帝国的维持成本，那么特朗普的继任者又有着什么样的选择空间呢?

▍美国是领土型帝国吗?

“帝国”(empire)是一种通过扩张形成，在内部保留了政治与法律身份的多样性乃至等级性的政治体。一个政治体是否为“帝国”，与其主体部分(“本部”)实行何种政体没有必然关系。领土型帝国(territorial empire)以对领土的直接支配为特征，其对立面是以间接支配为特征的霸权型帝国(hegemonic empire)。与19世纪的大英帝国相比，今日的美国具有更强的“霸权型帝国”的特征，但它其实并不缺少领土型帝国的历史经验。

正如美国新保守主义理论家罗伯特·卡根指出的，从北美殖民地时代开始，殖民者就致力于对外扩张，甚至北美独立战争都可被理解为一场殖民者反对英国王室对殖民地的扩张限制的战争。美国独立建国之后，以联邦制的方式向西部扩张，由于统一的美国公民权的存在，人们往往不会将美国的联邦体系视为一个帝国体系。但如果考虑到印第安人法律地位的不断变动，“西进运动”无疑具有强烈的帝国扩张色彩。1898年美西战争之后，美国更是控制波多黎各、关岛、夏威夷、菲律宾等地，事实上已经建立了一个领土型帝国。

“二战”中，美国军事力量的投放，带来了一个更大的临时的领土型帝国。到了1945年，美国军队控制的海外人口，已经超过了美国本土的人口。美国的精英们还认真讨论过是否要永久占领日本。但是，美国并没有继续领土扩张，而是允许菲律宾独立;美国军队从大部分占领的地方撤出，只保留了一些军事基地。这成为“美国例外主义”津津乐道的故事。但如果仅以美国的价值理想来作解释，就会掩盖更深层的历史动力。

战后美利坚帝国之所以发生这一转向，主要有两方面的原因。首先，“一战”后全球反帝反殖民斗争的高涨，大大提高了殖民统治的成本。时任美国总统威尔逊在“一战”后也曾经支持原德意志帝国、俄罗斯帝国与奥斯曼帝国境内一系列民族的独立或复国。苏联更是支持了欧洲之外一系列殖民地、半殖民地社会(包括中国)的反帝反殖民斗争。欧洲的殖民宗主国，不断对殖民地的民族主义运动做出让步。

其次，新的技术和统治方式的出现，使得原有的领土型帝国的做法不再是最经济的选项。比如，19世纪殖民帝国进行海外领土扩张的重要动力，是获取石油、橡胶等原材料。但在“二战”期间，美国政府进行大规模投资，建立了一系列全资国有企业，成功地实现了大规模生产合成橡胶，这就使得东南亚、拉丁美洲和非洲的橡胶种植园对其意义下降。美国通过飞机和无线电的广泛运用所确立的制空权，更使其无须直接统治也能实现许多战略目的。

更重要的是，美国已经有丰富的行之有效的“非正式帝国”的经验。在19世纪，美国一边推进“西进运动”，一边与欧洲列强(尤其是英国)在拉丁美洲展开博弈。英国很早就支持一系列西班牙与葡萄牙殖民地独立，对它们采取了“非正式帝国”的策略。这种“非正式帝国”本质上是“霸权型帝国”的一种类型，甚至可以不采取一般“霸权型帝国”的法律和政治形式，而是在形式上尊重中南美洲新生国家的主权，但通过贸易、金融等手段建立起实际的支配。美国学习了英国的“非正式帝国”统治手段，以军事力量为后盾，以资本和商品为前哨，对拉美国家进行低成本的控制，既可以不断从这些国家汲取利润，同时避免承担沉重的直接统治成本。

19世纪末，美国将“非正式帝国”经验运用到东亚。美国政府对华提出“门户开放”政策，反对列强瓜分中国，实际上是为美国资本和商品进入中国提供政治保障。美国试图向中国输出金融资本，获取修筑铁路的权利，这都是其曾经在拉丁美洲多次实践过的“非正式帝国”建构经验;退还庚子赔款推行亲美教育，则是“非正式帝国”的建设在文化方面的体现。

▍美利坚帝国与全球化时代的主权形态

在“二战”之后，美国的“非正式帝国”统治策略更趋成熟。美国通过一系列形式上平等的条约，在欧洲和东亚建立自己主导的军事联盟体系，在全球拥有几百个海外军事基地。原来大英帝国控制的海上交通枢纽，基本上都落入美国手中。布鲁斯·卡明斯将这些海外军事基地称为“帝国的群岛”(archipelago of empire)，可谓形象之至。军事力量的强大，使得美国可以不必像大英帝国那样高度依赖“离岸平衡”的方式处理大国之间的关系。

以强大的军力为后盾，美国建构了比“英镑霸权”更强的“美元霸权”。尤其在布雷顿森林体系崩溃之后，美国放弃金汇兑本位，建立石油-美元体系，对全球的财富收割能力进一步增强。当美联储进入降息周期时，美国本土的美元通过购买全球的商品或者对外投资，向全球流动，推动全球资产价格集体上涨，美国资本因此获得大量增值回报;当美联储进入加息周期时，大量海外资本带着已经获得的增值回报回流到美国本土，而美元流出地通常会出现货币贬值，偿还美元债务的成本大大增加，资产价格下跌;等到美联储重新进入降息周期时，美国投资者可以拿着美元低息贷款，轻松收购其他国家跌到白菜价的优质资产。拜登政府最近的1.9万亿美元经济刺激计划，本质上就是增发美元，调用全球的财富来为美国经济“输血”。

进口国外商品或服务是对外输出美元的重要途径，美元霸权使得美国长期保持为全球最大的消费国。但这个消费国同时也凭借自己的科技霸权，主导全球产业链，它可以将本土的制造业外包，可以将一些重要技术转移给信任的盟友，但总是以极大的警惕，防止其怀疑的任何国家染指核心技术和产业标准，确保美国及其盟友的公司占据产业链的顶端，获得超额利润。对产业链的牢牢掌控为美国资本的对外投资提供了稳定的利润保证，也使得通过美元霸权的周期性财富收割屡试不爽。

美国诱导其他国家按照美国主张的标准建立金融体系，并推进金融自由化，这样美国金融资本就可以长驱直入。由此形成了一种非常高效的财富转移机制：按照美国主张的标准建立金融体系有助于财富的集中，金融自由化则有助于美国对集中起来的财富进行周期性的收割。而这些国家的政府负责维护社会稳定，在必要的时候为美国的财富收割“背锅”。在保持外国政权的“驯服”方面，美国的大量基金会、非政府组织(NGO)和媒体发挥了巨大的作用，能够进行舆论造势，组织社会运动，即便美国的财富收割机制造成当地经济社会动荡，美国仍有能力动员当地民众将矛头指向自己的政府。这已经形成了非常成熟的运作流程，而且往往屡试不爽。

这种“非正式帝国”运作的前提，就是表面上尊重各国的国际法律主权(international legal sovereignty)，运用形式上平等的条约，将实质上高度不平等的利益分配合法化。但是，相关国家的中央政府究竟是否能够有效号令地方势力，是否能够对外排斥国外政治势力的干预，是否能够有效控制资本、货物、人员和信息的跨境流动，那完全是另外一回事。为此，美国经常动员地方势力、反对党或所谓“公民社会”对抗相关国家的中央政府，用美国主导的国际组织来限制相关国家中央政府的决策，用保护贸易与金融自由化以及美国国家安全的理由，削弱相关国家中央政府对资本、货物、人员和信息的跨境流动的控制。如果相关国家进行反制，美国用国内法建立“长臂管辖”的丰富历史经验，马上就能蓄势待发。

美国的帝国模式能够稳定获取巨额利润的关键，就在于将形式上的国家主权和实质上的对内对外控制力分开，借助形式上“独立”的主权，制造其他国家对高度失衡的利益分配安排的“同意”。这种安排使得美国不必直接面对相关国家民众的不满，而是可以一边收割财富，一边让相关国家的政府来“背锅”。这是一种非常“俭省”的帝国治理策略。弗格森想用英国经验“教导”美国，殊不知美国早已实现了更为高级和隐蔽的帝国形态。对伊拉克和阿富汗的军事征服实际上偏离了这种“俭省”的帝国治理传统，及时止损才是对这一传统的回归。弗格森反其道而行之，事实上会带来更大的治理成本。

▍帝国的成本及其承担者

正如历史上的各种帝国一样，美利坚帝国本身的成本和收益在其核心地区并不是平均分配的：与全球化资本密切关联的产业、区域和人群获得较多的利益，在与全球化资本关联较弱的产业、区域和人群中近年来却产生了较强的相对剥夺感。正是这种相对剥夺感，将特朗普送上了白宫的宝座。

美利坚帝国给它的“本部”带来的是什么样的成本呢?虽然美国可以通过印刷美元，廉价地获得其他国家的商品和服务，稀释对外债务，但各国对美元的旺盛需求使得美元汇率长期保持高位，推高美国商品出口成本，抑制海外市场对美国商品的需求;在周期性的美元回流之中，美国国内的资产价格也会不断上升，拉大美国国内贫富差距，同时也导致制造业的成本居高不下。

有两个办法可以降低制造业成本：一是引进更吃苦耐劳的移民，但这需要保持开放的移民政策，接纳大量有色人种移民进入美国，允许他们最终成为美国公民;二是将制造环节外包，直接在其他国家完成产品的制造。冷战的终结，使得美国资本可以在全球驰骋，许多跨国公司将制造环节转移到了发展中国家，帝国“本部”的制造业工作机会因而日益削减。

这两种做法都有显著的政治社会后果。制造环节外包带走工作机会，移民流入改变族群文化的构成。在上世纪50~60年代的“新政自由主义”之下，美国人有一份普通的制造业工作就能够过上体面的生活，这使得“美国梦”保持着很强的吸引力。但在后冷战时期，制造业的工作在加速消失，一大批中产阶级的社会地位正在下坠。另一些群体在经济上未必受损，但其传统的“美国”身份认同受到了全球化时代的冲击。亨廷顿在《我们是谁?》中区分定居者(settler)与移民(immigrant)，认为美国虽然在历史上接收了大量移民，但是长期保持了定居者带来的盎格鲁-新教文化的主流地位，其他移民或者融入这一主流文化，或者接受其主流地位。新教信仰与工作伦理、个人主义、有活力的社区生活和基层自治，都是传统美国身份认同的重要构成部分。然而，试图保守这一传统的人士，现在面临着一个在种族、宗教和文化上都更多元和更碎片化的美国。

全球化资本本身就是种族、宗教和文化上的多元化的推动者。数十年来，种族、宗教和文化上的“去欧洲中心”主张在美国高校蔚然成风，表面上看这是左翼理论的胜利，但实际上这在很大程度上回应了全球化资本降低经济成本的需要：如果雇用一个印度或墨西哥移民成本更低，为什么一定要用本土白人呢?传统主体族群中的许多人感觉到，他们熟悉的那个“美国”正在受到全球化的挤压。即便其中许多人在经济上受益于全球化，仍会产生很强的相对剥夺感，希望维护传统美国身份认同。

特朗普的政纲综合了对经济诉求和身份政治诉求的回应，将新自由主义帝国扩张给“本部”带来的高昂的运营成本解释为美国人与外国人之间的冲突。对于经济诉求，特朗普提出“雇美国人，买美国货”，削减美国贸易逆差，促进制造业回流。为此，他发动了对中国乃至许多美国盟友的贸易战。但这恰恰与帝国的支柱之一美元霸权相互矛盾，因为长期以来，贸易逆差恰恰是美国对外输出美元的重要方式。寻求增加贸易顺差会堵塞美元的输出渠道，削弱美元霸权。这一做法在实践中也根本没有达到预想的目的：2020年，美国对中国的贸易逆差再创历史新高。

对于身份政治诉求，特朗普收紧移民政策，在美墨边境修墙，在内政和外交中加强对白人基督教福音派诉求的回应。不少民意调查显示，白人基督教福音派的反移民倾向，远高于全国平均水平或共和党人的平均水平。特朗普本人根本谈不上有什么宗教虔诚，但出于政治需要，其内阁不仅主要任用“老白男”，而且大量任用福音派人士，如副总统彭斯和国务卿蓬佩奥。白人福音派推动了特朗普政府对以色列和伊朗政策的大幅度调整：退出与伊朗的核问题协议，承认耶路撒冷为以色列首都，把美国驻以使馆迁往耶路撒冷，承认以色列对戈兰高地拥有主权。这些政策比美国犹太人主流所要求的政策走得更远，甚至引起了许多美国犹太人的不满。

白人福音派比美国犹太人更亲以色列，有教义层面的根源：许多人相信，根据《圣经》，耶稣基督将在耶路撒冷重临并进行末日审判，而犹太人回归“应许之地”耶路撒冷，正是耶稣降临的前奏。这种想象，也显示出白人基督教福音派与美国犹太人在身份认同上的微妙分野。特朗普在2019年5月会见共和党犹太人联盟(Republican Jewish Coalition，呼吁支持美以关系的美国犹太组织)的成员时，曾放言“我已经跟你们的总理内塔尼亚胡谈过了”，“你们的总理”这一表述颇能透露出白人福音派对犹太人的微妙态度。加之长期以来，多数美国犹太人投票给民主党而非共和党，这就导致许多白人福音派将犹太人视为一个在党派认同上更接近民主党的群体。特朗普在2019年8月的一次采访中就曾这样表示不满：“任何投票支持民主党的犹太人，要么完全缺乏知识，要么是极度不忠。”考虑到两个群体与华尔街、硅谷和好莱坞所代表的全球化资本的亲疏远近，这种分野不难理解。

特朗普同时大大加强了“主权”(sovereignty)话语。“主权”概念源于列国并立秩序，是近代欧洲的领土型国家用来整合内部，排斥神圣罗马帝国与教皇的普世秩序诉求的工具。如果全球化能够在一个坚固的单极霸权前提下持续推进，我们最终将会看到一个宣称自己至大无外的帝国，“主权”的概念将会逐渐消亡。可如今，特朗普却高举“美国优先”大旗，重新祭起“主权”话语。这表明美帝国的“本部”对于其承担的沉重的帝国统治成本，日益充满疑虑。

特朗普在2017年联合国大会演讲中指出，民族国家仍然是提升人类境况的最佳工具，美国仍然是世界的朋友，但并不会加入那些美国无法受益的片面的交易。2018年他在联大的演讲则更深入地阐发了美国面对的那些“不公平”的交易：他攻击中国破坏世界贸易组织(WTO)的贸易秩序，攻击联合国人权理事会被“人权的践踏者”绑架，攻击国际刑事法院是“不经选举的，不受问责的国际官僚机构”，要求石油输出国组织(OPEC)及其成员国降低石油价格并为美国的军事保护做贡献，宣布不会加入《全球移民协议》，等等。在2020年美国新冠肺炎疫情不断恶化的背景下，特朗普甚至宣布退出世界卫生组织。

凡此种种，都让我们看到，特朗普政府将美国原本用来对其他国家施加支配的国际组织和多边机制，视为限制美国自主性的外部负担，并认为美国需要通过诉诸“主权”，重建自己的自主性。然而，这种自主性的标准并不具有普遍化的可能。特朗普并没有掩盖这个实质标准：美国优先，这是他的“主权”观念的实质意涵。美国没有放弃海外军事基地，没有放弃金融霸权，没有对其他国家的“数据主权”主张做出让步，更没有放弃对其他国家进行立法和司法上的“长臂管辖”。美国所主张的“主权”根本不具有“主权平等”的意涵。其本质在于，特朗普政府想要保留帝国的一切好处，又不愿意承担它给帝国“本部”带来的许多成本。

特朗普“主权”论述背后的如意算盘，看上去很美，但并不现实。事实上，正是他的单边主义，在欧洲唤醒了欧盟政治家的“战略自主”和“欧盟主权”意识，在中国唤醒了“技术主权”的意识。而一旦其他国际行为体加强对“自主性”的强调，美国的行动空间必然会受到更大的外部限制。这与振兴帝国“本部”的目标可谓背道而驰。

▍余论：“亚健康”的帝国及其智囊

在2020年大选中，民主党夺回了政权。特朗普的“老白男”和“福音派”内阁，现在被一个更为多元化的拜登内阁所取代。后者包含了六名非裔、四名拉丁裔、三名亚裔与一位原住民后裔，近半数是女性;从信仰上看，至少有九名天主教徒，还有六名犹太裔，白人福音派则完全缺席。拜登内阁的构成，宣示的是与特朗普相反的身份政治方向。但民主党的胜利是一次危险的胜利。特朗普尽管败选，仍得到了7400多万张选民票，高居美国历史上第二的位置;而且许多共和党选民至今仍坚持认为民主党在选举中作弊;共和党出于未来的选举考虑，也并不愿意与特朗普完全“割席”。

那么，拜登政权又能做什么来重振帝国“本部”呢?特朗普政府的大规模贸易战，已经被证明成效不彰。甚至有专家主张，如果要实现贸易顺差，不如放弃美元霸权。这与其说是严肃的提议，还不如说是对美国执政者的“讽喻”——追求贸易顺差、制造业回流与美元霸权之间存在着巨大的张力。拜登很难再去走这条为了帝国“本部”而削弱帝国本身的道路。

拜登也很难真正改变过去数十年内形成的美帝国的“路径依赖”和国内利益分配格局。支持他当选的美国全球化资本力量不会允许他大幅调整原有的利益分配格局。通过开放的移民政策进一步改变美国选民的种族结构，弱化特朗普支持者的力量，尽管近期内有一定的政治风险，但从长远来看仍然是有可能取胜的战略。做出一些支持美国制造业的姿态，包括倡导“买美国货”，对华继续科技围堵，对于缓解部分特朗普支持者的情绪或许有一些帮助。然而，真要解决资金在金融体系中空转、难以落到国内实业上的问题，不可能不触动美国的全球金融霸权。美国高度分权、充满“否决点”的政治体制，并不利于政治精英们形成“啃硬骨头”的政治共识。

对拜登政府而言，最符合政治惯性的做法，就是基本保持既有霸权模式，同时部分吸纳特朗普政府树立外部对手并加以抑制的做法。如果特朗普的单边主义路径被证明是效果不佳的，那就回归多边主义路径，联合意识形态上比较接近、军事和情报方面绑定程度较高的“盟友”，重新设定国际规则，压缩外部挑战者的利益空间。然而，深度参与全球化的中国与欧美各国经济利益有许多交集，美国能够补偿其“盟友”因为与中国疏远而遭受的经济损失吗?特朗普的支持者会允许这种具有“全球主义”色彩的补偿吗?在意识到单边主义的特朗普是美国政治体系和政治周期的合理产物之后，“盟友”们还会无条件信任美国吗?一些美国的发达国家“盟友”恐惧中国未来产业升级带来的挑战，或许有足够的动力加入特朗普发动、拜登继续推进的对华科技封锁;但要通过所谓的“多边主义”形成对华贸易封锁的共识，几无可能。

从2003年到2021年，美帝国从自信满满的扩张状态转入疑虑重重的守备状态。帝国智囊尼尔·弗格森也在不断“转进”：2008年《货币的崛起》大讲“中美国”(Chimerica)，2011年《文明》探讨西方文明的六大法宝(竞争、科学、财产权、医药、消费社会、工作伦理)，以及中国学习这六大法宝之后对西方构成的挑战，但仍然主张增强文明自信来强身健体;2016年，弗格森支持特朗普当权，倡导美、俄、英、法、中“五强共治”，五强相互协调，维护美国的帝国利益;2019年，弗格森又响应特朗普的步调，祭出“新冷战”话语;到了2020年，弗格森的“新冷战”思维，进一步发展到了“草木皆兵”的地步，甚至将TikTok视为某种威胁美国的精神武器。

帝国智囊陷入如此“捕风捉影”的精神“亚健康”状态，或许可以表明，他所挂念的帝国事业本身就处在一种自信减退的“亚健康”状态。后冷战时期的全球帝国模式和特朗普的激进修正，已经设定了政策光谱的两个基点，特朗普的继任者将不得不在二者之间的地带做出选择，或者假装做出选择。

来源时间：2021/8/18   发布时间：2021/8/17

旧文章ID：25771