作者：刘卫东  来源：《当代美国评论》2020年第4期

作者：刘卫东，中国社会科学院美国研究所研究员、政治研究室副主任、《当代美国评论》执行主编

2020年美国大选已经基本告一段落。目前共和党总统候选人特朗普仍在进行法律诉讼试图改变投票结果，但外界普遍认为希望渺茫。截至北京时间2020年11月15日，民主党总统候选人拜登获得了306张选举人票，成为候任总统;民主党在众议院也以224对211的优势保持领先;而在参议院，共和党目前以50对48的优势暂时领先，佐治亚州两名参议员的席位需要在2021年1月5日才能确定。此外，共和党还占据着28个州的州长席位。从大选的整个进程来看，2020 年总统选举基本就是对特朗普个人的全民公决;而国会选举则可被视为对2020年以来民主党各种作为的社会反馈。前者的选举结果大体符合预期，后者则出乎预料，虽然还有个别选区的选举没有结果，但总体趋势已经明朗，选后的政治权力架构意味着美国未来的政坛不会平静。

一 大选没有真正的胜者

在美国大选投票之前，多数民调机构预测2020年会出现一个“蓝色浪潮”。但投票结果表明，这一预测落空，实际上没有一方是真正的赢家。

(一)大选是对特朗普个人的总决算

在2020年大选过程中，民主党候选人拜登一直被认为平淡无奇、缺乏魅力，甚至有时他的精神状态还会出问题。投票给他的选民中多数对他个人的印象并不强烈，只是因为对特朗普忍无可忍。这一点与2016年的大选有重大区别，当时希拉里与特朗普都有坚定的支持者，2020年主要是特朗普的支持者和反对者在竞争。在本次大选中，提前投票的数量、投票率、投票人数、拜登的得票量和特朗普的得票量这五项指标都创下历史纪录，表明美国选民的政治参与热情空前高涨，而将选民充分动员起来的根本驱动力就是对特朗普的爱与恨。因此，2020年美国大选的结果可被视为对特朗普执政四年成效的全民公决。

(二)新冠疫情成为特朗普败选的主要原因

民调显示，近期在新冠疫情愈发严重的美国中西部地区，特朗普的得票率不降反升，超过他在2016年时的表现。这表明疫情并未显著影响共和党选民对特朗普的支持。但中下层选民、独立选民和老年群体在疫情中受损严重，导致他们对特朗普的不满上升。疫情没有显著降低共和党选民对特朗普的支持度，却推动了民主党选民提高投票率以及独立选民转向民主党。同时，华尔街等大资本在本次大选中对特朗普的支持显著缩水，给特朗普的捐款也明显落后于拜登。除了特朗普政府飘忽不定的经济政策使人难以预料以及过于讨好蓝领工人以外，特朗普忽视防疫导致经济大幅下滑，金融资本的处境变得更为艰难，也导致这些机构转向对华尔街的态度比较温和的拜登。

(三)选民对两党均缺乏足够信任

尽管在本次选举中，民主党在摇摆州投入大量资源，纽约市前市长、亿万富翁布隆伯格为了支持拜登还投入了1 亿美元助选，但实际效果并不如意。特朗普比2016年多赢了近800万张选票，仅在佛罗里达州就多拿了100多万张选票，在得克萨斯州和俄亥俄州则以较大的优势击败拜登;而拜登在宾夕法尼亚州、佐治亚州、威斯康星州和亚利桑那州等地对特朗普的优势则并不明显。在经济严重下滑、疫情大肆蔓延、种族对抗激烈的背景下，虽然民主党阵营占尽了天时地利，但只是取得了部分的胜利，尤其是在国会选举中，多个席位被共和党夺走。虽然，美国选民一贯希望通过制造府会分裂来维持权力平衡，但民主党在国会选举中完全没有表现出预期的优势。

(四)两党选民基础出现了超乎想象的变化

从目前已有的统计数据来看，在黑人、拉美裔、亚裔和同性恋群体中，特朗普获得的支持比四年前有所增加;虽然女性选民整体倾向民主党，但没有受过大学教育的白人女性仍然坚定地支持共和党，甚至有大学学历的白人对特朗普的支持率都超过了选前的民调预测。在本次选举中，共和党女性众议员当选的数量还创下纪录，并诞生了第一位“90 后”议员。由此可见，共和党的选民基础并未像推测的那样，随着少数族裔人口占比不可避免的上升而逐步缩小。民主党虽然同样进行了充分的政治动员，甚至还冒险推行了预计可以吸引少数族裔选民支持的“黑人的命也是命”运动，但并未换来相应的收益。实际上，拜登在黑人中的得票率还不如2016年时的希拉里，更不如2012年时的奥巴马。这一现象表明，美国选民的身份政治意识并没有想象中的那么强烈，他们对政策变动的反应依然是敏感的。

二 大选难以改变美国政治僵局

2020年大选后执政的民主党政府将会迅速开始应对美国面临的各种内外挑战，并推出多项新的举措。但由于美国的社会矛盾与价值分歧并未随着大选的结束而消失，预计美国的政治僵局还会延续。

(一)政治分裂和社会极化短期内难以化解

美国的每次大选都会加剧党派和阶层之间的对抗，本次大选尤甚。虽然表面上所有群体都围绕特朗普个人进行分类站队，而真正深层的因素还是美国社会中的价值冲突发展到了一个难以缓和的地步。由于全球化带来的贫富不均日益严重，经济因素促进了不同阶层和族裔的民众对自身利益和相关社会议题认知的分歧不断加大，认为自己没有得到公平对待或者被“无良政府”剥夺了应有权益的想法盛行，几乎所有的阶层和群体都对现状非常失望甚至愤怒，社会内部的矛盾压力一直在积聚，一旦遇到一些突发事件，这种不满就会迅速演变为暴力对抗。与往届政府不同，特朗普政府有意地利用了这一矛盾，为了巩固核心选民的忠诚就进一步对此推波助澜，导致对立与对抗成为美国国内政治的主旋律。当前，美国的政治光谱从左到右分别呈现为民主党极左派、民主党建制派、共和党建制派、共和党“特朗普派”，几派之间没有多少和解的愿望，而大选则进一步加深了这些裂痕。在特朗普离开政坛后，这些派别的价值理念不会迅速发生改变，尤其是在府会分治的背景下，围绕着美国国内一系列议题的冲突将会继续。

(二)民粹主义仍将对政治社会进程发挥重要影响

在特朗普连任失败后，作为其当选和执政基础的右翼民粹主义不会主动退出历史舞台，实际上特朗普的失败更多是缘于他执政的失误，而不是民粹主义的乏力。与此同时，左翼民粹主义也在不断扩大政治影响。进入2020 年以来，右翼与左翼民粹主义的斗争极为激烈，并围绕着种族冲突而主要表现为白人至上主义与特别关注有色人种地位的“警醒文化”或“取消文化”的斗争。从本次大选的结果来看，虽然左翼精英将特朗普描绘为白人至上主义的支持者，但这似乎未能显著地影响选民对特朗普的支持，甚至白人至上主义伤害的对象——少数族裔对特朗普的支持率还得到了提升。这一结果表明，保守主义仍然是美国社会的基调与底色。2020年以来，以佩洛西为代表的民主党高层利用“弗洛伊德事件”扩大影响的做作行为不仅没有打动美国民众，还使得很多民众对民主党全面掌控政府后的前景预期惴惴不安，因而更加认为特朗普所强调的法律与秩序、重视社会安全的政策才是务实可靠的。美国民众中彻底的民粹主义者占比并不大，但多数人都对精英抱有不信任感。他们不喜欢特朗普的行为风格，但支持特朗普政府的多数政策，相信所谓的精英不会带来实际的好处。这种状况在本次大选结束后也难以出现根本性的改变。

(三)民主党与共和党内部仍矛盾重重，原有格局未变

从共和党方面来看，由于执政几年来特朗普赢得了共和党选民的坚定拥护，如果不与他站在一边则很难赢得连任，这迫使党内重量级人物都不得不与特朗普保持合作，整个共和党几乎成为其私人组织，共和党的价值理念、政策重心和选民基础都深深地留下了特朗普的烙印。特朗普离开政坛后，共和党建制派们一方面需要尽快肃清他的影响以便恢复共和党的传统理念，但另一方面，又因为忌惮特朗普对共和党选民的强大影响力而不得不对他保持尊重，甚至一定程度的顺从。这就意味着共和党内存在的分裂状态很难迅速得到改善，尤其是考虑到特朗普在离开白宫后很有可能会继续参与政治事务，共和党党内的情形依然会很复杂。从民主党方面来看，其在本次大选中的收获显然不是因为更得民心，而只是源于特朗普个人带来的巨大争议。实际上，民主党面临的各种问题并不比共和党少：在党外如何阻止特朗普政治遗产对新政府执政的干扰，在党内如何应对建制派与极左派之间由来已久、只是在面对特朗普这一共同敌人时才被人为抑制的路线之争，都是摆在民主党面前的艰巨任务。从这一角度看，两党在特朗普离任后面临的困境并未显著改变。

(四)最高法院的保守化将长期影响美国政治的运行

当前，美国最高法院已经实现了保守派对自由派的绝对优势，未能夺取参议院多数席位也使民主党彻底失去了改变这一现实的机会。此外，特朗普还任命了超过300名的联邦法官，这些举措显著提升了美国司法系统的保守化色彩。随着拜登就职后在一些国内问题上的政策向奥巴马时代回摆，两党的争斗更多会被交由最高法院裁决，司法系统的政治影响力将得到提升，从而会对拜登政府造成不可避免的制约。

三 美国政治的近期走向

拜登政府开始执政后，急需处理美国国内外的一系列问题，而应对疫情和恢复经济被排在首位。但是，美国政治的运行难以做到稳定顺畅，各种权力斗争将接踵而至，“特朗普主义”的影响也会持续。

(一)拜登将会成为弱势总统

拜登存在健康隐患，个人魅力不足，执政风格较为温和，缺少铁杆选民的支持，其班子成员和政策设计与奥巴马有千丝万缕的联系，目前也没有展示出令人耳目一新的政策规划。与此同时，副总统哈里斯可能会发挥更大的作用，而她偏左的立场可能会对拜登政府的政策形成牵制。此外，特朗普政府留下的国内问题太多，而府会分治的现实也使得解决这些问题变得困难。总的来看，拜登只是一名过渡型总统，不会名垂青史。

(二)民主党的权力基础并不稳定

民主党在本次大选中并未得到选民的充分肯定，选民对特朗普的厌恶也没有演变为对共和党的放弃，失败的只是特朗普而不是共和党，实际上，共和党在众议院和地方政府中的势力还有所加强。拜登虽然成功进入白宫，但民主党仍然需要妥善处理包括国内贫富差距、种族冲突、价值对抗等在内的一系列影响深远的问题，尤其是种族冲突问题始终无解甚至愈演愈烈，而其政治后果也正变得更为复杂化，少数族裔中精英与大众、男性与女性的分化会对两党的选民基础带来进一步冲击。如果民主党再次应对失当，很可能在两年后的中期选举中失去对众议院的控制权，四年后参与大选竞争的前景也不乐观。从共和党的角度看，特朗普下台是建制派求之不得的结果，民主党帮助其完成了一个他们自己无法完成的使命。虽然特朗普的影响仍在，但他离开政坛至少为建制派提供了重建共和党的机会。如果共和党能够兴利除弊，在对特朗普的正面遗产加以有效利用的同时，淡化其负面影响，将有助于提升共和党的竞争力。

(三)政治僵局使拜登政府在国内议题上难以取得重大突破

当前共和党和保守势力仍控制着美国政府的半壁江山，使其依然有足够能力来掣肘民主党。虽然在本次大选中，部分共和党建制派人物宣称支持拜登，但这只是因为他们反对特朗普，并不会改变两党的竞争状态。尤其是在特朗普离任后，共和党的核心任务会变成为四年后的大选积累资本、创造条件，努力避免因为强势的特朗普下野而令民主党得势。这意味着共和党会想方设法阻止民主党在诸多国内敏感议题上的推进，两党的斗争甚至可能比特朗普在任时更为激烈。

(四)“特朗普主义”将会继续在美国政治中发挥影响

特朗普个人虽然在本次大选中败北，但作为一个“现象级”人物，他不仅深刻改变了美国政治的运作模式，还将继续对未来美国政治的运行发挥各种影响。首先，特朗普提出的“美国优先”战略，已经为选民带来了实实在在的收益，超过54%的选民表示他们的经济水平较四年前有所改善，这为不遵从这一理念及相关政策的继任者带来了压力。其次，特朗普通过制造分裂对抗的方式来维持核心选民忠诚度的执政理念，帮助其培养出了具有极大热情、韧性和黏度的选民群体。有民调显示，在共和党人和倾向于共和党的独立人士中，有58%的人表示自己是支持特朗普，而非共和党。在本次选举中，与特朗普关系密切的共和党候选人也往往有更大的胜算。如果共和党希望继续得到选民的支持，就不得不在一定程度上继承特朗普以极端方式吸引核心选民支持的理念。再次，特朗普以结果为导向、直来直去、兑现承诺、“推特治国”的执政风格使得那些传统老派的做法显得虚伪与低效，他的继任者们可能都不得不在一定程度上借鉴特朗普的行为模式。最后，根据目前的各种信息，特朗普有意在离任后继续参与政治活动，在四年后再次竞选总统，甚至另立新党。如果属实，则意味着特朗普的政治影响力不会随着离任而消失，今后在美国政治的运行中处处都会留下他的身影。

来源时间：2020/12/17   发布时间：2020/12/16

旧文章ID：23761

作者：Barnett R. Rubin  来源：国政学人 第557期

作品简介

【作者】Barnett R. Rubin，纽约大学国际合作中心高级研究员，前美国阿富汗和巴基斯坦特别代表办公室(SRAP)和联合国秘书长阿富汗问题特别代表高级顾问。

【编译】朱文菡(国政学人编译员，外交学院博士生)

【审校】丁伟航

【来源】Rubin, B. (2020). There Is Only One Way Out of Afghanistan. Retrieved 13 December 2020, from https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-12-09/there-only-one-way-out-afghanistan.

期刊简介

《外交事务》(Foreign Affairs)，创刊于1922年，是美国外交关系委员会发布的国际关系和美国外交政策的美国杂志，被誉为“美国最具影响力的外交政策杂志”之一。根据2018年的期刊引文报告(Web of Science), 该期刊的影响因子为4.390，在“国际关系”类别的91种期刊中排名第3。

美国阿富汗撤军需要与地区力量合作

There Is Only One Way Out of Afghanistan: And It Requires Cooperating With Regional Powers

Barnett R. Rubin

内容提要

作者指出，美国在应对助长冲突的地区紧张局势上缺乏整体框架，拜登政府有望克服过去十余年的狭隘思维，将阿富汗撤军问题与重新加入伊核协议等作为整体地区战略的一部分通盘考虑。作者甚至建言拜登政府，通过与中国开展军事合作、加入亚投行等巧方式参与地区事务竞争，以维持其在亚洲地位。

文章导读

十余年来，美国关于阿富汗政策的讨论都局限于派军或撤军数量。美国政策制定者们都认同阿富汗问题可以有非军事解决方案，然而他们还是在撤军抽身和军事反恐间反复横跳。

当选总统拜登的新政府有望超越这种局限，将美国在阿富汗的利益扩展到反恐以外的领域。中国、印度、伊朗、巴基斯坦和俄罗斯都视阿富汗的未来与其利益攸关，这些地区力量中包括四个有核国家、两个亚洲特大经济体和一个狡猾的反美者。美国如何在阿富汗和平进程中与这些国家打交道，对今后美国与这些国家的关系和美国在亚洲的地位有着深远影响。

拜登政府应维持特朗普政府在2020年2月与塔利班签署和平协议的撤军步调，当然考虑到协议的部分执行已经推迟，具体时间表可再做调整。但是，撤军本身应作为旨在实现美国与地区力量间资本利益协调的整体地区战略的一部分。

尽管美国与中俄关系都在走下坡路，但在维持阿富汗稳定上三国利益一致。得到阿富汗邻国支持的政治解决方案，不仅可以降低对美军的需求，还可为一个更进取有效的亚洲政策做好铺垫。

01 地区思维

整体框架。特朗普政府的阿富汗和南亚政策中甚至没有提及中国、伊朗或俄罗斯。然而，到2018年着手撤军谈判时，特朗普政府才发现这些国家已经参与到所谓“莫斯科进程”的和平谈判中。结果就是美国必须与所有这些国家合作以确保撤军顺利。

特朗普的阿富汗和解特别代表扎尔麦•哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad)在与中俄协调推动和平上取得了一些进展。他推动美国参与了“莫斯科进程”2018年11月的会谈，定期与负责阿富汗问题的俄罗斯官员会面，并就阿富汗和平进程与俄罗斯、中国和巴基斯坦同僚进行磋商。这些磋商促成了几项支持美阿和谈的联合声明，也促进了2020年2月的和平协议及此后的阿富汗内部和平谈判。

然而，在北京积极参与磋商的同时，特朗普政府却在阻挠中阿合作。比如，2020年3月，美国威胁要否决一项常规的联合国安理会关于延长阿富汗援助期限的决议，仅仅因其提起“一带一路”倡议。最终这项决议以“促进地区发展合作”的含糊言辞得以通过。

此外，作为展示给印度的姿态，美国在2018年将恰巴哈尔港纳入对伊制裁的例外。该伊朗港口建设项目部分由印度和日本投资，为印度商品销往阿富汗和中亚地区提供入口。可惜美国制裁伊朗的“极限施压”还是吓退了项目投资方，使例外政策的外交努力付诸东流。不出意外地，伊朗也拒绝了加入美国主导的阿富汗和平磋商。

地区支持对于2020年美国与塔利班和平协议的执行至关重要。该协议规定，美国要在2021年5月1日前撤离全部驻阿美军，以换取塔利班对防止阿富汗成为恐怖主义避风港的承诺。但是这个时间表也包括其他目标——实现美国与塔利班停战，释放囚犯，解除制裁，以及开启阿富汗内部的塔利班与政府间停战谈判政治路线图。然而，在不断升级的暴力冲突中，释放囚犯和启动阿富汗政府与塔利班之间的直接谈判已经拖延了数月之久。塔利班还没有切断与基地组织的联系，美国也没有开始解除对塔利班的双边和联合国安理会制裁。在拜登宣誓就职和撤军最后期限之间的短短14周内，阿富汗谈判各方几乎不可能就未来的政治路线图和停火达成一致。

在1月20日接手阿富汗和平进程时，拜登政府可能需要就该问题与各方磋商，并协调该协议执行与其他地区目标，如重新加入伊核协议。这些都离不开与阿富汗邻国们的外交协调：他们(除印度外)与阿富汗政府和塔利班政权都建立了政治联系;他们也都担心美国借反恐之名建立的永久军事基地有朝一日会用来对付他们。这些邻国希望美军撤出该地区，且不留祸患。

02 共同利益

拜登政府应明确表示，撤军是一项全面政治解决方案(包括停战和塔利班反恐承诺)的一部分，并且美国将把新的重点放在外交和与地区大国的合作上。在特朗普政府的印太战略中缺位的亚洲各国，实际在稳定阿富汗局势方面与美国有着共同的利益。该地区有涉及阿富汗、中国、印度、伊朗、日本、俄罗斯和中亚国家的庞大基础设施项目，只有在阿富汗实现和平的前提下，这些项目才能取得成功。

在奥巴马政府期间，作为携手缔造和平的努力，美国曾与中国联合培养阿富汗外交官，中国官员还在非正式场合提出希望与美国联合培养阿富汗军官。拜登政府可以试探这两方面的可能性。甚至可以进一步考虑支持阿富汗购买中国产的米-17直升机，这比目前美军提供的麦克唐纳•道格拉斯(McDonnell Douglas)战机划算得多。

美国还可考虑吸引中国参与支持阿富汗安全部队方面的军事合作。出于反恐目的，阿富汗、中国、巴基斯坦和塔吉克斯坦建立了四边合作协调机制，共同巡逻边界交界带。中国还帮助阿富汗国民军在与中国接壤的巴达赫尚(Badakhshan)地区建立了一支山地反恐旅。

如果美国可以从单纯反对中国“一带一路”倡议变为建设性地参与其中，双方合作的管道将会进一步扩大。中国的基础设施建设行动具有不可否认的吸引力：亚洲开发银行2017年的一份研究报告估计，2016年至2030年，亚洲将需要26万亿美元的基础设施投资。在阿富汗，这一需求最为迫切。尽管阿富汗还没有正式加“一带一路”倡议，但根据2016年的谅解备忘录，北京和喀布尔已经开始通过该倡议开展合作。例如，2016年，中国开通了中阿铁路专线，将中国太平洋沿岸的江苏省与阿富汗北部陆路口岸海拉坦(Hairatan)连接起来。第一列满载阿富汗滑石的火车于2019年9月离开海拉坦前往中国。

美国不仅不应该反对“一带一路”倡议，还应该设法通过加入亚洲基础设施投资银行来影响它。亚投行是一家拥有103个成员国的多边开发银行，其中包括阿富汗和大多数美国盟友。布鲁金斯学会最近的一份报告总结说，亚投行绝非其反对者所说的由中国引发的对国际秩序的威胁，而是“一条建设性合作的途径，有助于维护岌岌可危的美中关系，增强美国在亚洲的经济存在”。大量投资亚投行可以使华盛顿成为其一个重要的影响者和批评者。

03 伊朗、印度、巴基斯坦和中亚

在伊朗问题上，拜登政府希望尽快与德黑兰展开谈话，阿富汗是与伊朗合作的可能舞台。由于近期伊朗核科学家遇刺事件使伊朗强硬派反弹，加之2021年6月伊朗的总统大选，拜登政府甚至可以在恢复与德黑兰双边谈判前就鼓励美国公司在恰巴哈尔港投资，这也是阿富汗和印度乐见的。

印度和巴基斯坦是阿富汗商品出口的最主要目的地，美国要考虑与两国合作的可能途径。对于印度，取消对恰巴哈尔港的制裁将加深印度与阿富汗的经济联系，为印度参与阿富汗和平进程提供平台。对于巴基斯坦，美国需要伊斯兰堡协助关闭其领土上的塔利班军事和后勤设施，美军撤离阿富汗军事基地并为盟友开辟伊朗路线后也将不再依赖与巴基斯坦的军事后勤合作。

由于俄罗斯与中国的合作对于重新谈判撤军时间表和联合国制裁至关重要，拜登政府在扩大对伊朗、印度和巴基斯坦的影响方面也需要中俄的帮助。

美国的阿富汗地区战略也离不开联合国。只有联合国才有权召集协调将要进行的多层次谈判。联合国还可以通过扩大对联合国秘书长阿富汗问题特别代表的授权，或单独任命国际外交特使，来推动阿富汗和平进程并发挥更大的作用。

而中亚地区目前尚无联合国办事处，疫情传播又使得在该地区建立联合国办事处更加紧迫。目前乌兹别克斯坦有意设立联合国办事处，该国已与阿富汗建立了铁路连接并签署了数十项协议，同时试图在中亚扩大权力的日本和欧盟都可能有意为该办事处建立提供资助。

04 结论

竞争是国际体系永远的主题之一，但美国没必要因此限制其在阿富汗问题上的策略选项。美国在该地区的利益不只是反恐，而可用的工具也不限于军事。拜登政府有望通过将其政策纳入一个需求与阿富汗邻国共同利益的整体地区战略框架考量，来克服过去十余年的狭隘思维。

译者评述

本文作者曾2001年波恩协议谈判期间担任联合国秘书长阿富汗问题特别代表的顾问，又在奥巴马政府时期担任阿富汗和巴基斯坦特别代表办公室高级顾问，其政策主张可能一定程度上反映或影响部分建制派在阿富汗问题和地区事务上的愿景，即美国可能改变其以往反恐主导的缺乏通盘考虑的地区政策，而代之以一个非军事主导的更侧重经济利益协调的地区战略。

在这个战略中，阿富汗撤军可能是一个撬动起整个新战略的杠杆。阿富汗地处中亚、西亚、南亚交界带，正如作者所看到的，阿富汗局势的未来牵引着地区局势的未来，对于美国维持其在亚洲地位、巧妙地制衡中俄具有战略意义。因此，阿富汗撤军的时间表一方面受制于国内政府与塔利班及其他各方力量的拉扯，也受制于周边国家和域外国家的影响。目前阿富汗撤军并不顺利，撤军后的安排是各方关注的重点。美国已有伊拉克撤军后反将胜利果实留予伊朗的前车之鉴，因此，可能会更巧妙地利用阿富汗撤军的时间表和后续安排，以换取其关注的其他地区利益。比如，本文作者别出心裁地提出与中国的军事合作、支持阿富汗购买中国米-17直升机和投资亚投行等，都是不同于特朗普政府的“巧遏制”手段，值得我们持续关注。

来源时间：2020/12/17   发布时间：2020/12/16

旧文章ID：23758

作者：吴泽平  来源：海国图智研究院《东南亚观察》第四十九期

本文作者：

吴泽平，海国图智研究院研究助理，现为中文出版物《东南亚观察》编辑，研究兴趣：东南亚研究，区域合作，大国外交

摘要

东南亚地区一直是美国全球战略的重要抓手，冷战时期它是美国“遏制共产主义”的前线，冷战后它又以其重要的地缘政治位置和巨大的经济增长潜力成为美国新兴的政治经济合作伙伴。2017年初特朗普正式上任后，一改奥巴马政府高度重视东南亚的政策取向，削减了对东南亚的直接投资和援助。而后却又在同年年底提出“印太战略”，畅想“自由、开放”的印太，大幅增加了对东盟国家的发展援助，并逐渐形成了全方位、全政府的援助体系。面对美国的政策转变，东盟国家及时做出政策反馈，通过东盟版“印太战略”构建了一个积极的受援国的形象。美国与东盟在发展援助上形成了社会交换论视角下的“双积极”的援助国-受援国关系，对于地区内“中国-美国-东盟”三方关系的构建和地区秩序的发展都具有重要意义。 

一、社会交换论与对外援助

社会交换论是美籍社会学家布劳(Peter M. Blau)于20世纪六七十年代提出的研究个人和群体之间交换关系的理论。社会交换简单而言就是一个接受帮助与回报感谢的过程，而交换类型和吸引力是布劳社会交换概念中的两个关键词。布劳将人与人之间的交换关系分为内部交换和外部交换，前者可以对标韦伯提出的价值理性行动，交换的目的是获得真挚的情感等非功利目标;后者可以对标韦伯提出的工具理性行动，即在功利目标下，通过严谨的成本-收益计算以达到最佳效益。布劳指出，在现实生活中二者经常是混合在一起且难以区分的，促成有效交换的一个重要手段就是提高对交换对方的吸引力，但吸引力过强时，交换对方可能会因担心无力回报而导致自主性丧失而放弃建立交换关系，因此“平等互惠准则”下的交换关系最可能实现良性发展。

布劳观察到，现实中的社会交换关系往往是不平衡的，因此产生了社会交换中的权力结构。简言之，在成本-收益分析之下，交换方A给交换方B提供的帮助较大，B已经难以通过口头致谢等代价较低的方式进行回报，但同时又需要继续得到A的帮助时，B就会对A产生顺从或依附关系，社会交换中的权力结构就形成了。布劳认为，社会交换的权力结构在个人之间和群体内部都适用，群体内部的权力结构拥有加权效应，即领导者在某方面的一次成功往往在得到群体成员的认可后引发其在其他方面的成功，从而不断增强领导者的权力。

学者丁韶彬将社会交换论的基本概念引入了对外援助分析，认为现实主义的“援助国利益”模式和自由主义的“受援国需求”模式都承认援助国和受援国之间权力的不对等性，二者之间的关系是以资源的让与性转移为特征的，社会交换论可以较好地说明援助—受援关系在利益上的互惠性以及权力结构。援助—受援关系的交换模式如图1所示，援助国通过援助为受援国提供必要的发展资源，这也是其运用权力资源的过程，受援国获得了援助国的资源，就必须在政治、经济、军事等方面给予援助国一定的支持，以此作为回报，援助国和受援国付出的成本即为对方的收益。

 

图1 援助—受援关系的交换模式

(资料来源：丁韶彬.大国对外援助——社会交换论的视角[M].北京：社会科学文献出版社，2010：第121页，笔者自绘)

丁韶彬社会交换论视角下的对外援助理论的优势在于，既看到了援助-受援关系的实质是利益的交换和权力的不对等，跳出了理想主义者空洞的道德分析，又看到了援助-受援关系的双向性，肯定了受援国具有一定程度的能动性，避免了为霸权主义和强权政治代言。因而笔者认为，其理论框架适用于分析美国，尤其是特朗普政府对于东盟的发展援助。

冷战时期东南亚地区一直是美国对外援助的重要目的地，尤其是东盟国家长期被视为“遏制共产主义扩张”的前线。冷战结束后由于竞争对手苏联的解体，美国经历了十年左右的“援助疲劳”时期，对东南亚的军事和经济援助有所削减。2001年“9·11”事件的爆发使反恐成为了美国政府全球战略的首要目标，小布什政府于2002年9月发布的《国家安全战略报告》，突出了中东在美国反恐事业中的重要地位，将中东与南亚进行剥离。这客观上导致了南亚与东亚的人为地理分离被打破，一个包括南亚在内的更大范围的亚太地区正在形成。被称为“太平洋总统”的奥巴马上台后提出了“重返亚太”的口号，呈现出由“亚太”概念向“印太”概念转型的政策导向，2010年10月，美国国务卿希拉里在夏威夷发表美国亚洲政策演说，首次提出“印太”概念，并宣称美国将按照“政治可持续、运行灵活及地域分散”三项原则重新调整在印太地区的军事部署，加强与原亚太地区国家的海上军事合作。奥巴马政府还高度重视印度在地区力量结构中的作用，将其视为重要的新兴合作伙伴，认为印度的“东向政策”与美国的“亚太再平衡战略”存在战略重合。

特朗普上台初期一改奥巴马政府重视东南亚的政策导向，将东南亚地区降低为美国亚洲战略的第二层级，认为东北亚和中东地区在美国的亚洲战略格局中具有优先性，以至于美国学者疾呼“美国正在失去东南亚并将其让与中国”。特朗普政府对东南亚政策的转向始于“印太战略”的提出，2017年12月特朗普以官方文件的形式提出了美国“自由开放的印太”战略构想，其本人和政府高官也在亚太经合组织领导人峰会、东盟峰会、香格里拉对话会等重要多边场合对印太战略的内涵和具体政策进行了多次阐述，其中毫不遮掩地提及了中美在亚太尤其是东南亚地区的战略竞争，并提出要给予东盟国家更多的发展援助，提高其地区经济发展水平。

“印太战略”背景下，对东南亚的发展援助是美国谋求地区战略目标的重要手段，通过向东盟国家提供资金、技术、安全保障等资源，特朗普政府致力于实现两大利益目标：一是遏制中俄在亚太地区势力的崛起，对冲中国“一带一路”战略在东南亚国家的影响。特朗普政府在2017年12月发布的任期内第一份《国家安全战略报告》中，将中国与俄罗斯定位为“修正主义国家”和“战略竞争者”，认为其严重威胁到美国在亚太地区的国家安全。美国学界和政策研究界指出，由于2016-2018年这段时间美国忽视了东南亚地区，为中国的“一带一路”倡议提供了战略空档，导致美国在中美两国在东南亚地区展开的的战略竞争中已渐处弱势地位。与此同时，李克强总理在第二十二次中国—东盟领导人会议上指出，“中国已连续十年保持东盟最大贸易伙伴地位，2019年以来，东盟已跃升为中国第二大贸易伙伴。中国和东盟国家已实现融合联动发展，成为区域经济一体化的主要推动力量”。因此，通过积极的经济外交和军事部署拉近美国与东盟国家关系，是保持美国在印太地区力量存在的必要手段。二是利用东盟巨大的市场和经济发展潜力，推动美国经济实现新增长。2017年东盟十国相较于2016年的总体GDP增速约为9.98%，经济保持高速增长，且区域内印度尼西亚、越南等经济强国经济体量日趋增大。近年来随着东盟国家经济结构的转型升级，其产业投资需求门类日益丰富，除了林业、矿业等原材料加工业和食品服装制造等劳动密集型产业外，东盟国家对生物制药、电子、精密工程等技术资本集约型产业的投资需求也不断增大，而这恰好是美国在国际分工中的优势所在。因此，在全球经济由增量时代转向存量时代的关键节点，“印太战略”下的美国既可以利用东盟的劳动力、市场等生产要素推动本国经济发展，也可以通过对东盟的直接投资激发东南亚地区的经济增长潜力，增强美国在国际上的经济影响力和经济话语权。

由于双方在实力上的差距，作为受援国的东盟国家在援助—受援关系的权力结构中处于不利地位，一方面必须为美国在印太地区的战略扩张提供一定的支持，如配合实施美国的“清洁网络”计划和参与联合军演;另一方面东盟国家一直努力维持东盟在区域的中心地位和自主性，通过《东盟印太愿景》提出自身的发展战略并积极寻求与中美两国的战略契合点，扮演着“积极”的受援者角色。

在上述分析的基础上，本文首先将按时间脉络，梳理“印太战略”提出这一关键时间节点前后特朗普政府对东盟的区域援助政策，并以越南为例研究特朗普政府的国别援助计划;然后以《东盟印太愿景》为切入点探究东盟对“积极”的受援者角色的塑造;最后结合目前地区及国际形势，对本文进行简短的总结。

二、特朗普政府对东盟的区域援助政策

(一)“印太战略”提出前特朗普政府对东盟的援助

2017年特朗普上台后，一改奥巴马政府的“重返亚太”口号，大幅削减了对东南亚地区的发展援助，东南亚沦为美国亚洲战略布局的第二层级。特朗普政府降低对东南亚事务的关注度的原因主要有二：一是作为强调“美国优先”、很大程度上依靠民族主义情绪上台的总统，特朗普首先要兑现自己竞选时维护国内民众利益的诺言，因此特朗普政府提出了大规模的外援削减计划，东南亚地区作为美国对外援助的重点地区之一，自然受到了较大的波及。有数据表明，美国对东南亚的发展援助从2016～2017年度的7.32亿美元锐减到了2017～2018年度的3.38亿美元，减幅超过50%;二是由于朝鲜半岛局势升温，特朗普政府需要把更多的精力转移到对东北亚安全事务的处理中。事实上，这一时期的特朗普政府也同东南亚国家保持着必要的高层往来，但其目的主要在于拉拢菲律宾、越南、印度尼西亚等传统的东南亚盟国对抗朝鲜进而保障美国的东北亚安全，而非进一步促进美国与东南亚国家关系的发展，因此有学者将这段时期的美国与东盟关系称为“片段式接触”(episodic engagement)。

这一时段特朗普政府对东南亚的援助政策总体上来说是消极的，即削减外援资金。美国国际开发署(U.S. Agency for International Development, USAID)的统计数据显示，相比2016年，2017年美国对于东亚和大洋洲地区(需要指出，在USAID的划分中，东南亚国家大多属于该区域)的援助义务(obligations)和援助发放(disbursements)都明显减少。

 

表1 2016-2017年美国对东亚和大洋洲地区对外援助数据表

(注：表中资金为当年现值，单位：美元，数据来源：https://explorer.usaid.gov/data，笔者自绘)

国内学者提出了该时期内外援削减的三点原因：一是美国GDP占全球份额不断萎缩，一定程度上美国的经济优势有所削弱;二是特朗普上台后大幅增加军费开支，在国会预算总额变动不大的情况下，经济援助必然减少;三是特朗普坚持美国本土利益优先，对外援助显然不在其主要考虑范围之内。在东南亚的具体语境下，美国亚洲战略关注重心的转移放大了上述三点原因的影响力，使特朗普政府对东亚和大洋洲地区的外援呈现出骤减之趋势。

另外，相比削减外援，对东南亚国家打击更大的是2017年初美国正式宣布退出其亲手创立的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，因为许多东南亚国家为了加入跨太平洋伙伴关系协定(TPP)都进行了痛苦的国内经济改革，如马来西亚承诺打击人口贩卖活动和管理雇佣税，越南为保护劳工权益加强工会机构建设等，美国的任性“退群”使这些国家的努力毁于一旦，阻碍了其未来的经济发展。特朗普还借着退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的势头对16个贸易伙伴展开了不公平贸易调查，马来西亚、越南、印度尼西亚和泰国四个东盟国家就位列其中。尤其是越南对于美国这个最大的出口市场依赖性很强，且只加入了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)而未与美国签订双边自由贸易协定，因此在美国的“贸易保护主义”浪潮中受损严重。

(二)“印太战略”提出后特朗普政府对东盟的援助

1、政策调整及援助特征

2017年11月10日，特朗普出席在越南岘港举行的亚太经合组织领导人第二十五次非正式会议并发表演讲，首次在多边场合提出了“印太战略”，并描绘了印太地区的美好愿景：“印太地区有着多样文化和各异梦想的独立的主权国家，可以肩并肩走向繁荣，和平和自由得到蓬勃发展”。在此之后，特朗普本人和其政府高官也在亚太经合组织领导人峰会、东盟峰会、香格里拉对话会等重要多边场合对印太战略的内涵和具体政策进行了多次的详细阐述，标志着东南亚地区在美国亚洲战略乃至全球战略中的地位得到回升。“印太战略”提出以来，在特朗普大幅削减对外援助的大背景下，美国对东南亚国家的援助不降反升，美国国际开发署(U.S. Agency for International Development, USAID)的统计数据显示，2018年美国对东亚和大洋洲的援助义务(obligations)和援助发放(disbursements)同比增加了25.42%和38.83%，这充分表现出了东南亚在美国地缘政治战略和全球战略布局中的重要地位。在援助种类上，美国对东南亚的援助种类较为多样，以经济援助为主体，兼顾了军事援助、人道主义援助、文化教育援助、卫生医疗援助等多方面。

①经济援助

美国对东南亚地区的经济援助主要分两条路径进行，一条是通过经济合作与发展组织(OECD)下的发展援助委员会(DAC)进行，包括直接的物资援助、无偿赠款和优惠贷款。另一条是以美国国际开发署(U.S. Agency for International Development, USAID)作为主要援助机构，国家进出口银行等相关机构进行配合，主要包括无偿赠款、无息贷款和低息贷款。特朗普上任以来，美国国际开发署已经为东南亚地区提供了超过45亿美元的发展援助，前文也提到反映出随着“印太战略”的提出，2018年美国国际开发署对东亚和大洋洲地区的援助义务(obligations)和援助发放(disbursements)呈现出了迅速增长的态势。美国千年挑战公司(U.S. Millennium Challenge Corporation ，MCC)也继续在印太地区发挥着积极的影响，其目前正计划与东帝汶和印度尼西亚签订发展契约，还与所罗门群岛一起启动了一个门槛方案试图找出其经济增长的限制因素。

②军事援助

美国对东南亚地区的军事援助是与经济援助紧密结合的，目前美国的军事援助计划有两点，一是通过提供资金、军售等方式提高菲律宾、泰国等域内传统盟国的军事现代化水平，以应对恐怖主义等非传统安全威胁及中、俄等“修正主义”国家潜在的军事威胁，典型表现是美国多年来对菲律宾武装部队现代化的支持和指导;二是发挥自身在资金和技术上的比较优势，在海域感知和海上执法等先进领域展开合作，以维护海上航道这条印太地区“生命线”，典型代表是2017年11月特朗普访问越南时向越南移交了“汉密尔顿级”海岸警卫队快艇,以帮助越南提升海上安全和执法能力。

③文化教育援助

冷战时期东南亚国家就是美国反共的前线，与美国在文化和意识形态方面具有深厚的历史联系，因此除了经济和军事援助之外，美国在文化教育、卫生医疗和人道主义援助等方面依然保持着一定的投入。在文化教育方面，美国既关注对东南亚国家基础教育，也积极参与了东南亚国家的精英教育，前者例如在2018年9月到2019年3月的半年内，美国对域内重要盟国菲律宾提供了近98万美元的小学和初中教育资金援助，后者例如美国倡导的富布莱特项目(Fulbright Program)和东南亚青年领袖倡议(Young Southeast Asian Leaders Initiative, YSEALI)。在卫生医疗援助方面，美国的印尼“家庭计划”最为典型，其涵盖了计划生育知识普及，建立医疗卫生中心，提供专业技能培训等各个方面，在控制人口增长和促进社会经济发展发挥了重要作用。美国在人道主义援助方面也表现得十分积极，其在2018年对缅甸罗兴亚人危机中积极提供援助，有效地提升了美国在东盟国家中的形象。

三、特朗普政府的国别援助行动——以越南为例

越南是美国在东南亚地区的传统战略盟国，由于其重大的安全意义和巨大的经济增长潜力而成为美国实行经济外交政策的重要对象国。越南是美国国际开发署(U.S. Agency for International Development, USAID)提出的“国家合作发展战略”(Country Development Cooperation Strategy，CDCS)的成员国，美国持续地为越南提供了大量的发展援助和战略投资。与当时奥巴马政府的“亚太再平衡”战略相对接，美国国际开发署于2013年6月提出了《越南国家发展合作战略(2014-2019年)》，为今后五年的援助规划、预算编制和实施奠定了基础。该战略提出，美国国际开发署将支持越南继续转变为一个负责任、更具包容性的伙伴，美国将与越南建立全面伙伴关系，应对根本的发展挑战。如表2所示，《越南国家发展合作战略(2014-2019年)》总结了该时段内越南发展所面临的机遇与挑战，并指出了美国国际开发署政策的优先事项。可以看到，越南主要的问题主要集中在法治、经济发展和教育、卫生医疗等基本人权问题三个方面，前两点是长期的系统性工程，而最后一点可以通过短期努力取得较大成果、且对越南内政干预较少，因而最先开始发力。美国国际开发署自2016年起开展了全球卫生供应链-采购和供应管理(GHSC-PSM)项目，通过越南的社会卫生保险(SHI)计划，支持越南艾滋病毒/艾滋病控制管理局和越南社会保障部量化和采购抗逆转录病毒(ARV)药物。由于抗逆转录病毒药物将通过SHI逐步获得，从2019年3月开始，美国国际开发署与当地和国际抗逆转录病毒药物供应商合作，通过宣传工作和为他们准备登记档案提供技术支持，帮助他们在越南分两批注册了90个和180个ARV药瓶。

 

表2 越南发展面临的挑战、机遇及美国的政策重点

(资料来源：《COUNTRY DEVELOPMENT COOPERATION STRATEGY FOR VIETNAM 2014 – 2019》，available at: https://www.usaid.gov/vietnam/cdcs, 访问时间：2019.11.28,笔者翻译绘制)

在“印太战略”提出和奥巴马政府具有鲜明人道主义特色的医疗卫生援助初见成效的条件下，能源安全和经济法律改革成为了特朗普政府对越南经济外交的重点。自2017年以来，美国国际开发署与越南工业和贸易部共同努力，使国家能源政策现代化，包括引入直接电力购买协议(DPPA)机制，并根据第八电力发展计划(PDP8)扩大可再生能源和天然气的利用。美国国际开发署越南城市能源安全(USAID Vietnam Urban Energy Security)是一个为期四年(2019-2023年)、耗资1400万美元的项目，该项目将支持部署先进的分布式能源解决方案，如家庭屋顶太阳能技术、下一代电池存储技术和更清洁的交通方式，将促进在越南部分城市地区(包括胡志明市)部署先进的分布式能源解决方案。该项目将与越南市政府和企业进行合作，以解决越南快速增长的能源需求和城市地区的空气污染问题。在立法改革方面，特朗普政府希冀通过改革经济立法、完善法律程序来使越南“继续在治理和竞争力方面取得进展，以避免“中等收入陷阱”，实现经济持续增长和推进国际一体化”。为了完成这一目标，美国国际开发署在立法、问责制、完善海关和贸易程序、改善信息获取、提高竞争力以及加强中小企业与全球价值链之间的联系等方面促进法律改革和透明度。例如，美国国际开发署帮助越南改写了180多项商业法规，使越南在世界银行《2018年营商环境报告》中的竞争力排名从82名大幅提高到68名，这是越南过去十年来在该项指标上实现的最大的跃升。

四、“印太战略”下东盟的政策反应

(一)东盟对印太战略的基本态度

面对特朗普政府积极的发展援助政策，东盟十国的反馈尚未达成一致。既有以印度尼西亚为代表的持欢迎立场、积极推动印太战略与本国战略相对接的国家，也有以泰为代表的持观望态度、渴望在中美之间保持平衡的国家，还有缅甸等抵制“印太战略”、不希望因此破坏与中国关系的国家。出现这种情况的原因主要有三点：一是“印太战略”尚未完全实施、发展前景不确定，美国只是在贸易投资、发展援助等方面做出了诱人的承诺，但具体资金与项目很多尚未落地，且美日印澳四国内部在“印太战略”的细节上尚未完全达成共识，这都使得“印太战略”的发展前景充满了不确定性;二是“印太战略”下东盟的中心地位能否真正得以保持，美国对于东南亚的一系列“全政府”、“全方位”的战略举措已经凸显了其在印太地区的战略野心，东盟是否会处于美国操纵下的工具主义的中心地位成为了各成员国的共同关注，正如泰国学者卡威·充吉塔万( Kavi Chongkittavorn)所言，东盟希望借助“印太战略”加速区域内经济增长，但更担心“印太战略”可能对东盟在本地区的中心地位有所影响，东盟应该采取积极的行动来确保没有一个国家主导本地区;三是东盟国家大多与中国存在着高度交织的政治经济利益，东盟国家担心特朗普逼迫其在中美间选边站队，这既不利于东盟国家战略利益的最大化，还对东南亚地区秩序存在着潜在的威胁。

(二)“东盟印太展望”的提出及评估

2018年4月，印尼总统佐科在新加坡参加东盟领导人非正式会晤时，提出“印太合作”战略，并将东盟进程作为其支柱。同年5月，印尼外长蕾特诺在印尼战略与国际问题研究中心发表演讲，再次提及“印太合作”概念。此后印尼主要领导人在东盟峰会、东盟外长会等重要的多边场合多次阐释“印太合作”的内涵并对其他东盟成员国进行反复游说，最终于2019年6月23日推出了《东盟印太展望》。东盟的“印太展望”的核心在于以下五点：一是强调东盟的中心地位，加强东亚峰会等现有机制在不断演化的地区架构中的作用;二是将亚太和印度洋地区视为紧密一体化、互联互通的地缘战略整体;三是关注合作，强调发展和繁荣等共同利益; 四是将海上问题、地区互联互通、联合国可持续发展目标的实现作为优先合作领域。

如今《东盟印太展望》通过已逾一周年，从其文件内容来看，《东盟印太展望》保持了东盟的协商一致精神，清晰地认识到了发展对于地区的重要意义，体现了维护东盟中心地位的决心，但也存在“新瓶装旧酒”、措施不具体、约束力弱等弊端。从外部环境来看，《东盟印太展望》提出时，其原则和理念得到了中、美、日、印等地区主要大国的基本认可，具有较为光明的发展方向，但在东南亚新冠疫情尚未平息、中美地区战略博弈加深的新形势下，其落实进程必然曲折。总体看来，东盟努力将其积极的受援国的角色与自身的共同体建设相结合，避免在中美博弈的漩涡中丧失发展的自主性，但其政策进展和成效还受到疫情形势、大国关系及自身韧性和行动力等多重因素的影响。

五、结语

美国作为目前世界头号强国，在印太地区具有巨大的影响力和权力优势，“印太战略”提出后更是对东南亚地区在区域和国别层面实施了包括经济援助、军事援助和文化教育援助在内的全方位的积极援助政策;而东盟国家地缘位置优越、经济发展潜力巨大，具有一定的自然性权力;东盟各国积极参与多边合作发出东盟声音，共同体建设成就斐然，拥有一定的制度性权力，因此在面对“印太战略”下美国的大力援助是呈现出了积极的受援国形象。值得注意的是，无论是美国的“印太战略”还是东盟的“印太愿景”，目前都仅呈现出一个大致框架，其具体措施和实际行动还具有较高的模糊性，这种“双积极”的援助受援关系会对地区内中美战略博弈造成什么影响、会推动地区秩序向何种方向发展，还有待进一步之观察。

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来源时间：2020/12/17   发布时间：2020/12/14

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