作者：苏格  来源：《当代世界》2020年第1期

　　内容提要
　　2019年，国际格局加速演变，国际政治安全形势错综复杂，世界主要力量对比加速发展演变。美国特朗普政府奉行单边主义和保护主义政策，大国之间竞争激烈、博弈凸显，导致国际经济政治体系受到严重冲击。国际经济下行风险增大，全球贸易环境趋紧，贸易摩擦加剧。全球治理面临突出挑战，传统和非传统安全问题接踵而来，国际环境更趋复杂多变。在百年未有之大变局下，尽管遭遇了各种新的挑战和风险，但中国外交巨轮不为任何迷雾所惑，不被一切风浪所阻，坚定而稳健地沿着既定方向劈波斩浪、奋勇前行。
　　关键词
　　国际形势；国际格局；全球治理；中国外交

　　当前世界形势错综复杂、充满矛盾，大国博弈持续加剧，国际秩序正经历新旧交替的转型过渡期。与此同时，中国正站立在世界历史发展的重要关头，处于中华民族伟大复兴的关键时刻。世界百年未有之大变局与中国发展之历史机遇期相互叠加，决定了中国既面临前所未有的机遇，也面临错综复杂的风险挑战。

　　一、“美国优先”导致国际安全风险加剧
　　2019年，世界并不太平。美国国家安全战略视大国竞争为首要关切，执意以“美国优先”原则重塑世界秩序，导致大国战略博弈加剧。2019财年，美国国防预算高达7163亿美元。2019年2月，特朗普签署《第四号太空政策指令》，决定组建太空部队。4月，美国国防部发布《核威慑政策》，宣布美国核威慑政策、核武器及“核三位一体”在国家安全中的作用，再次鼓吹增强军事威慑的必要性，强调决不采用不首先使用核武器的政策立场。7月，美国国防部将美军“任务使命”由“阻止战争”修改为“打造致命军队”。8月，美国正式退出《中导条约》。美方此举或将标志着美俄新一轮军备竞赛的开始，全球战略平衡和亚太安全面临冷战后前所未有的挑战。此外，在对外政策上，特朗普政府谋求单边优势，在经贸、军费分担问题上与欧、日等传统盟友矛盾不断；在伊核、气候变化等问题上我行我素；在叙利亚、乌克兰、核军控、北约东扩等问题上，与俄罗斯针锋相对，大国矛盾凸显，战略竞争升级。
　　二、中美战略博弈持续延伸
　　继美国新版国家安全战略渲染“中国威胁论”后，美国《2019财年国防授权法案》明确表示，“与中国的长期战略竞争是美国最为优先的任务”。2019年6月，美国国防部公布《印太战略报告》，标志其近年来不断宣扬的“自由开放”的印太战略正式成型。随着中美实力对比的消长，美国对中国的防范和打压力度逐步增强。在南海问题上，美军持续进行“航行自由”行动。在台湾问题上，美国不断试探中国大陆方面底线，“打台湾牌”的企图明显。此外，中美围绕网络安全等方面的矛盾和斗争持续不断。虽然12月中旬中美就第一阶段经贸协议文本达成一致，为2020年两国经济相对稳定发展提供了基础，也减少了全球经济面临的不确定性，但美国战略“焦虑感”并未消除，其全面挤压中国的方针政策没有改变。因此，中美博弈依然具有复杂性、艰巨性和长期性特征。
　　三、欧盟一体化艰难前行
　　2019年，欧洲经济下行压力增大。2月，欧盟委员会将欧盟27国2019年度GDP增速预期下调至1.5%，将欧元区19国GDP增速预期下调至1.3%。同时，欧洲政治生态发生巨大变化，内部矛盾叠加，民粹政党发展迅速。5月，举世瞩目的欧洲议会选举落下帷幕。虽然欧洲议会亲欧、疑欧两派总体格局基本稳定，但欧洲议会两大党联手执政的传统难以延续，组阁党派增多，不稳定性上升。法国民粹主义并未偃旗息鼓，“黄马甲”运动一周年之际，暴力示威再起。意大利、波兰和北欧国家等传统政治出现分化，极端政治势力呈兴起势头。德国面临又一轮历史困境，即如何继续做“正常的大国”。值得中国警惕的是，在美国持续破坏多边国际秩序的情况下，欧盟保护主义、排外主义与自顾情绪高涨，加大了对中国在欧投资并购的限制。
　　2019年适逢北约成立70周年，美欧内部运行机制深层次矛盾凸显。美方抱怨“北约过时”，要求其增加军费；法方则称北约正经历“脑死亡”。北约成员国峰会12月初在伦敦举行，旨在商讨如何应对新挑战并确定未来发展方向。但北约内部在如何处理与俄罗斯关系和军费分摊上产生分歧。此外，在此前举行的北约部长级会议上，美国国务卿蓬佩奥曾要求北约应对“中国威胁”，美国还在峰会上督促欧洲盟友共同协调在5G网络问题上的立场，但法、德等欧洲国家在上述问题上不愿完全追随美国。最后，北约峰会领导人签署联合声明，首次承认中国发展给北约带来了“机遇和挑战”。
　　四、英国“脱欧”一波三折
　　英国“脱欧”法案曾在2018年获英国女王批准，欧盟27国领导人亦通过英国“脱欧”协议草案。但2019年3月，英国议会未通过修改后的“脱欧”协议。4月，欧盟同意“脱欧”日期延迟至10月31日。6月，英国首相特雷莎•梅辞职。7月，鲍里斯·约翰逊就任英国首相，信誓旦旦表示克期完成“脱欧”。然而，10月，英国议会又否决了约翰逊所提交的时间表，“脱欧”变成“拖欧”，在英国国内和欧盟引发多重震荡。在12月中旬的大选中，约翰逊领导的保守党取得大胜。20日，英国下议院通过新“脱欧”协议，定于2020年1月31日正式“脱欧”，但即便如此也难以平息英国的深层次矛盾。

　　国际货币基金组织《全球经济展望》报告显示，2019年全球经济预计增速为3％，低于此前预期的3.2％，系2008年国际金融危机爆发以来的最低水平。报告预计，发达经济体2019年经济增速将放缓至1.7%；新兴市场和发展中经济体经济增速将放缓至3.9%。导致经济增速放缓的因素很多，包括贸易壁垒上升、地缘政治的不确定性上升、部分新兴经济体面临的外部压力和金融挑战增大以及发达经济体面临结构性调整等。此外，国际货币基金组织对中美经贸摩擦走势表示严重关切，提出若中美全面爆发贸易战，全球经济增速将下降0.3%，并有可能进一步恶化。
　　全球贸易环境趋紧，贸易摩擦加剧，贸易量缩减。国际货币基金组织认为，全球90%的经济体增速放缓。世贸组织的报告将2019年全球货物贸易增长的预期从2.6%大幅下调至1.2%，系2009年以来最低。单边主义关税政策严重冲击多边协调关税政策，新兴市场金融风险加剧。美联储加息、美元升值引发国际资本回流美国。世界主要经济体均面临较为严峻的经济形势。欧洲债务问题仍无妥善解决方案，9月，欧洲央行再次下调2019年欧元区经济增长预期至1.1%，英国“脱欧”也导致其经济增长放缓。日本货币宽松政策效果下降，经济增长动能不足，2019年其经济增速预期下降至1%以下。美国利率上升、美元走强以及金融市场的波动给一些新兴市场和发展中经济体带来较大压力，其发展前景不容乐观。

　　一、中国周边安全环境再现复杂变化
　　2019年2月，第二次朝美首脑会晤在越南河内举行，但双方未能签署宣言，朝美关系迅速转冷。4月，韩国总统文在寅带着“一揽子协议、阶段性履行”的韩国方案访美，但遭美国总统特朗普拒绝。6月30日，特朗普与朝鲜最高领导人金正恩在板门店短暂会面，但舆论普遍认为，此举仅意味着朝美关系得到“象征性”改善。美国认为朝方并未采取实质性弃核举措，因此对朝制裁亦未松动。朝美互信脆弱，朝鲜半岛缓和进程或将出现反复。8月，印度决定废除其宪法第370条，取消印控克什米尔地区的特殊自治地位，企图单方面改变实际控制区现状，导致印巴局势趋紧。南海局势总体趋稳，中国和菲律宾南海问题双边磋商机制第四次会议于4月在菲律宾马尼拉举行，双方探讨了海上油气开发合作意向。但美国妄图将巡航南海“常态化”，并挑唆域外他国加入所谓“航行自由”行动，英国、印度、日本、澳大利亚和法国均在南海搅局。9月，日本政府批准2019年版《防卫白皮书》，突破“专守防卫”原则，渲染“中国威胁论”，声称日本自卫队将加强军事科技能力，再次突出日美同盟关系，强化日美在印太地区的合作。
　　二、中东地区热点问题积重难返
　　一是巴以历史争端无解。美国特朗普政府酝酿良久推出了解决巴以问题所谓的“世纪协议”，但协议抛弃了“土地换和平原则”和“两国方案”，被国际社会嘲讽为“金钱换和平”，遭到各方拒绝。3月，特朗普违反联合国有关决议，正式承认以色列对戈兰高地的主权。美国一味偏袒以色列、打压巴勒斯坦的做法，导致地区局势更趋复杂难解。二是美国与伊朗角力继续。美国于2018年不顾国际道义与契约精神，单方面退出《伊朗核问题全面协议》，并于2019年加大对伊朗的制裁。5—9月，伊朗宣布分阶段中止履行《伊朗核问题全面协议》部分条款，回击美国制裁。美国进一步对伊朗“极限施压”，增派兵力企图逼伊朗就范。随后美国无人机被伊朗击落，地区战争乌云密布，但特朗普最后一刻叫停对伊朗攻击，避免双方摩擦升级。9月，沙特石油设施遭无人机袭击，虽然也门胡塞武装宣布对该事件负责，但美国指称伊朗才是幕后黑手。三是美国从叙利亚北部撤军，加剧中东动荡无序局面。土耳其于10月发动“和平之泉”军事行动，跨境打击叙利亚北部的库尔德武装，引发国际社会极大担忧。在美俄地区博弈加剧的背景下，土耳其、伊朗、以色列等地区大国竞相争夺地区事务主导权。美国副总统彭斯紧急到访土耳其会晤埃尔多安，双方达成在叙短暂停火约定；但在美土约定即将到期时，埃尔多安选择出访俄罗斯并同普京会晤，俄土就叙利亚问题达成谅解备忘录。美土俄三方就叙利亚问题不断博弈与角力，土叙争端与民族、宗教、反恐等问题交织在一起，构成新的“复合型安全问题”，地区和平稳定遥遥无期。
　　三、美俄围绕乌克兰及东欧陷入持久对抗
　　乌克兰危机爆发后，美国认定俄罗斯“夺回”克里米亚反映了其帝国野心，遂开启了对俄打压政策并导致两国关系恶化。围绕乌克兰、格鲁吉亚等问题，北约与俄罗斯的明争暗斗仍在继续。2019年2月，乌克兰最高拉达通过决议，将加入北约和欧盟作为战略目标写入宪法。5月，乌克兰新总统泽连斯基就任后首访欧盟，再次强调乌克兰加入欧盟和北约的对外方针不会改变。北约与俄罗斯龃龉不断。北约高官表示，考虑应对俄罗斯“非法吞并”克里米亚并破坏乌克兰东部稳定等因素，俄罗斯是北约增加军费的必要原因，并不断强化在东欧的军事部署。俄方则坚持强硬立场，全面停止与北约合作，全力发展海陆空三军新型装备，以掣肘美国和北约。但在现实行动上，双方仍努力避免出现军事摩擦。

　　一、全球治理供求失衡
　　当前，各种全球性挑战不断涌现并日益突出，单边主义行径导致全球治理赤字凸显、供求失衡。2019年，美国总统特朗普意欲连任，为巩固其民粹“基本盘”，继续渲染“美国优先”理念，在贸易保护主义和反移民等议题上频频发难，并在全球治理问题上屡屡推责和“退群”，给国际社会带来极大不确定性。11月4日，美国政府正式通知联合国，执意“按期”退出《巴黎协定》，全球气候治理面临严峻挑战。世贸组织改革被多国提上议事日程，各经济体围绕新贸易规则的较量日趋激烈，美国意欲以所谓“公平贸易”取代“自由贸易”。12月11日，美国不满世贸组织上诉机构改革方案，再次阻挠该机构法官任命，世贸组织的“最高法院”陷入停摆。
　　二、大国高科技竞争激烈
　　进入21世纪以来，以区块链技术、人工智能、量子信息、移动通信、物联网为标志的新一轮科技革命和产业变革开始重塑全球经济结构并加速新旧动能转换，为各国实现跨越式发展提供了更多希望。但同时，信息技术迅猛发展，网络与现实生活无缝对接，舆论影响力不断增大，促使国内问题国际化、国际问题国内化。2019年，第五代移动通信技术（5G）开始进入商用部署阶段，并朝着网络多元化、宽带化、综合化、智能化方向发展，同时引发相应国际规则制定权之争。因对华为公司在5G领域的技术实力感到忧惧，美国持续对其进行打压。
　　三、各类非传统安全挑战叠加
　　拉美国家治理难题凸显。委内瑞拉面临政治危机以及外来经济制裁；智利、厄瓜多尔、玻利维亚等国深陷政治社会矛盾激化和经济下滑的窘境。非洲地区各类非传统安全问题不断。人口贩运、毒品、走私、疾病传播等跨境问题交织出现。国际反恐形势依旧严峻。从2019年年初新西兰清真寺枪击案，到年末英国伦敦桥恐袭事件，“独狼”式恐怖袭击在西方接连发生。索马里、斯里兰卡、阿富汗等发展中国家也爆发了严重的恐怖袭击事件。极端组织“伊斯兰国”最高头目巴格达迪虽已被歼，但其残余势力仍有外溢可能。难民问题的解决依然任重道远。全球气候变暖问题的严重性日益显现，极端自然灾害和跨国传染病依旧频发。2019年，亚马孙森林火灾频发，其中巴西、秘鲁与玻利维亚交界处为重灾区。12月，联合国气候变化大会在西班牙首都马德里召开，近200个国家和地区及国际组织的代表就《巴黎协定》实施细则遗留问题等展开谈判。
　　总之，2019年全球治理步履维艰。从美国到欧洲，从拉美到非洲，地区与国家动荡此起彼伏，民生热点问题频发并冲击社会稳定，传统与非传统安全威胁交织蔓延，国际治理和规则制定面临复杂且严峻的挑战。但与此同时，全球化和多极化在曲折中坚韧向前，新一轮科技革命和产业变革的深刻影响在逐步显现，和平与发展仍然是当今世界之大势所趋。

　　2019年是中华人民共和国成立70周年。中国全面总结外交70年的宝贵经验，紧紧围绕党和国家中心工作，努力为“两个一百年”奋斗目标营造更有利的外部环境，拓展更广阔的合作空间，注入更强劲的增长动力。
　　一、大国外交谋篇布局
　　一是中美关系跌宕起伏。2019年，无论是国际形势还是中国外交，中美关系走向及其影响是最受关注的议题。历经40年筚路蓝缕的发展历程，中美两国经济利益高度融合，多领域交往日益密切。但与此同时，中美关系深层次矛盾凸显，遇到前所未有的复杂局面。一年来，美国在经贸、科技、人员交往等领域接连对中国无端设限打压，在事关中国主权和民族尊严的涉台、涉疆和香港等问题上屡屡干涉中国内政，肆意诋毁中国的社会制度、发展道路以及同其他国家的互利合作，严重损害了中美之间的互信根基。美方挑起的经济摩擦不仅损害了中美经贸关系的既有秩序，也严重损害世界经济发展前景。中国行动坚决，采取了一系列有理有利有节的反制措施。同时，本着对两国人民、对国际社会负责任的态度，中国继续寻求同美方进行建设性对话。6月，中美两国最高领导人在二十国集团领导人大阪峰会实现会晤。经过中美两国经贸团队的共同努力，双方在平等和相互尊重原则的基础上，于12月中旬就中美第一阶段经贸协议文本达成一致。12月20日，习近平主席应约同美国总统特朗普通电话，双方表示愿继续通过各种方式保持联系，就双边关系和国际问题交换意见，共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。作为世界前两大经济体，中美在经贸等领域存在分歧和矛盾是正常的，有效推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系，需要双方相向而行。同时，中方须有“底线”思维，对未来有可能出现的反复妥作预案。
　　二是中俄政治互信不断深化。从2013年习近平主席首次对俄罗斯进行国事访问至今，两国元首会晤多达31次。元首外交为两国关系的不断向前迈进提供了顶层设计和政治引领。2019年6月，两国元首在中俄建交70周年纪念大会上共同宣布发展中俄新时代全面战略协作伙伴关系，开启中俄关系更高水平、更大发展的新时代。12月，习近平同普京视频连线，共同见证两国能源合作的标志性项目中俄东线天然气管道投产通气。中俄不断深化各领域的务实合作，两国关系历经70年风雨，虽经历曲折但不断发展。
　　三是中欧全面战略伙伴关系不断加强。中欧拥有广泛的共同目标，中国继续重视发展同欧洲的合作伙伴关系，与欧洲国家共同坚持多边主义，携手完善全球治理，维护国际规则和秩序。在对华关系上，欧盟总体保持较为建设性的态度和立场。2019年3月，欧盟委员会《中欧战略展望政策报告》将中国定位为“合作伙伴”“谈判伙伴”“经济竞争者”“体系型对手”，但总体显示出与中国合作和对华“接触”的意愿。德、法、意等欧洲大国领导人接连访华，就全球化、全球治理和维护自由贸易等重大问题达成广泛共识。2019年年初，意大利不顾美国反对，和中国签署了关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录，成为首个签署该备忘录的欧盟创始会员国和七国集团国家，随后越来越多的欧盟成员国表达了同中国开展“一带一路”建设的合作意愿。
　　二、周边外交全面加强
　　中国与周边各国不断增进政治互信，拓展务实合作，深化利益交融。中国始终如一地坚持公平公正原则，为破解国际地区的热点、难点问题提出中国方案，发挥积极作用。在朝鲜半岛问题上，中国全面履行在联合国安理会决议中承担的国际义务，推动美朝及其他有关方沿着“双轨并进”思路探索前行，为早日实现半岛完全无核化并建立半岛永久和平机制作出贡献。6月，习近平总书记在中朝建交70周年之际对朝鲜进行历史性访问，巩固并传承了中朝传统友谊。6月，在二十国集团领导人大阪峰会上，习近平主席会见安倍首相，双方达成十点共识，释放积极信号。双方同意共同致力于构建契合新时代要求的中日关系，使中日关系成为维护世界和平、促进共同发展的重要积极因素，中日关系实现转圜。8月初，南亚局势再度升温，印度意欲单方面改变印控克什米尔地区现状，巴基斯坦做出强烈回应并将此事提交联合国安理会。10月，习近平主席同莫迪总理在印度金奈成功举行第二次非正式会晤，为进一步深化中印关系进行了战略沟通。中国—东盟自贸区升级《议定书》全面生效，中国东盟关系进入全面发展新阶段。12月下旬，习近平主席在北京分别会见韩国总统文在寅和日本首相安倍晋三。之后，李克强总理和日韩两国领导人在成都成功举行第八次中日韩领导人会议。中日韩三国合作有望对东亚区域发展起到积极的引领和良好的推动作用。中国还同有关方面一道，坚持维护《伊朗核问题全面协议》，积极就缅甸若开邦问题展开斡旋，并为阿富汗、叙利亚、巴勒斯坦等问题的解决做出不懈努力。
　　三、同发展中国家关系不断夯实
　　中国对发展中国家秉持真实亲诚理念和正确义利观，加快构建同发展中国家的命运共同体。中方和有关方面加紧协调，逐项落实中非合作论坛北京峰会《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》以及《中非合作论坛北京行动计划（2019—2021年）》两个重要文件。继2018年在智利举行中拉论坛第二届部长级会议，2019年中国还举办了首届中拉区域合作论坛和第五届中国—拉美和加勒比智库论坛等活动，不断夯实中拉关系社会和民意基础。7月，中国—阿拉伯国家合作论坛第八届部长级会议在北京召开，习近平主席出席开幕式并郑重宣布，中阿一致同意建立全面合作、共同发展、面向未来的战略伙伴关系，这是具有里程碑意义的时刻，翻开了中阿关系新的历史篇章。习近平主席于11月14日在巴西利亚出席金砖国家领导人第十一次会晤期间，强调金砖国家要展现应有责任担当，倡导并践行多边主义，营造和平稳定的安全环境；把握改革创新的时代机遇，深入推进金砖国家新工业革命伙伴关系；促进互学互鉴，不断拓展人文交流的广度和深度。中国将坚持扩大对外开放，推进高质量共建“一带一路”，努力推动构建亚太命运共同体和人类命运共同体。
　　四、多边外交扎实拓展
　　2019年中国举办了两场最重要的主场外交。一是于2019年4月在北京成功举行了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。论坛主题是“共建‘一带一路’、开创美好未来”，旨在进一步推动共建“一带一路”取得更高质量、更高标准、更高水平发展。习近平主席出席论坛开幕式并发表主旨演讲，全程主持领导人圆桌峰会。二是第二届中国国际进口博览会，共有来自150多个国家和地区的3000多家企业参展。习近平主席出席会议开幕式并发表主旨演讲，提出推动建设开放型世界经济的三点倡议和中国持续推进更高水平对外开放的五方面举措，宣示了中国进一步扩大开放的决心，为推动经济全球化向前发展注入强大信心和动力。
　　6月，习近平主席应邀对吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦进行国事访问，并出席在比什凯克举行的上海合作组织成员国元首理事会第十九次会议和在杜尚别举行的亚洲相互协作与信任措施会议第五次峰会，巩固友谊互信，增进理解共识，收获丰硕成果。11月，第35届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议在泰国曼谷召开。期间区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）第三次领导人会议召开并发表联合声明，宣布15个成员国已结束全部文本谈判以及实质上所有市场准入谈判，并将致力于2020年正式签署协议，有力推动了区域经济一体化进程，有利于维护自由贸易，提振市场信心。
　　在百年未有之大变局中，中国难免会遇到各种复杂挑战和风险。在习近平外交思想指引下，中国外交不忘为人民谋幸福的初心，勇担为人类进步作贡献的使命，秉持“共商共建共享”原则，深入参与和引领全球治理，坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定支持全球化和多边主义，全面推进与世界各国友好合作，坚定不移地推动构建新型国际关系和人类命运共同体。中国特色大国外交就像一艘在大海中航行的巨轮，坚定而稳健地沿着既定的正确方向，不断劈波斩浪、奋勇前行。

　　作者系太平洋经济合作理事会双主席、中国国际问题研究院前院长

来源时间：2020/1/13   发布时间：2020/1/13

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作者：刘鸣  来源：东方网

　　编者按：本文系作者于东方网东方智库年度论坛暨全年国际形势研讨会的发言，有改动。
　　对华战略：定位失焦手段缺失
　　我这里和前面各位讲的稍微偏一点，我从美国的角度，看看从美国现在特朗普对东亚地区所推进的战略，它本身存在着哪些问题。刚才我们谈到特朗普带来很多冲击、挑战，我们要进行伟大的斗争，这点我都同意。这也是表明现在我们进入百年的大变局，这是一个转型的过程，这点应该讲客观存在。
　　但另一方面，从美国的视角看，它现在面对中国这种类型的崛起，也是史无前例的。我在很多会上讲美国过去应对苏联，冷战时期它有一套丰富的经验，这套经验当然也是通过冷战时期一大批战略家、思想家，从凯南的“遏制”战略开始，到各种核军备与核战争的专家，不停地制造各种各样的理论。美国政府从艾森豪威尔到肯尼迪，从约翰逊到尼克松，再到冷战结束时的里根总统，提出苏联是个“邪恶帝国”，要进行全面反制，最终美国赢得了冷战，实现了福山所认为的“历史终结”。美国认为它搞战略遏制有一套成熟的理论，有一套经验，有一套模板。但现在面对中国，它发现原来这一套东西，实际上都不管用了。因为中国的崛起和苏联的崛起是完全不一样的。
　　第一，中国不搞意识形态输出，苏联当时是有一套意识形态输出的。第二，中国不搞军事集团，第三，中国首先加强国内的经济发展，它以国内的经济发展作为一个基础，作为中国崛起的一个基础，逐步通过开放，与海外先进技术、先进产业的交流与合作，加上我们自己本身各种优势，包括廉价的劳动力与各种具有比较优势的经济要素，还有我们勤奋的中国人民的能力，使得我们经济产生了一种几何级的高速发展。这种发展模式下的高速增长，历史上是独一无二的。
　　现在谈到中国的对外影响，“一带一路”这种方式也是史无前例的，因为没有国家能够向海外提供如此力度与广度的基础设施，有人把“一带一路”称之为“马歇尔计划”，但“马歇尔计划”无法媲美中国的“一带一路”。“马歇尔计划”当年对西欧提供一些经济援助，持续了4年，西欧各国总共接受了美国包括金融、技术、设备等各种形式的援助合计131.5亿美元。这和我们现在面向100多个国家开展各种基础设施与贸易的合作—仅对巴基斯坦就签署了460亿美元投资协议的大手笔—是无法媲美的。虽然我们需要考虑美元60多年后的贬值因素，但从海上、陆上的大布局，横跨亚欧非及拉美、南太的经济地缘布局来看，这是一种通过提供基础设施公共物品与经济全球化进行特殊结合的国际贡献，这在历史上很难找到。美国过去没有这种情况，苏联更没有。
　　中国没有通过搞军事集团给美国构成挑战，所以，美国对如何应对中国这种崛起与挑战缺乏良策。特别中国是一种经济高度融入国际体系的崛起：我们讲全球价值链，包括高科技与经济上的高度融合，这种全球价值链遍布东亚、欧洲、北美，它不单单是存在于中美之间，而是分端链接韩国、日本、新加坡、东南亚及我国台湾地区等。所以中美贸易战不单单影响到中国，包括日本对中国的出口，对其他国家的出口，包括东亚对中国的出口，都遭受不同程度的影响。所以，中国是在经济全球化进程中，在国际体系内崛起的，是在体制内逐步逐步做强做大的。它是以一种软性的方式崛起，甚至中国的发展模式已经在发展中国家中成为一种示范。
　　当然我们不宣传“中国模式”，也不主动向外输出这种东西，但实际上这种发展模式对很多国家是有影响的。我最近看到一个报道，讲昆山开发区管委会原主任宣炳龙，他通过对发展中国家官员的讲课，吸引了埃塞俄比亚经济开发区官员拜他为师，请他到埃塞当经济顾问，谈昆山如何进行招商引资与实现起飞的。2016年以来，昆山先后为埃塞俄比亚培训3批36人，昆山专家咨询团4次赴埃塞俄比亚培训管理人员100余人（次），这实际上就把我们原来成功的模板带入到埃塞。
　　这种对外经济合作加传播发展经验的事例不胜枚举，涉及到地区包括拉美、非洲，乃至南太岛国。这种软性的影响使得美国感到非常头痛，它要抵制也无计可施。因为第一，不管在哪些经济项目上，它都会面临许多国家参与，美国无法拿出充足的资源对付中国。第二，它没有国家与政府集中的资源来参与经济竞争。
　　美国为什么要把WTO搞瘫痪？有很多经济利益考虑，但涉及中国的原因之一是中国参与WTO是以国家经济体为主的，国企、央企是获得政府补贴的。我们讲中国特色一直强调，我们有国家集中办大事的优势。这种优势美国也感到，和你竞争，在国际上它越来越处于不利的地位。所以，美国现在实施的对华竞争战略，面临的一个很大的问题就是，如何开掘工具箱里的灵丹妙药来应对中国这样一种崛起，实际上没有一套现成可用的方法。
　　多头竞争：摒弃多边疏离盟友
　　我们学国际关系讲到战略，首先要确定一个国家面对的最大重大挑战是什么？对霸权国家来说，就是对现有国际体系、对以霸权为主的国际秩序构成了什么挑战。美国现在把中国排在俄罗斯之前作为其战略竞争者。而实际情况是，俄罗斯对美国的短期破坏性挑战要远胜于中国，但美国却把中国作为主要的战略制衡对象。
　　但作为一个战略，需要观察战略实施、目标与结果的正向联系。
　　第一，要集中调动国家的主要资源去应对这一种挑战。美国现在具有这种资源吗？它没有这种资源。前面我们讲到太空军，美国原来有四大军种：海陆空，海军陆战队，加上海岸警卫队，加上现在的太空军，成为六大军种。目前美国太空军事力量分散于各军种，包括海军的太空与海洋战争系统司令部、陆军的太空与导弹防御司令部等。建太空军，他们内部有反对意见，认为可以在空军里面设立相关机构即可，建立太空军会浪费国防经费并导致美军机构臃肿。
　　特朗普和几个军方人士说，太空军并非要将部队送入太空作战，而是要在太空保护美国通讯和监测卫星和其他美国资产，与中国和俄罗斯竞争太空领域的绝对优势。但养一个新军种就要花很多钱。这是美国面临的问题，六大军种、国土安全、控制边境难民、社会医疗、高科技都在竞争资源。
　　第二，我们讲一个战略要有一个高度的盟邦协调。外部协调重要的要素是建立广泛、互信、强有力的伙伴关系。冷战时期欧洲作为竞争主战场，主要是让北约发挥作用，现在北约和美国关系是分化的，矛盾重重。法国马克龙讲北约“脑死亡”，他讲得刻薄一点，但实际上是点到问题核心了，美国已经无意在北约投入足够的资源与发挥其更多的安全上的影响力。
　　作为一个竞争战略，需要调动所有的战略伙伴的积极性与确保凝聚力，但美国现在缺乏这种真心的战略伙伴。而且它现在实施的政策，是与伙伴的利益、理想、目标对冲的，这包括退出巴黎气候协定、伊朗核协议等。贸易战我们集中关注的是中国本身，第一阶段贸易协定签署将近，但是美国贸易代表莱特希泽表示，下一步就要针对欧盟，因为2019年美国与欧盟的商品贸易逆差达到1800亿美元，美国考虑提高对欧洲商品的关税，贸易问题是特朗普政府的关注重点。欧盟也不是随便可捏的，法国宣布对互联网巨头开征3%数字税，谷歌、亚马逊、脸书等科技巨头都包括在内。
　　美国现在所执行的单边-双边的贸易政策是绕过多边的贸易体系的，这既是对欧盟、日本、加拿大等支持WTO多边贸易体系的盟国利益的否定；也是对广大发展中国家，包括与美国有密切战略伙伴的冷落。当然，美国暂时还不会冒天下之大不韪，正式退出WTO。美国贸易代表处官员曾私下表示，美国不会轻易退出，因为退出以后要重建一个，这太难了。但内部改革也很难，WTO的改革，各国协商一致，那是很难的。就讲一个发展中国家地位认定问题，美国不单单针对中国，也针对印度、新加坡、韩国、巴西和新加坡很多国家。要所有这些后发的新兴国家都放弃第三世界国家地位，谈何容易。美国确定了四个定义，包括G20的成员都不应该算第三世界，这就牵涉到很多国家，中国只是其中一个主要的对象。所以它知道WTO改不成，它就使WTO边缘化、僵死，利用其法律与金融的“长臂管辖”及巨大市场的诱惑，来迫使发达国家和与其贸易密切的国家臣服于它强制推出的贸易规则。现在讲特朗普民粹主义，批评他完全否定全球化，我不认为它是完全否定全球化，美国还是要搞全球化贸易与投资，也不可能否定所有全球市场规则。目前它的行动是构建以美国规则为主导的双边化的、诸边形的贸易协定来绕过对其不利的全球贸易规则，它同100多个国家之间都存在贸易逆差，迫切希望扭转这种局面。随着《美墨加贸易协定》的签订，它将与英国等诸多国家签署双边自由贸易协定，新《日美贸易协议》将于2020年1月1日生效，这是一个使日本农业生产损失多达约1100亿日元的不平等协定。通过这些协定，把原来TPP想做的一些规则，想让WTO改变的一些东西，纳入到这个体系中，逐步推广实施，最终使符合美国利益与标准的规则覆盖与其有贸易关系的60%到70%的国家与地区，当然它无法全部覆盖，包括同中国的贸易关系。
　　这个过程中的最大的问题，很多国家是赞成多边主义，日本、韩国，甚至加拿大。现在欧盟和加拿大正在考虑设立一个WTO“上诉机制”替代机制，以确保贸易争议继续有一个处理仲裁的机构运行。美国一方面否定WTO这个机制，另一方面对中国、印度、俄罗斯和土耳其向WTO提出的对美申诉，仍然进行了应诉，提供证据强调以“国家安全例外”条款来否定WTO的管辖权。
　　美国这种否定多边的贸易体系的做法与盟国的矛盾越来越大，要这些国家再与美国同心同德，事实上是做不到的。再加上现在让北约成员国增加军费，要韩国增加5倍驻军费，叫日本要增加4倍驻军费。日本的防卫预算超过GDP的百分之1点多，美国要求他们都达到2%以上。但是这些国家长期以来依赖美国的战略保护，同时在外交与安全上听命与美国，跟着美国采取军事行动，成为美国海外战略资产的一个组成部分。现在美国要求它们出更多的军费，把驻军纯粹作为保护驻地国的雇佣军，撇清了美国本身的战略利益与需要。美国战略界很多人指责特朗普，不了解驻军对于美国的战略意义，如果韩国与日本不得不要求美国减少驻军，这对美国的战略利益是重大损害。
　　现在美国推进针对中国的“印太战略”，中国当然表示反对。这是一个四国准同盟的机制，美国把印度拉过去了，通过2+2会谈，签了《工业安全附件》协议，美印国防工业企业可以联合研发和生产装备。实际上把印度推到前面，去跟中国斗。但是在印太与亚太地区，如果把东盟撇在一边，搞所谓的安全机制是不可能成功的。因为所谓的印太战略核心地区就是南海地区，是东南亚地区。如果东盟不参加，即使拉了印度，也主要在印度洋发挥影响力。日本活动的重心主要是在东海地区，它也明确不赞成用“印太战略”，而是用“印太构想”来降低与中国对抗的姿态；澳大利亚主要是在南太地区。美国在东南亚现在没有真正的军事基地，虽然菲律宾2016年根据双边协议同意5处军事基地供美军选择使用，但基地改建工作并没有完成，菲律宾总统杜特尔特也不允许美国在菲律宾建立永久的军事基地。新加坡则仅仅提供了樟宜基地给美军作为补给用途。
　　第三，重点战略要有聚焦点，虽然“印太战略”及东亚战略重点是针对中国。但中美并没有形成针锋相对的战略竞争，因为中国对美政策从来不说战略竞争，这是中国的特色。中国的文化和俄罗斯不一样，不会直接使用战略竞争这个概念。虽然我们现在不再提“新型大国关系”这个概念，但“不冲突”“不对抗”的基本内涵或底线我们仍然在坚持，对于美国政客的种种妖魔化中国的无端指责，中国并没有以牙还牙。周旋，斗而不破，适度反击，乃中国特色、风格与手腕。如在南海问题上，我建了5个岛礁，这属于中国声称的历史性主权范围，合理合法，我们现在也不进一步扩建。美国在把中国作为战略竞争对象，它实际上没有找到真正的落脚点、发力点。军事上中国虽然展示了东风41、东风31等洲际导弹，但其有限数量的威慑力基本上是防御性的。“一带一路”项目布局很分散，这么多国家参加，美国也无法聚焦抑制中国。美国把“海外私人投资公司”改成“国际发展金融公司”，它可以买股权，来支持私营公司去非洲、东南亚、南亚搞基础设施的经营。但是其预算每年只有600多亿美元，要分散到全球不同地方，实际上就是撒胡椒粉。
　　另外，美国遇到的很多棘手的全球及地区的安全问题，不都是中国制造的。如叙利亚、伊朗、朝鲜、乌克兰以及中东欧的波兰等等，它有战略利益，它受到利益攸关方的拉扯，它也是霸权的仲裁者，它要在俄罗斯边境部署反导体系遏制俄的强权。前段时间还有委内瑞拉、美墨边境移民问题。所有这一切使其不得不分散精力，至少占了它很多工作议程，使其顾西难以顾东，捡了芝麻丢了西瓜。这是美国最大的战略分散问题，它战略很难集中到一个地方。战略实施经常不是跟着战略报告走的，而是跟着问题走。美国制定了阿富汗战略的三大支柱：(A)基于条件的撤军；(B)包括外交、经济和军事力量在内的全面战略；(C)改变美国处理巴基斯坦问题的方式。但真的要撤军，美国是下不了决心的，军方明确反对，因为撤了以后塔利班可能回来。现在美国国防部长埃斯珀又称要大幅削减驻非洲、中东和拉丁美洲的美军规模，在西非的美军全数撤离，以专心对付中、俄两国，但能否实施必定要视这些地区的战略利益需要。
　　战略错位：行动失当风险提升
　　冷战后美国没有真正的战略统筹或者一个大棋盘，因为它认为进入了一个单极世界，没有大国可以与其对等地在全球进行战略竞争，世界由于失去了二极化，很多地区内历史积累的“宗教-民族-种族-边界”问题就借机爆发出来，美国要管，管不过来；但又想管，其所谓的西方价值与道德的优越地位也在推动其进行评判与干预。
　　现在讲百年大变局，东升西降、西方衰落、全球化治理受阻等，基本反映就是世界秩序混乱，没有有效的均势与集体制约。在这种大背景下，美国把中国定位为制度性的、系统性的、长期性的、战略性的挑战，希望高科技与部分经济脱钩，搞管制型的经济全球化，这是战略判断的迷茫或误导，中国所谓新兴产业仍在成长过程中，处于价值链的中下端，还面临许多卡脖子技术的差距，对美国科技的挑战并不是急迫的，也不构成对美国利益立时立刻的全面影响。民粹主义的传教士班农这批人就是制造战略恐慌，对于美国来说更重要的是处理其内部不平衡发展与政治制度及治理的问题，其次是保证在全球治理背景下的美国与绝大多数国家利益共赢的问题。
　　讲到地缘焦点，对于印太战略美国学界就有很多争论，其中一个问题就是—这是战略吗？战略本身有这么宽广的地缘空间吗？过去说亚太，主要是以东亚为主。现在称“印太”，又是印度洋，又是太平洋，美国搞得过来吗？
　　过去美国是以三个岛链在海上围堵中国。现在随着中国海上丝绸之路的发展，在印度洋建立了一系列的港口，在红海吉布提有了用于海军护航、维和、人道主义救援等任务的休整补给基地。对于中国这一线发展，美国军方一些人士提出了第四岛链与第五岛链理论。原来三个岛链要防备中国都很困难，现在中国为了帮助印度洋沿岸国家建造用于经济建设的港口等基础设施，为了反海盗与保证中国海上生命线的安全而发展蓝海军力，美国怎么有能力与理由在这么长的条线上防堵中国？所以，美国战略学界就有人称之为“空洞”的战略，做不到实处。
　　最后，作为一个真正的大国，战略使用当中，有一个叫做战略模糊性，“离岸制衡”。这些概念或原则主要表明大国要保持一定的超脱性，不能陷于不同行为体的矛盾之中，以维持和平现状，防止一方采取冒险的行动。美国在台湾问题上长期保持这种战略模糊性，在“一个中国”、“三个公报”、“和平谈判”、“反对独立与改变现状”、“对台关系法”之间保持平衡。这两年美台关系的升级，不停地派出军舰穿越台湾海峡，提升更多的官方往来，包括所谓的“国家安全顾问”在公开场合见面等，严重冲击了“一个中国”的底线，也打破了长期存在的微妙的战略默契。按照美国会通过《台湾旅行法》、《台北法案》、《2020财年国防授权法案》等涉台法，实际上给行政机构出了难题。在国防外交这个层面，过去最高是帮办的层次，如果现在要提升助理部长，乃至副部长层级，这就是对《中美建交公报》的“一个中国”原则严重挑战；至于军舰在台湾靠港，无论是岛内的高雄，还是离岛的太平岛，都是军事上对中国主权的严重威胁。这种改变两岸关系与“美台”关系现状的动作，实际上是打破了中美战略上脆弱的稳定，更是给台湾分裂势力发出了危险信号，以为美国支持他们，可以任性挑衅大陆，纵容他们采取进一步的台独的举措，也必然导致中国大陆不得不启动《反分裂国家法》的条款，捍卫国家的主权。
　　作为一个超级大国实施的大战略，既要威慑敌方的威胁与军事优势，更要避免由于竞争失控与发出错误信号而引发冲突战争。换言之，竞争可以走边缘主义，但同时有一套自我约束的程序。现在它对中国南海诸岛的领海与周边海域不停地搞“自由航行”，中国海军不得不采取措施进行驱逐等干预行动，这是非常危险的，有可能导致擦枪走火。奥巴马时期的国家安全顾问赖斯，对美军南海的所谓“自由航行”是采取高度管控的，这需要得到国安会批准，也是美国文官控制军方的规制。现在特朗普政府授权印太司令部自行决定“自由航行”的地点、方式与时间，导致军方为了显示实力，频繁地进入南海，这必然增加危机爆发的可能。
　　实际上还可以举出更多的例子。所以这些战略在施过程中，会遇到许多问题，最终妨碍、削弱它达到设计的目标。当然它会有部分如意的结果，同时给我们制造风险，构成压力，引发一些危机，但这些风险、危机会不会演化成一场更严重的危机，会不会导致美国得不偿失，这个现在很难断定。但这个非战略的战略，对美国的战略界提供了进一步研究的案例，如果再过十年，可能会为美国下一步制定新的一种战略提供经验与教训。
　　作者：刘鸣，察哈尔学会高级研究员，上海社会科学院国际问题研究所研究员

来源时间：2020/1/13   发布时间：2020/1/12

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作者：刘元玲  来源：《当代世界》2019年第12期

　　内容提要
　　特朗普执政以来，美国国内气候政策出现了大幅倒退。在联邦层面，特朗普坚持“美国优先”的执政理念,对气候变化的科学基础持质疑态度，在相关人事安排和政策落实方面呈现明显的“去气候化”特征。在地方层面，各州政府对气候变化问题的态度呈现两极分化的态势，难以形成合力。部分地方政府虽然希望做出积极应对，但心有余而力不足，成效有限，难以对全球气候治理产生积极影响。鉴于美国是全球第二大碳排放国，其失衡、低效的国内气候政策具有明显的外溢效应，不仅对美国自身，而且对其参与的双多边气候合作以及全球气候治理都产生了十分消极的影响。
　　关键词
　　特朗普；美国气候政策；全球气候治理

　　美国作为能源生产和消费大国、全球第二大碳排放国，在新能源发展、环保科技创新等与气候治理相关的领域优势明显，因此其国内气候政策走向和成效如何，将对全球气候治理产生重大影响。2017年特朗普就任美国总统以来，一改其前任奥巴马政府的“亲气候”立场，使美国国内的气候政策出现大幅倒退。失衡、低效是目前美国国内气候政策的显著特征，这一消极的气候政策严重影响了全球气候治理的效能。
　　美国联邦与地方的气候政策新动向
　　美国国内气候政策是指美国为应对全球气候变化所采取的减排、减缓和适应等国内政策的总称，其可以划分为联邦和地方两个层面的政策举措。气候变化问题本身的复杂性及其与经济发展、能源使用、产业结构等部门的密切关联性，使得对该问题的有效应对在很大程度上依赖于宏观层面的政策制定与落实。特朗普上台以来，美国联邦气候政策出现了大幅度倒退，主要体现在以下三个方面。
　　第一，在关于气候变化问题的观念认知方面，特朗普不认同气候变化的科学基础及其产生的影响，也不主张对该问题加以积极应对。他在气候变化问题上的观念认知体现了共和党在该问题上的传统消极立场。自1990年以来，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）历次发布的气候变化评估报告均作为应对气候变化的权威文件被国际社会广泛认可，其核心结论是全球气候变暖正在发生，将对人类社会产生长期负面影响，但人类还有可能通过积极应对获得可持续发展的未来。这一评估成为各国政府制定气候政策、设立制度、落实行动的重要科学依据，也是全球气候治理的科学基础。然而，特朗普对IPCC的报告结论不以为然，质疑全球气候正在变暖，否定人为因素对气候变暖的影响，因而拒绝对此问题做出积极应对。他在2016年参加总统竞选时就声称：“奥巴马在解决一个实际上不存在的问题，他将气候变化看作当今世界最重要的问题之一，我认为其重要性很低，我不相信气候变化，除非有人给我证据看。”总统后，特朗普依然在不同场合声称气候变化是“骗局”，是“旨在削弱美国竞争力的谎言”。特朗普的这种认知与言论，不但遭到身边亲信的反对，而且受到民主党的谴责。此后，特朗普在气候变化问题上的保守认识虽有所松动，但其仍认为气候变化即便存在也并非不可逆转，是可“变来变去”的现象，无须积极应对。总体而言，特朗普落后的观念认知对美国国内气候政策造成了巨大负面影响。
　　第二，在人事安排方面，特朗普政府在应对气候变化相关职能部门任命的几乎都是反对或质疑气候变化的人。诸如“亲气候”的知名专家托德•斯特恩等遭到排挤。2017年2月，特朗普任命斯科特•普鲁特担任美国环保署署长，这位前俄克拉荷马州总检察长曾多次指责和质疑环保署的权力，还联合其他二十几个州状告奥巴马的“清洁电力计划”违宪。2018年7月，普鲁特离职后，特朗普授意前煤炭行业游说人士安德鲁•惠勒继任环保署署长，不但激起许多民主党人和环保人士的强烈反对，而且连缅因州的共和党参议员苏珊•柯林斯也表示反对，称惠勒致力于降低造成气候变化的排放标准，将把美国带往错误方向。特朗普内阁任职时间最长的官员之一、美国能源部长瑞克•佩里曾嘲笑气候变化是“世俗碳邪教”，并称气候科学家操纵数据以获得资金。白宫顾问、极力反对气候治理的科学家威廉•哈珀认为，气候研究浪费钱财，有损科学界形象，更像是某种“印度教”的东西。特朗普的这些人事任命在联邦层面为气候变化反对论者提供了舞台，与之相应，这些人在相关职能部门采取的举措又为特朗普实践反对气候治理的理念提供了支持。
　　第三，在气候政策方面，特朗普政府对奥巴马的气候遗产进行了“急刹车式”的暂停、搁置甚至废弃处理。奥巴马政府未能成功通过立法来保持联邦气候政策的稳定性和持久性，因而只能依靠行政命令的方式出台相关政策。奥巴马第二任期内推出的以“清洁电力计划”为核心的《总统气候行动计划》是其最重要的气候治理遗产。然而，2017年1月，特朗普上任伊始就宣称《总统气候行动计划》是“愚蠢且不必要的政策”，并用注重化石能源开发利用的“美国第一能源计划”取而代之。此后不久，特朗普大幅削减环保署的预算，并对其进行大规模裁员。2017年5月，美国政府公布2018财政年度预算草案——《美国优先：一份让美国伟大复兴的预算蓝图》，同年特朗普还签署了《推动能源独立和经济增长的总统行政命令》。“这说明特朗普或共和党的认识已直接转化成联邦政府的行动：一方面大幅削减与气候相关的科研预算，甚至包括执行多年、口碑甚好的‘能源之星’计划和先进能源研究计划，宣布退出《巴黎协定》并停止向绿色气候资金注资；另一方面要求直接撤销之前与气候变化相关的4项总统行政命令，立即对‘清洁电力计划’相关条款进行审查，解散由白宫经济顾问委员会与管理预算办公室召集的温室气体社会成本机构间工作组等。不到百日，当年‘奥巴马气候新政’就已经被彻底从联邦政府政策中删除。”这些举措在美国国内激起强烈不满，前美国环保署署长、民主党人吉娜•麦卡锡甚至将其称为“倒行逆施”。2018年8月，特朗普政府又宣布将在2020年后冻结奥巴马时代提出的旨在降低交通碳排放燃油减排标准，而交通领域的碳排放占美国总体碳排放的30%左右，这一举措使得奥巴马的气候遗产几乎被铲除殆尽。
　　综上所述，特朗普执政以来的联邦气候政策出现了大幅倒退。由于观念上的怀疑否定、人事安排和政策部署的“去气候化”，美国联邦政府的气候政策呈现明显的“走一步、退三步”的状况。在联邦政府政策影响下，美国地方气候政策也呈现了明显的倒退，这主要体现在两个方面。
　　第一，积极应对气候变化的地方政府数量有所减少。美国国家制度的设计在很大程度上决定了“一切政治都是地方政治”，联邦的意志能否以及在多大程度上得以落实，地方政府的作用非常关键。美国50个州和1个特区政府及其下辖的数万个城市、郡县政府在应对气候变化问题上的政策立场差异很大，甚至呈现两极分化的状态,既有像加利福尼亚、纽约这样积极行动的州，也有像俄克拉荷马、德克萨斯这样消极应对的州。在“去气候化”成为联邦政府气候政策基调的情况下，积极应对气候变化的地方政府数量明显减少。2013年，美国有29个州拥有可再生能源组合标准，到2019年时减少为25个州加华盛顿特区。2014年，美国共有38个州编制了温室气体排放清单，制定了气候适应计划，但到2019年11月减少为23个州加华盛顿特区。行动积极的地方政府在特朗普执政以来也遭到来自联邦层面自上而下的打压与制约。2019年9月，特朗普宣布撤销加利福尼亚州独立制定更加严格的汽车尾气排放标准的权力，并禁止其他州制定此类规则，这进一步挫伤了其他地方政府应对气候变化的积极性。
　　第二，地方政府应对气候变化的成效有限，达不到美国国家减排目标所需要的规模。早在2016年5月，美国密歇根大学和北卡罗来纳大学的研究人员在对美国44个地方性气候政策进行评估后指出，美国地方性气候政策虽然数量众多，但缺乏实操性，因而减排效果有限。国际社会曾一度对美国地方气候政策与行动抱有希望，期望它们能以某种方式如期兑现美国在《巴黎协定》中的承诺。但在倒退的联邦气候政策的影响与压力下，不断有地方政府退出应对气候变化的项目，使得这一希望成为泡影。2018年，美国甚至出现了碳排放量增加的情况，增幅为3.4%。此外，由于缺少联邦政府的支持，地方政府推行的气候政策只能聚焦于政府行为或社区建设等方面，将减排、减缓和适应气候变化推广至不同领域的尝试收效甚微。
　　总之，特朗普执政以来，美国在气候变化问题上的立场出现了反转，联邦层面的气候政策甚至出现了根本性逆转。面对倒退的联邦气候政策，国际社会一度将希望寄托于美国地方层面的气候政策。然而，部分地方政府的努力虽然取得一定成效，但总体而言是心余力绌。2018年，美国碳排放不降反升也说明地方气候政策根本无法对冲联邦气候政策倒退带来的消极影响。
　　美国国内气候政策倒退的原因
　　2017年以来，美国国内气候政策出现大幅倒退是由很多因素共同作用造成的。在联邦层面，愈演愈烈的政治极化导致共和、民主两党在气候变化问题上出现认知分裂、难以达成共识，这是美国气候政策出现倒退的根源。在地方层面，一方面受消极倒退的联邦气候政策影响，另一方面受制于千差万别的地方实际情况，诸多州关于气候治理的认知日趋消极，政策效能不断下降。特朗普本人在气候变化问题上的消极认知立场也是导致美国气候政策倒退的重要因素。
　　第一，政治极化导致共和党与民主党在气候变化问题上的对立日益加剧，这是造成美国气候政策倒退的根源。自20世纪90年代以来，共和、民主两党在环境保护、气候变化等问题上的分歧就日趋明显，立场日渐对立。共和党对待气候变化的主流立场是质疑并否定气候变化、拒绝改变美式生活方式、反对以减排来应对气候变化，并且这一立场随着时间的推移愈演愈烈；而民主党在应对气候变化问题上持积极立场，在观念和政策层面都主张积极应对气候变化，并以此来吸引更多选民支持。两党之间的理念和立场分歧通过各种方式渗透给选民，而选民在此问题上的认识差距又进一步加剧和固化了两党之间的分歧。政治极化导致的认知分裂造成立法、行政和司法部门相互掣肘，从而带来联邦层面应对气候变化的政策失衡与低效。无论哪个党派执政掌权，这一态势在过去三十多年都没有发生实质改变。特朗普执政进一步加剧了两党的政治对立，进而对制定高效、平衡的气候政策产生负面影响。
　　第二，受联邦气候政策倒退的影响以及各地自身禀赋的制约，美国地方政府的气候政策也出现了倒退。一方面，美国地方政府在气候变化问题上的立场也呈现分歧对立状态，这是两党在联邦层面的斗争向下传导的结果。民主党占优势的蓝州多数代表的是金融界、中产阶级、高级知识分子的利益，其对气候议题较为积极；而共和党占优势的红州则多是能源重工业、制造业等利益集团的代言人，因此在气候变化问题上更为保守。另一方面，各个地方资源禀赋不同，具体情况千差万别，他们往往各自为政。例如，各州间的减排目标差异大、措施考虑不够周全、许多目标的达成遵循自愿原则，使得基于地方实际而产生的气候政策很难统一，从而不能形成合力共同应对气候变化。2019年，美国能源署发布的一份报告指出：“无论是绝对排放量还是人均排放量，美国各州与能源有关的二氧化碳排放差异很大。”各州的土地规模、可用燃料、企业类型、气候、人口规模和密度都对该州的总排放量和人均排放量水平发挥着直接影响。例如，华盛顿州拥有丰富的水力资源，完成减排任务相对容易；特拉华州拥有丰富的煤炭资源，因此推动低碳减排的工作就阻力较大。此外，地方政府相关立法所具有的权威性不足，难以像联邦立法一样改变社会各界对机会、成本和风险的认识，进而刺激他们做出有利于气候治理的选择。有些地方政府的财政预算中没有明确的应对气候变化的资金，而特朗普执政后联邦政府分配的资源少之又少。即便是资金充裕、政策积极、行动力最强的地方（如加利福尼亚州），其减排行动也仅仅局限在有限的范围内，无法对冲那些消极应对的高碳排放州的影响（如得克萨斯州），也无力抵消倒退的联邦气候政策所带来的影响，甚至还要耗费精力应对联邦政府的打压。
　　第三，特朗普本人是导致美国气候政策出现倒退的直接影响因素。一方面，特朗普质疑、否定气候变化的科学基础，并通过自己强大的自媒体宣传能力掀起了一股质疑、否定气候变化科学基础的浪潮，影响了数量广泛的国内外民众，削弱了美国应对气候变化的认知基础。另一方面，特朗普奉行“美国优先”的执政理念，以“美国能源独立”为目标，注重对化石能源的开发使用和出口，降低环保监测标准。特朗普回归传统能源，旨在通过促进任内经济增长获取短期经济收益，巩固执政基础，这不可避免地造成联邦气候政策的倒退。此外，特朗普执政后对奥巴马时期积极的联邦气候政策进行暂停、搁置甚至废弃，在机构设置、人事安排以及财政分配等方面都呈现明显的“去气候化”的倾向，对地方政府积极应对气候变化的举措不仅不予以支持，反而实行压制和约束，使得地方政府气候政策出现倒退。
　　总体上看，当前美国国内气候政策倒退的主要原因是愈演愈烈的政治极化，以及由此导致的两党在气候变化问题上的认知分裂，这不但影响了联邦政府气候政策的制定和实施，也向下渗透并影响到地方层面的气候政策。虽然美国仍有部分地方政府主张积极应对气候变化，但由于缺乏联邦政府层面的顶层设计，它们基于自身现实所采取的气候政策基本上是各自为政，难以形成合力，成效有效。
　　美国国内气候政策倒退的影响
　　美国曾经是全球气候治理最重要的参与者之一。特朗普执政以来美国国内气候政策出现倒退不仅对其本土气候治理，而且对其参与的双多边气候合作和全球气候治理进程与效果都产生了显著的消极影响。
　　一是对美国生态环境与经济可持续发展带来消极影响。短期来看，由于缺乏积极有效的应对，气候变化已经对美国农业发展、土地利用、水资源保护和民众健康等带来损害。例如，干旱、暴雨等极端天气的增加对美国作物产量、家畜安全和乡村生活带来越来越严峻的挑战。气温和降水变化导致山火增多、地表臭氧污染加重、空气质量恶化，进而使民众健康风险增加。长期来看，消极的气候政策对美国国家利益造成的负面影响是显著的。根据美国环保署最新的研究报告，如果不对气候变化加以遏制，其造成的种种后果将在21世纪末给美国造成数千亿美元的损失，包括供水短缺、基础设施瘫痪以及由空气污染导致的平均寿命缩短等。英国剑桥大学的研究报告指出，除非《巴黎协定》的目标能够实现，否则到2100年全球平均气温将上升4摄氏度……这将会使美国的人均GDP损失超过10%。
　　二是致使美国曾经参与的双边气候合作陷入停滞。特朗普执政后，美国与欧盟、印度、中国等主要经济体的双边气候合作均陷入停滞。例如，奥巴马执政期间曾试图推动美国与印度之间的双边气候合作，如今该议题已经彻底退出了特朗普的议事日程和关切范围。目前，特朗普政府已将重点放在推动美国向印度出口化石能源的议题上。奥巴马执政期间，美国与欧盟在“如何共同应对气候变化”问题上分歧与合作并存，到了特朗普时代，美欧双方在该问题上的合作几乎无从谈起。中美气候合作经过从无到有、从边缘到中心、从次要到主要的转变过程后，在奥巴马执政时期一度成为中美双边合作的亮点，成为大国合作应对气候变化的典范。然而，特朗普政府对待气候问题的态度及其倒退的国内政策，使得中美双方应对气候变化的合作陷入停滞。特朗普政府发动针对中国的“贸易战”，导致两国关系遭遇严重冲击，使得双边政府间合作应对气候变化的氛围几乎荡然无存。
　　三是导致多边气候治理平台的未来发展更加举步维艰。特朗普执政以来，将其落后的气候观和倒退的气候立场带到多边气候治理平台，阻碍了通过多边机制应对气候变化所具有的可信度和效能。例如，美国曾积极推动“亚太清洁发展和气候伙伴计划”，通过多边合作满足各国日益增长的能源需求并应对温室气体排放、能源安全等方面的挑战，同时依托全球环境基金推动各国开展形式多样的应对气候变化国际合作。然而，特朗普执政后将这些多边项目束之高阁，相关国际合作陷入停滞。事实上，特朗普执政以来，美国已不再主动在多边治理舞台增加气候议题，甚至中断在多边机制中对气候议题的讨论。例如，2019年白宫代理幕僚长米克•马尔瓦尼公开声称，2020年在美国举办的七国集团峰会将不设置气候变化相关议题。尽管仍有一些多边机制抛开美国达成积极应对气候变化的声明，但总体而言，缺乏美国的参与和支持，这些努力的成效将大打折扣。此外，特朗普决定退出《巴黎协定》，也会对全球气候治理造成严重负面影响。正如曾推动达成《巴黎协定》的美国国务院前气候官员安德鲁•莱特所言：“如果我们只是一个低排放的小国，影响不会那么大。但我们是一个有着很多权力和影响力的大国，我们在这个问题上缺席会使整个世界的气候治理倒退。”
　　结语
　　特朗普执政以来,美国国内气候政策出现大幅度倒退，总体呈现失衡、低效的特征。从联邦层面看，愈演愈烈的政治极化使民主党与共和党在气候变化问题上陷入认知分裂，双方难以达成共识。日益严重的政治极化导致美国政府难以出台平衡、高效的联邦气候政策。从地方层面看，由于受党派政治极化的影响和联邦气候政策倒退的压力，以及地方气候政策本身的诸多局限，其治理效果十分有限，无法对冲倒退的联邦气候政策所带来的冲击。美国国内气候政策倒退不仅对其自身经济社会发展造成消极影响，而且使美国参与的双多边气候国际合作陷入停滞，对全球气候治理造成严重冲击。

来源时间：2020/1/13   发布时间：2020/1/7

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