作者：薛力  来源：FT中文网

　　1、特朗普跟金正恩分别想从谈判中得到些什么？
　　看法相对悲观，主要是一场政治秀，因为双方都需要。对特朗普来说，是获得一些进展以便为连任造势。与内政相比，美国总统在外交上能够施展的空间更大。另外，中美贸易战至少将有阶段性成果，他得以腾出精力来处理一下朝核问题。对金正恩来说，则希望通过对美直接谈判，获得实实在在的好处，以便提升国际形象、减少外交压力、促进经济发展。
　　特朗普开口闭口美国第一，其实就是把美国的利益尤其是本土利益放在第一位，要的是实实在在的好处。现在可以做出判断：特朗普是交易型总统，认为什么事情都可以交易，关键看价钱与成本，为此在外交上形成了“漫天要价、就地还钱”的风格，与韩国、日本、欧洲一些国家的谈判中都是这个风格。以韩美自由贸易协定为例，声称要重新谈判，最后仅仅增加了几个对美国有利的条款了事。这与奥巴马执政初期的做法并没有什么不同。对日汽车谈判的结果也是形式大于内容。至于本土以外，他整体上采取的是战略收缩，为此不在意美国的世界领导权、价值观、气候变化等相对虚的议题。而在需要承担安全责任的议题上，他也力争减少美国的负担，为此要求同盟国在财政上有更大的投入，特别是那些国防开支占GDP的比重小于美国的盟国。
　　就东亚而言，他关心的议题不多，主要是南海问题、朝核问题、东海问题与台湾问题，其中朝核问题是他最为关注的。
　　在朝核问题上，特朗普最关心也最担心的是朝鲜核武器是否能威胁到美国本土（包括夏威夷）、是否搞核扩散。至于朝鲜弃核与否，是第二位的考虑，但不好明确这么说，毕竟要顾及日本、韩国的感受。当然，朝鲜能弃核更好。
　　2、特朗普和金正恩对“去核”的理解是否有所不同？
　　没有什么不一样。关键在于如何实现弃核。朝鲜要求先获得安全保障、与美国建交、获得经济援助之后，再逐步弃核。美国要求朝鲜先弃核，然后再谈其他。这是朝核问题长期以来得不到解决的一大原因，六方会谈达成了“以行动对行动”就是为了解决这个问题，但最后还是无疾而终。
　　金正恩从去年开始同意进行弃核谈判，这与此前的表态不同。其实，从他在国内的历次讲话中可以看出，他的话都是两边讲：一边讲要弃核，一边讲坚决不弃核。在对外场合，他则依据需要强调不同的方面。他这么做很正常。关键看行动。对于朝鲜这个有着极度不安全感的小国而言，核武器是他保护自己的最后手段，绝不会轻易放弃。特朗普现在意识到，要朝鲜在短期内弃核不现实，甚至难以让朝鲜给出弃核的时间表。因此，他自己找台阶下，在2月22号表示不急于（no rush）让朝鲜弃核。
　　在朝鲜暂时不弃核的前提下，双方能做什么交易？这是双方河内会晤的主要目的。由于朝核六方没有就此问题达成新的协议，而且中美目前缺乏必要信任处理朝鲜问题。在此前提下，朝鲜不大可能在弃核问题上做出很大的让步。
　　3、自新加坡特金会以来，美朝关系大致稳定，但没有太大进展。美朝谈判的核心难题是什么？
　　主要原因是各方的利益诉求不一样。去年朝美对话能够进行是因为多重因素的作用，包括朝鲜内部因素、外部因素。内部因素是朝鲜拥有了核武器以及能打击到夏威夷的导弹，以此为基础朝鲜希望减少外部压力、发展经济。外部因素主要是国际制裁，以及中美的大力协作，加上韩国等的襄助。
　　4、在美朝谈判中，韩国与文在寅扮演着一个怎样的角色？在推动美朝谈判的过程中，文在寅是否起到了关键的作用？
　　韩国不可能扮演关键角色。美国是关键。韩国的观点是：第一，朝鲜要无核化，第二，弃核不能通过施压。因此，韩国反对特朗普的“极限施压”政策。
　　文在寅作为一个进步派总统，他的偏好是对北接触，担心强硬政策将促使朝鲜铤而走险，因此反对搞极限施压。但美国认为，接触要能解决问题，早就接触了，奥巴马的战略忍耐不过是换来朝鲜核武器与导弹技术的发展直到能威胁夏威夷。所以，特朗普才力主用极限施压。这是韩美之间的不同。韩国在弃核问题上的这种立场，实际上帮的是朝鲜而不是特朗普。
　　5、有观点认为，特朗普目前因为与金正恩谈判，承受着很大的国内压力与质疑。这些压力与质疑有哪些？
　　别的美国总统都不与金正恩谈判，但特朗普作为一个特立独行的总统，改变了这种传统。问题是，接触了、谈判了，还举行了新加坡特金会，并达成四点协议，但后续进展非常有限。朝鲜暂停了核试验和远程导弹实验，这本来就是朝鲜想做的。而特朗普则同意美韩联合军演暂停，这被认为将严重影响韩美军事合作。对朝制裁也没有加码，实际上是放松了。因此，美国国内有一种观点认为，特朗普被金正恩利用了。
　　所以在这次会上，特朗普当然要求拿到一些东西，回去好交差。但是，想谈成一个新的“以行动对行动”的协议，有可能么？可能性不大，只能是一些双方能做到的形式大于实质的协议，所获得的进展也将是可逆的。也就是说，河内峰会甚至达不到《919共同声明》与《213共同文件》的程度。
　　历史地看，从1992年开始，各方已经就朝核问题签署了多个文件、声明，但最后换来的却是朝鲜拥有核武器与远程导弹。所以，对于朝核问题来说，关键的是协议的操作化。这方面，我们更难指望河内峰会来实现。
　　不得不说，朝鲜在过去几年的外交运作是有效的，也可以说是成功的。朝鲜成功地利用了大国之间的矛盾，实现了拥核与远程导弹，并在此基础上改善了与中国、美国、韩国的关系。其他国家应该反思的是：为什么在应对朝核问题上无法建立起有效机制？下一步如何改进？须知，朝核问题的一大特点就是“大起大落，弃核艰难”。如果不能达成一个有效机制，朝鲜重新进行核试验、进一步发展导弹运载能力，是大概率事件。

来源时间：2019/3/1   发布时间：2019/2/27

旧文章ID：18093

作者：黄安伟  来源：纽约时报中文网

　　越南河内——美国总统特朗普和朝鲜领导人金正恩周四突然结束了他们的第二次峰会，会谈破裂的原因是两国领导人未能就核裁军步骤或缓解朝鲜半岛紧张局势的措施达成任何协议。
　　“有时候你不得不起身走人，”特朗普下午在越南河内的记者会上说。他表示，金正恩坚持要求，全面解除联合国对朝鲜实施的严厉制裁，换取朝鲜拆除其最重要的核设施，但不包括武器项目的其他部分。
　　“与制裁有关，”特朗普说。“大体上是，他们希望全面解除制裁，但我们不能那样做。”
　　谈判的过早结束让美朝之间近一年来不同寻常的和解进程陷入僵局，朝鲜仍保留着自己的核武库，以及据信能生产更多用于核弹头的裂变材料的设施。

　　对正处在艰难的政治时刻的特朗普来说，这也代表着一个重大挫折。特朗普长期以来一直把自己展现为一位能与对手做交易的强硬谈判者，还把朝鲜作为他总统任期内的标志性外交议程。
　　就在特朗普准备与金正恩坐下来谈判的时候，给他当了很长时间律师和“平事人”的迈克尔·D·科恩(Michael D. Cohen)正在向美国国会提供引人注目的、具有破坏性的证词，指责特朗普撒谎成性、有犯罪行为。
　　为了第二次与金正恩进行面对面的交流，减少被美国官员认为是世界上最严重的核威胁之一，特朗普飞越了半个地球。据专家估计，朝鲜拥有30到60枚核弹头，可能还有一枚能打击美国本土的弹道导弹。
　　特朗普说，尽管两国未能达成共识，金正恩周四的确承诺，将继续停止核试验和弹道导弹试验。但在这一点上并没有正式的协议，所以，为迫使美国重返谈判桌，或提出对朝鲜更有利的条件，金正恩可能恢复核试验。
　　特朗普说，金正恩同意采取一个重要步骤，拆除其核项目核心部分的宁边铀浓缩设施，但金正恩说，只有在解除了所有制裁的情况下，他才会这样做。
　　美国总统和国务卿迈克·庞皮欧(Mike Pompeo)表示，在解除所有制裁之前，朝鲜必须拆除其核项目的其他部分。他们还说，双方将在其他场合继续谈判，并强调，有些核设施只是美国官员知道，公众并不知道。
　　特朗普还在回答一个提问时承认，他的政府知道，除了宁边，还有第二个铀浓缩地点。
　　如果像特朗普所说，金正恩坚持要求美国解除所有经济制裁，而换来的只是朝鲜拆除宁边一个设施的话，那是他对美国战略的严重误读。美国官员曾表示，制裁是美国能影响朝鲜的主要做法，维持制裁力度对实现全面无核化的目标至关重要。
　　周四之前，外界曾认为，作为协议的一部分，美国可能会允许韩国和朝鲜之间进行更多的经济交流，那本来可能是目前这个阶段能减轻制裁的最大限度。
　　在结束记者会飞回华盛顿之前，特朗普试图把这个令人意外的事态转折描述得并没有那么糟糕。
　　“这不是离开谈判桌，像是你起身就走那样，”他说。“不，事情结束得非常友好。我们握了手。”
　　“我们有一种友情，我希望这能持续下去，”他补充说。
　　谈判破裂的第一个迹象是上午会面之后出现的，白宫官员表示，午餐会和签字仪式取消。随后，白宫发表声明说，特朗普和金正恩已“讨论了推动无核化进程和经济导向概念的各种途径”，并说他们举行了“非常好的、建设性的会面”，但未能达成协议。
　　“我对谈判破裂的后果有些担心，”华盛顿研究机构威尔逊中心(Wilson Center)的朝鲜问题专家吉恩·H·李(Jean H. Lee)说。“这两位领导人及其幕僚为保持沟通渠道的畅通建立了足够好的关系吗？还是我们将要进入另一个谈判停滞期——或者更糟的是紧张局势——给朝鲜人更多的时间和动力来继续发展他们的武器计划呢？”
　　“这种结果几乎没有给金正恩保全面子留下多少余地，”她还说。
　　双方的官员都曾希望，这次河内峰会将会产生比两国领导人去年6月在新加坡首次见面后发表的模糊公报更具体的结果。
　　当时，两位领导人曾表示，他们将在四个方面进行努力：改善双边关系，在朝鲜半岛建立“持久稳定的和平机制”，确认平壤将致力于朝鲜半岛的“全面无核化”，以及将双方在朝鲜战争中死亡士兵的遗骸送还对方。
　　会谈的破裂与这次为期两天的峰会早些时候展示的气氛截然不同。周四上午，特朗普和金正恩在具有历史意义的大都会酒店以单独会面的形式开始了这一天。前一天晚上，他两人曾在酒店亲密地共进晚餐。
　　从一开始，特朗普就强调，让朝鲜放弃其核武器计划可能是一个漫长的努力，并表示，伴随这种努力的将会是把这个孤立的国家融入全球经济体系的尝试。
　　特朗普政府继续对朝鲜实施严厉的制裁。2017年，美国政府说服联合国安理会——包括朝鲜的盟友中国和俄罗斯——对朝鲜采取了第三轮制裁，这轮制裁在总体上比前几届政府推行的制裁严厉得多。
　　在周四的谈判破裂之前，特朗普曾警告人们要保持耐心。
　　“从一开始我就一直在说，速度对我来说并不那么重要，”他在周四会谈开始时说。“我非常赞赏朝鲜没有再进行核试验、导弹试验。”
　　上午传来的信息似乎很清楚——把朝鲜融入全球经济体系将有助于缓和朝鲜的行为，使其更接近美国的轨道。特朗普似乎准备打个赌：只要金正恩及其他朝鲜官员放弃任何伤害美国的意图，他们将能在一段时间内保持自己的核能力。
　　一名美国记者问金正恩是否做好了解除核武器的准备时，金正恩回答说，“如果我不愿意这样做，我现在就不会在这里”——特朗普对此表示，“这也许是你听到过的最好的回答。”
　　金正恩还暗示，他会接受美国在朝鲜设立联络处。

　　黄安伟(Edward Wong)是《纽约时报》驻华盛顿记者，曾任时报北京分社社长。
　　David E. Sanger 、Motoko Rich自河内、王霜舟自香港、Choe Sang-Hun自韩国首尔对本文有报道贡献。
　　翻译：Cindy Hao

来源时间：2019/3/1   发布时间：2019/2/28

旧文章ID：18088

作者：史文  来源：中美印象

　　史文（Michael D. Swaine）：卡内基国际和平基金会高级研究员
　　翻译/贾力楠 ， 校对/李岩

　　中美关系正面临自两国建立外交关系之后的40年里最艰巨的挑战。当前趋势预示着长期来看关系的不断恶化，对有关各方都有着越来越不利的后果。更确切地说，北京和华盛顿正在从时常有争议但却互利的关系转向一套越来越敌对的、相互破坏的交流机制。几十年来维持双边纽带的通常正面和积极的力量、利益和信念，正在被几乎所有接触领域出现的过度悲观、敌对和零和心态所取代。
　　双方都对关系的普遍恶化负有责任，但是目前，特朗普总统领导下的美国无疑在公然助长这一趋势，主要通过其考虑不周的措辞和其他对被认为是中国不良行为的过度反应。虽然在这一恶化的关系中没有什么是不可避免的（尽管双方都有着灾难预言者无知并危言耸听的预测），但是双边关系更急剧和危险的恶化是一个非常真实的威胁。为避免可能的灾难，需要立即采取非常的矫正措施。
　　为了理解我们如何达到今天这个状况，以及如何使中美关系在更积极的路线上发展，雙方的分析家们，尤其在美國，首先需要消除对過去的过分简单和消极的错误想法。其次，观察家们需要理解推动现今负面动态的高度敌对的结构和态度趋势、这些趋势对两国和世界造成的严重危险（包括新冷战的可能性），以及修正或缓和这些趋势时所涉及的筹码。从这一角度来看，为了稳固和加强两国关系，实现互惠互利，决策者应更好地辨别各方一定会采取的行动。
　　40年的利益和挑战
　　自从1979年1月以来，中美关系经历了大幅度正面和负面的变化，但是很多时候这些变化都是有益的。在积极的方面，两国在越来越多的领域发展出了极为广阔并且彼此互惠的一系列纽带和互动，从贸易和投资到社会和文化交流，以及在应对诸如气候变化、大规模杀伤性武器扩散和流行病等全球威胁时的共同举措。
　　在这一过程中，中国完成了与国际社会更强的整合；更严格遵守国际法律，规范和程序；与1979年前的时期相比，对更大程度的社会、经济和政治影响更加开放。对正常化前后的中美关系历史有所了解的人们来说，毫无疑问，尽管最近在下述一些领域存在着挫折，但是北京取得了巨大进步，很大程度上是由于其对西方的开放，以及对基于市场的经济发展方式的采纳。这些进展带来了生活水平的大幅提高，更完善了社会基础设施，促进了更多旅行和表达不同意见的自由，以及对各类外国影响更大的开放度。在这一过程中的很多间隔期，华盛顿和北京之间的理解尤其为中国的这些收益提供了主要动力。
　　今天，在华盛顿政策共同体和特朗普政府内部，经常能听到一个错误的论断，即中国在过去40年的进步是以美国为代价实现的。正相反，这些进步切实地有益于美国和许多其他国家。中国由改革驱动的发展对全球总增长贡献巨大，特别是在经济衰退期，比如2008至2010年间的低迷时期，当时美国经济正处于低谷中。与中国接触的美国贸易商和投资者为他们在美国和其它地方的持股人创造了可观的收益。直到特朗普政府做出退出《巴黎气候协议》的破坏性决定之前，北京和华盛顿不仅为了自己获利进行合作，还为了世界的利益合作抑制气候变化。此外，尽管北京肯定在多个领域剽窃了美国技术，但是中国在美国的投资以及与美国的科技交流对硅谷前沿科技过去和现在的发展做出了极大的贡献。美国人获得了在中国设计、装配或生产的价格便宜、制作也越来越精良的产品。而且，这些年来，虽然没有总是达到华盛顿所希望的程度，但北京在应对诸如恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、人道主义援助/灾难救济，以及流行性疾病等全球问题上提供了关键的外交和政治援助。
　　最后，在1989年之前的将近二十年间，针对共同的敌人苏联，与北京密切的军事和安全合作也令美国获利了。针对莫斯科的战略结盟是建立中美外交关系的主要原因之一，其他原因还包括华盛顿对北京完全融入国际社会的期望，以及对中国庞大的潜在市场的开发。而且，尽管今天经常听到类似的重复话语，但期待中国不可避免地实现政治民主化未曾是美国与北京接触的基础。一些美国领导人最多曾希望在很多领域实现更高程度的、但在很大程度上仍不明确的自由化。
　　如果华盛顿坚持着在1949年中华人民共和国成立和接下来的二十年中对北京的对抗姿态，或如果美国在1970和1980年代的外交开放中局限于军事合作和援助的几个狭窄领域，上述对美国的积极结果都不会出现。
　　然而在消极的方面，伴随着许多进步的是若干挑战和挫折。自从双方于1979年建立全面外交关系，北京和华盛顿在很多关键问题的处理上存在重大差异，这些不同的方式经常反映了两国不同的政治体系、在朝鲜战争和冷战期间的敌对和冲突的历史遗留，以及截然不同的政治和社会文化及信仰。这些政策分歧包括对关于地区主权和安全问题动荡争端的处理，例如台湾问题、沿中国边界有争议地区的海事声索，以及朝鲜半岛问题。这些分歧也扩大到了其他争端领域，包括贸易与投资的互惠和公平，网络和其他形式的间谍行为，中国内部和外部的人权实践，以及其他国际法和全球规范。
　　这些分歧中的许多自1949年以来就一直存在。其他一些分歧随着关系正常化开始出现或变得更加明显，另一些分歧仅仅在中国开始发展、并在2000年代早期对亚洲和世界产生巨大影响后才开始出现。然而在大多数情况下，直到近些年，虽然这些分歧造成了两国关系短期的显著交恶（通常紧随扰乱性的或非预期的行动，例如1989年的天安门事件），但是并没有从根本上改变两国的根本战略、经济和政治利益，这些不变之处使两国至少保持着可行和富有成效的关系。
　　事实上，随着二十一世纪的到来，一个明显的事实是，除了以上巩固中美关系的长期基础，一系列新的或大大增加的主要国际挑战和机遇增强了两国保持合作关系的动机。它们包括由加速的经济、科技和社会交流全球化造成的前所未有的相互依赖程度，以及同样前所未有的非传统威胁的出现，例如气候变化、环境恶化、全球流行病、恐怖主义和跨国犯罪。越来越清楚的是，美国和中国不能有效独自甚至双边地处理如此深层的问题。成功的管理将需要真正的国际合作形式，主要由那些拥有最多财富、资源、能力和智力资本的国家引领，也就是由美国带领的西方国家，以及中国和日本。
　　挑战变成敌意：中国的镇压、美国的超爱国主义，以及转变中的力量平衡
　　不幸的是，两国关系中的积极势头并没有持续。虽然在新世纪的第一个十年中，新挑战和机遇最初合理化并促使了更多的中美合作，但是来自国内和国际的另外三组前所未有的负面趋势几乎也同时出现。这些趋势极大地加剧了美国和中国之间的不同，并最终为两国关系中的许多正面因素蒙上了阴影。
　　第一个趋势出现于1990和2000年代，并导致了两个严重负面的结果：严重损害了北京在西方世界的名誉，从而削弱了对中国继续改革开放的期望，以及中国对美国和其他民主国家逐渐加深的怀疑。这些进展源自北京对中国共产党统治的三个主要挑战的回应：共产主义和威权主义国家的瓦解，部分地由迅速的、基于互联网的与更自由社会交流的激增所引起；2000年代前所未有的大量腐败出现在中国，主要是数十年来市场主导的迅速经济增长，以及未能建立有效法律系统的结果；还有更危险的国内恐怖主义和骚乱形式，主要出现在如西藏和新疆的少数民族地区。
　　这些对中国共产党领导的三重威胁加深了中国领导人的不安全感，推动了净化党员队伍的努力，强化了党对中国社会的全面控制，也增大了国家的经济角色。这些变化始于江泽民和胡锦涛时代，但是在习近平时代大大加剧。最近，这些被察觉到的对党的领导的威胁使得习在党内建立起他个人的位置，因而破坏了中国政治系统向更可预测的、集体的、制度化统治方式的逐步演变。
　　由于北京的行为，中国在民主国家眼中的形象在被天安门事件破坏之后更是一落千丈，同样被破坏的还有西方对中国承诺通过更大的开放、市场化以及支持法治来追求持续增长的信心。对双边关系的打击还不止这些，中国领导人对西方（尤其是美国）对中国的观点和政策有了更深的怀疑。的确，到1990年代中期，中国共产党领导人得出结论，华盛顿和其他民主国家对其他地方一党制系统的瓦解和削弱起了决定性作用，而且它们可能想以类似方式瓦解中华人民共和国政权。这些恐惧和疑虑被很多中国人对西方长期的、根深蒂固的不满所放大，这种不满源于中国所谓的“百年国耻”。
　　第二组非常消极的趋势在2000年代出现，涉及美国和西方的国内发展，使双方都增加了猜疑，同时也以可能危险的方式鼓舞了中国领导人。具体来说，2008年的全球经济衰退、美国社会加深的两极分化，及其因此近乎瘫痪的美国政治系统在应对关键国内问题，如迅速增长的医疗保健和福利费用，以及巨大的政府赤字时，为中美关系制造了两个负面结果。
　　其一是很多中国领导人在某种程度上初步得出结论，认为美国可能进入了一个系统的衰退期，美国挑战或“抑制”中国崛起的能力显著下降，而且美国的多元民主和市场主导的经济发展模式将逐渐失去它的魅力。
　　这一双重认识加强了包括习在内的中国领导人的看法，他们支持更自信地利用中国增强的经济和军事能力反击华盛顿所谓的遏制努力，更有力地保卫或增加北京在海外扩大的利益。这一做法很大程度上为邓小平时期长期强调的保持相对低调的国际形象蒙上了阴影。这为那些在中国国内倾向于更有力地表达针对西方、或针对所谓“西方敌对势力”（通常指美国）的长期不满的人们提供了更大的许可。
　　更值得担忧的是，在美国和其他西方国家，恶化的国内经济和社会问题——被始于2010年代前所未有的涌入欧洲和美国的合法和非法非白人移民所加剧——导致了对中国和其他国家充满敌对的沙文民族主义形式的出现。根据目前在美国政治中非常显著的思考方式，经济和社会系统的全球化（最强烈地表现在北京在美国人日常生活中明显的经济存在）是逐渐扩大的国内经济不平等、失业、社会不公正、国家主权受到削弱，以及文化认同遭受威胁的根源。
　　在美国，这类超民族主义最明显地反映在特朗普总统的极端主义观点之中。他曾批评美国政客和全球公司通过支持不公平的多边贸易协定，以及将制造业设施转移到外国来出卖美国工人和总体的国家利益。尤其是在中美关系上，特朗普及其支持者攻击一系列作为经济侵略者或欺骗者的其他国家，认为它们以美国为代价达到富足自身的目的，并对中国进行了单独的特别谴责。
　　第三个导致中美关系出现巨大消极变化的主要因素是中国已跨过特定关键节点的极快速增长。在过去十八年，中国已成为世界上最大的贸易强国，超越日本经济成为总体第二大经济力量，在关键高科技部门成为了主要创新源，积累了庞大的外汇储备，并将其面向防御、主要针对本土和台湾的军事力量转变为可拓展的尖端力量，有能力在距中国很远的距离展开行动。
　　虽然对全球增长和许多国家生活水平的提高有所贡献，但是这些发展带来的系统转变在增强中国信心的同时极大地激起了美国的恐惧。根据一些衡量标准，中国现今在西太平洋的军事存在与美国相等，这将在实际上结束美国海军在该关键区域长达七十年的主导地位。此外，北京正在利用其经济资源创造其所希望的庞大网络，一个通过陆地和海洋路线、从中国延伸至欧洲和非洲的互连的经济结构和关系，即所谓的“一带一路”倡议（BRI）。中国还支持或领导了一系列其他多边和双边经济和安全倡议——例如新投资银行、亚洲经济联盟，以及与美国伙伴和对手的战略合作伙伴关系——这些倡议可能在新的方向显著塑造国际体系的轮廓。而且，如上所述，中国正在更有力地通过经济、政治和军事方法推进其对从东北亚到东南亚沿海边界争议区域的要求，从而引起了很多邻国的不安。
　　中国的信心和强硬有所增加，但是某些更消极的情绪也在出现，为美国超民族主义者的恐惧火上浇油。近几年，增速缓慢和工资上涨加深了中国经济政策专家对于所谓“中等收入陷阱”的担忧。这一担忧引起了关于经济转型紧迫性的政策共识，即把中国经济从劳动密集型转变为更有竞争力的、创新驱动的经济模型。这反过来成为了中国现今非常明显地通过公平或犯规的方式，将中国以尽可能最快的速度推入高科技国家前列的努力的基础。
　　例如，虽然在合法研发上花费了数十亿美元，但是一些中国实体现在也通过从事前所未有程度的网络间谍行为、实体偷窃、强迫性合同安排，以及其他秘密行为来获取前沿科技。虽然无疑不能够称得上特朗普主义者（见下文）使用的“经济掠夺者”这一揽子标签，但是这些行为，以及被认为的对中国国内产业的“不公平”保护，都严重恶化了与诸如美国等更发达、基于法制的国家的关系。特别值得一提的是，这些行为极大地促成了很多美国商界明显存在的对中国市场的总体恶化的态度，进而削弱了巩固中美关系的一个主要历史支柱。
　　一段随波逐流的关系
　　上述所有负面变化的结果是，在过去长期稳固中美关系的普遍（在有些领域还在增长）战略逻辑、经济动机和社会纽带，现今在汹涌的逐渐增长的互相怀疑、错误解读、对动机的最坏假设以及零和政策预估中正在迅速瓦解。虽然这在华盛顿和北京都在发生，但是当下在美国尤其明显。
　　特朗普治下的美国政策放弃了中国和美国在与诸如气候变化的普遍跨国威胁战斗的共享利益，并撤出或削弱了更有效管理双边和多边经济问题的潜在机制（如跨太平洋伙伴关系协定和修订后的世界贸易组织协定）。取而代之的是，特朗普政府采取了粗糙的、鲁莽的经济政策（以强加法律上成问题的关税为中心），强迫北京全面开放市场，消除国家在中国经济中的参与。
　　更加凶险的是，诸如2017年美国国家安全战略、2018年国家防御战略简报和所谓的美国“自由与开放的印度洋-太平洋地区战略”的特朗普政府战略报告明确将中国称为对西方利益根本的、生存性的威胁。这些报告声称北京谋划建立一个修正主义的、以中国为中心的世界秩序，与以美国领导的自由主义国际体系在根本上不相容。
　　为了支持这一扭曲的观点，并证明其严厉行为的合理性，美国官员在太多被过度接纳的美国媒体的含蓄支持下，将北京描述为“债务陷阱外交”的拥护者，利用贷款征服发展中国家；针对美国和其他国家破坏性的掠夺贸易与投资行为的有力践行者；以及一个力求通过结合使用经济和军事手段支配亚洲——并最终支配全世界——的国家。
　　事实上，这些指责严重地夸大并过分宣扬了美国和西方根植于可观察到的事实的担忧。例如，虽然一些中国基础设施和发展贷款的接收方经常由于双方鲁莽和经验不足的实践而面临严重的还款问题，并没有确凿的证据表明中国故意寻求使他国陷入债务问题，以控制其资产、政策和其他方面。债务陷阱外交观点的支持者通常基于一个单独的案例得出其结论——斯里兰卡的汉班托塔港——同时却忽略中国应对双边债务问题时所使用的其他工具。即使在这个例子中，并没有公开的信息表明，当中国进出口银行为斯里兰卡提供支持这一项目的第一笔借款时，其最终的目标是帮助中国获得发展和运营该港口的特许权。
　　相似的，将北京控告为“掠夺的”和“重商主义的”经济力量是在为一个极为复杂的现实贴上简化的，扭曲的标签。的确，中国政府过度支持许多产业、窃取科技，并限制对许多国内市场的准入。这些问题虽然不仅仅局限于中国，但也需要被明确地解决。然而，这些问题不应遮盖的事实是，中国绝不是一个非市场经济力量。中国经济的核心仍被大量私有的、面向市场的小型和中型企业所驱动，大多数中国的出口产品也由外国公司或中外合资公司所生产或装配。而且，如果中国是一个纯粹的掠夺性经济力量，那么它就不会成为世界银行所报告的自2008年以来对全球增长贡献最大的经济体。
　　第三，尽管官员和专家们一再重复，但并没有实际证据表明北京正在追求一个以武力支配亚洲和世界，并推翻现存世界秩序的深思熟虑的战略。北京确实在获得削弱美国长期军事优势的军事实力，尤其是（而且几乎是专门地）在西太平洋。而且它有时利用其军事和准军事力量恐吓在东海和南中国海对争议海洋领土提出要求的其他国家。但是，前一行为也许是可以理解的，是北京希望减少其增长的国内和外国资产在美国仍占主导地位的力量面前的持续弱点，而非掌控该地区的好战意图的证明（尽管如果现存的对抗大大加深，这一点可能发生变化）。后一行为无疑非常令人不安，但是这证明了对禁止此类行为的有约束力的行为准则，以及在敏感区域对特定种类军事化进行限制的需要。北京并没有释放出它将拒绝这些发展的信号；相反，它公开表示了对这些发展的一些支持，也应该被敦促以实际行为支持其话语。美国也应该这样做。
　　最后，关于中国意图推翻全球秩序的想法也许是其中最歪曲事实的指控。北京从二战后的经济秩序中获益巨大。它有时也曾以令人无法接受的方式利用该秩序，并寻求更改这一秩序以便更好地反映其增长的影响力。这意味着诸如世界贸易组织和国际货币基金组织的现存机构需要适应新情况，更合理地反映中国扩张的国际影响力，同时提供所有国际力量都能接受的更明晰、更广泛和可实施的行为规范。北京肯定不是多元自由民主的拥护者，因此也不支持在国际上扩张这类系统的地区或国际规范或实践设计。但是，民主系统的持续扩张是否对维持国际秩序至关重要还是一个未知数。的确，除了在不同程度上支持上述国际秩序的主要经济支柱，中国实际上支持很多其他规范，包括大规模杀伤性武器不扩散协议、对抗非传统安全威胁的努力，如恐怖主义、流行性疾病、气候变化和国际犯罪，以及《联合国宪章》的许多条款，如关于解决国家间争端时限制使用武力的条款。这很难证明华盛顿现在宣称的中国以一个多半未被定义的“修正主义”秩序取代现有秩序的愿望。
　　由于其倾向使用的夸大和绝对的谴责缺乏确凿证据，特朗普政府、该政府的支持者以及一些个别学者和分析家寻求以对崛起大国的一般历史不可靠的参考、权力政治理论中追求权力最大化的国家间无政府主义的竞争，以及几乎完全基于一国政治系统的关于外交政策行为的假设来支持他们的指责。
　　忽略了过去平衡的美国对华政策积累的明显收益，特朗普政府、国会中的许多共和党和民主党成员，以及一些中国问题专家转而支持一种新的、非常歪曲事实的叙述，该叙述强调美国妥协政策的失败、弱点，以及破灭的期望，声称这几乎在每个转折点都使北京得以削弱美国利益。如上所述，虽然美国决策者在过去40年里无疑犯过错误，但是自外交关系正常化以来的中美关系历史并不符合这一歪曲事实的观点。中国和美国不总能达成共同意见，有时也会产生巨大分歧，但是它们成功地在困难时期合作强化了地区和全球经济，对像伊朗和朝鲜之类的核武器追求国施加压力，并应对逐渐增长的各类跨国威胁。认为美国政策路线失败的观点为装腔作势的政客、野心勃勃的前政府官员，以及特立独行的特朗普主义者们提供了一个简单诱人的故事，他们正在寻找如何将美国的困难归咎于往届政府的无能和“奸诈的”中国人身上。
　　虽然当前的美国政策对中美关系如今的日趋恶化负有很大责任，但是北京也不是没有过错。如上所述，近几年，尤其是习开始执政后，中国的宣传对国内稳定和繁荣的外国威胁变得更加敌对了。很多层级的中国官员现在都更坚定地对公众做出关于接触外国人的警告。另外，中国国内干预性政府监视的总体扩张正在延伸到外国商业领袖、非政府组织工作人员和学生身上。而且北京现在正在采取真正离谱的手段控制国内少数民族地区的动乱，以违反中国法律和程序为名将成百上千的公民送至所谓的“再教育和培训“营。这些行为都促成了两国关系中逐渐增长的猜疑和敌对气氛。中国政府的反应恶化了这种情况，它否认了对其行为几乎所有批评的合理性，同时空谈着过分简单化的、自私自利的口号和陈词滥调，比如一再提及中国的和平意图、其单纯面向防御的安全战略，还有与所有国家达成双赢结果的承诺。这些宣传的产物仅仅加强了美国的猜疑和夸张，并破坏了那些寻求更基于事实的、务实关系的人们的论据。
　　总之，中美关系现在不仅仅是在没有牢固靠山的情况下随波逐流。它正在水上漂流。更糟的是，船上的一些人似乎在争论这艘船可以沉下去了。
　　观望未来：更严重危机和毁灭性新冷战的可能
　　在这种危险的恶性循环中，北京和华盛顿方面着手于有意义的信任建立措施的动机都越来越少，更不必说寻找相互和解和克制的领域。正相反，当前情况使双方都倾向于更多地依赖军事和其他强制性手段去暗示他们坚定的决心。这加强了对察觉到的真实和想象的挑战的敏感度，从而增加了真正危险的危机的可能性，即使是关于相对较小的争端。这类危机的危险性在西太平洋最明显，在这一区域，中国增长的军事和经济力量以及两国之间若干反复无常的争论焦点的存在（从朝鲜和台湾到南中国海）可能导致本应可以避免的误判，因为每一方都寻求还击察觉到的对其决心的测试。
　　的确，调节当前令人讨厌的动态的认真和持久的努力还不存在，在不远的将来发生重大政治军事危机的可能性正在增加。这可能以多种形式出现。北京可能认定它所认为的美国的挑衅性遏制和阻挠力量证明了前所未有地展示中国决心的合理性，其形式可能为：在南中国海的人造岛屿上永久性地部署军事力量，并宣布相应的防空识别区（ADIZ）。华盛顿方面可能认定它需要彻底扩大其关于台湾的威慑能力，允许美国军舰定期视察该岛。更糟的是，它可能采取行动阻挠两岸关系的进步，以保证一个现今“有战略价值“的台湾与中国大陆保持分离。这将是对华盛顿长期以来一个中国政策的直接违反，该政策确保了其与北京40年的和平。
　　对据称更现实和对抗关系的不明智的支持者来说，这类危机大概将起到肯定的作用，加强公众和精英反击另一方的决心。在美国，这类人似乎相信只有威胁或实际执行对北京的全面脱离和遏制努力，才能带来防止中国支配西方和破坏全球秩序所必要的资源和意志力。这一轻率和构想拙劣的方法的一些支持者坚称，其肯定的结果将通过强迫北京屈服于美国的要求来防止新冷战环境的出现。
　　实际上，这样的方式将几乎不可避免地引起新的冷战，特别是如果美俄关系继续恶化，而中俄关系持续改善。而且，这样的环境将对所有相关国家产生更具破坏性、而非有益的影响。毕竟，与最初的冷战期间相比，美国和中国如今的利益更相容，这两大世界主要国家（以及世界）的命运也更紧密地联系在一起。
　　与今天的北京和华盛顿不同，冷战时期的苏联和美国在经济、文化和社会方面在很大程度上是分开的。很少有苏联人在国外生活和工作，在苏联工作和生活的外国人（除了那些来自东欧集团的人）也很少。而且，美国和苏联之间的经济交流也少之又少。很少有国家在繁荣和稳定方面严重依赖苏联。与当时的莫斯科不同，现在的北京在亚洲和全球的国家中都有着主要的和逐渐加深的影响力。中国的经济和科技进步与西方和其他更多国家紧密纠缠在一起，它的军事力量，如上所述，也对美国在亚洲的军事优势造成了越来越真实的挑战。
　　与冷战高峰时期相比，美国现在更没有安全感、更不自信、内部更加分裂、对世界的依赖也更强，这些事实都加剧了当前情况内在的巨大潜在风险和危险。结果，在新冷战中，更强大的中国更可能高估其智取和压迫美国的能力。出于同样的原因，更没有安全感但是仍很强大的华盛顿可能比面临苏联冷战威胁时更容易反应过度。
　　总的来说，这些因素表明，任何一方或双方在1950或1960年代早期冷战精神的影响下孤立或削弱另一方的努力将对两国和其他国家造成重大危险。基于这个原因，很多其它国家将抵抗华盛顿或北京强迫他们在一场对支配地位的零和竞争中选择阵营的尝试。由此导致的破坏将严重削弱世界经济，在很多问题上严重削弱全球和地区合作，并驱使一些国家将更多资源用于军事防御而非经济发展。所有这些的净结果将是国家间、地区间和最终在全球范围内不稳定和危机可能性的增加。
　　回到更现实且有成效的关系的路径
　　不管是谁领导哪个国家，中美关系都将在可预见的未来比过去40年中的任何时期都变得更有争议，竞争更激烈。尽管如此，更激烈的竞争互动不一定意味着当前特朗普政府赞成的以及一些中国人可能提倡的极为对抗性的零和关系。除了让新的极具破坏性的冷战出现，我们还有其他选择。
　　双方的共同挑战是发展一个更现实地着手解决另一方真正的（而非想象的或夸张的）关注点的双边关系，同时认识到在所需方面进行合作的真实的共有理由。尽管当前的关系处于恶性循环中，华盛顿、北京和其他国家都有动机采取一种中间路线，这种路线既反对现在越来越明显的自我毁灭的最坏情况假设，又拒绝不现实的信念，该信念认为两国关系会以某种方式回到过去那种更容易处理的合作和竞争的动态。
　　找到这种中间路线首先需要通过将围绕偶然事件或不稳定问题——尤其是在亚洲发生的具有高度升级可能性的危机——减至最少，在现今几乎自由落体的两国关系中设定一个底线。这一点尤其重要的原因是，如前文所述，发生这类危机的可能性正在逐渐增加。因此，两国关系急需更实际的信任建立和危机管理措施。多年来关于第一轨道和第二轨道的讨论在这一领域取得了一些显著成功。但是它们经常过于狭隘地专注于纯粹军事事件或事故的预防或成功处理，尤其是在第一轨道领域。这些举措在很大程度上忽略或遗漏了更大的（而且可能更相关的）平民和军民政治和结构决策环境，各国军队正是在这些环境中进行行动的。这一大环境在决定未来严重的中美危机的演变与结果上和纯粹的军事力量交锋一样都是关键因素。
　　除了其他方面，坦诚和开放的危机管理对话需要讨论的中美关系决策大环境中成问题的特征包括：a）平民和军事领袖破坏稳定的、关于成功的危机稳定性和危机威慑的假设，例如在危机早期取得先机的需要；b）在所有层面发出误导或模糊的危机信号；c）每个国家内部对于另一方军民决策过程的困惑或无知；d）对另一方对结盟第三方的掌控程度的误解。第二轨道讨论中已经涉及到这些关键特征，但是官方或半官方的层面显然没有认真探索这些特征。双边关系中不信任和不确定性的增长意味着两国必须直接处理这些焦点问题。
　　这一方向的第一步应是根据相关第二轨道活动的意见，建立关于危机预防和危机管理的高层中美军民对话。但是，为实现这类对话，双方需要从现在使用简单化，恶魔化的口号和为己所用的陈词滥调来定义两国关系特征的行为中各退一步。相反，两国需要内化的现实是，在当前情况下，美国和中国之间严重的政治军事危机有可能升级为重大军事冲突。面对这一严酷的事实，各方必须意识到另一方未必有兴趣刺激和操纵危机，以在两国关系中达到决定性优势，而且这样做的任何努力都很可能导致灾难。这一认识对进行关于任何一方危机管理不善的可能性的坦诚讨论所需的最初善意努力是必要的。
　　除了发展领袖危机管理默契和技能，认真和持续的高层危机管理对话，如果能相对开诚布公地进行，也可以通过提高总体谅解程度，甚至可能是中美领袖之间的信任而带来非常广泛的积极影响。这类观念上的变化将对中美互动里超越最直接与政治军事危机相关的很多领域产生积极影响。
　　更有效的危机管理和信任建立措施的发展确实能够促进更坦诚地处理两国关系中争端严重的主要问题的努力，包括贸易和投资张力，科技发展问题，军事部署和意图，国内有影响力的活动造成的威胁，甚至是人权争端。在这些政策领域的每个方面，更多的信任和理解都可以促进政治化程度较小的努力，以辨别两方的实际性质和差异程度，以及任何可实现的中间立场谅解的可能范围。这将牵涉“实事求是”的愿望，以及同等重要的，认识到另一方的批评虽然在很多情况下非常夸大，但是也有一些事实基础。
　　最近，前资深国务院官员罗伯特佐利克（Robert Zoellick）在北京发表的一系列评论中，对美国对中国在经济领域的担忧和要求做出了更坦率和实际的初步描述。他先是以一种非对抗性的方式形容了美国的一系列担忧，然后敦促他的中国听众不要假定防御的姿态，依赖经济自给自足，或在纯粹的战术层面用计谋与美国对抗。同样的建议对美国官员也适用。
　　尽管认真的危机管理对话和在特定的政策争论领域寻找坦诚，有建设性的可能中间立场对将中美关系置于不稳定性更小，更有成效的立足点上大有帮助，长期来看，更根本的路线修正是必要的。中美关系需要发展一个新的战略叙事，基于对双方变化中的能力，行为和意图现实并可行的事实和假设。这在严重冲突来源最显著的亚太地区尤其必要。
　　正如我在《创造一个稳定的亚洲：中美力量均衡的议程》中写到的，北京和华盛顿必须最终意识到没有哪个力量将在未来主导这一极为重要的地区。但是，极有可能出现的几乎无法避免的力量均衡必须保持稳定，以避免这篇文章所讨论的最严重后果。这只能基于两国对通过以下方面所积累的巨大利益的共同认识：a）培养单一、一体化的亚洲经济体系，而非一系列互斥并互相竞争的次体系；b）建立有效的危机规避和管理机制，加强对该地区最不稳定的热点区域的理解；以及c）制定更面向防御的、更少升级的共同武力姿态和军事准则。这种稳定互利的力量均衡的战略逻辑将源于两国继续得到该地区提供的明显回报的共同需要。持续恶化的关系将不可避免地危及这些回报。
　　在北京和华盛顿之间通过认真的危机管理对话，辅之以政策讨论以及最终新的战略叙事，去建立某种程度的信任和谅解，在当前条件下似乎是无法想象的。双方的领袖可能甚至有希望做出改变，以促成真正的进步。但是中美关系已经变得太大、太相互依赖，对全球政治和经济稳定也太至关重要，以至于两国不能陷入完全敌对的关系。可避免的错误导致的潜在后果的严重程度反映了今天的现实：中美关系不能、也不能被允许基于我们现在面对的这类对抗性的零和观点。
　　一个更稳定的亚洲不会在一夜之间出现，更不用说一个稳定的整体中美关系。这一转变只能在若干年的时间里发生，由经验丰富的外交家、商业领袖以及军事官员所指引，他们能强烈地体会到这其中的高风险，也清楚地理解允许有害现状持续的危险。最终的结果将不会回到过去的关系模式，而是一系列更具竞争性的、更均衡的、但在很多方面仍具合作性并且互利的互动。虽然维持关系与过去相比更具挑战性，但双方都有必要接受并合作达成这种更稳定的互动。这是帮助我们确保中美关系在未来40年里与过去40年一样互利并免于冲突（尽管遭遇了诸多挑战）的唯一途径。

来源时间：2019/3/1   发布时间：2019/3/1

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作者：傅立民  来源：中美印象

　　傅立民大使：布朗大学沃森国际与公共事务中心高级研究员
　　翻译/贾力楠，校对/谷会会

　　2018年12月15日 是吉米·卡特和邓小平同意中美关系“正常化”40周年纪念日 。这是一个充满政治勇气的决定，它将中国通过革命手段推翻世界秩序的需求转变成了务实地适应世界秩序的需求 。两天后，在中国共产党十一届三中全会 上，邓小平宣布中国推行改革开放，号召中国借鉴外国的观念、政策以及实践。这个决定将中国人民——当时几乎占全世界人口的四分之一——从令人窒息的苏联马克思-列宁主义教条下解放了出来，使他们得以释放强大的创业想象力和能量。
　　邓的这两个决定极大地影响了中国与世界。他将中美关系正常化和改革开放视作决定中国未来的大胆赌注。他的远见使中国得以从美国及其他资本主义民主国家中寻找灵感，中国精英们也迅速地将自己的子女送到这些国家接受教育。
　　通过逐渐放弃源于苏联的中央计划模式、国家对商业和工业的垄断及集体农业，“邓小平主义”重振了中国的政治经济。随之而来的是中国人民生活水平直线上升，经济的爆炸式增长，科技的重新发展，以中国为中心的东亚地区秩序的出现，以及中国首次做为主要角色登上世界舞台。美国政策本来只计划改变中国的对外关系及行为。中国国内的急剧变化虽然也很受美国欢迎，但却是个完全出乎美国预料的奖励。
　　当代中国是新儒家列宁主义与美国治下的和平的意外产物。美国打造的自由主义全球秩序的主要特点包括致力于制定多边规则、通过准司法的方式解决争端、逐渐取消阻碍贸易的关税及配额、开放投资、一定程度的利他性发展援助、人道主义援助以及条约必须遵守的原则。在这样的国际环境中，中国适应自如并得以繁荣发展。
　　尽管北京经常被指责想要绕过国际秩序的规则约束，中国现在似乎比美国这个规则的创始人更致力于维护这一国际秩序。特朗普政府领导下的美国推行重商主义的双边主义和保护主义，启动经济胁迫，停止支持外国经济发展或难民，并单边废止国际协定。与此相反，中国对于国际现状的不满并非针对其规则。同很多其他新兴市场经济体一样，中国不满的是国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、及如亚洲发展银行等地区银行不能拓大其影响范围、投资及其包容性
　　当传统机构不能应对挑战，中国和其他国家合作建立了平行的机构。看到除美国之外的国家（如中国）成为规则制定者和制度建立者， 美国深感不安。但一个美国不愿承认却无法否认的事实是，由中国发起的多边机构无一例外地都与现有机构进行合作，并遵循了现有机构的规则及实践。某种程度上，美国致力于抑制中国革命狂热，并将其纳入美国治下的国际体系的对华政策在过去和现在都是成功的，能与其媲美的外交政策只有将大革命后的法国整合进“欧洲协调”下的保守秩序中。
　　然而，让天真的美国意识形态守望者失望的是，随着中国实现现代化，中国并未将民主或自由放任的经济发展作为治理原则，拒绝承认“历史的终结”。反之，北京顽固地沉迷于防止出现无政府状态，致力于通过威权主义维持秩序。没有任何迹象表明中国将放弃政策导向的市场经济，这种经济形式点燃并维持了（不论私有或国有）企业间的激烈竞争。对资本的优先占有（而非美国常见的税费减免政策）所引导的企业家精神持续推动着中国的科技创新及更多财富和力量的积累。
　　那些曾经批评美国对华接触政策并未尽力推动中国民主化、西化其人权与经济发展的美国人，据此认为对华接触政策未达到预期，是政策失败的证明。然而，一项政策成功与否，只能通过该政策出台时的预期目标来衡量。不管美国人多么希望或期待中国能够美国化，美国对华政策几乎完全是致力于改变中国的外部行为，而非改变其宪政秩序。唯一的例外是克林顿政府最初的十五个月（1993-1994），当时华盛顿试图通过限制中国进口而强迫中国改变其内政。当这项政策被证明无效后，华盛顿放弃了该政策，并再未重新将其作为国家政策，尽管重启该政策的呼声一直存在。
　　中美之间不可调和的意识形态冲突仍旧困扰着两国关系。中国人接受并尊重外国人不同的治理方式。美国人则认为宪政民主之外的任何政治体系本质上都没有合法性，他们不接受任何威权体制的道德合理性。美国的结论是，实践中必须与中国共产党打交道，但这只是一个尴尬的政治权宜之计，而非对共产党合法性的承认。
　　雪上加霜的是，“民主和平论” （美国意识形态的一项新内容）认定民主国家之间不会发生战争，暗示着战争只会爆发于采用其他政治制度的国家。这个假设将缺失民主的中国视为美国国家安全的潜在威胁。相较于发生在西亚和北非令人厌倦的低烈度冲突，这个新的威胁似乎在美国更“受欢迎”。中国由此成为一个潜在的“竞争者”，对美国的霸主地位构成了一种“高技派”（ high-tech）的威胁，而这种威胁正是美国的军事-工业-国会联合体有利可图的打击目标。假设一个来自中国的模糊却致命的威胁相当于当年对所谓“黄祸”的恐惧。它将中国的现代化转变为美国不断增加支出打造更先进的新式武器系统的可靠驱动力。
　　意识形态因而再次成为中美关系冲突的源头。但是，与冷战时期相比，世界上大多数国家不再认为美国体系明显优于其竞争者。而且，与苏联寻求输出其模式不同，中国并未寻求对外输出其模式。相反，中国共产党常常对其权威的挑战做出紧张的过度反应，这一再表明其处于意识形态防守状态。目前共产党唯一秉承的意识形态就是自我吸收（self-absorption），并对其他国家的治理方式漠不关心、不予干涉。简言之，中美竞争不符合冷战模式，不能以处理美苏冲突的方式来处理中美冲突。
　　乔治•凯南于1947年提出了美国著名的“遏制”战略，它假设苏联体制如果被制裁和防御联盟孤立起来，它终将因为自身弱点而崩溃。虽然历经四十三年，但历史证明该假设是正确的。然而，这种“遏制”不适用于同中国的任何竞争。苏联模式推崇“自给自足”，而中国已成为全球化和国家间经济相互依存的缩影。中国已经彻底将自己整合到现存世界体系当中，其他国家越来越注重中国的领导及实现共同繁荣的能力。中国已无法在这样的世界秩序中被孤立。
　　中国的经济体系也和苏联非理性、缺乏灵活度、衰弱无力、被不可持续的过度军费投入所拖累的经济体系不同。中国没有理由去重演莫斯科停止与华盛顿对抗的令国家蒙羞的决定，也没有理由接受华尔街银行家、投机的哈佛教授、或民主推行者的监督。冷战和后冷战时期的世界局势和当今如此不同，以至于当时的经验已不能为应对中国对美国领先地位的挑战提供任何有用的参考。
　　最后，对世界上的许多地方来说，目前是一个人类精神消极和紧张的时代。但是在中国，乐观主义仍是主流。很多西方国家都面临着对政府的不信任问题，威胁着稳定，但中国的信任度调研很少显示类似趋势。中国人民对中国政府及其治国方向的认可度都极高。中国人可能不喜爱共产党，但是很少有人认为没有共产党的治理，他们国家会变得更好。和其他人一样，中国人忍不住将中国政府相对有效的表现，与当代美国严重的政治不连贯及功能失调进行比较。
　　因此，中美关系正在被一种令人不快的“对称性”所妨碍，双方都没有展现出对另一方的同理心。面对竞争对手时，每一方都只看到自己的立场，将自身的动机和推理过程归因于另一方。正义的美国人蔑视中国政治体系的合法性，正如傲慢的中国人蔑视当代美国治理的无力一样。美国政客正越来越激烈地指责中国，中国的领导人也很难控制类似的关于美国的不明智且适得其反的言论。这些分歧可能持续下去，除非美国重回其最佳状态，或者中国出现严重倒退，或者两者同时发生。这两种情况在近期都不太可能出现。
　　据说，中国以几年，几十年，甚至上百年为单位制定计划，而美国则关注几周内或几个月内必须完成的任务。迄今为止的中美关系是一系列美国策略的结果，这些策略不但没有消除中国的积怨，还使其逐渐恶化。台湾就处于这个模式的中心。
　　台湾与由中华人民共和国治理下的中国其它地区的政治关系仍不明确。在处理这个问题的时候，为获取短期利益，美国选择了逃避长期的战略选择这一权宜之计，中国则在做出战术上妥协的同时，坚持将台湾纳入其统治的战略目标。对中国的民族主义者来说，不能解决台湾问题象征着国家正在经受的耻辱，这种耻辱来自外国分裂和削弱中国的干涉。对中国共产党来说，美国对台湾的保护代表着，世界最强国对中华人民共和国政治合法性污辱性的不承认。
　　台湾海峡及其邻近区域的力量平衡持续向台湾岛及美国转移，这使得中国使用武力以及中美之间爆发战争不仅更有可能，而且更为危险。大陆的政治体制正越来越封闭，这进一步减弱了“和平统一”对台湾民主制度下本就持怀疑态度的民众的吸引力。在台湾的谈判地位受到严重削弱，且中国实力决定性地超过美国之前，美国仍旧有可能借助其力量促进台湾问题的解决。但实际情况是，华盛顿的选择充满自满，缺乏战略性。尽管军事和经济上的胜算不断减少，在两岸关系中，美国人继续选择了僵持而非推进。
　　虽然并非故意，美国这种缺乏战略的行为方式，鼓励着台湾忽视没有美国干预的情况下自身正在减弱的谈判筹码及迅速下降的抵抗北京胁迫的能力。这使得台湾成为一颗定时炸弹。实际上，美国选择忽视更不利的情况，任由这颗炸弹由台北的行为或北京的决定所引爆。近期特朗普政府对台北反抗北京行为的支持增加而非减弱了这颗炸弹爆炸的可能性。
　　台湾问题是美国与中国战略互动中未被承认的大问题的一部分。中华人民共和国是唯一被美国挑战边境的有核大国。在北京和华盛顿之间没有建立起冲突激化控制机制，两国都有在危机时刻误读另一方的先例。而且，中美都不愿意打一场无关痛痒的战争，这样的战争中没有哪一方能在不经受重大损失的情况下幸存。这样一场战争中，如果台湾是开战的最可能原因， 那么它已不再是中美冲突唯一可能的导火索。
　　虽然目前由日本管理着，台北和北京都认为钓鱼岛这一东中国海上无人居住且贫瘠的岛礁是台湾不可分割的一部。2010年，防止主权争端演化成中日之争导火索的权宜之计崩溃了。钓鱼岛争端现在存在把美国卷入中日民族主义之间血腥之争的风险。
　　在与中国的任何冲突中，美国都承诺支持日本。与台湾问题一样，以完全依赖于军事措施—威慑—的方式应对钓鱼岛争端，美国确保了该争端持续存在而非得到解决。在这个问题上，美国没有制定减少战争风险的外交战略，也没有发展类似战略的明显意愿。很少有美国人意识到这个问题，更少有美国人考虑过意外冲突或威慑失败可能带来的后果。
　　也是在2010年，中国与美国在南中国海的海上冲突也逐步升级。中国（包括台湾）早就对该海域的小岛、岩礁及礁石宣称主权。在其他的主权竞争者—马来西亚、菲律宾及越南也对这些岛礁宣示主权并采取行动之前，北京没有采取任何行动。后来，北京对上述国家尚未介入的南沙群岛陆块宣称主权。一段时间后，中国将这些陆块扩建成强化的人工岛屿，进一步巩固了其存在。但是，北京对这些岛屿主权宣示的基础和范围都不明确，其国内政策并未就此达成共识。这使得美国和其他国家做最坏打算，无意中选择并采取行动反击中国沙文主义者提出的最极端的立场与诉求。
　　美国自身并非任何中国宣称主权的领土的反诉者。美国曾明确反对中国对《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的一些解读。因为如果美国接受了这些解读，中国的一些主张可能限制美国海军在南中国海的行动。
　　中美两方最初的对抗是关于中国是否可以要求在其200海里的专属经济区（EEZ）内进行军事勘察活动，必须提前向中国政府通报或得到批准。这个争论后来淡化了，因为中国意识到它自身也有在其他国家（包括在美国海域）的专属经济区内进行类似行动的利益。
　　中美海军之间具体的（相对于推测的）争议在于中国使用“直线基线法”界定其控制的群岛及岛屿周围的领海水域。美国海军通过频繁的“航行自由”行动（FONOPs）来挑战中国上述实践。但是华盛顿没有表明这些行动的明确目标，使媒体得以将这些行动解读为对中国主权的挑战，而非对中国如何行使其主权的挑战。南中国海上中美的海军交锋已成为对意志的一种考验，并被双方情绪化的谴责所强化。美国人指责中国蔑视法律的行为；中国人则声讨在他们眼中来自美国的霸凌。南海各方主权争端的解决，或中美之间关于海洋法分歧的外交程序并不存在，双方都在依靠自身力量来达成目标。
　　中国在南中国海的存在始于回应其他主权声索国对中国主权宣示的侵犯，虽然自国民政府以来，中国对南海的主权宣示从未被真正执行过。目前，南海问题已成为中国国土的战略防御问题，即美国对国际法的观点与中国安全利益存在冲突。南海三分之二的航运或从中国出发，或驶往中国，使中国有充分的理由防止外国军舰（如台湾或钓鱼岛发生突发事件时美国和日本的海军）对航运的破坏和封锁。中国在南沙群岛建造的岛屿堡垒有利于预先警报，在空中和海下进行监视行动，安置反击战时外敌入侵的陆基导弹。
　　基于双方都展现出的民族主义热情以及自以为是的态度，中国近海岌岌可危的这些问题已成为更广泛的中美对抗的一部分并不令人惊讶。美国想继续在西太平洋继续维持其从二次世界大战以来就享有的权力，现在却面临这样的现实：中国人民解放军已经在中国沿海部署了越来越多的战舰，甚至超过了美国在全球部署总量。这种数量上的差距正在逐渐增大，伴随着的还有中国人民解放军武器装备的质量和范围已经接近，甚至某些情况下超过了美国海军。南中国海的发展趋势目前引发的对抗，正在增大并扩张至全球范围。
　　很多年来，中美持续冲突的军事关系与愈发相互依赖的经济关系之间一直存在显著的脱节。虽然有军事层面的影响，中国对美国全球领先地位的挑战主要集中在经济层面，而非军事或政治层面。（例如，中国的国际诉求并不来源于对中国特色的列宁主义的崇拜。）虽然不是唯一的因素，美国人对中国正在挑战美国经济霸主地位这一认知，影响了2016年美国总统特朗普的当选。
　　特朗普总统是一位重商主义者，他对经济的看法与大卫•李嘉图（David Ricardo）之前的时期类似（他于1817年发表了关于“比较优势”的著作）。特朗普的经济民族主义使他重视双边关系而非全球贸易均衡，偏向进行“管制”而非自由贸易，基于假定的对美国科技领导地位的影响通过审查出入境投资来保护美国的工业基础，单边撤出国际经济治理多边机制，并减少移民。为实现这一目标，他发动了对中国（以及其他重要的美国贸易伙伴）的贸易与投资战争。
　　美国与中国的商业联系长期以来一直为中美关系的稳定的“压舱石”。特朗普的贸易战旨在改变贸易与投资方式，因此通过对抗和脱钩打击中美间基于供应链的经济合作是有效的。他的一些顾问认为这有利于促进美国国家经济的自主性（当然，这也将促进中国经济的自主性，并可能使中美关系的“压舱石”变得无足轻重，破坏两国的就业和商业）。目前，双方都没有通过谈判撤出经济对抗的明确路径。
　　美国的立场是由一些互不关联且互相排斥的要求组成的不合逻辑的混合体—像羊杂碎一般的外交政策。特朗普团队的一些成员希望击垮中国的经济模式。另一些人希望惩罚中国对美国公司知识产权的侵犯。还有一些人希望两国政府通过贸易管理确保美国从中国的进口不超过对中国的出口。有些人希望中国全面开放金融业。很多人认为停止中国在美投资以及美国对中国高科技企业的投资，对维持美国在科学和技术领域的领导地位至关重要，尤其在涉及武器的领域。
　　中国一直无法理解美国这些不可思议的恼人要求的组合。但是，中国的谈判代表担心，如果他们满足一个或多个这类要求，其他相冲突要求的支持者将破坏达成的任何协议，因为他们关心的议题没有得到解决。中国官员只能寄希望于特朗普总统与北朝鲜、墨西哥及加拿大谈判时那样，抓住小的让步来宣告一个可笑的胜利。然而，如果特朗普总统在与中国的谈判中这样做，他可能会受到来自他众所周知的脾气暴躁的随从人员中，那些心怀不满的成员的令人尴尬的反抗，其中的一些成员长期以来一直支持与北京的全面对抗。
　　同样的，在中国方面，也有一些人看到了同美国对抗能带来政治优势。这将为以下行为提供一个方便的借口：拖延经济改革，消除美国意识形态在中国的影响，更偏袒中国公司，本土化科学和技术，多样化中国的国际关系以降低对美国的依赖，并支持与俄罗斯以及其他政治上不那么稳定、要求不那么苛刻的外国伙伴进行合作。特朗普对中国的经济战不太可能取得预期的成功结果。就其目标来说，这场经济战更有可能适得其反而——激发中国创新，实现自给自足，增大国防开支及国际经济影响力，同时加速美国科学和技术的衰退，创造力不断枯竭，并削弱美国在全球治理中的地位。
　　即使能达成一些交易，经济上的好战如今已与军事上的对抗交织在一起，成为中美敌对状态的引擎。随着中国利用美国对其国外盟友、伙伴及朋友的疏远，双方的政治反感可能会加剧。可以确定，任何地方的任何国家都不希望被中美长期对抗所牵连。即使像印度和日本这些中国的区域竞争者，都看到了与北京合作以促进共同利益的必要。它们不希望美国将自己与中国的问题强加到他们身上（或中国将一个反美议程强加于他们）。现今，没有国家希望被迫以冷战模式与一个超级大国结盟并与另一个超级大国对抗。
　　协助而非联盟，临时联合而非广泛的合作关系，以及交易型而非关联型的合作承诺正越来越成为21世纪的特点。华盛顿不仅没有适应后冷战时期这些现实，而且还加倍地反其道而行之，美国正在将其世纪之久的经济领先地位置于危险之中。不论是在政治、经济或军事方面，国际上没有对美国抛弃多边主义、支持激进单边主义的明显支持。对美国通过不作为或委任去滥用继承而来的特权的行为，国际上的怨气正越积越多。
　　美国越来越多地采取基于美元主权的单边制裁行为，使得其他国家（包括美国的主要盟友）想方设法避免进行美元交易。一个无美元的货币体系将保护他们的公司免受美国财政部治外法权的处罚。这也将削弱美国在全球治理中的主导地位。建立这样的替代体系将获得中国、印度俄罗斯以及欧盟（2018年9月12日承诺致力于实现这一目标）的积极支持。这很可能最终瓦解美国通过单边控制全球交易货币而享受的“过度特权”。
　　在即将到来的世界中，美国可能将不再享有它习以为常的很多优势：激发其他国家追随的声誉和能力将迅速减弱，在全球金融和商贸的核心地位不断下降；全球治理中的地位大幅减弱；助其放大和延伸军事能力的积极的国际合作伙伴少之又少。哪怕美国有盟友，在与中国关于台湾或南中国海的战争爆发时，愿意加入美国的也寥寥无几。如果钓鱼岛意外爆发冲突，也不会有盟友加入美国的干涉中，对日本提供支持。
　　对北京来说，盟友并不存在。中国向来将盟友视为不必要的责任，而非资产。虽然与俄罗斯的伙伴关系与日俱增，但中国寻求获取足够的力量以在经济和军事上独立平衡美国。在一个相互影响且各取所需的世界，重要的是每个国家能否找到关于某个具体议题的伙伴及这些伙伴会是谁。同时，美国退出多边安排使得美国与中国没有了明显的途径去合作制定国际议程或规则，管理气候变化等全球挑战，或通过限制双边对抗的机制来解决争端。
　　意识形态，包括宗教，能抑制但无法阻止权力政治。我们已经进入了一个非现实主义的时代。外交从各个方面都显示出了向启蒙运动前愤世嫉俗式的治国之道退化的趋势，价值在这里只有强化利益的时候才会被考虑。在这个世界，事件发展的主要决定因素是自我约束和灵活的思维，而非灵活的军事。与美国相比，中国在适应变化的时候需要克服更少的既得利益，更容易适应这种新的现实。
　　新的世界失序是一个生态系统，在其中没有既定设计可以被当作理所当然。中国的“一带一路”倡议不仅可能重构欧亚经济，还可能重构全球经济以及中国在其中的角色。巴西、埃及、印度、伊朗、墨西哥、尼日利亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非及土耳其等中等国家占据着能使他们在国际上重新定位的战略地位。面对中国和美国，这些国家都在增强自身讨价还价的能力，日本和北大西洋公约组织的成员们也是如此。孟加拉国、印度尼西、马来西亚、巴基斯坦、菲律宾及乌克兰等战略上陷于困境的国家可以也将会暂时效忠外国力量以达成他们的地区目标。“没有什么是正确的，一切皆有可能”。
　　吉米•卡特和邓小平于1978年12月作出中美关系正常化这一决定，四十年以来中美关系从一种中国有选择地向美国学习的关系，演进成为一种以合作为主，以不会带来显著负面影响的竞争为辅的关系。这种关系正在被一种恶意的共存关系所取代，在这种关系中，双方必须找到超越对抗的方式，以允许临时性的合作并限制冲突。在某种意义上，尽管中美之间市场、官僚机构、公司以及个人之间的相互依赖取得了巨大增长，从概念上看，北京和华盛顿回到了1972年尼克松访华之前的状态：被意识形态偏见以及流行的刻板印象所分隔，并无法被任何通过合作促进共同利益的战略原则所纠正；忽略这类共同利益的存在；政治上不允许探索军事对抗之外的替代选择。关于中美之间的和平或战争，双方再次受制于台北和东京，平壤和首尔，及德里和伊斯兰堡等第三方的决定与行动。但是国际环境已大不相同，中国力量的上升伴随的是美国力量的下降。并且，中国现在掌握着的是确保毁灭性的核报复能力，能对抗来自美国的任何威胁。
　　在这样艰难的环境中，双方必须努力克服一些与四十年前相同的困境：如何克服相互的敌意与愤怒？如何创建一个有利于台湾问题和平解决的事态？在各自的国家安全政策中，与俄罗斯的对抗或合作关系应扮演何种角色？为限制冲突的风险，如何修正全球和区域间的力量均衡？为此，应该与印尼，日本，以及韩国等目前及潜在的区域性力量发展并维持一种怎样的关系？
　　与此同时，双方还面临一些新问题：如何应对南亚、西亚及东北亚的核扩散与导弹扩散？如何调和对国际法，包括对海洋法的不同解读？如何平衡商品和服务交流带来的繁荣，与技术涉及到的国家安全之间的关系？如何进行机构与实践改革最能应对全球治理所面临的新挑战？谁将怎样为这些事情提供资金或进行管理？
　　这是一个中美两国可以通过合作或竞争来处理的议题清单。双方将做出何种选择？如果存在的话，什么因素可能增加双方互利选择的前景？
　　最后，不断变化的地位与权力平衡使得美国需要对其政策做出调整。在中国的能力与影响力相对于美国都在增长的情况下，华盛顿的对抗性举措更有可能导致北京的合作还是对抗？当中国更有可能在战场上占据优势，与现在就尝试解决问题（不管有多困难）相比，将问题推给未来是一个更明智的选择吗？面对“一带一路”倡议下欧亚大陆及邻近地区向中国逐渐靠拢的现实，美国应该寻求反击还是尝试从中受益？面对中国执意要促进基础设施的连通性，在政策上是选择反对还是支持？实施这类政策的资源又来自何处？如果美国做出防御承诺的伙伴做出将美国卷入多余战争的冒险行为，美国如何降低这类风险？什么样的核威慑态势和军控政策最有可能减少来自中国和俄罗斯对美国本土的毁灭性打击？
　　显然，在中国和美国国内及两国之间缺乏对这些议题的知情讨论，这对两国及他国都带来了危险。在中美关系正常化四十周年之际，两国急需能与1978年12月相媲美的极具创新的战略愿景及政治才能。中国与美国如何应对这一挑战，不仅决定着它们自己的未来，也将影响未来世界的走向。

来源时间：2019/3/1   发布时间：2019/3/1

旧文章ID：18084

作者：杜大伟  来源：中美印象

　　杜大伟：布鲁金斯研究院约翰·桑顿中国中心高级研究员
　　翻译/贾力楠，校对/李岩

　　在全部的历史上，没有一个金融系统，尤其是银行体系，能像中国的体系一样在近几十年里取得如此迅速的发展。

　　在中美关系正常化后的40年里，金融系统的衔接与协调是两国关系中的一个关键问题。美国的公共和私人机构在中国金融系统的改革与现代化过程中扮演了重要角色。中国的金融体系，从广义上理解，也不时地成为两国紧张关系与冲突的来源。这篇文章的第一部分简要回顾了中国在改造其金融系统上取得的非凡进步，意在厘清接触与协调的背景。接下来的两部分分别着重分析紧张关系与冲突的一个方面：第二部分是关于汇率管理和贸易失衡，第三部分是关于金融服务中的贸易与投资限制。这两方面是两国战略经济对话的主要议题。关于汇率和中国贸易顺差的接触在很大程度上是成功的，但中国持续实施的对金融服务贸易和投资的限制仍是紧张关系的一个方面。
　　一、金融改革开放的背景
　　自从1978年实施改革开放以来，中国取得了非凡的经济增长，在40年里保持了近10%的年均增长率。改革的核心是从一个几乎完全依靠计划的集体经济逐渐转变成一个混合系统，在这个系统中，资本迅速积累和生产力增长的关键是私人家庭农业、外国投资，以及动态的国内私营部门。在这个私营部门之外，大规模的国有企业部门依然存在。国有企业包括如石油、煤炭以及化工之类的重工业部门，以及如银行、保险、电信和交通之类的现代服务业。
　　中国的成功使其成为世界上公私合营方面最大的经济体，实行市场汇率的第二大经济体，最大的贸易国，并且可能很快成为最大国际净债权国。因此，人们很容易忘记中国的金融体系是比较年轻的。虽然中国人民银行（PBC）在中华人民共和国成立之后很快就成立了，但它隶属财政部，并同时履行中央银行（货币政策）以及商业银行（吸收存款并发放贷款）的功能。之后不久，中国建成了隶属于中国人民银行，分别为农业、外贸和建设提供经费的三个专业银行：中国农业银行（ABC），中国银行（BOC），以及中国建设银行（CCB）。随着改革的开始，中央银行的角色转变了。中国银行和中国农业银行从中央银行分离，成为了国有商业银行（SOCBs）。这一发展使中国转变为一个双层银行体系。第四个国有银行中国工商银行（ICBC）于1984年成立。
　　直至今日，四个国有商业银行仍主导着中国的商业银行业务。在成立之时，这些银行专注于各自的部门：农业、工业、建设以及外贸。然而，它们之间后来的竞争模糊了这些分工。城市所有的商业银行和合资商业银行（JSCBs）也已成立。至今，外国银行只被允许参与很小一部分中国商业银行的业务，仅占有约1%的市场。
　　在计划经济时代，类似中国建设银行的银行依照政府指示发放贷款，并遵循经济计划。自从转向市场经济之后，这些银行应该依据对所投资项目的信用和财务可行性的商业考虑来发放贷款。国家仍有将贷款导向特定用途的正当利益，因此在1994年建立了三个政策性银行，即国家开发银行（CDB）、国家进出口银行（CEIB）和中国农业发展银行（CADB）。这样做的目的是使直接贷款和商业信贷相分离。1995年，全国人民代表大会通过了推动银行业务改革的两部核心法律：《中国人民银行法》规定中国人民银行是中央银行，《商业银行法》规定四大国有商业银行为商业银行。同时，中国分割了银行、证券以及保险业。
　　虽然分开中央银行和商业银行业务的想法很清晰，但是实践表明四大国有商业银行很难发放商业贷款。它们很自然地继续借贷给传统客户，即那些它们专业部门之内的大型国有企业，并且让它们迅速发展评估风险的新技能也很难。也许在1990年代中期，借贷给任何国有企业看起来都相对没有风险。然而，很多国有企业经济效益都很低。这个趋势随着东亚金融危机对中国出口的打击而加剧。到1998年，国有商业银行显然发放了大量的不良贷款，占银行资产高达20%。对刚刚履行中央银行职责的中国人民银行来说，能够培养出合格的监督银行的员工也较为困难。中国这次的银行危机是一次惨痛的经历，补救国有商业银行的不良贷款并在其首次上市之前进行资产重组使国家损失了18%的国内生产总值。上市前，每个主要银行都会引入国外战略投资者作为少数合伙人，以协助强化其管理。
　　1999年，四个资产管理公司（AMCs）在财政部和中国人民银行的支持下成立， 融资200亿元以处理国有商业银行的坏账。几年之后的2003年，中国成立了中国银行业监督管理委员会（CBRC）以监管商业银行。这使中央银行得以专注于货币政策和金融稳定。银监会的成立不仅使中国人民银行得以专注于货币政策的执行，也使银监会得以培养有效监管商业银行的专业人员。
　　这个背景很重要，因为它提醒我们中国的关键金融系统还相对年轻，而且1998年的银行业危机是一次惨痛的经历，使得中国领导人对财政部门改革的速度保持谨慎。1990年代后期，很多关键的体制改革得以实施：亏损企业被关闭；成千上万的工人从国有企业转移到私营部门；财政改革使征税得以重新集中，确保政府有充足的资源以进行公共服务；城市住宅私有化；实现了对外贸易自由化，并于2001年加入了世界贸易组织。这些改革为新千年头一个十年里中国发展的黄金时期做好了准备。中国的出口以每年超过20%的速度迅速增长，这刺激了制造业的扩展，并成为更大范围经济增长的引擎。
　　2008至2009年的全球金融危机通过影响其出口部门对中国造成了巨大打击。中国的出口在几个月之内减少了三分之一，政府估计约有两千万工人失业。2008年的GDP增长在金融危机影响开始显现的时候降至9.6%。中国以大幅刺激内需来应对外部需求的不足。这个刺激主要针对投资，并主要通过信贷、而非国际货币基金组织所建议的预算内融资来实施。在危机爆发前的几年里，中国的债务率比较稳定。但是，随着刺激项目的实施，信贷增长很快超过30%，债务率也开始上升。2009年的GDP增长只比前一年降低了一小部分，但是结构却非常不同。净出口的下降使GDP增长降低了3.5个百分点，但是投资的增长却从2008年的10.8%增加到2009年的19.2%。投资热潮集中于地方政府基础设施、房地产以及有助于建设的重工业部门。这股投资热潮基本弥补了净出口减少对需求造成的缺口。
　　中国从2010年开始逐步减少刺激，但是信贷增长仍保持在25%左右，直接投资增长虽然趋缓，但是仍然高居12.0%。实际GDP增长增至10.4%。在之后的几年里，随着投资增长放缓，GDP增长也逐渐放缓。信贷增长始终高于名义GDP增长，其中一部分逐渐增长的份额来自不透明的影子银行业部门，这个部门为经济体中只能有限接触正规部门的部分提供了信贷渠道，而且经常回避意在控制信贷配给的法规。
　　在这一改革过程中，中国和美国的金融接触出现了两种张力。首先，美国对中国干预外汇市场以及相应的通过增加储备金来保持货币贬值并达到巨大贸易顺差的行为感到不满。其次，中国针对直接投资开放金融服务的缓慢步伐使美国感到沮丧。这是2006年汉克·保尔森发起的战略经济对话中的两个主要议题。
　　二、贸易平衡与货币问题
　　在经济改革的初期，中国的贸易处于逆差，这对于一个需要进口资本和科技的发展中国家来说是典型现象。然而，中国的领导人下决心防止国家过度负债，因为他们将过度负债与殖民主义相联系。在发展的初期，中国就从适度贸易逆差转变成了适度贸易顺差。图1显示了相对于GDP的经常账目平衡；这是贸易平衡的最广泛指标，包括直接服务贸易和“要素服务“——最主要的一项是资本净收益。中国从1985至1989年间平均逆差约2%发展成为1990至1992年间平均顺差约2%。
　　流入中国的主要资本是国外直接投资（FDI）。中国改革的一些关键部门对国外直接投资是开放的，但是直到现在，它仍在维护正面清单制度，在特定的优待部门允许国外直接投资，在其他部门则对其进行制约（以下会详述）。在支付平衡方面，FDI在1990年代提供了适度稳定的资金流入。资本账户的其他部分是严格关闭的，特别是资本外流。1990年代中国以稳定但不引人注目的速度积累储备金。它的储备金成为了与FDI债务相称的资产。在40年的改革中，中国仅在1986至1989年的极短时间内是净债务国。在全部的改革时期，中国的经常账目平衡平均比2%高一点。
　　在改革初期，中国实行多元通货制度，特定的国际交易需要外汇券（FEC）。外汇券以人民币计价，但是票面价值高于本国货币。这是一个低效且腐败的笨拙系统。货币后来被统一，统一后的汇率于1994年贬值。随后，一个以8.3比1的汇率与美元挂钩的漫长时期开始了。固定汇率对于一个尝试确立宏观经济稳定，并在国际伙伴和国内受众中建立可信度的贫穷发展中国家来说是一个合理的选择。在与美元挂钩的同时，中国大陆与其他如日本、韩国、台湾地区等亚洲合作伙伴以及欧洲有着大量贸易往来。这些地区的汇率是随美元波动的。
　　在检验汇率水平是否合理时，我们应着眼于贸易加权的或“有效的”汇率。图2显示了中国自1994年至今的有效汇率。虽然在1994年与美元挂钩在一定意义上使人民币趋于稳定，但讽刺的是，这也导致了1994至1998年间实际汇率相对迅速的升值。由于中国在贸易品方面的生产力已经开始迅速增长，这对中国来说成为了一条合适的路径。生产力迅速增长且采用固定汇率带来的问题是， 这个国家在越来越多的部门变得具有竞争性，并开始出现贸易盈余。起初，由于美元在1994至1998年正在升值，中国得以避免这个问题。然而，2001年之后美元开始贬值，中国也决定随之进行货币贬值。图2显示中国的实际汇率在2002至2005年间贬值了20%。
　　这之后，中国很快开始产生大量的经常项目盈余，2005年达到GDP的6%，到2007年增至约10%。在2000年代中期，中国对其出口能力有着一定程度的骄傲，但是大量贸易盈余对一个发展中国家来说不一定是好事。这些盈余当然也意味着其他国家的赤字，而这将导致贸易摩擦以及对贸易可持续性的质疑。
　　中国庞大的贸易盈余仅持续了四年，即2005至2008年，而且仅仅将其归功于汇率低估是错误的。但汇率起到了关键作用，因为它对其他领域有着太多溢出效应。为了保持与美元8.3比1的挂钩，中央银行需要在面临贸易盈余增长的时候买下多余的美元并将其作为储备。这个储备增长到了4万亿美元。这些是低回报资产，而且持有远超保持国家稳定所需的资产是有其实际成本的。中央银行基本上是在以国内汇率向中国人民借款，然后以低利率借给美国财政部。显然，货币最终必然升值，而中央银行将面临资本亏损。而且，将利率升至对快速成长的发展中国家来说合适的水平将使对冲操作任务更为复杂，这也是中国不愿意升高利率的原因。因此，保持与美元挂钩的努力导致了中国的金融抑制，以压低消费为代价鼓励了投资和房地产的繁荣。
　　低估的汇率是对出口部门的绝佳刺激。但是，这对非贸易品和资产，尤其是房地产的价格造成了通货膨胀压力。在2005至2008年的贸易盈余鼎盛期，中国严格控制其财政政策，并推迟了在医疗、教育和基础设施方面的所需开支。这才是贸易盈余的真正代价。中国为美国制造了很多东西，获得的报酬是美国打的白条，同时却在自己的国内需求方面减少花费。
　　汇率低估的代价在2005年开始显现，中国也在那一年停止了与美元的挂钩，开始了对美元逐渐升值的时期。根据图2显示的实际汇率，中国自2005年至2015年间进行了稳步升值，在这十年中的升值超过50%。这显然纠正了早先的低估，并解释了生产力持续增长的原因。中国的贸易盈余在全球金融危机期间有所下降，并持续降低，在2017年达到GDP的1.4%。贸易失衡被保持在一个适度水平，国际货币基金组织和大多数经济学家也认为这样的汇率估价较为合理。
　　过去几年中实际汇率的波动很有趣。美元从2014年开始升值，也许是由于美国的恢复速度快于其他发达经济体，美联储也在释放利率正常化的信号。起初，人民币随美元一起升值，图2显示2014年人民币出现了显著升值。然而，中国领导人在2015年中期开始担心升值过度。因此，他们想向市场发出与美元脱钩的信号，但是同时对人民币进行了2%的“迷你贬值”，造成了国际市场的波动。最终，当局通过表示他们计划对货币进行一揽子管理使情况有所好转。他们将汇率变化调整回原先的趋势，并自此保持着汇率的相对稳定。
　　虽然中国的外汇储备绝大部分是美元，但是中国越来越成为美元主导的国际金融体系的公开批评者。2009年，中国人民银行行长周小川撰文批评世界对美元的依赖，并宣告一个由中国积极推动其货币国际化时期的到来。
　　起初，人民币国际化的指标出现了一些稳步和迅速的增长，如人民币在全球支付中的份额（图3）。然而，该增长止步于2015年中期，并且自此出现了一定程度的下降。直至2015年，人们仍在期待中国货币会继续逐渐升值，这也为交易者愿意接受人民币提供了一些鼓励。然而，自从对升值的期待落空，持有人民币的吸引力就不复存在了。
　　如何理解人民币成为主要货币这一进程的迟滞？中国在十年内成为世界最大经济体的预期没有改变，这也是货币国际化的影响因素之一。但是，与储备货币地位相关的其他因素正变得越来越重要。普拉萨德（2015）指出了除市场规模之外与储备货币地位相关的其他因素：开放资本项目、灵活汇率、宏观经济政策，以及金融市场发展。目前，中国对资本项目开放度以及汇率灵活性存在限制，这严重限制了持有人民币的有用性。对人民币国际化的最初热情在一定程度上有所减退，这并不令人感到惊讶：在符合主要储备货币国家的条件之前，中国还有很长的路要走。
　　虽然人民币还远未成为主要国际货币，但中国使其在2016年加入了国际货币基金组织的特别提款权货币篮子。篮子中的其他货币还包括美元、欧元、日元和英镑。就基金管理和股东来说，这是一个合理的、有远见的决定。人民币最终将成为重要的货币。为了将人民币归入特别提款权货币篮子，中国必须同意一些关于设定每日固定汇率以及允许外国中央银行进入各类中国市场的技术性改革。外国中央银行现在可以有效持有人民币，这为普通外国投资者在未来持有并交易人民币所需要的改革指出了方向。
　　总之，美国与中国之间的稳步接触带来了更灵活的货币以及过度贸易盈余的终结——这是两国关系的重要进步。另一方面，在人民币成为重要国际货币之前，中国在金融市场发展方面还有很长的路要走。
　　三、金融服务和其他行业的国外直接投资
　　中国改革的一个关键部分是对国外直接投资的开放。有充足的证据表明，国外直接投资加速了发展中国家的科技进步并促进其整体增长。跨国公司带来前沿科技、品牌、市场联系以及管理经验。1960和1970年代，发展中世界对直接投资进行了很多限制，因为它们担心外国公司会主导国内市场，并妨碍强大的本国公司的发展。然而，实践表明跨国公司会为本国公司带来有益的溢出效应。外国公司变得依赖本国供应商，在中国这些供应商多为私营公司。跨国公司通过坚持质量管理，分享特定科技，并经常提供经费协助提升了本国供应商的能力。随着时间的推移，大多数发展中国家都开始欢迎国外直接投资。
　　对中国而言，国外投资制度经历了四个阶段，始于1979年合营企业法的颁布。这项法律通过合资企业——往往是国有企业——允许国外投资。对外汇的限制和管理导致最初流入中国的国外直接投资较少，多数来自香港。第二阶段是1986至1991年，特点是在中国在更多地方都允许国外直接投资、以及制定了关于全资子公司的法律之后。这为1992至2000年的第三阶段做好了准备：创造全资子公司的法律框架，与邓小平南巡讲话之后的市场导向的态度相结合，开辟了国外直接投资迅速涌入的时期，包括来自发达经济体的投资。中国在2001年加入世界贸易组织标志着第四阶段的开始，更多行业对外开放，国外直接投资正式开始全面发展（图4）。（国外直接投资是负值，因为它是一国的金融债务；中国的对外直接投资在同一图表中为正值。）
　　虽然中国的政策是逐渐对外国投资开放经济，它一直保留着要求在一些关键行业进行合资的政策。在诸如投资银行业务的金融服务中，股权上限低于50%。这项限制政策的目的是提升本国公司的能力。世界经合组织计算了其成员和主要发展中国家的国外直接投资限制指数。该指数最早的年份是1997年。图5的第一部分显示了中国的总指数和一些关键行业的指数，以及作为对比的韩国。我们应记住，与中国相比，韩国处于一个非常高的发展阶段。在1997年，中国和韩国的指数非常类似。中国作为一个总经济体的指数略高于0.6，该指数的范围是1等于完全封闭，0等于完全开放。韩国相对比较开放，其指数略高于0.5。一些诸如通信和媒体的行业在中国是完全封闭的，另一些诸如交通和金融服务的行业则受到严格限制。
　　到2016年，韩国几乎已经完全开放。其经济总指数约0.1，接近世界经合组织的平均值。电信行业更加开放，金融服务业几乎完全开放。中国总体上开放非常显著，指数达到0.3。中国的开放是分步进行的：在准备加入世界贸易组织之前，以及刚刚加入世贸组织之后，自由化非常显著。接着是十年的改革停滞期。最后，中国在最近的几年自由化进一步显著了，并承诺在汽车业和金融服务业做出更多改变。因此，中国的故事是复杂的：它比20年前的韩国更开放，而且由于中国在发展速度上比韩国约落后20年，将两者进行比较是合理的。另一方面，全世界都对直接投资更加开放了。中国如今的制约性大约是其他G20发展中国家成员国的两倍。这个差距在金融服务业中更是极为显著。几乎所有的G20发展中国家成员国都对直接投资开放了其金融服务业，而中国的OECD指数仍为0.5。金融服务业的直接投资将带来更强健和有弹性的金融系统。对直接投资开放与对投资组合资金流开放资本项目是不一样的。因此，中国居于金融开放惯例之外，这也是中美关系中的痛处之一。特别是现在，中国银行和其他金融机构正在走向全球，它们利用被保护的中国市场增加它们的能力和资产，然后在全球市场上与美国公司竞争。

Figure 1. China’s Current Account Balance (% of GDP)

　　Source: World Development Indicator (WDI), The World Bank.

Figure 2. China’s Effective Exchange Rate (Index, 2010=100)

　　Source: Bank for International Settlements.

Figure 3: RMB’s share as a world payment currency

　　Source: SWIFT RMB Tracker.

Figure 4: China’s FDI and ODI

　　Source: WDI, The World Bank.

Figure 5: FDI Restrictiveness, Korea and China, 1997 and 2016 (Index, 1=completely closed)

　　Source: OECD FDI Restrictiveness Index.

来源时间：2019/3/1   发布时间：2019/3/1

旧文章ID：18083

作者：卜睿哲，任雪丽  来源：中美印象

　　卜睿哲：布鲁金斯学会资深研究员；东亚政策研究中心迈克尔·阿马科斯特主席；辜振甫与辜严倬云台湾研究主席
　　任雪丽（Shelley Rigger ）：外交政策研究所亚洲项目高级研究员；戴维森学院布郎东亚政治教授

　　翻译/贾力楠，校对/谷会会

　　中美关系正常化中的台湾问题
　　1949年后，美国和新成立的中华人民共和国（PRC）关系正常化面临着诸多障碍，台湾无疑是一个关键障碍。国民党领导的中华民国（ROC）政府和军队已从大陆撤退至台湾。华盛顿与中华民国政府保持着外交关系，并于1954-55年同意了蒋介石加入共同防御条约的请求。1950年6月后，随着朝鲜战争的爆发，关于台湾是否属于中国领土主权，美国采取的立场是“台湾地位未定论”。更广泛地说，正由于美国对中华民国的支持，中共领导人将美国视为其政权的威胁，美国领导人则将中共视为东亚和台湾和平与稳定的威胁，因为美国将台湾视作遏制亚洲共产主义特别是中华人民共和国的伙伴。例如，美国的B52轰炸机正是从台湾的清泉岗空军基地起飞对北越进行轰炸的。
　　到1960年代末，中华人民共和国和美国领导人意识到亚洲的战略环境已经改变，两国的地缘政治利益也不再有根本冲突。吉米•卡特和邓小平不仅重申了这一判断，还认识到经济合作的基础。但是，在关系正常化之前，美国与中华民国的正式关系仍在继续。邓小平坚持在中美关系全面正常化之前，美国与中华民国的正式关系必须结束。原则上，卡特政府同意了这一要求。
　　1978年12月15-16日，中美关系正常化协定通过以下方式处理了“台湾问题”这一关键障碍：
　　•美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，并暗示在国际政府间组织中，接受中华人民共和国为代表中国的政府。换言之，华盛顿放弃了“两个中国”或双重代表权的立场。（1971年，美国试图在双重代表权原则下保留中华民国的联合国成员地位，但没有成功。）
　　•美国终止与中华民国的外交关系并与中华人民共和国建交。美国承诺在非正式基础上与台湾进行往来。
　　这些是美国“一个中国政策”的关键要素。随着时间的推移，华盛顿重新定义了在实际意义上根据环境变化与台湾交往的方式。但是，持续遵守了对上述两个要素本质的承诺。
　　在中美关系正常化时期，美国与台湾的关系在一些方面看起来并没有出现根本性改变：
　　•卡特政府在“台湾是否属于中国领土主权的一部分”这一问题上上持模棱两可的态度。这种模棱两可在中美关系正常化之前就已存在：中华民国管辖的地理范围是否属于中国的领土主权？中华人民共和国与中国民国到底谁能代表中国？这些问题自朝鲜战争爆发以来就未被解决，而中美关系正常化的过程也没有使该问题得到解决。
　　•卡特总统重申了和平解决台湾两岸的分歧涉及美国“持久的利益”，北京并没有直接反驳该立场。
　　•卡特总统释放出美国将继续向台湾出售武器的信号，该立场几乎打乱了关系正常化进程。
　　•国会在1979年4月的《与台湾关系法案》（TRA）中授权继续向台湾出售武器，并表明美国对台湾岛的安全即使没有法律义务，也至少有政治义务。
　　•北京和其它各方认为，里根政府在1982年8月与中国签署的一项联合公报中，包含了美国减少对台军售的数量和质量，并最终结束对台军售的承诺。
　　中美关系正常化过程中的这些连续性反映了美国政策制定者的一个重要特点：对华盛顿来说，适应北京关于台湾国际地位（或没有国际地位）的基本立场是一回事，而在台湾海峡两岸争议解决过程中明显地支持某一方是另一回事。此外，美国政府始终坚持以下行为：拒绝支持北京的统一方式；向台北承诺美国不会迫使台湾与其对手进行谈判或试图调解争端；根据对台湾防御需求的考虑，继续向台湾提供防御性武器；重申华盛顿对由当事方自己和平解决两岸分歧具有“持久利益”，并暗示如果台湾受到无端进攻，美国已做好保卫台湾的准备。
　　华盛顿在1982年8月台海冲突中采取了偏向中国的立场，当时里根政府和中国签署了军售公报。自从美国通过《与台湾关系法案》（TRA），并在其条款中申明美国有对台湾提供武器并保证其安全的义务，北京一直处于愤怒之中。北京的当务之急之一是说服华盛顿停止武器销售，因为中国相信一旦失去美国的安全保证，台湾将根据北京的条件进行协商。中国一再提出这个问题，直到1982年8月，里根政府同意与中国签署联合公报，其中提到：
　　“美国政府声明，其不寻求执行对台湾军售的长期政策，其对台军售在质量或数量上不会超过中美建交后几年内对台军售的水平，并且美国计划逐渐减少对台武器销售，在一段时间之后达成最终解决。”
　　这或许是台湾来最危险的时期。如果美国遵守了公报的条款，台湾海峡的军事平衡可能会迅速向有利于大陆的方向转变。但是华盛顿没有那样做，结果是北京认定华盛顿违背了其承诺。中华人民共和国的官员辩称，只有当华盛顿结束武器销售，台湾才愿意认真进行谈判。华盛顿当时（以及持续地）反驳道，只有军事安全得到保障，台湾才会愿意和北京进行政治谈判，而且北京有责任说服台湾，相信北京提出的统一提议是符合台湾政府和人民利益的。同时，台湾的美国朋友宣称，华盛顿所同意的限制是对《与台湾关系法》中向台湾输送武器这一法定要求的倒退。
　　简言之，1982年的公报几乎在签署之日起就成为中美关系紧张的来源。然而，美国逐渐合法化了其向台湾继续出售武器的行为，因为中国持续增强的军事实力使美国对中国在公报中的承诺产生了怀疑——中国将遵循“争取和平解决台湾问题的政策”。
　　20世纪90年代初发生的事件使美国和台湾更加靠拢，进一步使北京、华盛顿和台北间的关系复杂化。首先，暴力处理天安门抗议事件严重损害了中华人民共和国在美国的声誉，而与此同时开始向民主转型的台湾的形象（正如文章后面提到的）得到不断改善。第二，苏联的解体提供了先进武器的买家市场，这正是在美国国会朋友鼓励下，台湾寻求利用的机会。而且，经过国会的默许，卡特、里根和布什政府对美台关系进行了严格限制，因为他们认为中国可以帮助遏制苏联。一旦苏联解体，美国政治家们开始呼吁积极改变对台湾的政策。
　　但是，真正带来关键转变的是台湾始于1986年、完成于1996年的民主转型。岛上的人民第一次对这个岛屿的未来有了发言权。这之前，台湾的威权主义政权由于共有的反共产主义意识形态，获得了来自美国保守主义者的重要的政治支持。台湾民主化为美台关系提供了一个全新的、基于价值观的依据，这对美国的自由主义者和保守主义者都极具吸引力，这也从根本上改变了北京和华盛顿处理台湾问题的语境。
　　台湾的转型
　　台湾的民主化重新确定了这个岛屿在美国外交政策中的位置。因此，理解台湾如何从威权主义的反共壁垒到自由主义的民主灯塔及这一转变如何改变了美国决策者和人民的“估测”就至关重要。台湾民主化不仅改变了美台关系的逻辑，还激发了台湾社会的新需求—包括期待台湾政府优先考虑台湾的自主权和发展，而非曾经神圣的国家统一任务。
　　几十年来，台湾似乎都不太可能成为民主化的候选人。日本战败放弃台湾后，国民党领导的国民政府于1945年首次向台湾派驻人员。基于台湾作为为日本殖民地已有50年的历史，国民党采取高压政策，将台湾视作需要严格控制的领土。由于台湾战时经济状况相对良好，中华民国政府在进行战后经济复苏及与中共权力斗争中最终处于下风时，都将台湾作为中华民国政权的财富来源。国民党政府的治理方式很快孤立了很多台湾本地人，并在1947年初，台湾平民和民国政府之间爆发了暴力冲突。这一事件被称为2月28日（228）事件，以对台湾当地抗议者和精英的致命镇压而收场。这次镇压，消除了台湾当地精英的反抗或使他们不再发声，造成了意想不到却至关关键的影响——为台湾彻底的、自上而下的政治和经济变革铺平了道路。这些变革包括分田到户的“耕者有其田”计划，大幅提升了农业生产力，使台湾1960年代和1970年代的工业化成为可能。然而，70年后，二二八事件仍被视为国民党政府的原罪，一项国民党无法抹杀的过失。
　　这个不顺利的开始影响了后来数十年的发展。那些在日本统治时期就在台湾生活的人（台湾本地人，或“本省人“）发现他们建设性地融入中华民国的希望破灭了。两年后的1949年，国民政府从大陆到台湾避难，随之而来的是超过一百万的士兵、政府工作人员及难民。台湾突然在实际上成为中华民国，而国民党曾将台湾作为需严厉管制的敌对领地。国民党废除了宪法，宣布戒严令，并创立了一个其领导下的一党专制国家，被从大陆来的新人员—所谓的49族或“外省人”所统治。
　　蒋介石总统和其支持者相信，他们将在台湾短暂逗留，他们的使命是回到大陆，取代中国共产党，重新在全中国领土上建立中华民国的权威。他们认为，需要动员台湾及其人民来支持这一使命。经济发展由此成为重中之重，因为要想成功反攻大陆，台湾需要实现工业化。提高台湾人的生活水平是工业化影响中受欢迎的一面，但并非其主要推动力。另一方面，国民党长久以来口头承诺的民主则不是优先考虑的事项。反之，国民党领袖认为，只有一个被严格管控的国家和社会才能被用来实现他们的目标。
　　尽管决心确保其政治控制不受挑战，国民党也意识到了将台湾本地人纳入包括执政党在内的制度的必要性。从1940年代末开始，尽管中华民国国家级代表机构仍保留着1947年在大陆选举的成员，包括村长和社区负责人、地方委员会、市政委员会，甚至代表几乎所有台湾人的省议会之类的地方政府机构都采取了定期的竞争性选举。这些选举有效地将基层民众的政治能量导向了非威胁性的，甚至是支持政权的渠道。
　　冷战期间，美国选择忽略国民党在台湾统治的独裁主义方面。对华盛顿来说，其首要任务是帮助蒋介石政府抵抗共产主义扩张，而不是对民主的坚持，而且国民党也乐于支持美国在该地区的行动，包括越南战争。与美国签订的共同防御条约保证了台湾的安全，虽然蒋对“收复大陆”缺乏进展感到挫败，但是他领导下的台湾政府得以利用二十年的和平时期发展台湾经济。在这方面，美国再次提供了台湾迫切需要的支持，对台湾出口开放了美国市场。
　　始于1970年代初的中美和解结束了中华民国在美国外交政策中的特殊地位，中华民国可能无法再作为自治领土而存在。没有了其“反共壁垒”地位所带来的保护，很难想象台湾将如何抵抗来自中华人民共和国的压力，后者要求按照中共的要求进行统一。由于尼克松于1974年辞职，及两年后毛泽东的去世，华盛顿和北京外交关系的正常化推迟了许多年。当卡特总统着手实现中美关系正常化时，台湾在国会中的议员朋友们已行动起来，《台湾关系法案》（TRA）出台，这使美国在完成与北京关系正常化的同时，得以与台湾保持实质性的关系，尽管是非正式的。
　　当时，大多数台湾人将台湾失去国际承认视作一种挫败。然而，失去国际承认也解放了台湾，使其得以追求新的道路。失去在国际社会代表中国的能力——包括在联合国，中华民国在1971年离开联合国——意味着中华民国代表全中国的主张不再可信。这反过来削弱了国民党用以正当化其一党专政独裁统治的逻辑。毕竟，如果中华民国不是中国，保持为代表大陆而设计的政治制度又有何意义？如果世界上的其他国家——甚至美国——都接受了中华人民共和国不仅是中国的合法政府，而且是中国唯一的合法政府，那么为什么台湾人民还要担负收复大陆的任务呢？
　　总之，失去国际承认暴露了国民党政权巩固其自身权力的意图，在台湾社会中释放出求变的强大力量。在1950和1960年代，国民党党国积极镇压敢于寻求政治变革的个人和团体， 但是到70年代，镇压持不同政见者变得越来越困难，成本也越来越高昂。台湾内部的反抗之声不断升高，这既表现在社会运动上，也表现在地方选举中，独立参选人开始对国民党提出更大胆、更多意识形态方面的挑战。在卡特总统人权外交等因素影响下，台湾之外的民主化压力也在逐渐增加。国会听证会对台湾侵犯人权的行为表示关注，并使支持民主的运动更广为人知。
　　台湾反对派成员明智地将民主化定义为中华民国1948年民主宪法的全面施行，该宪法包括对公民自由及代议制政府机构的广泛保护；反对派成员并不寻求彻底推翻中华民国整个政治体系。但是，民主化不是他们的唯一目标。国民党治理方式的重要部分是由“49族”这一可见的少数派统治，并迫使台湾的利益服务于国民党反攻大陆的野心。对台湾的政治反对派来说，机构变化是不够的。少数服从多数原则、尊重及平等对待台湾原住民与民主化密不可分。最后，他们相信实行真正的民主统治将提升台湾自身的利益，超越收复大陆的追求。
　　台湾的民主化由此在两个层面推行：革新制度以使真正的大众政府成为可能，以及终止差别对待行为——包括限制公民持有与国民党统一议程相冲突立场的权利。对国民党来说，关于民主化的一切都很困难，国民党领导人认为他们的命运与恢复他们所认为的中国大陆合法政府这一使命密不可分，但是与改变中华民国的根本目标和身份认同相比，制度变化相对更容易被接受。
　　在1970年代，当选的地方政治家越来越无所顾忌地挑战国民党的权威。他们大多数来自低层机构，也有一些高调的候选人。非国民党政治家在台湾最大的一些城市赢得市长竞选（作为回应，国民党将台北和高雄市的市长职位变为任命制）。反对派候选人也参选并赢得了少数国家立法机关于1969年依据台湾人口增长而增加的“补充席位”（并且填补了大陆当选代表步入老年后空缺的立法席位）。虽然数量有限，但是这些职位给反对派政治家带来了两种宝贵的益处：一个传播观点的最佳讲坛，以及立法豁免权。
　　随着政治家的参选，作家、编辑和出版商在1970年代不断推出支持民主的出版物。他们的很多杂志在被读者读到之前就被查获并销毁，但是这些作者在开辟新的发布中心及领先警察方面成为了专家。在这十年中，作家和编辑们开始为非国民党政治家提供更多的公开支持。这两个群体一起形成了党外——或“非党”——运动。虽然他们在很多事情上存在分歧（例如，作家倾向于持有更激进的经济观点），但是他们共享的承诺——结束一党独裁统治并保卫大多数台湾本土人的平等权利——使他们得以携手共进。
　　对很多台湾人来说，民主活动家显得过度理想主义，甚至有些不计后果。毕竟国民党为台湾带来了超过二十年的持续经济增长。只要远离政治，生活就是好的——而且在不断变得更好。很多人都难以理解为什么有人愿意牺牲舒适生活去挑战执政党。然而，反对派传递的信息开始深入人心，尤其是对尊重多数台湾本土人的呼吁。公众在1980年选举时表达了这些意愿，当时在一次对人权示威游行进行残酷镇压之后，与反对派运动相联系的候选人在好几次选举中获得了最大份额的选票。
　　另一个促使变革的重要因素是国民党的新领导人，1975年蒋介石去世后，其儿子蒋经国继承了他的位置。年轻的蒋经国继承了父亲所坚持的由中华民国统一中国的理念，但是在1978年到1988年（蒋经国去世）的10年间，蒋经国成为了一个远比他父亲更灵活更务实的领导人。他所做的最重要的事情之一是任命一个台湾本土人——国民党政治家李登辉——作为他的副总统。
　　台湾的民主转型在1980年代末加速发展。1986年，党外活动家宣布创办民进党（DPP）。严格来说，建立政党是违法的，但是国民政府并未采取行动。一个月后，蒋经国总统宣布了取消戒严令的意愿，并在1987年7月最终实行。同一年，蒋取消了台湾人到大陆旅游的禁令。
　　虽然允许台湾人拜访大陆的官方理由是人道主义考虑——旨在允许年老的“49人”拜访他们于1940年代离开的家人和故乡，但是蒋经国的这一决定有着深远的影响。台湾访客立刻发现了中华人民共和国作为投资目的地的潜力。当时土地和劳动力成本的提升正在侵蚀台湾在制造业方面的比较优势，这一发现受到了特别欢迎。将劳动力密集产业迁至大陆重振了台湾的传统制造商，允许台湾的经济转向高科技制造业，发展当时正在兴起的信息技术产业。
　　开放后的几年之内，台湾成本的升高及大陆地方政府推动“改革开放”的渴望，驱使大量台湾制造商前往大陆。内战结束后，北京和台北接触极少，但是台湾投资者们或“台商”前往大陆结束了相互隔离的局面。台商需要基本服务，例如邮递、电话联系等，双方政府都认为为台商提供这些服务符合他们的利益。为了促进沟通并确保在这些方面达成有约束力的协议，双方都成立了一个半官方组织来进行谈判。
　　1992年，辜振甫代表台湾海峡交流基金会（SEF）与海峡两岸关系协会（ARATS）的汪道涵在香港会面。这次会谈开启了海峡两岸稳健的半官方关系的大门，而2015年中华人民共和国主席习近平和台湾马英九的会面标志着这种关系达到顶峰。这种关系在本质上基于辜振甫和汪道涵所达成的协议，强调台湾作为中国一部分的共识，而先搁置哪一方代表“中国”这个问题。这个协议后来被称为“九二共识”。
　　1988年蒋经国总统去世，生于台湾的副总统李登辉接替了总统职位。李是蒋的选择，但是 “49族”团体中的很多人都对他不满。为巩固其地位，李登辉转向了占多数的台湾本地人。 在他的领导下，台湾加速实施民主制度改革，包括1991和1992年的国家立法机构综合改选。最后，来自大陆的“49族”被迫退休，由台湾选民选出的新代表接替了他们的位置。
　　1996年举行的第一次总统直选标志着台湾制度民主化的最后一步。李登辉的压倒性胜利肯定了他为民主下注的决定，尽管很多国民党高级人物对此仍有怀疑。他的胜利也显示了民众对政治光谱两端的强硬观点的有限支持。支持统一的强硬派受到了决定性的失败，但选民也拒绝了民进党候选人彭明敏提出的支持独立的强硬立场。彭的选举票数远低于竞选中其他民进党候选人获得的票数，这表明虽然台湾人渴望民主和多数决原则，但他们也没有兴趣通过支持正式独立来测试北京的决心。彭是第一个也是最后一个以公开支持台独为竞选口号的主要政党总统候选人。
　　跨海峡影响
　　对美国来说，台湾从一个强硬反共的独裁主义国家到自由民主国家的演变使其获得了更多美国人民的同情和支持，也增加了美国政治家背弃台湾的成本。更重要的是，这使得对中国和美国持矛盾观点的台湾民众成为两岸关系的核心角色。北京不再有与少数国民党领导人就台湾岛的未来达成协议的机会。台湾政治家们现在可以自由、公开地讨论各类选择，包括法律意义上的台湾独立。大众媒体对两岸关系及美国政策进行着密集且全天候的报道。台湾成为世界上民意测验最多的政治行为体。辩论和报道的质量不是所有时候都很高，但民主化的最终结果是增加了领导人肩负的重担——他们需要平衡国内政治中来自北京与华盛顿政策之间互相冲突的优先事项。
　　1996年台湾总统选举标志着民主转型的完成，海峡两岸的关系在接下来的十几年里则愈加紧张。2000年卸任的李登辉，及其后在任8年的陈水扁，都对这一紧张趋势负有部分责任。他们没有提前确切评估他们在海峡两岸关系中的政策举措可能对北京的影响；他们也没有就这些政策的发展咨询台湾的唯一保护者——美国政府，导致了美国领导人对他们的反击和批评。
　　两岸关系愈发紧张的另一个原因是中国对李登辉和陈水扁政策举措的解读，这包括：
　　•1994-95年李公开访问美国（与台湾领导人通常通过前往拉丁美洲和加勒比国家时低调地在美国转机停留形成鲜明对比）。
　　•1999年7月，李宣布两岸关系是“特殊的国家间关系”，意图通过这一提法界定北京和台湾政府之间的法律关系。
　　•2003年陈水扁提议台湾撰写新宪法并通过全民公决对其进行表决。他还特殊授权在2004年总统选举的同一天进行关于台湾安全的全民公决。
　　•陈建议在2008年选举的同一天举行关于台湾参与联合国及使用名称的全民公决。
　　中华人民共和国将所有这些举措解读为李和陈决心实现台湾在法律意义上独立的明确证据。北京知道李或陈不会通过像1776年7月4日发生在费城的公开行为（美国独立）那样达成这一目标，而是会通过一系列渐进的、隐秘的步骤，并永远用好听的解释去掩盖他们的痕迹。一些观察者提出了似乎合理的观点，认为以上举措有些是为了提高当选机会（李访问美国及陈的竞选日全民公决），或是为了与北京通过政治谈判寻求解决根本性分歧的方式做准备（李宣称的特殊国家间关系）。不管真实的解释是什么，对中国来说，这些都不重要。北京已得出结论，李和陈已经对中国的根本利益造成挑战，强硬的回应必不可少。在以上所有情况下，华盛顿要么在实质上同意北京的决定，要么担心两岸紧张局势升级会不经意间导致各方都不愿看到的冲突。台北越来越孤立了。
　　台湾选民对李和陈的倡议及他们造成的不确定性和不稳定性做出了明确的裁决。2008年3月，国民党主席马英九以较大优势当选台湾总统。在他的竞选中，马明确表明他准备同意北京的条件，接受九二共识。前文提到过，九二共识是北京和台北为促进对话达成的含糊理解。马对这一共识进行了巧妙的定义，称其为“一个中国，各自表述”，即一中各表，然后将“一个中国”解释为中华民国。
　　实际上，北京并不认同上述说法，但因为相信马会采取与李和陈不同的路线，北京准备默许马英九的解释。马英九采取的路线包括明确反对台湾独立，两岸经济关系正常化并扩大发展，以及在某个阶段从经济交流转向政治对话的可能性。美国欢迎马英九的政策，因为这符合美国在和平与稳定方面的利益，这也使得美国重拾对台湾民主的尊重和敬意。然而，马英九当选的真正意义是此次选举明确了在前三次总统选举中不明确的东西——即台湾选民不会支持公开提倡独立的候选人，他们更倾向于选择一位能在建设性海峡两岸关系（特别是经济领域）中可靠地为台湾争取利益，与美国保持良好关系，并在得不到广泛公众支持时抗拒与北京达成的任何结果的领导人。关于讨论中国政策的方式，民进党总统候选人也变得更加细致入微、更加响应选民的偏好。
　　上述趋势被马英九的接班人——2016年民进党领导人蔡英文所证实。在选举过程中，蔡反复承诺她将在两岸关系中“保持现状”，并期待与中国建立富有成效的关系。虽然不同意北京关于她明确接受九二共识及台湾是中国领土一部分的原则的要求，但是她寻求以一种含糊的方式应对这些问题。尽管面临着党内和党外支持独立的力量希望对中国更加强硬的压力，但是蔡保持了谨慎而温和的路线。另一方面，北京不愿意在对蔡有疑虑的前提下使她获利，并将其政策基于一个我们认为错误的判断：蔡的目的是追求台湾法律上的独立。中国很快开始在政治、外交及军事上展开挤压台湾并向蔡施压的活动。
　　自1990年代初以来，台湾民调显示出现了两点广泛的政治共识。第一是对台湾的强烈认同感：过去十年，超过90%的受访者认为他们或者同时是台湾人和中国人，或者只是台湾人；只有剩余的一小部分人认为他们只是中国人。第二是对现状的强烈认同感：民众希望或者永久保持现状，或者长期保持现状。台湾政治家们必须在这两极之间找寻出路：肯定选民作为台湾人的认同感，但同时也顾及到他们对现状的偏爱。问题是，北京是否也愿意在这两极之间找寻出路？
　　四十年以来的台湾和中美关系
　　中美关系正常化之后，中国对台湾问题即将解决有了期待，这是可以理解的。台湾和华盛顿之间的正式纽带已被切断，台湾面临着进一步的国际孤立。依照1982年8月的公报，美国对台军事的削减将使台湾的军事和政治更加脆弱。中国“改革开放”的新经济政策将为统一创造经济基础。北京“一国两制”的统一准则至少在它自己看来是慷慨的。国民党政权大权在握，其领导人也是忠实的中国民族主义者。一些美国人有着类似的期待。
　　北京很快就经历了一系列使其幡然醒悟的事件。华盛顿加强了对台湾的政治、经济甚至军事支持，并断言所有这些举措都在其所定义的“一个中国”政策内。它拒绝为了更好的中美关系而牺牲台湾。台湾的民主化既使选民有权对海峡两岸关系设定限制，又否认了任何领导人为解决与中国的冲突而将解决方案强加于民众的权力，不管解决方案是独立还是统一。更强的台湾认同、对现状的偏爱及对“一国两制”的普遍反对使得双方都能接受的妥协遥不可及。甚至不断增强的经济相互依赖都成了政治责任：反对马英九政府与北京起草的服务贸易协定的太阳花学运，以及对中国的经济依赖正在增加依据中共原则进行政治统一的风险这一情绪的高涨，都影响了蔡英文的选举。
　　关系正常化四十年之后，有几个显而易见的现实。首先，大多数台湾人对其身处的地缘政治现实采取了清醒的实用主义态度。中国将永远距离台湾90英里，而且只会在未来获得经济与军事的权力。但是，台湾人将继续致力于维持其台湾身份以及某种形式的现状，包括民主制度。
　　第二，虽然台湾的民主制度并不完美，但它能有效防范煽动性的政治家提出的破坏稳定的举措。宪法修订，作为从根本上改变台湾法律和政治现状的必要程序，是非常困难的。没有一位严肃的政治家能证明为什么改变现状是值得冒险的，并且能带来一个更有利的局面。中国的军事力量及威权政治体制是对台湾彻底变革的威慑。最后，美国清楚地表明它更倾向于持续性和温和性。
　　第三，美国对台湾的武器销售并不是统一的重大障碍。台湾领导人依靠美国对台湾安全的持续支持可以抵制谈判的观点，已经在李登辉早期和马英九时期被证明是错误的。另外两个障碍反而阻碍了中华人民共和国所寻求的进展。一是台湾公众对以中国的标准进行统一的反对（“一国两制”政策）。二是在面对统一问题时，台湾将自身视作一个主权实体的观点，这个观点与“一国两制”的根本前提互相矛盾。
　　第四，因此，如果中华人民共和国希望不通过强迫或暴力促进两岸统一，它将需要为解决两岸根本争端提供一个新构想，这个构想需要回应台湾人民的愿望和关切。“一国两制”的构想在中美关系正常化之后不久被制定，至今仍未改变。然而在这期间，台湾自身的变化已改变了两岸关系。中国也做好改变的准备了吗？

来源时间：2019/3/1   发布时间：2019/3/1

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