作者：孙茹  来源：《现代国际关系》2020年第11期

[内容提要] 中美国际秩序博弈有双方实力对比变化的原因，但更体现了双方深层次的理念分歧。中国积极参与和引领全球治理，但遭到美国越来越蛮横的阻挠和打压。美国在现有国际秩序内部削弱中国影响，并出现了“另起炉灶”的动向。面对中国主动塑造国际秩序、中国理念的影响力扩大，美国竭力维护美国理念的正统性和垄断性。中美博弈将对国际秩序的未来产生深远影响。回归求同存异、和而不同、相互尊重、共担责任，应是化解分歧、管控中美国际秩序博弈的出路。

[关键词] 国际秩序 中美关系 理念 价值观 意识形态

美国对华战略竞争已延伸到国际秩序领域。对于中国提供更多的国际公共物品、承担更大的国际责任，美国的反应日益敌对，从鼓励中国融入现有的国际秩序转向阻挠中国发挥更大作用，中美国际秩序博弈加剧凸显了双方深刻的理念分歧。中国面临现有国际秩序衰弱的挑战，这比国际秩序存在的不公正、不合理问题更紧迫，对此类型挑战需给予重视。

一、美国以理念塑造国际秩序

中美国际秩序博弈有中美实力对比变化的原因，更深层次的原因与理念有关，涉及到用什么样的理念来指导国际秩序的运行。

首先，现有的国际秩序体现了美国的理念。国际秩序并非建立在价值中立基础之上的，它体现的是秩序构建者的理念。美国的基本理念包括自由、民主、平等、公正、自治、法治等，这些理念铸就美国政治制度。中国学者王缉思认为，美国的核心理念 是“自由”，“以‘自由’为核心的意识形态是美国的 立国之本，通过《独立宣言》、《美国宪法》《权利法 案》《联邦党人文集》等经典著作化为文本”。建国 二百多年来，这些理念超越种族、血缘和党派纷争， 成为凝聚美国、“合众为一”的纽带。特朗普政府称 “今天美国捍卫的核心权利和价值观都见诸于美国 的建国文件”， 强调这些理念构成美国的特性 (Who We Are)，称《独立宣言》和《权利法案》中阐述 的美国核心原则包括个人自由、自由企业、平等的法律地位以及所有人的尊严，构成了美国特性的核心。

美国的国际秩序理念和国内秩序理念高度一致，其所构建的国际秩序不过是美国“国内秩序的国际化”。从门罗宣言、威尔逊十四点计划、《非战 公约》、《大西洋宪章》到富兰克林·罗斯福总统的 “四大自由”等，美国关于国际秩序的理念和实践日 益丰富。二战结束前后，美国趁机将其理念国际制 度化，掌控了国际秩序的话语权。美国主导制定 《联合国宪章》《世界人权宣言》等文件，将自由、民主、人权、法治、自由贸易、开放市场、多边合作、尊重国家主权、大小国家一律平等、和平解决争端等主张成功转化为国际规则和规范;主导建立了联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定、北约等国际政治、经济、安全机构和机制。美助理 国务卿史达伟宣称，美国建立的战后国际秩序“多 元和自由程度都是空前的”，“让所有人都在国际论 坛上有平等的发言权”。美国吸取过去几百年国际秩序兴衰演变的历史教训，吸纳更多国家融入国 际秩序，尽可能延续“美利坚治下的和平”。强调理念的影响并非否定美国实力的作用，美国实力相对 弱小时期，并没有机会将其理念国际制度化，直到二战后才凭借其无可匹敌的综合实力主导构建国 际秩序，将其“世界蓝图”付诸实施。一旦其他理念威胁到美国的话语霸权，美国的做法与过去的霸主一样，将以超强军力为后盾维持国际秩序。

其次，推进美国理念成为美国维护国际秩序的目的。理念兼具手段和目的两重性，一方面，理念是美国谋求地缘政治和经济利益的幌子。美国打着自由民主人权的旗号，大搞政治颠覆、外交胁迫、经济制裁、武装干涉、单边主义、保护主义，霸道、傲慢、残忍、伪善本质暴露无疑。据统计，二战结束后美干涉了80多个国家的选举和内政，造成众多国 家政局动荡和流血冲突。另一方面，理念是美国追求的目的。美国参与的历次战争都塑造着美国是 为自由而战的神话：一战是为了“使民主更安全”和 建立永久和平，二战则旨在实现“四大自由”和《大 西洋宪章》的原则，冷战是为了抵御集权主义的进 攻和保卫自由世界。美国深信“民主和平论”，民主国家越多美国越安全，民主、安全和经济繁荣三 者相互促进。克林顿总统将民主、安全、繁荣三者 并列为国家安全战略的三大目标，小布什总统声称 “在全世界传播自由是世界实现和平的最大希望所在，也是美国的国家安全提出的迫切要求”， 奥巴马总统称民主和人权是“国家安全的考量”。

再次，美国竭力维护其理念的正统性和垄断性。美国自认为其政治制度和价值观最优越，具有 普世性，放之四海而皆准，适用于全世界和全人类。受基督教教义及其“救世主”情结影响，美国将输出 理念、传播福音视为义不容辞的责任。这种优越感 和使命感使得美国自诩为尘世间的理想国、独一无二的“山巅之城”、指引全世界前进的“灯塔”国。美 国《国家安全战略》报告等战略文件一直重复“灯塔”说，称美国是“民主和人权的灯塔”“全世界人民 希望的灯塔”“自由和机遇的灯塔”。美政要讲话 则毫不掩饰地宣扬美国理念和制度的优越性，特朗 普总统称美国“无论在国外还是在国内，都必须持续地捍卫和保障自由与民主”;彭斯副总统称民主 价值观“符合美国和全球利益，是最佳的政府模 式”;蓬佩奥国务卿称，“自由的国家比人类文明史上尝试过的其他模式的国家都更成功”。

对于挑战美国理念正统性的其他理念，美国绝对予以排斥。美国人眼中的世界一直就是两个，以美国为代表的“自由世界”和以美国的敌人为代表的“邪恶世界”，美国的使命就是“捍卫自由世界”和 “消灭邪恶势力”，灰色地带是不存在的。带有浓 厚基督教色彩的世界观使得美国总是将自己包装 为正义的一方，占领道义制高点，而将对手污名化， 透过黑与白、光明与黑暗、善与恶、文明与野蛮、“不是支持我们、就是反对我们”的二分法碾压对手。美国深信“历史终结论”，排斥任何削弱美国优越感 和自信心的理念和模式。

二战结束以来，美国多次发动意识形态攻势。20世纪50年代，艾森豪威尔总统用“十字军东征”形 容反共斗争。“9·11”之后，小布什总统用“十字军东 征”来讨伐恐怖主义，之后为避免触犯穆斯林众怒 不再使用。里根总统称苏联为“邪恶”帝国，小布什 将伊朗、伊拉克和朝鲜称为“邪恶轴心”，称伊斯兰 激进主义为“黑暗的意识形态”。美国将与苏联的 较量称之为“自由”与“暴政”的历史性较量，将反恐 战争称之为“自由”和“暴政”的斗争。特朗普政府 故伎重施，将欧洲在中美之间的选择歪曲为在“自由”和“暴政”之间的选择。在冷战和反恐战争中，美国使用意识形态术语“自由世界”以及文明术语 “西方”，制造意识形态冲突和阵营对立，建立反共 和反恐的国际统一战线。尽管苏联是联合国成员，但是美国在国际经济制度，如布雷顿森林体系三大 机构、经济合作组织、七国集团中将苏联及其他社 会主义国家排除在外，安全制度上组建排他性的北 约、东南亚条约组织等。“9·11”后，小布什政府推动 大国合作，组建反恐国际战线，综合运用各种手段 打恐。特朗普政府再次将美国理念与“西方”捆绑， 蓬佩奥称，“西方不是以一个地方或一片土地上的 国家来界定。它是任何国家——任何采纳尊重个人自由、经营自由、国家主权的模式，它们都是西方这个理念的一部分。” 这表明美重新诉诸西方团结，重组意识形态联合阵线。

二、中美理念存在的分歧

美国长期单向度塑造国际秩序和中美关系，现在面临中国反向塑造国际秩序和中美关系的挑战。中美双向塑造、相互影响有助于中美关系的共同演进(Co-evolution)，也有助于中美共同推动国际秩序改革，但美国只想让中国分担维护国际秩序的负 担，排斥中国理念的国际影响。

中美理念分歧一直存在。中美在人类发展道路、经济发展模式、国际贸易理念、国际发展理念、安全合作理念、网络空间秩序、国际关系基本价值观等一系列理念上存在深刻分歧。在国际秩序理念上，中国经历了从提倡社会主义国际主义秩序，到主张建立国际政治经济新秩序，再到主张国际秩 序朝着公正合理的方向发展的阶段性变化。中国的国际秩序理念顺应时代变化，不断丰富和完善：坚持和平共处五项原则，主张超越社会制度和意识形态对立，同所有国家平等交往;主张优先解决发 展中国家的发展问题，增加发展中国家在国际经济问题上的决策权;支持自由贸易、国际合作、多边主义;提倡新安全观和亚洲安全观，反对排他性的军事同盟;提倡共商共建共享的全球治理观，参与引领全球治理体系改革和建设;提倡构建新型国际关系，树立“人类命运共同体”意识，增进人类共同利益。中国对待国际秩序的态度从革命者向维护者转变，主张维护以联合国为核心的国际秩序，指出 和平、发展、公平、正义、民主、自由是全人类的共同 价值;推动国际秩序改革“并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是与时俱进、改革完善”;承诺“始 终做国际秩序的维护者”。

美国反对建立国际政治经济新秩序，认为发展中国家的问题是自身原因造成，只有进行国内改革，实行自由民主和法治，才有希望获得发展;反对在布雷顿森林体系之外另建新的国际经济机构;反对发展权，拒绝在贸易、金融、援助、技术转让、债务等问题上作出实质性让步，在开放市场方面搞双重 标准，实行贸易保护主义。苏联解体增强了美国的理念和制度优越感，美宣称“实现国家富强的唯一持久有效的模式是自由、民主和自由企业”。美国 借机推行“扩展民主”战略，大搞人道主义干涉，推 进自由贸易，巩固制度霸权。“9·11”后美国改造世 界的野心进一步膨胀，推行“自由议程”“保护的责 任”及“大中东民主战略”，但是国际金融危机重挫了美国模式，美国的制度自信遭受严重打击。

尽管中美存在理念分歧，但过去这些分歧并没 有妨碍国际秩序框架下的中美关系。从尼克松访华到奥巴马时期，美国试图将中国融入国际秩序，将中国塑造为“负责任的利益攸关方”(Responsible Stakeholder)。美国接纳中国参与布雷顿森林体系 三大机构(国际货币基金组织、世界银行、世贸组 织)，企图以此打消中国建立国际经济新秩序的念头;敦促中国接受现行的国际规则和规范，期待中国的经济自由化将导致政治自由化;在中国经济奇 迹出现后，美国要求中国提供更多的全球公共物 品，帮助分担维护国际秩序的负担。美国甚至欢迎 中国发挥“领导”作用，但前提条件是遵守美国赞同 的国际规则和规范。尽管中国跻身世界第二大经济体，美国仍寄望以过去的设想来塑造今日的中国，要求中国按照“尊重法治、自由和主权的一套西方规则(western rule set)来行事”。

随着中国塑造国际秩序的能力提升、中国理念影响力扩大，美国从担心中国不遵守国际规则扩大到担心中国修改国际规则、重塑国际秩序，以挑起意识形态之争来抢占国际秩序博弈的主导权。概括起来，美国对华国际秩序理念的攻击集中在“反 现状、反西方、反自由主义”上。冷战结束以来，美国国内就断断续续地争论中 国是否是“修正主义者”，特朗普政府首次从官方层 面予以定性，称中国为“修正主义者”，且排序在俄 罗斯之前。蓬佩奥诬称中国要扩大“中华帝国” (Chinese empire)、“颠覆基于规则的秩序”，是“自由 世界的首要挑战”。美国战略界人士尽管认为中 国并非百分百的“修正主义”，并不寻求完全推翻现 有国际秩序， 但大多认为美国将中国融入现有国 际秩序的幻想破灭。对于中国理念开始形塑国际 秩序和中美关系，美国媒体大肆炒作中国的“锐实 力”，将中国软实力污名化。美国智库报告宣称，中国利用美国社会的开放性搞“渗透”，削弱美国的核 心价值。⑨ 在其2019年到2020年的一系列讲话中， 蓬佩奥均对中国的全球治理理念和贡献极尽歪曲。2020年5月20日，美发表的对华战略方针首次将 “价值观挑战”与“经济挑战”“安全挑战”并列为来 自中国的三大挑战，称中国正在与西方进行一场意 识形态竞争。

抗击新冠疫情失败使得美更加担忧中国理念 对“普世价值”的挑战，美国家安全事务顾问罗伯 特·奥布赖恩宣称中国构建人类命运共同体的目标 是重塑整个世界。美国朝野认为，中国的国际秩 序理念反映了其国内治理方式，既是东亚“朝贡秩 序”的翻版，也类似19世纪的强权政治模式，建立在 均势、国家主权、势力范围等原则基础上，带有“威权主义、等级制、不自由、不平等”的特征。美国渲 染中美价值观的根本对立，大肆歪曲中国的国际秩 序理念，反映了美国的焦虑和不自信，暴露了美国 对待“异类”国家的傲慢与偏见，与其所宣称的“多元、自由、平等”的国际秩序理念格格不入。

三、美国在国际秩序内外的对华博弈

从奥巴马政府开始，美国就质疑中国改革国际 秩序的意图并采取制华举措。特朗普政府加大对华打压力度，挑起意识形态攻势。美国朝野主张“另起炉灶”，组建民主国家同盟，退回到美国主导 的“自由主义国际秩序”小圈子内，在现有国际秩序 外“隔离”中国的影响。

第一，利用国际规则、规范制约中国。奥巴马 政府要求中国遵守“以规则为基础的国际秩序”，遵守《联合国海洋法公约》和相关国际法，在南海、东海等海洋权益和领土争端问题上对华施压;主导 “跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判以及美欧“跨 大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)谈判，在环境、劳工、知识产权、市场准入等领域设定高标准，使中国面临“第二次入世”，增加中国参与国际贸易的 成本。

特朗普政府加大干涉南海问题，并联合欧洲和日本商讨世贸组织改革，试图联手确立新贸易规则 以“规范”中国的贸易行为;在修订后的美国、加拿 大和墨西哥三方协定中加入针对中国的“毒丸条 款”;通过《善用投资促进发展法》、推出“蓝点网络 计划”，拉拢日本、澳大利亚等国，推出基础设施投 资的新标准。在网络安全等尚没有达成国际规则 的领域，美国联合32个国家和地区于2019年5月签 署《布拉格提案》，企图在 5G 通讯网络安全上率先 制定规则;联合 26 个国家提出“应由基于规则的国 际秩序指导在网络空间的国家行为”;2020年8月 宣布“干净网络计划”五项新措施，分别针对运营商、应用商店、应用程序、云服务系统、光缆，排斥中 国的意图明显。特朗普政府也以侵犯国际人权规 范为由，频繁在联合国及联合国人权理事会挑起涉 华议题。

第二，在国际机制、组织框架内部削弱中国影响。美国反对将“一带一路”、“人类命运共同体”、合作共赢、“共商、共建、共享”等中国倡议和理念写 入联合国及联合国人权理事会决议;渲染中国人在联合国15个专门机构中的 4个组织(联合国粮农组织、工业发展组织、国际电信联盟、国际民航组织) 担任负责人。2020年初，美国务院设立多边事务特使，确保与美国有同样价值观的候选人在多边组织 中担任最高职务，阻挠中国籍候选人竞选世界知识 产权总干事。美国还与澳大利亚承诺“通过协调一致和公平的程序，选举有资格、有资历的候选人”担 任联合国及其他国际组织的领导职务，“不受不应 有的影响”。

过去美国常常以提高有效性、负责任为由改革 国际组织，特朗普政府则以中国获利、美国吃亏为由诉求改革。2019年7月，美国发布关于改革世贸 组织发展中国家地位的备忘录，表示从未接受中国 的发展中国家地位主张。2020年2月，美贸易代表办公室在列出的发展中成员和最不发达成员清单上把中国排除在名单之外。美国务卿蓬佩奥表 示将改革“自由主义国际秩序”，以中国进入全球资本市场为由，推动国际货币基金组织和世行停止对华贷款。特朗普政府也以中国作为“退群”毁约的 借口，退出联合国人权理事会，“抗议它与中国合作”;退出世卫组织，理由是世卫被中国控制;退出 巴黎气候变化协定，称该协定“将会从美国的腰包掏钱，富了像中国这样的污染国”;退出中导条约，理由之一是该条约没有限制中国的导弹力量。

第三，美国拒绝参与、破坏中国引领的国际机构和倡议。美国诬称中国发起的国际机构和倡议是“另起炉灶”，拒绝加入亚投行和金砖银行，炒作其意在取代布雷顿森林体系机构。对中非合作论坛、中阿合作论坛、中国与中东欧合作、中国—拉共体论坛、澜湄合作论坛等合作与对话机制，美国指手画脚，担心中国在非洲、中东、拉美、东南亚扩大 影响力。特朗普政府将“一带一路”视为中国推进 地缘政治和经济利益、重塑国际秩序的战略，成立 新的海外开发援助机构——美国国际开发金融公 司(IDFC)，计划筹集600亿美元私人贷款，抗衡“一 带一路”。美国也将中国在深圳和西安设立国际商 事 法 庭 、建 立“ 一 带 一 路 ”国 际 科 学 组 织 联 盟 (ANSO)、加强与“一带一路”沿线国安全合作的举措视为建章立制、重塑国际秩序的举动。

第四，推卸责任，增加中国维护国际秩序的成本。在发动海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争以及遭受国际金融危机、新冠肺炎疫情沉重打击后，美国维护国际秩序的意愿和能力明显下降。奥巴马政府减少了国际投入和军事干涉，在利比亚战争中“从幕后领导”(lead from behind)，让盟 友冲锋在前。特朗普政府奉行“美国优先”，不愿意 承担维护现有国际秩序的成本，反复强调不当世界 警察。美国在阿富汗、叙利亚、朝核问题、伊朗核问 题等热点问题上甩包袱，在气候变化、传染病、难 民、粮食安全等全球性挑战上无所作为，不愿提供 国际公共物品，对多边贸易谈判及国际组织投入减少，拖欠巨额的联合国会费及世卫组织会费。美曾经在解决地区热点、非传统安全和全球性问题上寻 求中国合作，现在不再谈“同舟共济”，排斥中美合作，这将增加中国参与引领全球治理的成本。

第五，组建排斥中国的民主国家同盟。联合民主国家、建立有效而“合法”的多边合作一直是美国的政策选项，一些智库报告和战略界人士也不时提出建立民主国家联盟的建议。特朗普政府在分担 军费负担上敲打盟友，恶化了同盟关系，但仍以维 护共同价值观为诉求，呼吁“恢复自由秩序将需要全世界民主国家的领导”。美指使北约讨论中国 威胁，加强美日澳印四边对话涉华议题讨论，谋建 更多反华联合战线。2020年6月，美国、英国、日本、澳大利亚、德国等8国政要成立“中国问题跨国议会 联盟”，将捍卫基于国际规则的秩序作为主要任务。美国频繁利用七国集团发表涉及南海、新疆、香港、台湾的联合声明，提出七国集团扩容，将印度、韩 国、澳大利亚拉进来。蓬佩奥提出建立一个新的 “民主国家同盟”， 谋求“另起炉灶”，构建一个排斥 中国的秩序。美前官员和学者也提出加强民主国 家联合，将七国集团发展为“民主十国”(D10)，监督中国利用国际组织推广中国模式的做法。

民主党总统当选人拜登强调由美国而不是中国 来领导国际规则的制定，称将领导制定从环境到劳工、贸易、技术和透明度等各个方面的规则，这些规 则将继续反映民主国家的利益和价值观;提出在其当选后的第一年举办“‘全球民主峰会’以重振自由世界各国的精神和共同目标”。拜登政府可能重 返巴黎气候变化协定、世界卫生组织和联合国人权 理事会等国际协定和机构，但对华竞争的一面将持 续，将继续指责中国违反国际规则和规范，并通过改善同盟关系，加强与其他西方国家的联合对华力度。

四、中美博弈与国际秩序的未来：走向拼图式的国际秩序?

未来一段时间，中美从不同的理念出发，对国际秩序可能并行采取维护、改革、“另起炉灶”三种 政策选择。

首先，中美都不会完全抛弃现有的国际秩序。中美将会继续维护国际秩序的大框架，比如联合国及其专门机构、布雷顿森林体系三大机构等。联合国是最具普遍性和代表性的国际组织，布雷顿森林体系三大机构是具有广泛代表性的国际经济机构，这些机构虽然饱受诟病，但仍然是维持国际和平与安全、促进国际经济发展的主要国际机构。“维持现有的秩序比从头建立一个新秩序更便宜”，以较低 代价延续现有秩序比以更高代价重构它更有意义。中美作为国际秩序的两大受益者，维护现有国际秩序是两国的理性选择。中国在现有国际秩序内发展壮大，坚定维护以联合国为核心的国际秩 序。美国仍主导布雷顿森林体系三大机构，不会放 弃其支配地位。美国也不会轻易退出联合国，虽然 美发动的诸多军事干涉没有获得联合国的授权，但 是退出联合国对美国损失更大。美国也难以另建一套完全不同的国际规则和规范，现有的国际关系 基本原则如主权平等、不以武力相威胁、和平解决国际争端等深入人心，得到国际公认。

其次，中美都有改革国际秩序的诉求，美国建构现有国际秩序的理念带有浓厚的西方中心论色彩，没有充分考虑文明的多样性。“对中国、俄罗斯以及大部分伊斯兰国家和非洲国家来说，完全融入 自由主义秩序似乎要求屈从于美国，这种前景不可接受”，国际秩序面临包容性不足的赤字。美国则 将国际秩序的缺陷转化为制度问题，声称“如果中国不改变一党制，就不可能彻底融入美国主导的国 际体系，而且可能颠覆现有国际秩序的价值观基础”。尽管中美都主张改革，但改革理由和立场分歧明显。在联合国改革问题上，中国主张提升发展中国家在国际事务中的代表性和发言权，对世贸组 织进行必要改革，解决其面临的生存危机，增强其 权威性和有效性，增加其在全球治理中的相关性。美国则要求国际组织提高效率，推行普世价值观和 对美有利的国际规则和规范。对于特朗普政府频 频“退群”，中国学者张宇燕认为，美国的根本意图不是要“退群”，而是以退为进，以破求立，特朗普政府想通过“退”的方式来实现国际秩序重建。

再次，中美都开始谋求在现有的国际秩序内另建新机制。中国“修庙、建庙、不拆庙”，新建了亚投行、金砖银行等机制，加强了新兴大国之间的联合，金砖峰会机制化。美国对联合国和国际贸易组织 的投入减少，但通过双边、小多边的国际经贸谈判 制定新规则;寻求组建民主国家联盟，比如美日澳 印四国合作进一步机制化、合作领域扩展;频繁组 建意愿联盟(Coalition of the Willing)，在现有国际机制外新建议题性的联合，如组建了有81个成员的反对“伊斯兰国”的国际联盟，组建59个国家参加的反对委内瑞拉马杜罗政府的联合。

中美国际秩序博弈影响深远。第一，国际组织的作用弱化。在世贸组织改革上，中美立场针锋相对，美国要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利，中国则坚持维护这一权利，并得到印度、南非、委内瑞拉等国的支持。2019年12月，美国拒绝任命世贸组织处理贸易争端的上诉机构新 法官，导致这一机制停摆。世贸组织无法调和两个最大经济体的矛盾，遭遇成立以来的最大危机。在 世界卫生组织抗击新冠肺炎疫情上，中国两次增资世界卫生组织，美国则甩锅世卫并退出，削弱了世卫组织的全球抗疫努力。在联合国、联合国人权理事会等机构，围绕人权争端出现了中美两大阵营对立的局面，比如 2019年7月联合国人权理事会上，22个国家就新疆问题批评中国，37个国家支持中 国。2019年10月，联大第三委员会审议人权问题 时，23个国家老调重弹批评中国，54个国家支持中 国立场，表明西方国家将人权问题政治化日益不得人心，但这种阵营化对立的复现将使得联合国及其 专门机构回到冷战时期的无所作为状态。

第二，国际秩序内部出现分裂。冷战结束以来的国际秩序是一个“大一统”的国际秩序，吸纳了社会主义阵营的成员，美国主导的国际规则和规范扩 展至全球，但今非昔比，美国已无法像过去那样发号施令。中美在国际体系中的地位差异、国内体制和历史发展路径不同，价值观和意识形态的分歧难以调和。中美在国际秩序内分别建立规则和机制，将导致国际秩序的基础松动，从内部分解为一个个缺乏有机联系、成员范围有限的次级秩序，这些秩序组合成一个拼图式的国际秩序。米尔斯海默认为，未来可能会出现三种秩序：管理世界经济、推动 军备控制的“薄国际秩序”和中美分别主导的两个“厚的有界秩序”，亚投行可能成为中国主导的有界秩序的核心部分。如果出现这种情形，现有的国际秩序将加速瓦解。

第三，国际秩序的稳定性下降。美国和苏联曾建立了意识形态对立的社会主义阵营和资本主义阵营，组建北约和华约组织两大军事集团，形成两个平行的市场，双方进行的代理人战争使得局部地区动荡不安。美国的对华围堵与其冷战时期的对苏遏制存在诸多差异，中国参与绝大多数国际组织，充分融入了现有国际秩序，这使得中美博弈可能更削弱国际秩序的稳定性。

国际秩序的未来走向与美国的政策取向有重要关系。美国是要对现有的国际秩序改革重塑，还是要“另起炉灶”、与中国脱钩?特朗普政府“退群” 毁约，对现有国际秩序造成了前所未有的损害。普林斯顿大学教授伊肯伯里批评特朗普攻击战后国际秩序的核心理念，不尊重自由民主制度规范和价值观、放弃国际主义、放弃美对自由贸易的承诺、不尊重多边准则和机制、削弱美社会多元文化和开放 属性、放弃与自由民主国家共同体合作。特朗普 强调维护国家主权，反对凌驾于国家主权之上的国际组织，反对普遍性司法管辖权，削减对国际组织的财政支持。同盟是美国主导的自由主义国际秩序的支柱之一，美所要联合的民主国家多为北约和亚太盟友，但是特朗普政府所做的却是撕裂同盟， 对盟友发起了贸易战，支持英国脱欧，鼓励欧盟解体。拜登政府将抛弃特朗普政府的民粹主义理念，扭转特朗普“退群”毁约的极端做法，修补受到损害的“自由主义国际秩序”，但将延续对华意识形态攻势，回归西方阵营来围堵和孤立中国。美国制 定新规则、构建新机制的做法，将导致现有国际秩序内部的中美“脱钩”;也要看到美国“另起炉灶”、推陈出新的做法主要是确保美国对国际秩序的定义权，维护美国理念的正统性和垄断性。美国所要重塑的仍是美国主导的国际“旧”秩序，而不是接纳中国崛起的国际“新”秩序。

五、几点思考

中国既要维护国际秩序，也要改革不合时宜的国际规则和规范、国际机制和机构，任务艰巨。面对中美国际秩序博弈新态势，中国需要更多地发挥国际秩序维护者的作用，因为“中国在国际秩序问 题上面临的最大挑战也许不再是国际秩序的不公平和不公正，而是这个秩序的弱化和衰败”。中国需吸取历史经验教训，全面评估国际秩序的形势变化，量力而行、奋力而为，参与引领国际秩序变革。

首先，把握国际秩序演变的长期性和艰巨性。从威斯特伐利亚体系、维也纳体系、凡尔赛—华盛顿体系到雅尔塔体系，国际秩序的演进十分缓慢，新兴大国寻求利益重新分配、提升话语权历尽艰难 险阻。新兴国家即使经济总量上去，实力也未必能马上转化为国际影响力。美国从国内生产总值 (GDP)超过英国到主导建立新秩序，耗时长达半个多世纪，况且美国和英国理念一致，不存在价值观 层面的分歧。老牌国家长期纵横捭阖，主导国际规则制定，积累了丰富的国际秩序经验，不会轻易放弃优势地位。后起国家从熟悉规则到主导规则制 定面临重重阻力，经常出现刚学会利用规则保护自身利益，就面临老牌国家制定新规则的挑战。二战 后发展中国家的斗争遭到美西方的种种反对阻挠。“77国集团”和不结盟运动建立国际经济新秩序持续二三十年，曾经声势浩大，但斗争成效有限，国际 经济秩序仍由美西方主导。在百年大变局中，国际秩序之变不可避免。中国需做好经受大风大浪考验的思想准备，放眼长远，在参与引领全球治理的实践中积累经验，加强塑造国际秩序的能力。

其次，把握中美国际秩序博弈所处的阶段和方位。中国面临被美国强加的理念之争，理念之争和实力之争交织，增加了中美国际秩序博弈的复杂性。“中升美降”“美强中弱”的力量对比态势仍将持 续。对中国来说，对国际秩序的塑造才刚刚开始，“中美战略竞争还远未走到国际秩序领导地位争夺的历史阶段”，“中国更多只是在物质实力上对西 方世界构成了一些局部性挑战，中国还远远没有在思想和价值体系上提出一种全新的、替代性的学说体系”，“中国对现存国际体系的塑造能力仍有 限”，“中国现在是、在今后相当长的一段时期内也 将是国际规则众多塑造者中的一员”。国际政治经济秩序的建设和维护，哪怕是修补和完善，都需要极强的综合国力和治理能力做后盾，中国目前在这两方面的能力都有限。众多专家学者的观点说明，从秩序的参与者转换为秩序塑造者绝非易事。

中国要积累实力，还要承担力所能及的国际责任。既要加大对国际组织的资金支持，更要防止大包大揽，避免掉入无底洞。同时，中国需加强思想和理论创新，进一步加强中国理念的国际吸引力。在解决地区热点问题、应对非传统安全和全球性挑战过程中树立中国负责任的大国形象，潜移默化地传播中国理念。在中美国际秩序博弈中，中国需以增量改革为主，避免触及太多国家的既得利益。从具体问题、单个领域或单个区域组织层面，寻求参与引领全球治理，在合作中践行人类命运共同体理念。

再次，做好与霸道和傲慢的美国耐心周旋的准备。中美国际秩序的博弈前无古人。从15世纪末地理大发现以来，国际秩序一直是西方国家主导的，非西方国家处于边缘化地位，西方国家并没有做好接纳不同文化背景的国家发挥更大作用的准备，中国影响力的上升对西方内部发展起来的国际秩序提出了新课题。学者郑永年认为，过去都是西方领导世界，非西方世界从来没有领导过世界。西 方世界并没有任何意愿接受中国的领导。美国国 内出现了将中美对立转化为中国与整个西方世界的对立的倾向，企图转移国际秩序的焦点，挑动欧、日等西方国家联合反华。美国也没有做好接受一个“异己”的中国与美国平起平坐的思想准备，美国 一度曾有专家提出中美“两国集团论”(G2)，主张中美“共治”世界，但这种论调已经不见踪影。从国际秩序始于国内的逻辑出发，美国应将其面临的国际 秩序挑战归咎于美国模式的困境而不是中国。国际秩序的很多问题源自美国国内，美国政治极化日益严重、社会和种族矛盾深刻、民粹主义抬头、治理困境凸显，自由民主光芒黯淡失色，美国要做的是修补国内制度，重振国内治理能力，而不是错误地打压中国。

另一方面，要看到中美国际秩序博弈未必导致冲突和战争，美国有避免中美冲突和战争的意愿，中国也一再表示无意也无能力取代美国，无意同美国进行制度竞争和意识形态对抗，从不谋求改变美国的制度，“乐见美国继续为世界的和平与发展发挥建设性作用”。面对美国的霸道和傲慢，中国在国际秩序博弈上需做好打持久战的准备。同时也要善于抓机遇、创新局，尽可能地推进合作，可以拜 登上台为契机，寻求中美在气候变化和全球公共卫 生治理上的合作。

最后，以中国自身的持续发展来应对国际秩序变局。“中国要建立一个比现有国际秩序更受国际 社会欢迎的国际秩序，就需要在本国践行公平、正义、文明的价值观，并以此建立一个比美国更令人向往的社会”。立足中国，影响世界，做好中国的事，即是对世界和平和发展的最大贡献，也是建立公正合理的国际秩序的最佳实践。对于美挑起意识形态攻势，习主席在联大演讲中呼吁“摈弃意识 形态争论，跨越文明冲突陷阱”。美国需抛弃反共执念，回到求同存异、和而不同、相互尊重、共担责任的轨道上来。中美需寻找“最大公约数”，妥善处理双方政治制度和意识形态的分歧，共同维护国际秩序的稳定。

来源时间：2021/1/12   发布时间：2021/1/12

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作者：郑汉龙  来源：中评社

美国总统拜登即将于1月20日上任，他的对华政策(包括对大陆及台湾)深受外界瞩目，与其前任特朗普总统有何不同，对两岸关系又会产生什么样的影响，值得两岸共同关注。为此，孙文学校与中评智库基金会日前邀请台湾专家学者，在台北联合举办“思想者论坛”，探讨“拜登政府的对华政策及对两岸关系的影响”。

论坛由孙文学校总校长张亚中主持，与谈人都是台湾方面美国对华政策，以及对两岸关系有相关研究的学者专家，分别是：目前担任亚太和平研究基金会首席顾问、淡江大学中国大陆研究所荣誉教授的赵春山教授;目前教于台湾大学政治学系，并担任中国国民党大陆事务部主任的左正东教授;曾任职陆委会副主任，目前是淡江大学国际事务与战略所、中华战略暨兵棋研究协会理事长的黄介正教授，以及军事专家、中华战略学会的张竞研究员。

讨论的内容包括：拜登政府的世界观及中国观、策略、两岸政策的作为以及对两岸关系可能的影响;对两岸政府的建议。

赵春山在论坛上表示，拜登的世界观包含三个核心理念，一是主张多边主义;二是强调联盟体系;三是奉行西方的民主制度和人权价值。

赵春山认为，拜登对中国的看法，视中国为竞争对手，而非敌人;认为中美关系是竞争与合作并存，但是以竞争来定义合作，而非以合作定义竞争。拜登认为，中国对美国形成的挑战，不能单独就经济贸易而论，而是经济、外交、军事、价值等全方位的挑战。美国的当务之急应是提升自身竞争能力，来与中国打交道。拜登的两岸政策，是以修复美国与亚太盟国的关系为重，中国政策非其优先课题，因此就任后对两岸可能采取“战略模糊”和“双重威慑”，来维持两岸“分而不独，和而不统”的现状。美国将持续对台湾提供军售和“外交”支持，但不会超越特朗普时期的范围;换言之，拜登不会大幅提升台美关系，也不会碰触中共设定的底线。拜登是传统建制派，不会在台海制造“惊奇”，对台政策会比特朗普更具有可预测性。中美关系“斗而不破”，使得两岸关系会处在“外弛内张”的状态。中共进入“建党100年”、“十四五规划”的第一年，所以抗疫、脱贫是重点;对台持续以软硬两手施压，达成“反独促统”的战略目标。

赵春山认为，两岸互动卡在“九二共识”，所以民共复谈的可能性很小，但中共深知两岸关系不进则退，所以两岸交流会持续不断，但交流要符合“融合发展”的目标。在这种情况下，两岸智库应“超前部署”，透过学术讨论，达成“聚同化异”的目标，并且对未来两岸关系的良性发展，提出前瞻性的建议，以供两岸执政当局参考。

黄介正在论坛上表示：美国经营决策圈，早就认识到Pax　Americana已走向下坡，因而产生集体焦虑。特朗普与拜登其实都期望维持美国世界霸主的地位，追求“让美国再次伟大”，只是两人的政策手段有所不同。特朗普采取各种手段，企图逼使中国“脚步放慢”，而拜登则希望重振国力，务使美国“步伐加快”。换言之，美国对华战略思维，已经从“演变中国”调整为“拉开差距”。此一转变，恰恰证明两强差距正在缩小，以及中美长期战略竞争的不可避免。

黄介正表示：拜登从党内初选到提名，从胜选到人事安排，充分展现“妥协(和谐)”的处事风格。在对华政策上，将会在通盘政策检讨后，经由谨慎的接触对话，寻求双方皆有意愿的政策议题，展开高级别的对话。

就对华政策而言，利用两岸关系僵局与对话中断，特朗普将擂台推向台海，而在拜登政府上台后，两岸对局的战场将再次转回华府。

台海情势从属于中美格局，拜登政府在稳定内部以及拉住欧盟的优先战略部署考量下，并没有客观条件就对华政策贸然定调。换言之，海峡两岸将有数个月到一整年的预备期，审慎思考在华府的对美工作外，两岸是否存在对话机遇。

左正东在论坛上表示：拜登政府的外交政策应会以“非特朗普”为主轴，整体来说，特朗普政府具有“优势主导”色彩的大战略，可能转向着重盟友和伙伴的“选择性介入”。中国政策方面，拜登不见得会大幅修改特朗普政府与中国竞争的大方向，但对政策工具选择和执行方式会更强调有效性，会更重视细致的沟通，不至像特朗普政府动辄用呛辣言词公开叫阵。

左正东称，在两岸关系方面，拜登政府应该会回到奥巴马时代的做法，支持台湾参与国际组织，鼓励两岸接触交往。在拜登政府的新政策下，两岸关系来自外部的意外冲击应该会大幅降低。但是，当前两岸关系比奥巴马时代更为严峻，两岸必须处理社会层面日趋升高的敌对情绪，必须把对抗转为竞争，从竞争找到合作。不只在官方与民间的语汇中，要累积善意扭转敌意螺旋，也要找到在官方不接触下的合作方式，把善意言词落实为两岸人民的福祉，创造两岸关系的正向循环。

张竞在论坛上表示，拜登团队将会维持正派经营的基调，积极经营盟友关系，以较不激进手法，维护其在全球各地的政经影响力。

针对东亚日韩驻军以及军事活动，预判仍将保持常轨运作，驻军分摊费用可望以更缓和立场协商。对中国大陆仍将保持科技封锁与市场封杀，但激进冲突状况应会减缓降温。美韩应可望恢复正规演训，舰艇与战机保持常态巡弋水准，自由航行行动亦无可能中断。

张竞称，拜登政府对台军售可能维持既有方针，但不致于过度炒作或彰显政治意涵。特朗普主政期间所出现的密集军售现像，恐难以为继。2021年中国共产党虽为建党百年，同时开始落实十四五规划，但华盛顿将会更加关注2022年中共第二十大，在此之前，拜登将关注该中共二十大所涉及的政策团队与人事，作为拟定对华政策基础。

主持人张亚中总校长在结论时指出，与谈者的观点都非常清楚，分析到位，很具有参考价值。美国遏制中国大陆已经成为美国两党、朝野、政府学界的共识，但是拜登政府的做法将有别于特朗普。由于美中双方体制不同，实力相近，双方将进行一场“相互驯化”的过程，也是一场制度之争，谁的内部能够保持稳定，谁就具有优势。

张亚中称，美中台三角关系中，维持美中关系的是“三个公报”，维持美台关系的是“台湾关系法”，维持两岸关系的是“九二共识”。特朗普时期将“台湾关系法”家族扩大为“台湾旅行法”、“台湾保证法”、“台北法案”，拜登政府不会挑战这些法案，但落实情形将取决于美中关系的发展。

由于民进党不接受“九二共识”，两岸之间的官方互动几乎已断，再加上特朗普下台，民进党政府在美中台三角关系中已经彻底沦为被动的“依变数”，不止在两岸关系中难有角色，在对美关系中也只能完全依附于美国，难有角色。

来源时间：2021/1/12   发布时间：2021/1/12

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