作者：牛新春  来源：《世界知识》2021年 第8期

拜登政府中东政策：基本轮廓与地区国家应对

中东地区作为世界地缘政治焦点和能源中心，具有双重战略价值，历来是美国外交政策的重点方向。拜登入主白宫后，在中东问题上以新姿态示人，对美国在该地区的对手和盟友采取了一系列新举措，勾勒出拜登政府中东政策的轮廓。世界格局发生重大变化、美全球战略重心继续东移，则是拜登政府中东政策规划的更宏观背景。本期封面话题邀四位学者撰文，解读拜登政府日渐清晰的中东外交政策。

——编者手记

美国新总统上台，总要给世界各国领导人打电话，全球各国也要评估美国新政府的对外政策。尽管经过特朗普四年的折腾，美国这匹“骆驼”已经显得越发瘦弱，但架子还在。中东尽管不是拜登政府的优先外交目标，但一听到美国“打喷嚏”，就已开始“发烧”，多个热点明显升温。近20年来，美国换总统对中东的影响都是很直接的，拜登当政也不会例外。

拜登的中东政策是“极简主义”和“自由主义”的结合，思想上继承奥巴马的自由主义，相信谈判、互动和国际机制可以改变一个国家的对外行为;路径上是“极简主义”，追求最低目标，投入最少外交、政治和军事资源。因此，拜登的中东政策可以被称为“极简版的奥巴马主义”。当年奥巴马曾被中东多国视为“灾难”，可以想像，中东现在一定有不少人感到紧张。

拜登中东政策目标和美全球战略不一致

过去30年，中东顽固地占据着美国全球安全战略的核心位置。近十年来，历届美国政府都想把美国的全球战略重心从中东转移出去，但都没有成功。中东屡屡忤逆美国的意愿，同美国全球战略越来越不协调，越来越像是美国全球战略中的“异类”和“例外”。若用美国全球战略的思维解读中东，就会失之毫厘谬以千里。

拜登推行的外交政策，在全球层面是宣布“美国回来了”，在中东这个方向上却明确显示“美国要走了”。特朗普损害了美国在国际组织、盟国体系和全球事务中的领导地位，拜登反复强调“美国回来了”，就是要恢复美国的全球领导地位。短时间内，美国快速重返世界卫生组织、巴黎气候变化协议，承诺向“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX)捐款40亿美元。在中东，拜登政府则是实施“中东极简主义”(Middle East Minimalism)，设定史上最低的目标：缓解紧张局势，想方设法找到撤出中东的路径。

在其漫长的政治生涯中，拜登曾多次惨遭中东问题“蹂躏”，以至于中东一直是令其“蒙羞”之地。1990年海湾危机时，身为美国联邦参议员的拜登投票反对出兵伊拉克，他的这一投票记录至今仍被美国国内不同政治势力视为其从政史上的不光彩一笔。2003年，作为参议院外交委员会主席的拜登又投票支持美国入侵伊拉克，结果那场入侵成为美国的灾难。2007年，作为民主党总统候选人竞争者的拜登建议把伊拉克“一分为三”，受到专业人士的耻笑。2014年，作为副总统的拜登指责沙特、土耳其、阿联酋等美国的中东盟友“扰乱反恐大局”，随后不得不向三国表示歉意。

由此不难理解，如今成为总统的拜登，正如他的一位顾问说过的，“对中东高度警惕”，其处理中东事务的风格和目标可能与其在全球层面上的表现相左。

在全球，拜登把“修复盟国关系”作为外交的首要任务。在中东，拜登政府却似乎正从“修理盟国”开始。拜登上任后与海外通的第一批电话是打给美国的邻国和欧洲、亚洲盟国首脑的。以色列是全球接受美国军事援助最多的盟国，然而拜登上任后快一个月才与以总理内塔尼亚胡通电话，此后又过了一周才与沙特国王萨勒曼通话，显然有所“怠慢”。

在全球，美国高举“民主”旗帜，以“民主”划线，要组建“全球民主联盟”、召开“全球民主大会”。拜登说“我坚信民主是通住自由、繁荣、和平与尊严的关键”，“民主”与“专制”的斗争将决定世界的未来，显然意识形态斗争重回美国全球战略重要位置。而在中东方向上，无论是政府文件还是相关官员言论，却只字不提“民主”。拜登政府在中东既不以“民主”划线，也不以“民主化”为目标。2002年布什政府的《美国国家安全战略》报告提出，美国要推动实现伊斯兰世界的“民主化”。2010年奥巴马政府的《美国国家安全战略》报告提到，美国要促进伊拉克的安全和民主。在2017年特朗普政府的《美国国家安全战略》报告中，“民主”这个词从中东政策一节中完全消失。2021年3月拜登政府公布的《国家安全战略过渡性指导方针》的中东部分仍然看不到“民主”一词。

在全球，拜登政府紧锣密鼓地部署“大国战略竞争”;而在中东方向上，美国却要降低与伊朗竞争的风险。《国家安全战略过渡性指导方针》谈到全球权力格局变化对美国的“威胁”时，点了中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜四个国家，但却视“缓和与伊朗的关系”为地区战略的关键，把重回伊朗核协议、解除对伊朗的制裁视为“优先事项”。

“极简版的奥巴马主义”

中东局势好像一团乱麻，每届美国政府上任初期都试图解开疙瘩，希望达到“一开百顺”的效果，但至今没有成功。奥巴马曾视伊朗核谈判、巴以和谈为“关键的疙瘩”，结果巴以和谈惨败，伊朗核谈判谈出了成果，却未起到让美国在中东过得更安生的效果。特朗普把收紧套在伊朗脖子上的“绳索”作为最重要的手段，退出核问题谈判，不断追加对伊制裁，并竭力推动巴以和谈作为辅助动作，结果伊朗没被遏制住，巴以和谈无果而终。

这些挫败并不能阻止拜登政府再度发起尝试。拜登以调整与伊朗的关系作为其中东政策的起点，把重返伊朗核协议当作要解开的第一个“疙瘩”，再续奥巴马时期的“前缘”，但又不想投入过多的外交、政治资源，也无意像特朗普那样耗费军事资源，而是要用最少的资源执行奥巴马的政策蓝图。

拜登政府明显对巴以和谈没有兴趣、不抱希望。拜登已经宣布美国重新支持“两国方案”，恢复对巴勒斯坦、联合国难民署的资助。这个表态是道义性质的，现实政治中“两国方案”成功的希望越来越渺茫，拜登不会采取实质性行动。特朗普任内促成阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥同以色列关系正常化，美国民主党承认这是一个重大的外交成就，符合美国国家利益。拜登会继续推动阿拉伯国家与以色列建交，特别是劝说沙特采取“大胆行动”，但不会投入像特朗普时期那么大的资源和精力，更不会采取鲁莽、离经叛道的方式方法。

因此，近期看，伊朗是拜登中东政策这篇“大文章”的唯一“文眼”。毕竟，伊朗几乎处于中东所有矛盾的“风暴眼”。中东四大基本矛盾——以色列与伊斯兰国家的矛盾、逊尼派与什叶派的矛盾、改革派与保守派的矛盾、亲美派与反美派的矛盾，伊朗都是主要一方。拜登政府认为，只有回到核协议，才能让伊朗回到解决其他问题的谈判桌前，才有可能把伊朗“融入”国际社会。从个人情感方面看，新任美国中央情报局长伯恩斯、总统国家安全事务助理沙利文、国务卿布林肯、副国务卿舍曼等，都是当年伊朗核协议谈判的美方前台或幕后参与者，核协议就是他们的“亲生娃”，这些人都想把这个孩子捡回来。

目前，表面上看重回伊朗核协议卡在程序性问题上，是美国先解除制裁还是伊朗先停止核活动。实质上，是谁掌握谈判主动权的问题。在伊朗看来，过去四年伊朗核能力、导弹能力、地区影响力持续增强，美国“极限施压”政策彻底失败，因而伊朗是胜利者，伊朗不着急。在美国看来，过去四年在“极限施压”下，伊朗经济遭受严重破坏，社会动荡加剧，政治斗争恶化，生活难以为继，因而美国是胜利者，美国不着急。美国与伊朗都觉得自己手里抓着王牌，都想让对方屈服，都不急于朝恢复谈判的方向采取主动。重回核协议能否迈出第一步，取决于未来双方能否缩小认知差距。

塑造一个“负责任的伊朗”，是拜登中东政策的第二步。拜登政府一厢情愿地认为，一旦伊朗重新回到核协议，伊朗经济重新融入国际经济体系，伊朗就有动力成为一个“负责任的国家”。这时，就可以同伊朗谈判导弹、伊拉克、也门、叙利亚、黎巴嫩等一系列问题，达成一个“更长远、更强大”的协议。只要伊朗核问题这个“疙瘩”解开了，余下一连串“疙瘩”就都好解了。当年，奥巴马中东政策就曾止步于此，核问题这个“小疙瘩”解开了，伊朗这个“大疙瘩”没能解开，其他“疙瘩”更来不及触动。特朗普把伊朗核问题与导弹、地区政策等问题挂钩，想一次性解开所有“疙瘩”，结果一个都没解开。现在，拜登又回到奥巴马时期的路线，核协议只是起点，美国紧接着就要谈其他问题。

推动一个“建设性的伊朗”和一个“理性的沙特”共同建立过渡性的地区安全机制，整个中东的紧张局势因此得到缓解，这是拜登中东政策的如意算盘。拜登在向伊朗伸出橄榄枝、邀请伊朗重启谈判的同时，着手敲打沙特、阿联酋等盟国，迫使他们降低同伊朗的对抗烈度。拜登政府公布的《国家安全战略过渡性指导方针》提出，美国不能给中东地区盟国开“空白支票”，让他们为所欲为;武力解决不了中东的问题。今年1月，拜登就职没几天，美国就宣布冻结对沙特、阿联酋的军售，终止同沙特在沙特方面挑起的也门战争上的军事合作，还公布了美国情报机构对2018年10月沙特著名记者卡舒吉进入沙特驻土耳其伊斯坦布尔领事馆后被残忍杀害一案的调查报告，将矛头直指在沙实际掌权的王储穆罕默德·本·萨勒曼，借此孤立沙特。同时，拜登政府把胡塞武装从恐怖组织名单上移除，解除对胡塞的制裁。

这样，美国左手压制沙特，右手诱拉胡塞武装，想把双方拉回谈判桌。拜登任命蒂姆·伦德金为新任也门问题特使，同胡塞、沙特和阿联酋接触。也门问题是沙特与伊朗缓和的“试金石”，事关未来地区安全框架能否开工建设的问题。当年，奥巴马要求沙特与伊朗“共享地区权力”，现在拜登的做法如出一辙。

小布什执政时期，美国实施“大中东计划”，使用武装占领和“暗战”手段推动对中东国家的民主改造，造成灾难性后果。奥巴马时期，美国通过外交途径给伊朗递去“胡萝卜”，促成了多边的核协议，却没能使伊朗继续往前走。特朗普时期，美国用制裁、武力威慑伊朗，伊朗没有屈服。拜登“虚心”汲取了三位前任的教训，但这并不意味着他会取得成功。迄今为止，历史经验只能证明美国的哪些政策是失败的，并没有提供成功的范例，拜登只能继续摸着石头过河。不过年轻的沙利文认为拜登能做成奥巴马没做成的事，理由是：“现在的时机好”，经过四年的折磨，伊朗、沙特等方都意识到回头是岸的宝贵。不过沙利文也哀叹，“历届美国政府的中东计划都被当地现实的电锯割得粉碎”。

在中东的“收缩”成就不了美“印太战略”

中东对美国没从前那么重要了，美国应减少对中东的投入——这是美国两党各派人士的基本共识，也是拜登“极简主义”中东政策的基础。中东对美国全球战略的价值下降，相应的后果是中东在大国关系中的重要性也下降了。

美国全球战略的重心正从中东转移到亚太，被认为可能牵动全球战略格局。同前任一样，拜登再次吹响全球战略转向印太的集结号。拜登政府公布的《国家安全战略过渡性指导方针》明确提出，美国将精减在中东的军事存在，使其达到“合理水平”。这样的调整到底能在多大程度上得到落实还是个谜，毕竟前三位总统都曾做过尝试。美国从中东大规模撤军的可能性不大，因而其在中东显示的“收缩”迹象对美“印太战略”的影响不宜被高估。没有人指望美国大幅度调整其在中东的基本驻军结构，就连撤回最近几年增派过去的军队也很难。美新任防长奥斯汀在其参院提名听证会上说，五角大楼不会迅速、仓促撤军，这里的“撤军”是指在伊拉克、叙利亚的总计3000人军队，而非六万人的常规驻军。拜登政府的白宫国安会中东事务主任麦格克曾在特朗普政府中负责叙利亚事务，后因反对从叙撤军而辞职。如果这是一个风向标，可能预示着拜登政府不会撤出在叙利亚的500名军人。美国一位参议员说，中东总是有突发、紧迫的事情发生，而中国崛起则是缓慢和持续的过程，因而“从中东转向印太”说着容易做起来难。

拜登政府批评特朗普的中东政策“反复无常”“自相矛盾”，嘴上喊“撤军”，实际上增兵两万人。很大程度上，这并非特朗普个人的问题，而是美国中东政策本身的时代特征。美国与中东的关系已经进入一个非常尴尬的时期，离又离不得，合也合不来，日子还得过下去，只能得过且过，在不断的试错中调整。

有人认为中东可能成为中美博弈的“新边疆”，因而可以在全球战略格局中发挥“新功能”。美国的一些既得利益集团确实在鼓吹中东在大国竞争时代的“新价值”，美军中央司令部司令麦肯齐就建议，中国是美国在中东的“最大竞争对手”，美国的军事部署不需要转向“印太”，中央司令部可以“就地自我革新”，在中东服务于“大国竞争”。美国资深中东问题专家高斯扬言，“若美中在东亚发生冲突，阻止中国获取中东石油可以成为美国的一个战略抓手。整体而言，如果美中关系恶化，美国如能继续控制富油区，手里就多了一张牌。”然而这些意见并没有左右白宫的决策，拜登提出“极简主义”中东政策，收缩意愿更加强烈，没有迹象显示要在中东搞“大国竞争”。

那么，中东能否为大国关系的改善提供机遇和舞台呢?历史上，中东曾在中美关系中发挥过这样的作用：1990年11月海湾战争前夕，中国外交部长钱其琛访问埃及、沙特、约旦、伊拉克，与美国国务卿贝克在开罗“巧遇”，就此突破了当时美国政府设定的“美方高官不得与中国高层接触”的红线。随后，中国在联合国安理会审议美国军事干预海湾危机时投下弃权票，美国部分解除了对中国的政治、经济制裁。2001年9.11事件发生后，中东成为美国全球战略的重心所在，这显著缓解了中美关系的压力，客观上延长了中国的战略机遇期。今天，美国全球战略焦点已从“反恐”转向“大国竞争”，美国不可能再在中东发动大规模的战争以及“颜色革命”，中东发生的变化缓解中国在西太海上面临的战略压力的可能性越来越小。而从合作的角度看，中美关系已经深度交融，彼此高度依赖，中东这个“小支点”也很难撬动两国间沉重的双边关系。2015年俄罗斯跃进叙利亚时，曾设想利用中东事务撬动美俄关系，结果没有取得明显收益。

《纽约时报》专栏作家弗里德曼断言，随着美国中东战略的持续收缩，大国决定中东命运的时代结束了。笔者在此可以“狗尾续貂”一下：中东形势撬动大国关系的时代也行将结束。

(作者为中国现代国际关系研究院中东研究所所长)

来源时间：2021/4/22   发布时间：2021/4/21

旧文章ID：24835

作者：魏百佩  来源：海国图智研究院

本文作者：魏百佩 海国图智研究院研究助理

3月22日，美国国会就网络科技公司在控制虚假信息和极端主义言论中应承担的社会作用为主题举行听证会。自1月6日国会大厦暴乱以来，这是脸书、谷歌和推特的首席执行官们第一次出现在议员面前，他们因处理误导性信息和网络极端主义方面的“不作为”而受到了国会议员的猛烈批评。在此之前，他们的确迈出的最重要的一步：在1月拜登政府的权力过渡期“堵”上了特朗普的嘴——脸书和推特都在国会骚乱事件后宣布“永久冻结”了美国前总统特朗普的社交媒体账号。

“3.22听证会”显然有比让一位在社交网络上多次“出言不逊”的前总统“闭麦”更大的野心。诸位立法者向互联网巨头掌舵人提问的主题和方向显示了国会采取下一步行动的线索——在治理网络极端主义的进程中，通过可能重塑社交媒体行业的方式，促使科技公司承担更多的责任。众议院通信和技术小组委员会主席迈克 · 多伊尔直言不讳地指出，互联网科技公司“明明有办法”(“You Have Means”),但却一直在算法设置中只重视扩大用户参与，获取更大的利润，无视不良算法造成误导性信息的大量扩散，以致网络社会成为孕育偏见和极端主义的温床。然而，在介绍性发言中，谷歌和脸书的高管们拒绝承担煽动骚乱的责任，将责任归咎于“导致美国人分裂的政治和媒体环境”。("political and media environment that drives Americans apart.)推特的席执行官杰克 · 多尔西(Jack Dorsey)尽管承认推特对传播导致国会大厦骚乱的错误信息负有一定责任，但是他在会上言辞激烈地指出，国会想要互联网科技公司给出 “好，我们去做”或者“不，我们不能做”这样“二选一”的明确回答，但这根本不可能。眼下，国会和科技公司应该协同一致，制定更具实操性的网络平台内容政策。

本文认为， “3.25”听证会上双方的激烈交锋体现了美国在网络极端主义上的治理困境，以政府主导的“反科技公司垄断”的治理路径和以商业公司自身主导的“自查自审”的治理机制都显现出天然的局限。同时，我们也可以从诸位立法者向科技巨头掌舵人提问的主题和方向上着手中一窥国会采取下一步行动的线索——“反不良算法”的提议可能会在未来正式纳入治理议程。

“反垄断”不再成为国会和互联网巨头政策交锋的重点

相比国会之前举行的以大型科技公司的政策为主要内容的听证会，“3.25”听证会的不同之处在于，国会不再把“反垄断”作为限制互联网公司权力的治理路径。两党议员不约而同地换了一种方式对科技平台进行严厉批评。民主党人将他们的问题集中在这些科技平台的算法上，认为科技平台对利润的片面追求会给用户和整个社会带来负面效果。而共和党人则提出了一条新的攻击路线，重点强调这些平台的做法对儿童和青少年的心理健康尤其有害。

然而，“反垄断”路径本身实属美国政府的无奈之举。政府对科技平台的治理政策很少涉足“内容管控”，唯恐越了“保障言论自由”的雷池。因此，政府甚少能够形成真正对社交媒体平台的内容政策形成实质性的影响。2019年出于 “保护信息自由”的考虑，白宫直接拒绝加入以防止互联网平台被用于传播仇恨、成立极端组织和播放袭击过程为主要的立场的基督城协议(Christchurch Call)

美国政府慎地遵循“师出有名”的原则，把“反垄断”作为限制科技巨头权力的重要手段。“反垄断”是政府在其自身占绝对主导地位的规则体系内对私营部门提出的责任要求。它的内在逻辑是，通过约束商业不良竞争，防止大型科技公司“一边倒式”地侵占公共空间的舆论资源“，防止公司拥有过多的引领政治话语并且进行公民动员的能力，从而防止大型科技公司对权力的滥用。从2017年调查深陷“剑桥分析”丑闻的脸书公司，到2020年7月国会对苹果，谷歌，亚马逊和脸书四家公司的首席执行官们的问询，美国政府都打着“反垄断”为旗号，向网络科技公司施加自身的影响力。

但是，从规制商业行为角度来治理网络极端主义有着明显的局限性，把“防止大公司掌握不受约束的权力”作为治理的出发点，体现出政府在回应网络极端主义对现实政治的冲击时，无法对要解决的问题做出清晰的界定。政府究竟要面对的是一个商业垄断问题，还是一个有心之人利用网络科技平台威胁国家安全的问题?很有意思的是，在美国联邦贸易委员会(US Federal Trade Commission)在处罚深陷“剑桥咨询”丑闻的脸书公司时，最后又把它变成了一个隐私保护的问题。

同时，美国法律界自上世纪70年代以来对“反垄断”这一议题的司法心态的转变也直接冲击了依靠“反垄断”来治理大型互联网科技公司的基本逻辑。著名法学家罗伯特.博克在他的著作《反托拉斯悖论》中提出，反托拉斯法应侧重于消费者福利，而不是确保竞争。而“消费者福利”被定义为“降低产品价格”。这对于奉行“赢者通吃”原则以驾驭网络平台群聚效应的大型科技公司而言，无疑是天籁之音。正是因为为互联网巨头变成垄断者，才能够提供更多让用户“搭便车”的机会，使用户以接近免费的方式来享受科技服务。博克的这份重要学术遗产也成为政府和科技公司近五年在“反垄断”问题上陷入长期缠斗的原因之一。

有鉴于此，立法者有必要向提出了一条治理网络极端主义的明确路径。在“3.25”听证会上，国会向科技巨头们提出的问题类型完成“反垄断”到“反算法”的转变，把网络极端主义归因于“不良算法”导致的错误信息效应(misinformation effect)，认为信息茧房中充斥着流言和误导性信息会自然地孕育偏见和极端主义思想。这样的界定无疑有助于美国未来网络极端主义治理议程制定更清晰的目标。

科技平台“自审自查”模式

“费力不讨好”

在“3.25”听证会上，来自大型互联网公司的首席执行官们说得最多的一句话就是“我们已经做了很多努力”(We have already made many efforts)。“脸书”的首席执行官扎克伯格表示，他们采取的行动是“激烈地”(acted aggressively)。去年秋天“脸书”删除了13亿个传播虚假信息的账户，目前其公司内部超过3.5万人从事内容审核工作。本月，“推特”表示将开始在关于冠状病毒疫苗的错误信息上贴上警告标签，并表示重复发布违反世界卫生组织就2019冠状病毒提出相关防护政策内容的账号可能会被永久关停。

但是，科技平台所主导的这种“受到假消息的大量冲击-选择激烈回应”的反应模式是低效的。科技平台在“事后”采取措施的速度远远低于网络空间中信息的复制和繁衍速度。同时，这种审查模式没有固定标准，平台在进行内容自查时多有信息遗漏。而且，这种治理模式显然“治标”不“治本”，因为在审查模式开启前，误导性信息已经经过多轮传播。此外，它也很少涉及科技平台常用算法中隐藏的性别，种族偏见等内容。

在听证会上，互联网科技公司也提出了新的解决路径。他们尝试在内容政策的制定上，引入了另一个重要的治理主体——社交网络中的“用户”。“谷歌”首席执行官桑达尔.皮查伊(Sandal Pichai)的证词呼吁制定更明确的内容政策，并为用户提供对内容决定提起上诉的途径。“推特”的首行执行官多尔西则在证词中呼吁更多的用户主导的内容审核，以及创建更好的设置和工具，让用户自定义他们的在线体验。

“用户”这一角色的引入体现了互联网巨头参与网络极端主义治理的内在驱动力是保持现代公民社会对网络空间依赖关系的互动平衡。这些网络科技公司充分认识到，如果任由偏见信息和虚假信息挤占正常的消息传递空间，用户获取和辨别消息的自主性降低，最终会造成用户参与感的下降。而增加用户参与感是每一个科技平台得以盈利的前提。如果用户认为科技公司无法解决这个问题，他们会寄望于政府去解决。2021年的皮尤调查显示，64%的成年美国人认为社交媒体对“国家当前的各项事务”造成了消极影响，47%的人则认为政府应该参与“对社交网络的管制”。然而这种政府直接介入平台“内容政策”制定议程的模式无疑是所有科技公司想要极力避免的，他们不希望打破网络公共空间中“政府-私营部门-用户”现有的权力平衡。

 

(大多数美国成年人(64%)认为，社交媒体对当今美国的发展方式产生了主要的负面影响)

图源：皮尤研究院

 

(大约一半的美国倾向于支持美国对大型科技公司的管控)

图源：皮尤研究院

“反算法”的第一步：重新解释“230条款”

无论是国会议员将治理网络极端主义的路径从“反垄断”调整为“反算法”，还是互联网巨头试图让用户加入平台的治理议程，都将网络极端主义的治理问题直接指向“缺乏良好的内容政策”。但是，无论未来“内容政策”是仍旧由科技平台主导，还是“政府-互联网公司”协同，一个很重要的问题是，政府，私营部门和个人需要对网站发布的内容拥有有效的管辖的权力。因此，“3.25”听证会上提到未来潜在的政策斗争的核心将会是美国1934年通信法案协会的230条款(Section 230 of the Communications Act of 1934)。

此前，最高法院已经对“230条款”做出扩大解释，赋予网站对其用户发布的大部分内容的法律豁免权，并且认为该项法律促进了互联网的发展。扎克伯格在书面评论中表示，他主张缩小230条款的适用范围，认为科技平台可以承担某种“有条件的责任”(conditional obligation)，即，如果公司未能遵守独立的第三方确立提出某些最佳做法，可以因用户在平台发布的内容而被提起诉讼。

但是，如果从“230条款“入手解决对网络平台内容管辖的问题，必然要经历司法程序上漫长的复议程序。而通信和技术小组委员会显然希望科技平台方能制定立竿见影的措施。尽管国会议员仍回避了“政府直接制定内容政策的标准”的选项，但是，他们肯定了扎克伯格提到的“最佳做法”。由此看来，美国立法者期望的是，未来政府在平台内容政策的参与上，承担作为“第三方”形成最佳做法的标准并承担且敦促私营部门执行的责任。但是，互联网科技公司应该主导和把控自己的内容政策，并且留出用户直接向平台表达对于平台内容规则表达不满的上诉渠道。政府应该尊重和保障科技平台拥有独立的规则制定空间。

结语

“3.25听证会”的重要看点在于，国会预备在未来将美国政府对互联网科技平台施加影响的方式从之前的“反垄断”路径转换到“反不良算法”提议。笔者认为，这一治理路径的转变体现出美国立法者对“网络极端主义”的成因有了更明确的界定， 这将有助于更有效的网络极端主义治理措施的形成。同时，在会上，互联网巨头尽管承认之前“自审自查”的模式存在缺陷，但他们竭力避免政府参与科技平台内容政策的制定过程。他们的理想期望是在平台政策方面提高用户参与度。本场听证会的重要意义在于，科技巨头和国会重新认识到审视和反思网络极端主义泛滥的必然性和必要性。尽管双方都坚持“保护信息自由”的立场，但这不是互相推卸治理责任的理由;正相反，这一共同立场要求政府和私营部门在网络极端主义的治理上协同合作，拓展双方在未来科技平台内容政策调整上的合作空间。

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

来源时间：2021/4/22   发布时间：2021/4/21

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作者：沈联涛  来源：财经五月花

何种形式的国家资本主义更可持续，也更高效?国家资本主义由管理资本主义和金融资本主义演变而来，因为金融化和技术造成日益巨大的收入和就业悬殊，只能依赖政府干预以纠正。意识形态上的差异并不一定决定政府效率之高低

3月底，拜登政府公布了耗资两万亿美元的基建计划，意在实现美国基础设施现代化。这一名为“美国就业计划”的投资项目，将在未来八到十年内，把资金投往四个主要方向。

首先，投资6210亿美元于清洁能源领域，同时升级和维修公共交通、物流运输系统。第二，斥资6500亿美元，着重用于改善民众生活设施、学校供水，以及提升网络宽带服务。第三，花费4000亿美元雇佣更多家庭护理员，增加就业。最后，在科研、开发和制造方面投资3000亿美元，并将其中500亿美元投资于半导体制造。基本战略是推广绿色生活方式，以应对气候变化。

加上此前推出的1.9万亿美元的经济刺激计划，以及特朗普时代获放行的0.9万亿美元，美国将投入总计4.8万亿美元(或者说2020年GDP的22.9%)的资金，以与中国竞争。为筹集如此庞大的资金，公司税负将从目前的21%增至28%。这个数字原本是35%，特朗普在其2017年的减税计划中将其大幅削减。拜登的一揽子计划，还将借助国内征税途径，堵住企业用离岸公司避税所造成之漏卮。

对基础设施和就业给予关注，这在美国早已是千呼万唤之事。此外，全世界也需要这一大规模的财政刺激措施，帮助全球经济从病毒大流行造成的泥淖中脱身。经合组织(OECD)估计，美国的经济刺激计划若付诸实施，可助推全球经济增长1.5%。

但美国可否推进此类投资而不造成通胀?在没有更高利率的情况下，世界其他国家会不会为此买单?伦敦政治经济学院教授查尔斯·古德哈特与马诺吉·普拉丹指出，自20世纪80年代以来，全球良性通货膨胀是托庇于中国向全世界所提供的廉价商品和服务。他们认为，这一局面将无法持续。得克萨斯大学教授詹姆斯·加尔布雷思近日撰文《中国不应缺席通胀大辩论》，警醒世人认识到中国之重要。他认为，中国不会推高价格，会与各方同舟共济。

截至2020年底，美国对世界其他地区的净外债(14.1万亿美元)中，近四分之三由东亚经济盈余的国家和地区(日本、中国内地、香港、台湾地区和新加坡)所提供，其余部分来自欧洲(德国、荷兰、挪威和瑞士)。正如哈佛大学教授肯尼斯·罗格夫所说，“美国决策者和许多经济学家似乎坚定不移地认为，全世界对美元债务的胃口近乎永无止境。”

投入巨额资金且不会引发通胀，以及世界各国会在没有更高利率的情况下继续为美国提供资金，美国的这些一厢情愿的设想，在何种情况下会被击碎?答案是美中关系恶化!拜登政府以为，萧规曹随地继续征收特朗普对中国所课之关税，并强化对华批评姿态，就能提振美国斗志，能同时对抗中国和俄罗斯。

这种单方面的自大情绪，是否有足够的实力作为支撑呢?

中国社会科学院最新发布的《中国国家资产负债表2020》显示，到2019年，中国所积累的国家净财富和国内生产总值，分别达到美国的80%和65%。中国是净债权国，持有世界各国共2.2万亿美元的债权，占GDP的14.4%，经常账户保持盈余。而美国则是净债务国，债务总额达到14.1万亿美元，占GDP的66.9%，不仅持续存在财政和经常账户赤字，债务也不断增加。

作为自由市场经济，美国已不再是小政府了——政府支出从2019年占GDP的35.7%上升到2020年占GDP的47.2%，比中国的政府支出还高出十个百分点。

何种形式的国家资本主义更可持续，也更高效?国家资本主义由管理资本主义和金融资本主义演变而来，因为金融化和技术造成日益巨大的收入和就业悬殊，只能依赖政府干预以纠正。意识形态上的差异并不一定决定政府效率之高低。

中国借助国有企业来实现长期国家目标，例如基础设施的现代化，稳定就业，促进区域协调发展和社会公共事业建设。尽管国有企业效率不及私营部门，但持续推进的国企改革，保证了国企的盈利能力，并为中国的国家净财富增长至88.6万亿元做出贡献。这些财富中的四分之一掌握在国家手中，从而有足够的储备来推进中国的现代化，而无需对公民额外课税。在一篇“国企改革40年回顾”中，作者认为，应将中国国企称为“社会企业”，它们以经商为手段，却以实现社会目标为期许，并非只知牟利。

相反，“股东资本主义”理念和频繁举行选举，两相结合造成美国政府的政策短视。由于国内激烈的政治纷争，以及联邦与州之间错综复杂的关系，导致迄今为止，基础设施项目面临着巨大阻力，进度迟缓。盛行的货币政治则意味着解决一切问题都仰仗印钞，进而造成外债不断增长。

简而言之，前一种国家资本主义依赖国内储蓄，后一种依靠外国储蓄。

美国公共基础设施年久失修，久为诟病，因为大部分净财富都掌握在民营领域。作为对照，在中国，基础设施由国企拥有和建设，但允许私营部门以创新的方式，竞争基础设施的使用权。自1978年以来，中国国有资产从近80%降低到40%，从而使私营部门能够推动创新、创造就业机会和扩大贸易。尽管坊间不乏批评私有化进展缓慢的声音，国有企业仍积极推进了反腐败和现代化治理的改革，确保它们拥有强大的盈利能力，以支援国家建设目标。

正如美国战略与国际问题研究中心的裘德·布兰切特所指出的：“如果不能痛下决心、坚持不懈地重建内部竞争力，也无心打造更具包容性的经济体系，美国只会步履维艰，而中国则将大步走向未来。”

随着美国、欧洲和中国政府都开始承担起更多重任，现在的问题变成了如何在军事、经济、社会、技术和组织层面上，全方位提能增效，并避免滋生腐败、财富集中和社会不公正扩大。到目前为止，美国实行的自由市场经济，让仅仅1%的人富可敌国、权势熏天。程序民主的致命弱点是当权力格局固化之后，如何推进自我改革。

相反，中国则带领大多数国民摆脱贫困，建设起现代化的基础设施，并提升了民众的生活水平。因此，中美之竞逐，实际上就是不同形式的国家资本主义之间的竞争，而在实践中看起来都像是市场社会主义。

谁能在这场竞赛中笑到最后，靠的不是一厢情愿地以为对方会崩溃或失势。关键在于谁犯的战略性错误最少。

(作者为香港大学亚洲全球研究院高级研究员，香港证监会前主席。本文仅代表作者个人观点。翻译：臧博;编辑：袁满)

来源时间：2021/4/21   发布时间：2021/4/21

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作者：陈芳姝  来源：海国图智研究院

摘要

美墨边境难民危机近日仍在发酵。在拜登上任后的首场记者会中，面对记者的提问，拜登将危机的大部分责任推到了特朗普身上，称是特朗普对边境移民系统的破坏导致了危机的发生。然而面对拜登的回应，部分民众却并不认可，也并不认同拜登对待儿童移民的做法。本文将从美国国内政治因素切入，分析难民危机的成因，并对危机对中期选举的影响加以推测。

3月底，根据美国Axios新闻网站曝光的美墨边境临时拘留中心的照片，美国联邦政府在美墨边境收容和拘留了约1.55万名无人陪伴的未成年儿童，边境政府机构已经不堪重负，美墨边境危机进一步升级。美国总统拜登25日在就任以来的首场记者会上承认，目前美国拘留未成年非法移民的设施“拥挤不堪”，这种状况“不可接受”。

拜登的上台在移民心中代表着“特朗普时代”与“建墙时代”的终结。拜登曾在竞选政纲中承诺建立一个更加人道和有序的移民制度，似乎也昭示着民主党扫清特朗普影响、恢复美国建制施政风格的决心。然而，在如此宽松的移民政策实施后，边境移民问题不仅没能得到解决，反而因为受到新移民政策吸引的难民的前仆后继而变得进退两难。拜登一方面想保住美国长久以来的自由价值，一方面对于日益曾多的难民甚至是无人监护的儿童难民尚未提出有效解决方案，从而陷入了他上任后的第一场难题。

一、移民政策：大选的承诺支票

拜登在成为民主党总统候选人后发布的竞选政纲里，对广受关注的移民问题提出了十分有民主党特色的解决方案：建立一个更加人道和有序的移民制度，在纲领中写下“新移民为我们种粮食、照顾我们的家人、参加我们的军队，并在医疗体系中工作”“移民是美国最重要的文化”“美国应该成为全世界渴望自由和安全的人们的希望之光”。面对特朗普的美墨边境“修墙”政策，拜登则嗤之以鼻，称特朗普政府的边境墙计划“没必要、浪费资源且毫无用处”，并表示将为新移民提供获得公民身份的合理时间表，不会再恶意拆散家庭，塑造着“人道主义”与“自由主义”的形象。

拜登上台之后，也着手开始兑现他的竞选承诺，如停止修建并拆除美墨边境墙，重申对入境儿童移民的保护等。上台后一个月，拜登即提出了号称美国近30年以来最大的移民改革法案——《2021年美国公民法案》，并开始尝试在两院获得通过。这份法案与特朗普时代严苛的移民政策形成鲜明对比，吸引了大批中美洲难民。然而拜登新移民法案的推行却在两院遭到了部分共和党人的反对。

同时，受到拜登重申“暂缓驱逐儿童时期入境移民” (Deferred Action for Childhood Arrivals，即DACA)的影响，越来越多的移民抵达边境——特别是法案中提及的无人陪伴的儿童——政府现有的资源已经不堪重负，只能将儿童拘留在“集中营”中。尽管如此，仍有大批儿童移民越过边境线，最终酿成了美墨边境危机。

二、难民危机：政治极化的产物

从危机本身来看，拜登的新移民法案试图重建美国的自由价值，却没能考虑到美墨边境的接受能力。新移民法案大力宣扬美国对移民的赞扬、包容与开放，着力构建拜登政府的亲善形象;边境却无力接收如此庞大的难民数量，只能对入境移民实行暂时拘留。而边境的拘留地资源有限，无法调度并供应干净卫生的生存环境。政府“超载”现象已在美墨边境出现。

从美国国内政治因素看，这一场边境危机本质上是政治极化的产物——拜登只是出于反对特朗普保守移民政策的角度，才会高调实行改革。美国实行两党制，间歇性的对手政治倾向不可避免：两党为了赢得选票，提出超过对方，亦或是驳倒对方的选举承诺。放到移民问题上，特朗普作为一名民粹主义者，为了迎合基本盘，四年的施政充分迎合了其背后利益集团与共和党的需求，关闭美墨边境、实施严苛法案均是出于表达对“红脖子”支持的回应，将“作秀政治”推到了顶点，也加剧了共和党的右翼极化。

经过特朗普四年的“反建制”施政，民主党为了重构国内精英政治秩序，推选出拜登，高调宣传“与特朗普完全不一样的时代”。在大选阶段，拜登为了掌权而开出承诺支票，提出了不具备法律效应的政纲，以新移民政策为噱头，开出空头支票以争取黑人亚裔等族群的选票，为了赢得选举不择手段。在执政之后，拜登面临的是一个更加分化的美国，而边境危机则让这一困境雪上加霜。

面对危机，拜登提出宽泛的移民政策，打出宣传旗帜，力求塑造“去特朗普化”，但这种思维模式的出现对于美国决策层而言并不是一个好的信号。空有为了反对而反对的决策导向，拜登政府却缺乏实际有效的治理模式;政策风向标已出，美国的基础设施建设与边境承受能力却并未被纳入决策的考虑之中。民主党为了党派利益聚焦移民问题，事成之后签署法案昭示其兑现承诺，却并不做实地调研考察，以民调与选票、而非现实状况为达成任务的指标。这一靠打压前共和党总统来树立本届民主党政府威信的做法只会造成边境公共支出的急剧增加，政府陷入过度需求的泥淖。

移民危机是当下美国政治社会的一个缩影，反映着美国政治的极化与更加撕裂的社会现实。但移民问题是多方因素造成的后果，中美洲的灾难性气候，香蕉共和国自身的困境，美国自由主义的灯塔地位，长期以来的移民传统与对外宣传，都是这场危机的成因。在如此之短的时间内，拜登只能针对特朗普的政策作出批驳，援引为自己新政的序幕。否则，对移民问题的忽视，就会成为拜登政府被共和党攻讦的最有力切入点。

面对共和党的民粹与极右，民主党也无可避免走上了政治极化的道路，以截然相反的政策导向为宣传武器，与共和党针锋相对，互不相让。

三、中期选举：拜登的施政动因

25日，在拜登上任以来的首次记者会上，面对媒体的追问，拜登为其移民政策作出了辩护。在被问及他是否向移民传递了他们可以越过边境的许可信息时，拜登辩称，他不会对边境无人陪伴的儿童见死不救，另一方面，拜登将边境拘留所和收容设施不堪重负的局面归咎于特朗普的“建墙”策略，称正是关闭边境这一举措造成了边境相关机构的物资匮乏、人手不足。

然而民众对此并不买账。根据一项4月5日发布的民调，大多数美国人反对拜登处理边境无人陪伴移民儿童的方式，而相比于其他主要议题，拜登在移民政策上的支持率偏低，这表明移民问题可能是拜登政府的一个软肋。另一项当日发布的民调则指出，大多数人认为当前的边境危机主要应归咎于拜登而非特朗普。同时拜登的支持率有着非常明显的党派与族裔区分，支持者主要是民主党人和非裔。

而难民危机的处理不当则会成为共和党攻击拜登的绝佳借口，藉由拜登移民政策的失败，进而质疑民主党的执政能力。共和党本就对移民法案不满，共和党领袖麦康奈尔曾公开批评该法案是一项“大赦”计划，将会“像磁铁一样吸引更多的非法移民充斥南部边界”。近期，共和党一直在因边境移民问题向白宫施压，声称自拜登上台以后，“边境移民问题正达到二十年以来的最高峰。”

2020年的中期选举近在眼前，为了继续保持民主党在两院中的优势，拜登必须处理好已经经由媒体发酵的边境移民危机。与此同时，拜登还在推动“修改参议院阻挠规则”的联邦投票权法案，而这项法案一旦失败，民主党可能会在中期选举中失去对参众两院的控制权。失去了两院支持的总统虽不能说寸步难行，但必然会对往后的施政，甚至是特朗普虎视眈眈的2024年大选造成无可挽回的后果。

结语

边境移民危机在社会问题之上牵扯到了两党之争，这场危机的处理结果将变得至关重要。拜登解决方案的优劣一定程度上会影响中期选举，但就目前情况来看，拜登对这一问题的解决能力仅限于发布会的辩解，边境移民危机仍在持续，甚至有愈演愈烈之势;而在这个关键时刻，拜登却又疑似进了医院，再度掀起对“老人政治”的讨论与民主党代际更迭青黄不接的质疑，政治局势不容乐观。

而事实上，难民危机的根源依旧在于美国社会本身。社会撕裂一日无法得到有效弥合，两党制下的政治极化就无法避免，政党在竞选中只会一再提出耸人听闻、不切实际的政治设想来吸引民众，却又在上台后因能力不足而造成政党失信。作为民主党建制派的拜登想创造与特朗普不一样的政府形象，却又面对着破碎分裂又复杂棘手的美国社会现实，就会不得不为了反对而反对，滑向“否决政治”的深渊，从而使得政府无法真正从国家角度做出应有的决策，最终降低在任政府的合法性。

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

来源时间：2021/4/21   发布时间：2021/4/19

旧文章ID：24828

作者：埃莉斯·拉波特（Elise Labott）  来源：法意读书

法意导言

当拜登介绍沙利文为他领导国家安全委员会(NSC)的人选时，称其为“一代人中仅有的智者”，如此之高评价足以可见沙利文在美国内政外交方面具有的作用之重。埃莉斯·拉波特(Elise Labott)于2021年4月9日在《外交政策》杂志(Foreign Affairs)发表《沙利文模式》(The Sullivan Model)一文，指出这一千载难逢的智者正在面临中国崛起这一千载难逢的挑战，其必须要利用其聪明才智帮助已经分裂的美国重新定义其在全球的角色。沙利文将采取何种模式应对这一危机?美国还能否如拜登所言的“再次强大”?

杰克·沙利文，美国总统乔·拜登的全国代表

美国总统拜登的国家安全顾问杰克·沙利文一直喜欢辩论。作为耶鲁大学的本科生，他在各大辩论赛中排名前三;在牛津大学，他是罗德学者，他在世界辩论锦标赛中名列第二。当艾米·克洛布查尔在参议院成功参选时，他开始了政治生涯，为她准备辩论，后来希拉里·克林顿和巴拉克·奥巴马竞选白宫时也同样如此。

现在，在白宫内部，沙利文仍在辩论——与他自己辩论。沙利文曾经一度是传统外交政策共识的拥护者，而他现在开始质疑如何首先重新构建国家安全，以满足国内需要。 多年来，沙利文一直受到狂热崇拜，44岁的他是拜登政府中最年轻的国家安全高官，也是近60年来最年轻的国家安全顾问;每个人都曾谈及他罕见的早熟才能、成熟和对国家的奉献。另外，在这个充满锋芒的城市，他是个真正的好人。关于沙利文和布伦特·斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)之间已经有了大量的比较，布伦特是杰拉尔德·福特(Gerald Ford)总统和乔治·H.W·布什(George H.W Bush)总统的国家安全顾问，曾被认为是外交政策战略思维的黄金标准。

当拜登介绍沙利文为他领导国家安全委员会(NSC)的人选时，他称其为“一代人中仅有的智者”。现在他必须将其聪明才智应用到许多人认为是一个世代难逢的挑战中，因为一个严重分裂的国家正在试图重新定义其在世界上的角色， 并且应对一个战略挑战——中国的崛起，这是一个前所未有的挑战。

在他最初的几周里，沙利文已经面临了一场雪崩般的危机外交政策挑战。他与中国官员针锋相对，目睹了缅甸的政变、俄罗斯对美国公司和联邦机构的大规模黑客攻击，以及朝鲜的弹道导弹试验。他仍然要在从阿富汗撤出美军的最后期限上挣扎，并考虑如何以及在什么条件下重启与伊朗的核谈判。所有这一切都发生在一场持续的流行病、经济逆风、气候危机以及在他就任前两周导致暴力叛乱的激烈政治分歧之中。

希拉里·克林顿称沙利文首当其冲的是其解决问题的能力，沙利文的能力以及他的世界观，都使他成为一个独特的、适合应对当下的国家安全顾问。克林顿告诉我，沙利文是她被提名为国务卿时最早聘用的人之一。

“杰克不仅有智力上的火力，还有人际交往的技巧。希拉里·克林顿在详述沙利文的优势时说，“从最广泛的意义上讲，他是一个真正的外交官，他懂得如何倾听，如何让人们团结起来，以及如何为实现这一目标制定战略。”

克林顿谈到，“我们已经看到四年的分裂导致了什么，不幸的是，这会破坏我们在全球的领导地位。“杰克不仅有智力上的火力，还有人际交往的技巧。从广义上讲，他是一个真正的外交官，懂得如何倾听，如何将人们聚集在一起，以及如何为目标制定战略。”

尽管近年来发生了大屠杀，沙利文仍然对美国的复兴能力充满信心。上个月，美国和中国高层官员在阿拉斯加举行的一次会议上，双方情绪爆发，沙利文回击说：“一个自信的国家能够认真审视自己的缺点和不足，并不断寻求改进。这就是美国的秘诀。”

他告诉我：“我在美国中西部的明尼苏达州长大，那时正值红色黎明和柏林墙倒塌的年代。这让我对这个国家、对美国的领导能力和在世界上行善的能力有了深刻而持久的信念，我将为此而战。”

但是，令人惊讶的是，对于一个身处美国外交政策制定中心的人来说，沙利文在政策方面的重点是国内复兴。他的幕僚长亚伯拉罕(Yohannes Abraham)说，他在国家安全委员会(NSC)所要做的是与国家经济委员会(National Economic Council)主任布莱恩·迪斯(Brian Deese)和沙利文的前任苏珊·赖斯(Susan Rice)合作，将国家安全、经济和国内政策整合成一个“无缝的更广泛的整体”。苏珊·赖斯(Susan Rice)是沙利文在奥巴马总统时期的前任，目前负责管理国内政策委员会。

以最近的COVID-19救援计划为例，沙利文去年在《外交政策》中写道，“对美国来说，缺乏国内投资这一问题比国债对美国的威胁更大。”因此命令国家安全委员会(NSC)帮助白宫确保这一法案获得通过。亚伯拉罕说，当它被签署成为法律时，沙利文“和任何人一样，感觉到了主人翁的地位，并且很兴奋”。

政府提出了3万亿美元经济复苏方案，与此同时，也着手整顿国内市场，通过投资新的基础设施以及可再生能源和半导体等行业，增强美国在全球舞台上的竞争能力。

“我们必须应对的问题，以及投入大量资源的问题，并不尊重组织边界”，亚伯拉罕说，“他的定位是独一无二的，他能理解缝隙在哪里，以及我们应该如何跨越这些缝隙开展工作。”

也许对沙利文来说，最大的挑战将是实现他和总统一样所称的“中产阶级外交政策”。沙利文和他的老板并没有放弃美国的外交政策行动，无论是打击中东恐怖分子还是从国内政策中寻求新的贸易协议，他们正在试图将两者融合起来。

“我们在外交政策和国家安全方面所做的一切都将用一个基本的指标来衡量，”沙利文最近说，“会不会让工薪家庭的生活更美好、更安全、更轻松?”

沙利文“定义了挑战并提出了很多非常具有深度的重要问题。但是真正的任务是清楚地回答这些问题，并以这样一种方式来付诸实践，即在美国国内保持对参与世界事务的支持，以表明美国的立场。”

战略是目标和资源的匹配，自从富兰克林·罗斯福以来，每一位美国总统都不得不做出同样的判断：是优先考虑国内需求还是全球领导。

拜登似乎在努力推行一种“金发姑娘”政策，一种能提振中产阶级、在全球经济和地缘政治舞台上绕过中国、维持美国不可或缺的国家地位的政策。虽然和平与安全无疑为所有美国人服务，但政府在许多国家安全决定中没有所谓的中产阶级政策，政府必须作出超出贸易问题的决定，例如决定何时、如何从阿富汗和伊拉克撤出，寻找最有效的手段来遏制伊朗的核计划和中东地区的恶意行为，或者决定如何停止俄罗斯的影响力行动。美国政府还必须决定，与中国的竞争是否会取代与北京在有关朝鲜、气候变化和其他跨国威胁的问题上合作的必要性。

那是一大堆要摆正的圆。进步智库美国进步中心的高级研究员布莱恩•卡图利斯(briankatulis)表示，沙利文“非常深思熟虑地定义了挑战，提出了许多重要问题。但真正的任务是清楚地回答这些问题，并以一种在国内保持支持的方式，让美国在世界上的参与表明美国的立场。”

拜登和沙利文认识到，美国公众对美国试图解决每一个问题的冒险主义外交政策兴趣不大，即使是在美国利益远未明确的地方。

约翰-博尔顿是沙利文的前任之一，也是前总统唐纳德-特朗普的众多国家安全顾问之一，他认为偏重国内需求而非外交政策是“根本错误的”。他同意中国对美国构成了最大的威胁，但他认为，应对这一威胁将需要比拜登心目中“更有力的国际存在”。

“否则你就是在让出领域，”博尔顿在接受采访时说。“对抗中国人的最好办法是与尽可能多的盟友站在你这边。这需要非常广泛的国际参与。”

当拜登介绍沙利文和安东尼·布林肯的时候

在外交政策制定方面的另一个熟悉面孔，现为国务卿国家安全团队的一员的参议员马可·鲁比奥推特：“拜登的内阁人选去常春藤盟校，有强大的简历，参加所有正确的会议，将礼貌和有序地照顾美国的衰落。”

倒刺刺痛了。尽管沙利文享受着精英教育，但他坚称自己的世界观是在明尼阿波利斯形成的，他在明尼阿波利斯上公立学校，在一个关系密切的爱尔兰天主教家庭中长大。他的父母都是教育家，在餐桌中央放着一个地球仪，在那里他们会和沙利文和他的四个兄弟姐妹谈论全球政治。

明尼苏达州一直对他有吸引力。在为美国最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶(Stephen Breyer)做过书记员之后，沙利文拒绝了华盛顿一家顶级律师事务所的6位数薪水回国，加入了明尼苏达州一家规模较小的事务所。30岁时，他成为参议员克洛布查尔的法律顾问，为克洛布查尔的国内外政策提供咨询，并与她一起出国，从伊拉克开始。

聪明和善良的结合使沙利文成为民主政治圈的宠儿。但是，尽管他在美国近代史上一些最具争议的政治运动中咬牙切齿，但他并没有陷入一些同事所面临的激烈党派纷争之中。像拜登一样，他在宾夕法尼亚州斯克兰顿的朴素成长经历塑造了他的政治，沙利文多年来一直在思考美国在世界上的角色如何与美国人民的实际经历相联系。

克洛布查尔告诉我：“他很聪明，但非常谦虚，我相信这让他能够经常谈论这些复杂的问题，这样人们就可以相互联系。”。“他一直是人们信任的人。这对他很有帮助，因为很多人没有从竞选过渡到政府。在他的心中，他是一个想统治世界，为世界做出改变的人，但他通过丑陋的竞选活动做到了这一点。我认为这使他成为一个更好的政策制定者。”

克洛布查尔试图让沙利文继续担任她的幕僚长，但他加入了克林顿2008年的总统竞选。在奥巴马最终赢得大选后，沙利文计划返回明尼苏达州。但当克林顿被任命为国务卿时，她任命沙利文为副参谋长，后来在34岁时担任政策规划主任，这是有史以来担任这一职务的最年轻的人。

他在那个角色上异常活跃。当奥巴马政府考虑与伊朗达成一项协议，限制德黑兰寻求核武器以换取经济救济时，克林顿让沙利文和她的副手比尔·伯恩斯打开了一条后路。2012年7月，克林顿在国务院访问巴黎时，沙利文溜走了，带着伯恩斯秘密飞去阿曼会见伊朗官员，这是六次秘密会议的第一次，这些会议为谈判铺平了道路，最终达成2015年核协议。(特朗普在2018年退出了这项协议，此后伊朗开始加速其铀生产。)

在最近的一次采访中，现任中情局局长的伯恩斯称沙利文是“理想的谈判伙伴”。伯恩斯说，他“不知疲倦，镇定自若，对细节毫不留情。”

在国务院任职期间，沙利文磨练了一些技能，这些技能后来可能会很好地为他担任国家安全顾问服务。由于克林顿经常出差，她的助手们常常不得不依靠沙利文，而沙利文通常会和她一起乘飞机，就任何特定的政策发表意见。克林顿的前公关总监菲利普·雷恩斯回忆说，沙利文从来没有扮演过守门员的角色，相反，他是一个诚实的经纪人，对一个未来的国家安全顾问来说，这是一个无价之宝，他的传统角色是征求广泛的意见，并向总统提出一系列选择。

“杰克的非凡之处不仅在于你能指望他来传达你的立场，而且他总是比你做得更好。”雷恩斯说，“如果你认为国家安全顾问没有转达你的立场，那么你很容易怨恨他。”。“杰克的非凡之处不仅在于你能指望他来传达你的立场，而且他总是比你做得更好。”

克林顿赞成这一说法。“他不会背叛自己的喜好，”她这样评价沙利文。“他站在谈判桌旁，以确保他能够帮助创造“最高质量的决策”。

沙利文总是学习很快。当克林顿的国务卿任期即将结束时，奥巴马的助手们正试图把沙利文请到白宫，尽管他已经渴望回到明尼苏达州。在奥巴马与克林顿最后一次亚洲之行期间，他为国务卿及其在缅甸的工作人员举办了一次午餐会，这次午餐会的开幕式是美国政府外交政策的一大成功(如果只是昙花一现的话)。奥巴马向沙利文介绍了美国的简史。

“我知道的不多，”沙利文开始说，然后开始对这个话题展开研究。同事们说，他们已经看到他在许多课题上做了几十次了。几周后，奥巴马要求沙利文接替布林肯出任当时副总统拜登的国家安全顾问。

这可不是一桩容易的买卖。沙利文已经推迟了返回明尼苏达州以结束克林顿的任期，但他计划在她离开国务院时搬回来，目的是竞选国会或成为一名美国律师。最终，奥巴马获胜，沙利文来到白宫，负责拜登对亚洲和拉丁美洲的外交工作。他还出席了总统的每日情报简报会，并成为奥巴马国家安全团队和情况室的关键人物。

在美国国务院，希拉里·克林顿和杰克·沙利文强调商业外交、创造就业和海外投资等“经济治国之道”(Economic Statecraft)是外交政策的重要驱动力。2011 年，克林顿在纽约经济俱乐部(the Economic Club of New York)发表演讲，称美国的经济实力及其全球领导地位是“一揽子交易”(A Package Deal)。

但当沙利文离开政府后曾对我说，他意识到克林顿团队崇高的全球经济愿景未能和美国国内的公民建立联系。他开始思考世界贸易组织等国际组织和全球供应链等国际经济体系的齿轮是如何相互联系的，并开始着手牵引这些“齿轮”间的丝线。

以《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership, TPP)为例——这是一个由奥巴马起草的涉及12国的贸易协议，克林顿和沙利文曾经支持这一战略。与许多其他民主党和共和党外交政策建制派的政客一样，沙利文认为，该贸易协定对于对抗中国至关重要并能为著名的重返亚洲战略提供经济基础。但随着时间的推移，沙利文逐渐开始相信，虽然TPP可以保护美国公司在亚太地区的投资机会，但它忽略了对美国工人的潜在负面影响。(特朗普在他上任的第一周就突然宣布退出TPP协定)。

沙利文政治观点的转变：开始关注外交政策对中产阶级的影响

2017年，沙利文卸任白宫职务。时年，特朗普的上任对美国传统外交政策造成了毁灭性打击，而沙利文则在一系列支持维护美国主导下的传统国际秩序的智库报告中有所署名。但后来，沙利文开始质疑自己的观点，质疑美国的传统外交政策是否是金科玉律。

“我们仍然需要一个基于规则的国际秩序，但旧制度已经过时，新的制度需要被建立，” 沙利文告诉我，“如果说过去70年的二战后世界秩序像是希腊古典建筑——如帕特农神庙那样有笔直的线条和齐整的圆柱;那么未来将更像弗兰克·盖里( Frank Gehry )[1]设计的建筑——有着出人意料的构造角度、多种素材的混合和大胆的试验性创作。”

2016年的总统大选对沙利文的政治思想演变起到了重要影响。在2016年大选中，他以高级政策顾问的身份加入克林顿的竞选团队，并在竞选工作中变得更加熟悉移民、医疗和枪支管制等问题。当时，希拉里在初选中的主要对手参议员伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)指出：很大一部分美国人与美国政府之间存在脱节和隔阂。

沙利文评价桑德斯道：“我并不总是同意他最终提出的政策解决方案，但毫无疑问，桑德斯关注到了有多少美国人经历和察觉到了系统性不平等带来的影响，美国的体系在一定程度上正损害这些人的利益”。

桑德斯退出竞选后，克林顿面对的是一个新的对手——特朗普，他很擅长将民众对美国社会系统性不平等的愤怒转化为能帮自己获得选举胜利的民粹主义信息。沙利文认为，特朗普“丧失了价值观”，但善于了解底层美国人对外交政策和经济繁荣的看法。

在希拉里意外落选后，沙利文想要离开华盛顿以摆脱大选失利的阴影。一年前，他与曾担任参议员乔·利伯曼(Joe Lieberman)和约翰·麦凯恩(John McCain)顾问的律师玛吉·古德兰德(Maggie Goodlander)结婚。在经历了2016年激烈的总统竞选后，他想到华盛顿以外的地方扎根，但他的新婚妻子却对搬回明尼苏达州的想法不感兴趣。

“我对妻子说，让我们在这个国家的政治和经济中心以外的地方建立一个属于我们自己的家园，在那里我们可以将更多的精力放在家庭并更深入地参与社区治理”，沙利文对我说。为此，沙利文和他的妻子搬到了新罕布什尔——古德兰德的家人住在那里。与此同时，作为卡内基国际和平研究院(Carnegie Endowment for International Peace)的兼职研究员，沙利文与曾同在奥巴马政府供职的同僚萨勒曼·艾哈迈德(Salman Ahmed)重新建立了联系。近年来，艾哈迈德一直致力于撰写有关美国外交政策如何影响中产阶级的文章。

2017年，卡内基国际和平研究院就“外交政策对中产阶级的影响”问题组建了一个两党特别工作组。在接下来的两年里，沙利文和艾哈迈德与来自俄亥俄州、科罗拉多州和内布拉斯加州不同政治派别的数百名美国人谈论了他们对美国外交政策的期望。在此基础上，工作组写出了名为《让美国的外交政策更好地为中产阶级服务》的报告，报告指出全球化没有使美国劳动者受益，并以此为基础提出了一套新的外交政策优先事项以求造福中产阶级：这些事项包括更多地关注收入平等、在更广泛的范围内讨论贸易问题以及采取“不那么雄心勃勃”的外交政策，结束昂贵、无休止的战争。

这篇报告显示出沙利文政治观点的改变。报告认为，长达几十年里指导着共和党和民主党行政活动的外交政策共识“使太多的美国社区容易受到经济失调的影响，并在试图影响其他国家国内社会变革方面做得过于激进。美国中产阶级想要一条新的前进道路。”

此报告有助于打开重新审视美国传统外交政策原则的闸门，但拜登此前实际上已经为美国外交政策指明了方向。作为奥巴马的副总统，拜登曾在白宫战情室(the Situation Room)质疑美国政府是如何向公民解释外交政策对他们有多么重要的。

“我认为拜登实际上领先于我们所有人，”艾哈迈德谈到拜登时说，“如果你回顾那些拜登被排除在政策制定工作之外或与奥巴马政府的政策存在意见分歧的时刻，我认为其中一部分原因是他对(外交政策对美国中产阶级的影响)这一问题更加敏感。”

校正特朗普政府的决策方式，起用奥巴马时代的老牌政客

美国国家安全顾问的工作本质上是把混乱庞杂的日常信息转化成可供国家首脑参考的实际选项。但在特朗普任内，整个顶层决策过程都与传统政治运作模式相脱轨，他无视大多数机构的意见，反复通过发推特的方式随意改变国家政策。而沙利文虽然在许多方面有所改变，但在工作方法上仍属于守旧派。

沙利文的幕僚长亚伯拉罕说，沙利文正试图恢复外交政策决策过程的“规律性和严格性”。沙利文还在修正美国国家安全委员会(National Security Council)的内部职务设置以应对前政府忽视的跨国安全威胁：他将网络安全顾问的职务提升至副国家安全顾问、创设了一个新的前沿技术理事会并重建了奥巴马时期的全球卫生和气候指南(这些文件在特朗普执政期间一度被取消)。此外，民主、腐败和盗贼政权[2]问题也被赋予了新的重要意义——它们需要被强调以打击日益增长的国内极端主义威胁。

尽管博尔顿在很多问题上与拜登存在分歧，但他承认，拜登的当选“反映了常态的回归”，这给了沙利文一个博尔顿担任国家安全顾问期间从未有过的“重大优势”。

博尔顿说：“当总统能够理解政策应当追求的目标而不是对正确的施治方法一无所知时，制定连贯、持续的政策会变得容易的多。”

对华政策就是一个很好的例子。沙利文并没有批评特朗普对北京采取强硬态度的政治本能，也没有反驳特朗普认为像WTO这样的国际组织在解决国有企业、汇率操纵、贸易壁垒等基本问题时表现糟糕的观点。不过，他相信特朗普的零和博弈策略——包括对美国的盟友提高关税——对美国与其他民主国家联合起来向中国施压造成了妨碍。

为了构造一套更好的对华政策，沙利文求助于克林顿的前东亚事务高级外交官、“重返亚洲”战略的首席设计师库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell) 。坎贝尔说，在沙利文对他提出私人请求之前，他并没有重返政府的想法。

“我们曾经想在亚洲做的每一件事现在都有机会实际着手，继续做下去是非常重要的，”坎贝尔记得沙利文邀请他重返白宫任职时如是说。对此，坎贝尔回复说：“这对我来说很重要，很荣幸能答应你的邀请。”现在，坎贝尔作为白宫的第一位印太协调员(Indo-Pacific Coordinator)，[3]负责美国国家安全委员会许多涉及亚洲和中国相关问题的理事会。

坎贝尔回忆说，在他加入拜登政府不久后，他和沙利文曾与一群外国公使举行了一次会议。会议上，坎贝尔只有大约30秒钟的时间向沙利文简要汇报了一系列复杂的问题。“我当时感到沮丧和焦虑，怀疑沙利文能在这么短的时间内消化好这些事情吗?”出乎意料，沙利文听了我的汇报后转身就做了一场成功的演讲——一如他曾在缅甸为奥巴马做的那样。坎贝尔说：“这让我意识到，沙利文是一个不可多得的人才。”

坎贝尔不是沙利文请回来的唯一一位老牌政客，沙利文还招募了数名奥巴马时期的官员，其中包括前国务卿约翰·克里(John Kerry)的幕僚长乔恩·费纳(Jon Finer)，他现在担任沙利文的副手;曾任“反伊斯兰国联盟”特使的布雷特·麦格克(Brett McGurk)，他现在负责美国的中东政策;曾与沙利文就克林顿政府的经济治国议程共事的珍妮弗·哈里斯(Jennifer Harris)，她现在身兼美国国家安全委员会和美国国家经济委员会(National Economic Council)两个机构的国际经济和劳工事务高级主管。

邀请老牌政客回归看似是一种集体思维的产物，但事实并非如此——实际上克林顿曾告诉我，沙利文对集体思维“过敏”。沙利文通常是外交政策原则和任何被正式讨论的政策建议的主要质疑者，即使由他自己提出的建议也不例外。坎贝尔评价说：“这很离奇。沙利文身上有一点爱尔兰诗人的气质。”

以伊朗为例。考虑到拜登在竞选期间承诺重启伊朗核协议以及沙利文本人在谈判中的角色，许多人预计拜登政府会迅速将伊朗核协议推回到三年前特朗普退出协议时的状态。但是沙利文和布林肯都改变了他们过去对伊朗核问题的观点。他们现在认为，与德黑兰方面达成的任何新协议，都应该同时针对伊朗的导弹计划和弥漫整个地区的恐怖活动，而不能将核协议谈判与伊朗的其他邪恶行为分开对待。

艾哈迈德评价说：“有些人担心质疑一些根本性的外交规则会显得很愚蠢，但沙利文有足够的信心说：‘等一下，我们为什么确定这一点?我们怎么知道这样做是对的?’”

“重建更美好未来”不可能是全部答案

纵然奥巴马的团队可能会再次共事，但他们面对的局势已大有不同。过去四年中，世界局势和美国在国际关系中扮演的角色发生了变化。对沙利文来说，未来美国的外交目标并不是回归奥巴马时代的形势。在他与外国外交官的一次会面中，沙利文告诉外交官们，“我们不是特朗普政府，但我们也不是奥巴马政府。

如果有人认为拜登的“重建更美好未来”(Build Back Better) 理念带有特朗普民粹主义施政方式的某些特征——尽管相对而言这一理念更人道、更富有同情心——那也情有可原，两者都支持更谦抑的国际干预和一定程度的经济民族主义。但它们的相似之处仅止于此。特朗普“让美国再次伟大”的外交政策以怀疑的眼光看待美国的盟友，拥抱威权主义政治强人，将美国的全球领导地位视为负担或谈判筹码。与之相反，对拜登(和沙利文)来说，盟友是美国的力量源泉，而维持美国的全球领导力则是一种让安全威胁远离美国海岸线的“低投资高收益”的方法。

“重建更美好未来”理念是一种很有吸引力的政治哲学，但它也留下了许多犹待回应的问题——就像美国外交关系委员会(Council on Foreign Relations)已故主席、沙利文的导师之一莱斯利·盖尔布(Leslie Gelb)过去常常指责民主党人那样，民主党常常“奉行摇摆政策，并无实际立场” (“positioning without taking a position”)。除了通过国内投资的方式提高竞争力之外，拜登政府还需要充实其外交政策议程并为自己的外交政策寻求政治支持。

新美国安全中心的首席执行官、约翰·麦凯恩的前顾问理查德·方丹(Richard Fontaine)指出“美国目前的国内政治形势使它越来越难以在新冠病毒、中美关系等把美国逼到绝境的重要问题之外的其他问题上找到解决方案。但我们还有包括外交政策在内的许多其他问题亟待解决。所以它不可能是全部答案。”

最终，对于像他的老板一样喜欢把当前美国面对的挑战定义为民主和独裁之间的竞争的人来说，沙利文受到了可怕的打击。在拜登政府上任之前，前任总统特朗普花了几周时间散布选举舞弊的谣言。随后，美国国会遭到暴力袭击，袭击者试图通过暴力推翻选举结果。与此同时，乔治亚州和得克萨斯州等州加班加点地压制投票权。

沙利文认为：“团结起来将是关键，更重要的是，全世界都在看着我们。世界各国正在关注疫苗和美国的新冠病毒救助方案，并且到目前为止它们都对美国的恢复能力感到吃惊。不过，最大的问题是，我们美国人能否团结起来?我不知道，但是拜登总统相信我们可以做到，而且他是努力实现这一目标的合适人选。”

注释：

[1]弗兰克·盖里是80年代最知名的解构主义建筑师之一，其创作风格深受洛杉矶现代城市景观影响，“喜好通过碎片的拼接、反转、悬浮和分裂来制造不和谐的率直狂热情绪”，以创作具有新颖不规则曲线外形的建筑著称。参见何昕：《浪漫的当代都市画家──弗兰克·盖里创作思想与手法追寻》，《建筑学报》1996年第8期，第57页。

[2] 盗贼政权(Kleptocracy)是组织性腐败的一种形态，指统治者(通常也包括一小部分其跟随者)，利用手中的政治权力直接把大量国家财富占为己有。在这种形态下，因为缺少权力制衡，腐败几乎是公开的，不需要复杂的交易和精巧的掩饰。参见李辉：《如何思考政治腐败:基于概念的理论反思》，《探索与争鸣》2019年第5期，第121页。

[3] 印太协调员是拜登政府于2021年1月新设立的外交职务, 这一职务的设立表明拜登政府将奉行与特朗普相同甚至更强化的路线——持续关注抑制中国在地区的崛起，同时与美国一些盟友，如日韩澳印建立更具战略性的伙伴关系。参见纳亚尼玛·巴苏，乔恒(译)：《拜登的"印太协调员"，怎么看中国?印媒很关注》，中国南海研究院网，available at: http://www.nanhai.org.cn/info-detail/23/10411.html.

翻译文章：Elise Labott, The Sullivan Model, Foreign Policy, April 9, 2021.

网络链接：https://foreignpolicy.com/2021/04/09/the-sullivan-model-jake-nsc-biden-adviser-middle-class/

译者介绍：马鸣蓝

王常阳，天津大学法学院大三本科生，现为法意读书编译组成员。

来源时间：2021/4/21   发布时间：2021/4/20

旧文章ID：24827

作者：匡泽玮  来源：海国图智研究院

来源时间：2021/4/21   发布时间：2021/4/19

旧文章ID：24826

作者：周浩  来源：FT中文网

伴随着拜登就任美国总统、美国重新回归巴黎气候协议，气候变化以及“碳中和“就成为了热门的话题。根据媒体的报道，拜登政府将推动美国大幅度削减碳排放，并可能承诺到2030年将碳排放水平降低至2005年的一半。这个野心勃勃的减排计划能否最终实现仍然存在很大的不确定性，但美国寻求在气候变化议题上获得更多的国际支持、并以此来打压中国的策略，已经大致成型。

在气候变化和碳排放的议题上，欧洲一直是先行者和强烈的倡议者，美国在这一过程中则遭遇波折——尤其是在特朗普的任期内，美国宣布退出巴黎气候协议，这在很大程度上搁置了这一议题。然而，拜登却显然是这一议题的忠实拥趸，这也是对奥巴马路线的一种延续。他就任美国总统后很快将气候变化的议题提上议事日程，并将在本月底召开气候峰会，并邀请包括中国和俄罗斯在内的14国参加。如果说此前中美阿拉斯拉的外交“名场面“，中方成为主角，这一次的气候峰会上中美双方将不可避免再次交锋，相信美方会对可能的”意外“作好充分准备，也有”意外出招“的可能性。

与其他很多议题类似，中国在气候变化议题上将需要展示出“负责任大国“的形象，但与其他很多议题不同的是，中国在这一议题上将面临更多的责难。数据显示，中国已经是全球最大的碳排放经济体，年度碳排放量几乎是美国的两倍，接近全球30%的碳排放量。与此同时，多数发达国家的碳排放量已经呈现逐年下降的趋势，同时由于低排放的服务业占比较高，逐步实现”净零碳排放“的路径相对清晰。

这其中也提到一个概念，即净零碳排放，也就是碳中和，是指能源消费(煤炭、石油及天然气)的碳排放等于植树或新技术(例如碳捕获和储存)减少的碳排放量。按照目前的大致估计，多数发达经济体希望在2050年左右实现“碳中和“，实现碳中和的主要路径是减少工业污染、减少化石燃料以及加强对可再生和清洁能源的使用。

相较而言，中国目前的时间表是碳排放在2030年达到峰值，并在2060年实现碳中和。这其中不得不提及的一个背景是中国的碳排放规模仍然在逐年上升，从经济发展水平和人均碳排放规模而言，中国仍然希望有大约10年左右的过渡期。然而，从中国碳排放的绝对规模和全球占比而言，即使中国有10年左右的过渡期，在过渡期内能够允许的增量水平预计也将十分有限。

从这个角度而言，以美国为首的发达国家大概率会在碳排放议题上对中国施压，要求中国在碳排放议题上给出更加明确和力度更大的承诺。中国大概率会选择人均排放量和经济发展水平这两个角度来进行阐述，但如果希望在其他议题上获得更大的外交斡旋空间，中国在气候变化议题上可以腾挪的余地仍然十分有限。

如果稍微跳开碳中和的话题，我们会发现，拜登政府在气候变化等议题上的尝试，契合了其在竞选期间提出的“leverage”的对华政策的核心策略。在竞选期间，拜登在接受《纽约时报》采访时曾相对系统地阐述了自己的对华政策理念，其不断提及的关键词就是“leverage”，在笔者看来，较为贴切的中文表达是“筹码”。换言之，利用气候变化的议题作为“筹码”，拜登政府可以获得在其他议题上的一些优势或者影响力。事实上，除了气候变化之外，人权和民主议题也一直为拜登所青睐，利用这些“筹码”来实现对华的优势地位和抢前身位，对于拜登的外交政策来说是非常重要的目标。

对于中国来说，碳中和看似是一个长期目标，但却是一个不可忽视的战略议题。碳中和看似是一个环境和人文议题，但背后却牵涉到经济发展模式以及短中长期政策考量的问题，举例来说，如果中国需要在短期内大规模减少碳排放，即使在政策上有实现的动力和决心，但却不得不考虑其可能对经济带来的根本性和长期性的影响。但从另一个角度而言，如果中国希望在外交战场中获得相应的话语权，那么在碳排放等硬指标上可以获得的空间就会被挤压。两者叠加，内外之间要获得平衡，就一定要有取舍，并在一定时期内作出明确的政策调整。一些技术性的手段比如说碳交易可以帮助解决一些问题，但从根本上改变碳排放的长期趋势仍然需要大量的政策论证，甚至可能涉及思维模式的变化。

总体而言，碳中和在未来的很长一段时间内都会是中美博弈的重要议题，如果说特朗普政府偏爱贸易议题，也因为此与中国开展了数年的“贸易战”，那么拜登政府的思路则明显发生了变化，其政策上的可预测性更强，但涉及的议题则更加庞杂，且统一战线的思维模式十分清晰。以气候变化议题为例，美国与欧洲也更容易找到共识，而对于大多数中国官员和民众来说，碳中和仍然是一个相对遥远的话题，这也意味着未来会不可避免地出现巨大的沟通障碍和沟通成本。从这个角度来说，对中国而言，尽早地做好各项准备和沟通是必要且必需的。

来源时间：2021/4/20   发布时间：2021/4/19

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作者：  来源：联合早报

上周末，美国分别在不同的两个场合发表了有关中国的声明。日本首相菅义伟在上周五(16日)访问了美国总统拜登。与此同时，美国气候特使克里访华，并于周四至周五与中国的气候特使解振华讨论共同应对气候危机。日美双方在会面后发表了联合声明，当中不单着墨两国关系，更大篇幅地提及联手应对中国崛起对它们所造成的危机，扬言关注台湾、南海、香港、新疆等问题。

美日联合声明再一步强化了美日连盟对抗中国的形势发展，巩固了拜登重新联合盟友对应中国威胁的外交路线。同时这也是自1969年以来52年首次双方联合声明中提及台湾。这份声明提及几乎所有与中国相关的敏感话题，此举当然地引起中国强烈不满，也令外界担心这会否为美日会否在西太平洋与中国爆发进一步冲突。尤其是近期在风暴中心的台湾问题，美国最近向台湾派出非官方访问团，才再度引起中国不满。台湾再出现于美日共同声明，令人担忧其可能发展成战争的导火线。

然而就在中美创拔弩张之际，双方有关应对气候危机的会谈却一出外界所料地达成共识，并在周日(18日)公布了联合声明，同意共同履行《巴黎协定》在内等减排计划。

“竞合”新型大国关系

中美两国的全面角力的根本原因是中国国力崛起，美国单极霸权没落以致无法再以其以往一贯手法处理国际问题及纠纷。因此，中美角力的实质面是两国如何找寻一种新的关系以平衡两者的权力。早在2000年代，中国已提出过“新型大国关系”的关键词，主张“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”的大国关系。不过彼时中国实力还未正式崛起，国际上很少人认真看待中美应如何看待对方。

随着中国崛起愈发明显，美国国内开始意识到中国正威胁自己的地位。特朗普主政时期，对华鹰派发动了贸易战，连锁引发中美全面角力。拜登继任之后，基本上继承了不少对华鹰派的主张，但同时又提出了要与中国有竞争之余，也有合作，提出了“竞合关系”一说。

“竞合”听起来要比全面对抗来得好。不过西方舆论却对此多有疑虑。例如中美两国在具体执行上是否分清楚什么是该竞争的地方，什么是该合作的地方。又或者，像BBC一类媒体很着意于提出对中国是否可信，又或者美国是否能一边指控中国侵犯人权、一边谈气候合作。

此时，中美双方在气候合作的问题上达成共识并发布了应对气候危机的联合声明，同意在格拉斯哥联合国气候公约第26次缔约方大会之前共同行动努力达成减排目标，这可算是两国关系近年中非常罕见的共识，也向国际社会宣示中美绝对可能合作，反驳了外界的不少质疑之声。

两国并存是常态

应对气候危机的联合声明对于两国而言都有正面意义，不单为险峻的关系降温，同时也表达了现实主义仍然主导了两国首脑决策层。气候危机所威胁的不是特定某一国家，如果承载国家的地球本身面对严重危机，中美也难独善其身，正是“皮之不存，毛将焉附”。

无论美国如何高调地反华，即使美国联合日本等盟国企国对中国施压，但至少也得其必须客观理性地面对中国已经崛起的存在。而对中国而言，也不能轻率地做决定挑起更大矛盾。中美无论如何角力也好，至少还明白首先得共存，才有竞争。这也表示了两国还不至于受投机分子影响而发生核子战等不可勉救的局面。

如果中美保持理性，那在竞争之后，关系很可能终有一天会缓和。北京大学国家发展研究院名誉院长、新结构经济学研究院院长林毅夫接受官媒访问时提到，他预期到2050年时，中国人均GDP到达美国一半，而总量为美国两倍的时候，中美关系会有所缓和。当然这只是林毅夫的推论，中国能否在那时到达这个经济水平还言之过早，但只要中美能理性管控风险，在竞争一段时间之后，届时彼此的国力的发展自然会重新定型两国的关系。而对于中国而言，中美角力最终如何终结，很大程度上也得看中国在角力下的发展能力。

来源时间：2021/4/20   发布时间：2021/4/20

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