作者：金永明  来源：《中国法学》2012年第6期

　　内容提要：南海问题已成为国际社会关注的重要议题。南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家强化对南海岛礁的抢占及加强资源开发力度，以及域外大国的参与及偏袒，是促发其不断升级的重要原因。一般认为，南海问题包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议，而处理这些争议的基础之一为，必须进一步地明确我国在南海划出的断续线或U形线的性质以及线内水域的法律地位。经对各种学说的分析，中国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线，而其线内水域的法律地位分为两类：基于海洋法制度下的水域和历史权利下的特殊水域，两者并行不脖，互相补充。为此，我国可根据直线基线的方法适时宣布在南沙群岛的领海基线，并运用群岛基线制度明确管辖海域范围，以确保中国在南海诸岛的主权和利益。最后分析了解决南海问题争议的方法，并提出了中国应对的具体措施。

　　关键词 南海问题 断续线性质 法律地位 海洋法制度

　　近来，南海问题已成为国际国内社会关注的重要议题，且有继续发展并恶化的趋势。南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家非法强化对南海诸岛的抢占及加大资源开发力度，以及域外大国的参与和偏袒等，是促发南海问题进一步升级的重要原因。尤其是中国政府针对马来西亚和越南联合提交外大陆架划界案(2009年5月6日)、越南提交外大陆架划界案(2009年5月7日)后，于2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会中的附图(中国南海断续线地图)行为，使多国对我国的南海断续线的含义或性质产生了质疑，并要求我国需明确中国在南海的真实意图。考虑到中国政府迄今仍未公开清晰中国南海断续线的含义，为此，本文将结合历史和法理，重点阐述中国南海断续线的含义包括其性质及线内水域的法律地位及属性，以便为进一步延缓和解决南海问题争议作出微薄的学术贡献。

　　一、针对南海断续线含义的学说分析

　　一般而言，所谓的南海问题主要包括南沙岛礁领土争议和海域划界争议两种类型。前者是南海问题的主要争议，后者为南海问题的次要争议，但它们两者之间又紧密相连，不可分割。因为，国际法中存在“陆地支配海洋”的原则或理论，所以，只有在确定陆地领土归属以后，才可确定具体的海域，并解决相应的海域划界争议问题。而在南海问题争议中，最核心的问题为中国南海断续线的性质以及线内水域的法律地位问题。

　　(一)国内学者针对南海断续线含义的学说

　　鉴于中国在南海划出及在地图上标注的断续线的重要性，中国学者对南海断续线含义的研究由来以久，中国大陆学者发表了很多富有见地的研究成果;中国台湾学者也有许多可资参考的相关研究成果。这些研究成果无疑为本文的写作提供了很好的基础和借鉴。从上述成果并结合其他研究成果看，针对南海断续线的含义或性质的学说或观点，主要包括以下方面：

　　1.历史性水域说。其认为，中国对于线内的岛、礁、沙、滩以及海域享有历史性权利，断续线内的整个海域是中国的历史性水域。代表性人物为中国台湾学者宋燕辉和俞剑鸿、赵国材教授。支持此说的理由为以下两个方面：第一，1948年标注南海断续线的地图公开出版后，没有受到任何抗议或反对;第二，断续线内水域为历史性水域，不违反《联合国海洋法公约》第47条第1款的规定。同时，此说也得到了台湾“行政院”南海政策的支持，即台湾“行政院”于1993年4月13日核定“南海政策纲领”时，宣示：“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛，无论就历史、地理、国际法及事实，向为我国固有领土之一部分，其主权属于我国;南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域，我国拥有一切权益。”

　　2.历史性权利说。其认为，中国在断续线内享有历史性权利，这些历史性权利包括对岛、礁、沙、滩等的主权，以及对线内内水以外海域和海底自然资源的主权权利，同时承认其他国家在断续线内海域的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由的权利。代表性人物为潘石英、许森安教授。

　　3.海上疆域线说。其认为，南海断续线标出了我国在南海诸岛的领土主权范围，确认了我国至少从15世纪起就被列入中国版图的南海诸岛的海上疆界，在此界线内的岛屿及其附近海域，受我国的管辖和控制。即南海断续线可以被看作海上疆域线，中国对断续线内海域的底土、海床和上覆水域的生物与非生物资源享有历史性权利。代表性人物为赵理海、陈德恭及傅昆成教授。

　　4.岛屿归属线说。其认为，南海断续线内的南海诸岛及其附近海域归属中国，受中国的管辖和控制;而断续线内水域的法律地位则视线内岛礁或群岛的法律地位确定。代表性人物为高之国、李金明、刘楠来和俞赐宽教授。

　　应该说，上述针对南海断续线含义的各种学说，基本反映了我国学者的学术观点，具有一定的代表性。他们的共同之处是，中国对南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩等拥有主权，对南海诸岛附近海域也拥有主权;不同之处在于对南海断续线内水域的法律地位存在差异。

　　(二)国外学者针对南海断续线含义的观点

　　针对南海问题，国外学者多关注南海断续线的法律地位问题。例如，巴里·维恩(Barry Wain)主张，如果中国仅主张对断续线内岛礁拥有主权，应删去九段线。哈西姆·贾拉尔(Hasyim Djalal)指出，这些断续线既无定义，又无坐标，故其合法性和准确位置不清楚，中国不能主张对断续线内的全部水域拥有主权。新加坡学者许通美(2011)认为，中国的主权主张不明确，如果南海断续线是岛屿归属线就同《联合国海洋法公约》一致，否则与该公约不一致。对于南沙岛礁能否拥有海域问题，Marius Gjetnes认为，按照《联合国海洋法公约》第121条之规定，南海断续线内没有岛屿而只有岩礁，最多享有12海里领海。Robert Beckman(2011)则以《联合国海洋法公约》为基础尝试对南海进行划界，完全忽视南海断续线在海域划界中的法律地位。还有部分学者甚至认为南海断续线内存在公海海域、国际海底区域，等等。

　　这些学者的上述观点，试图极力否定中国在南海诸岛的历史性权利，企图抹杀南海断续线的效力和地位，甚至采用片面解释《联合国海洋法公约》的制度和作用，最终目的是削减中国在南海诸岛尤其在南沙群岛的领土主权和海洋权益。应强调的是，他们的这些观点严重地违反了国际法中的重要原则时际法。所谓的时际法(Intertemporal Law)的概念，是指对于古代的国际事件，应以“当时”的法律来评断其效力，而非适用“当前”(即争端发生时或审判时)的国际法。

　　另外，在中国政府向联合国秘书长提交针对越南和马来西亚联合划界案的反对照会后，印度尼西亚于2010年7月8日向联合国秘书长发出了照会，就我国的上述照会(附带南海断续线地图)提出了反对意见，指出中国南海断续线“明确缺乏国际法基础”，“侵害了国际社会的合法利益”。具体来说，印度尼西亚认为，中国南海断续线违反国际法，南沙任何岛礁均不能主张200海里专属经济区。为此，我们有必要考察中国拥有南海诸岛主权的历史以及南海断续线的形成过程。

　　二、中国南海断续线的形成过程

　　在论述南海断续线的形成之前，需考察中国对南海诸岛的主权。而中国拥有南海诸岛主权，是中国人民在长期的历史发展过程中，通过最早发现、最早命名、最早经营开发，并由历代中国政府行使连续不断的行政管辖的基础上逐步形成的。这一发展过程有充分、确凿的历史依据，国际社会也是长期承认的。这完全符合国际法。

　　(一)中国拥有对南海诸岛无可争辩的主权

　　从历史看，南海诸岛自古以来就是中国的一部分。东汉杨孚《异物志》载：“涨海崎头，水浅而多磁石，缴外大舟，锢以铁叶，值之多拔。”三国时期万震《南州异物志》记录了从马来半岛到中国的航程，其载：“东北行，极大崎头，出涨海，中浅而多磁石。”在此所指的“崎头”是我国古人对礁屿和浅滩的称呼;“涨海”是我国古代对南海最早的称谓;“涨海崎头”指南海诸岛的礁滩。可见，至少在东汉时期，我国人民就发现和命名了南海。

　　宋代开始以石塘、长沙等专用名称指称南海诸岛。石塘又称千里石塘、万里石塘;长沙又称千里长沙、万里长沙、万里长堤。其中，“石塘”多指南沙群岛，而“长沙”多指西沙群岛。同时，宋代已将南海诸岛列入“琼管”范围，即“千里长沙”、“万里石塘”属于当时广南西路琼州的管辖范围，可见，南海诸岛纳入中国版图已现端倪。

　　至明清两代，中国政府继续将南海诸岛列入中国版图并置于广东省琼州府万州辖下，行使了有效管辖。此外，至宋代起，南海诸岛及其附近海域成为水师巡航的重要领域，例如，宋太祖在开宝4年(公元971年)平定南汉刘伥后，建立巡海水师，巡管范围即包括西沙群岛。此后，明清王朝将南海诸岛及其附近海域视为所辖之地，中国水师巡卫海防、行使管辖成为惯例。其中，明朝初年郑和七下西洋的任务之一是巡视南海诸岛，也就是国际法意义上的宣示主权。

　　另外，我国渔民自明清以来就在西沙、南沙群岛上作业，在海南渔民保存的《更路簿》和《航海图》中，就记载西沙群岛和南沙群岛的俗用地名达34处和75处，且每处都详记更路和方向。这些记载表明，我国渔民对南沙群岛非常熟悉和不断经营开发南沙群岛的历史事实。

　　晚清至近代以来，中国政府继承了历代南海范围的传统海疆观，一方面抵御外来侵扰、维护南海主权权益，包括“二战”后收复日本取代欧美列强势力侵占的南海诸岛，派出军舰、官员，将南海归入广东省管辖。对于这种行使主权的行为，当时的周边国家没有提出异议。另一方面，更值得一提的是，中国历代政府多次统计和公布南海诸岛的名称，并在地图上标记，即中国政府于1935年、1947年、1983年三次对南海诸岛予以了命名、核定和公布，从而使中国在南海诸岛的主权地位更加牢固。

　　新中国成立后，中国政府于1958年9月4日公布了《关于领海的声明》。中国政府宣布：中国的领海宽度为12海里;这项规定适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。对此，1958年9月14日越南政府总理范文同致函中国总理周恩来，代表越南民主共和国政府郑重表示：“越南民主共和国承认和赞同中国政府1958年9月4日关于领海决定的声明，并将指示负有职责的国家机关，凡在海面上和中国发生关系时，要严格遵守中国领海宽度为12海里的规定。”范文同的信函表明，越南承认西沙群岛和南沙群岛属于中国。

　　对于菲律宾来说，在20世纪70年代以前，与菲律宾有关的任何法律文件(包括1898年《美西巴黎条约》、1900年《美西华盛顿条约》、1946年《美菲一般关系条约》，1961年6月17日菲律宾第3046号共和国法案“菲律宾领海基线订定法”、1968年9月18日菲律宾第5446号法案)在关于其领土范围的规定中，均没有提到南沙群岛属于菲律宾。20世纪70年代以后，菲律宾为侵占南沙群岛才开始修改关于其领土范围的提法或发布新的关于其领土范围的文件。

　　此外，我国于1992年2月25日制定和实施的《领海及毗连区法》再次确认了对南海诸岛的主权。例如，《领海及毗连区法》第2条第2款规定，中国的陆地领土包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属岛屿、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中国的岛屿。

　　可见，中国针对南海诸岛的主张是连续的、一贯的，中国拥有对南海诸岛无可争辩的主权，符合依据国际法取得领土的要求。

　　(二)东盟一些国家对南沙群岛拥有主权的论据无效

　　由于东盟国家中非法抢占我国南海诸岛最多的国家为越南和菲律宾，所以，现以越南和菲律宾针对南海诸岛(南沙群岛)的主张为例，予以分析。

　　1.越南声称对南海诸岛拥有主权的主张分析。在南海周边国家中，越南是唯一对西沙群岛和整个南沙群岛声称拥有主权的国家。其主要依据为：

　　第一，历史上的“占有”。越南声称是历史上第一个占领、组织、控制和勘探南沙群岛的国家。其途径是先把中国的西沙和南沙群岛改名为“黄沙”和“长沙”群岛，然后将史书中有关黄沙和长沙的记载都说成是中国的西沙和南沙群岛，这样就成了其所说的“最先占领的国家”。其实，越南历史图籍中的黄沙、长沙都是越南近海中的一些岛屿、沙滩，与我国所称的西沙、南沙群岛毫无关系。越南这种偷梁换柱、张冠李戴的做法，无法改变中国拥有对西沙、南沙群岛主权的事实。

　　第二，越南声称作为法国的继承国继承了南沙群岛的主权。“二战”后法国并没有拥有南沙群岛，且没有文件证实法国与越南做过移交，即使按照法国的说法，南沙群岛并没有交给后来已被准许独立的越南，同时，北越政权接管了南越，而北越曾承认过中国拥有西沙群岛和南沙群岛的主权，且现在的越南政府是继承北越而不是继承南越，所以依据“禁止反言”原则，越南必须坚持原先的承认。换言之，越南声称拥有对西沙、南沙群岛的主权主张是不能成立的。

　　2.菲律宾声称对南沙部分岛礁拥有主权的论据分析。菲律宾对南沙群岛的部分岛礁提出声称，其依据为1978年6月11日菲律宾第1596号总统法令所言的：(1)南沙群岛对菲律宾的安全和经济命脉至关重要;(2)菲律宾与南沙群岛最邻近;(3)南沙群岛在法律上不属于任何国家，是无主地，如果有其他国家提出主权要求，这种要求已因放弃而失效。

　　其实，菲律宾的上述理由均无法成立。首先，菲律宾不能以安全和经济利益为由，随意地对他国的领土提出主权要求，尽管菲律宾为维系社会发展对能源资源需求强烈，但也不许对他国领土主权提出挑战;否则将混乱国际领土归属问题，严重影响国际秩序。其次，邻近不是国际法取得领土的合理方式。最后，南沙群岛根本不是无主地，如上所述，“二战”后，中国政府已从日本收回了对南沙群岛的主权，并加强对其的管辖，包括在太平岛派海军驻守，且从未对其放弃。所以，菲律宾针对南沙部分岛礁的权利主张是根本无法成立的，也无法改变其属于中国的历史事实。

　　可见，东盟一些国家针对南海诸岛的主张(包括先占、继承、邻接、放弃等)，均无法改变长期以来中国对南海诸岛拥有主权的历史事实和法理依据。而在众多的历史和法理依据中更为重要的是中国在南海公布的断续线，为此，以下分析中国南海断续线的成形及背景等内容。[page]

　　(三)中国南海断续线的成形及其背景

　　中国历代政府强化对南海诸岛管理的方法之一为经过调查和勘探后，多次为南海诸岛予以命名并在地图上予以标记，最具代表性的成果为，中华民国政府内政部于1947年12月1日正式公布的“南海诸岛新旧名称对照表”，共计159个小岛或礁屿;1948年2月内政部正式对外出版注明所有岛礁名称的“南海诸岛位置图”，在其内正式划有一条U形断续线，将东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛均包括在内，并将最南端的曾母暗沙明确标出，位于北纬4度左右。这一U形断续线并不连贯，共分为11段。至此中国南海断续线形成。

　　笔者认为，中国政府在南海划出断续线的背景，主要包括以下方面：

　　第一，外国入侵所迫。1933年法国军舰入侵南海(南沙群岛)九小岛一事，对中国人造成重大震荡，朝野人士均认为南海诸岛主权之维护刻不容缓。1934年12月21日，由国民政府内政部召集参谋部、外交部、海军司令部、教育部、蒙藏委员会组成的“水陆地图审查委员会”召开第25次会议，审定南海各岛礁中英岛名，并公布“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”，这是中国政府第一次对南海诸岛的“准标准化”命名，正式将南海诸岛分为4个部分：东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛(今中沙群岛)和团沙群岛(亦称珊瑚群岛，今南沙群岛)。在表中列出了南海诸岛132个岛礁滩洲地名。1935年4月，水陆地图审查委员会出版《中国南海各岛屿图》，这是国民政府公开出版的具有官方性质的南海专项地图，图中较为详细地绘出了南海诸岛，并将南海最南端标绘在大约北纬4度的曾母滩。1947年12月1日，中国政府内政部重新审定东、西、中、南四沙群岛及其所属各岛礁沙滩名称，正式公布了“南海诸岛新旧地名对照表”，其中东沙群岛3个，西沙群岛33个，中沙群岛29个，南沙群岛102个，合计167个岛礁沙滩洲;并在图中标绘了11段线，构成U形的断续线。1948年2月内政部公布《中华民国行政区域图》，其附图即“南海诸岛位置图”。

　　换言之，中国南海U形线雏形产生于法国侵占南沙群岛九小岛之时;定形于抗日战争之后，法国再度侵占西沙群岛的珊瑚岛和南沙群岛的部分岛礁，以及菲律宾企图将群岛“合并于国防范围之内”的背景下采取的防患措施，目的是为了维护中国政府在南海诸岛的领土主权，并向世界公布中国政府在南海的管辖海域。即中国政府公布南海U形线的目的是为确定中国对西沙、南沙群岛的主权和管辖范围。

　　第二，海洋形势所然。众所周知，1945年9月28日美国发布了《关于大陆架的底土和海床的自然资源的政策的第2667号公告》(简称《杜鲁门公告》，目的是建立排他性的资源保护区以及获取大陆架的利益。此后，特别是拉美国家纷纷采取更加激进的200海里专属经济利益海域政策，在这种背景下，中国政府采取了比较温和的政策，公布了以“中间线”方式划定的U形线，试图区隔其他南海周边国家与中国在海域上的权利和利益空间，并保障中国本身在此海域的“历史利益”。当然，中国政府在南海划出U形线的行为，并不是受《杜鲁门公告》影响的海洋圈地运动，也不是为了扩大在海域中的权利主张范围;而是在《杜鲁门公告》的影响下，加速了中国政府公布南海U形线的步伐，目的是为了维护南海诸岛的领土主权和管辖范围，确保历史性权利，并向国际社会予以宣告。

　　那么，中国在南海划出断续线的作用及效果又如何呢?为此，我们有必要分析中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位。

　　三、中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位

　　中国民国政府于1947年12月在地图上公布南海U形线后，被中华人民共和国所继承，即在地图上也基本沿袭以前的画法。1953年经周恩来总理批准，去掉了北部湾内的2条，此后出版的中国地图均改为9断线，并运用至今。鉴于中国南海U形线在南海问题争议中的地位和作用的重要性，所以，有必要考察中国南海断续线或U形线的性质及线内水域的法律地位。

　　(一)中国南海断续线或U形线的性质

　　如上所述，针对中国南海U形线的含义或性质，国际社会存在多种学说或观点，主要为以下4种类型：历史性权利说，历史性水域说，海上疆域线说和岛屿归属线说。在这些学说中，有的学说强调U形线内水域的地位是依据中国在南海的历史性的利益或权利而形成的，例如，历史性权利说和历史性水域说;有的学说强调南海U形线本身的法律地位，例如，海上疆域线说和岛屿归属线说，并在此基础上说明断续线的性质。

　　实际上，南海U形线本身的性质与U形线内水域的法律地位及属性是不同的两个方面，但它们又紧密关联，不可分割。一般而言，如上所述，只有在确立南海诸岛的领土尤其是南沙岛礁的主权归属后，才可以确定南海U形线内水域或海域的法律地位和属性，因为“陆地支配海洋”是国际海洋法的基本原则或理论。

　　应该说历史性权利说、历史性水域说，强调了中国南海U形线的特殊属性，尤其是历史上的权利，包括捕鱼权、航行权和测量权等，这是我国依据U形线在南海获取最大利益的重要因素，切不可放弃，但这些学说在证明中国于U形线内水域有效行使或持续行使过排他性的权力方面，存在缺陷。尽管国际社会并不存在明确界定历史性权利和历史性水域的概念，但学者多认为，由于历史性权利与国际法领土取得有关，所以必须具备以下三个要件：有效管辖，长时间管辖和其他国家的默认。即沿海国对该海域要有明显、有效、持续地行使主权并超过一定的实际时期，且得到国际社会的默认。

　　换言之，主张基于历史性权利下的“历史性水域”至少要说明对该海域一直实施有效管辖且未曾中断的事实。对此，我国的理由未必成熟，难以得到国际社会的承认。

　　第一，从我国划定U形线至今，中国大陆和台湾行使的主权均仅限于各自有效控制岛屿的周边海域，对U线内水域未曾行使过任何公开及有效的主权行为。

　　第二，如上所述，虽然台湾“行政院”于1993年4月13日在“南海政策纲领”中曾宣示：“南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域”，1999年2月10日公告的“中华民国第一批领海基线、领海及邻接取外界线”表中提及“在我国传统U形线内之南沙群岛全部岛礁均为我国领土，其领海基线采直线基线及正常基线混合基线法划定，有关基点名称、地理坐标及海图另案公告。”但对于U线内水域是否为历史性水域，则无特别论及。同时，尽管1998年6月《中国专属经济区和大陆架法》第14条规定：“本法的规定不影响中国享有的历史性权利”，但也没有作出具体的说明。

　　第三，在历次海洋法会议中，中国大陆和台湾从未对U线内水域提出过任何宣示。同时，印尼前驻德大使哈西姆·贾拉尔(Hasjim Djalal)及马来西亚海洋事务协会领导人Ben Ahmed Hamzah在我国提出主张后的历次“南海会议”上对该U形线之法律地位提出质疑和反对，所以，就构成“历史性权利”上的“时间要素”而言，过于短暂，且邻国反对，并未满足第三国“默示同意”的要件。

　　对于海上疆域线说，由于构成国家领土的疆域是专属的，而中国从未将U形线内水域作为国家领土看待，也从未对外国船只在U形线内水域的自由航行提过抗议，海上疆域说也不能成立。为此，对于南海U形线的法律地位，比较容易接受的学说为岛屿归属线说，即南海U形线最基本的性质或法律地位为岛屿归属线，换言之，南海诸岛内的所有岛礁沙滩洲均属于中国。南海U形线的岛屿归属线说，既符合国民政府内政部当年决定标绘U形线的原意和新中国成立后中国政府采取的一贯立场，也符合海洋法的相关制度规范。

　　可见，我国在南海的断续线无法主张历史性水域线、历史性权利线及海上疆域线，而从法律含义和政策制度看，主张南海断续线为岛屿归属线比较合适，但问题是岛屿归属线无法满足我国长期以来拥有对南海诸岛的权利和管辖权，特别无法体现我国在南海诸岛尤其在南沙群岛的传统性权利及无法确保对诸如曾母暗沙之类领土的相关海域。所以，笔者认为，我国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线。其基本内涵为以下方面：第一，断续线内所有岛礁沙滩洲的主权属于中国;第二，中国可选择部分南沙群岛采用直线基线划定群岛水域，但在群岛水域内应不妨碍其他国家的过境通行权;第三，中国对南沙群岛内的上覆水域、海床及其底土等自然资源享有主权权利，至于海域的范围，应根据海洋法制度和基于历史权利下的水域确定，以体现对资源的管辖;第四，在中国内水以外的海域，其他国家继续享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。针对南海断续线的这种定性，具体反映在南海断续线内水域的法律地位和属性方面。

　　(二)南海断续线或U形线内水域的法律地位及属性

　　由于《联合国海洋法公约》(简称《公约》)内的多数制度已成为习惯国际法，所以，针对南海U形线内水域的法律地位及属性对照《公约》内的海域制度进行定性是比较合理的。这也符合作为《公约》缔约国的我国应遵守《公约》制度规范的要求。

　　首先，线内水域不是内水。因为中国政府从未表明线内水域为内水;中国政府从未反对其他国家在该线内水域船舶之自由航行。

　　其次，线内水域不是领海。中国《关于领海的声明》第1款指出，中国的领海宽度为12海里，其适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和……台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿;第2款指出，中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里的水域是中国的领海。同时，中国《领海及毗连区法》第3条第1款规定，中国领海的宽度从领海基线量起为12海里。可见，只有在距离南海诸岛基线外12海里之内的带状水域，才是中国的领海，其他U形线内广大的水域，均非领海。

　　最后，线内水域也不是公海。如果U形线内之水域，除各岛礁四周12海里宽之领海外，都是公海的话，则中国政府就没有必要在1947年公布的“南海诸岛位置图”中划出U形线。鉴于U形线公布的目的是确定中国在南海诸岛的主权和管辖范围，所以，U形线内水域必然与U线外水域不同，它不可能是公海。当然，依据中国政府《关于领海的声明》第1款的内容，可能在南海存在少量的公海。

　　笔者认为，对于断续线或U形线内水域的法律地位和属性，可以在岛屿归属线的基础上，依据《公约》规范的制度确定领海、毗连区和专属经济区范围，然后再考虑中国对南海诸岛的历史性权利或要素，以确定南海U形线内剩余水域或海域的法律地位及属性，换言之，断续线内部分水域是依据中国对南海诸岛的历史性权利而确定的，是一种具有历史性权利的特殊水域。也就是说，断续线内水域具有两种类型，并因来源不同而具有不同的性质，且两种类型的水域并不矛盾，可平行存在。

　　第一类为海洋法制度下的水域。即依据《公约》确立的海域，包括领海、毗连区和专属经济区等。考虑到南海诸岛的特殊性，存在多数的礁、滩、沙和洲等，所以，能否在南沙群岛以直线基线划出两三块群岛水域，实施群岛水域制度，是中国面临的挑战。因为，根据《公约》群岛国制度第46条的规定，所谓的“群岛”是指一群岛屿，包括若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形，彼此密切相关，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体。所以，中国需证明构成群岛水域的要件。但中国政府《关于领海基线的声明》(1996年5月15日)宣布西沙群岛领海基线的直线连线，为我国继续在南沙群岛利用直线基线宣布其基线提供了基础。

　　从《公约》群岛国制度尤其是第47条第1款的规定来看，似乎排除了不属于“群岛国”的“洋中群岛”适用直线基线或群岛基线的可能性。但法律中存在对于相同的客体应适用相同标准的法律制度的理论，即无论它们是“群岛国”的“洋中群岛”还是非群岛国的“洋中群岛”，均应适用相同的法律制度。因为它们均是构成国家领土不可分割的一部分，其政治、经济、安全等方面的地位及作用是相同的。同时，《公约》中也没有对非群岛国的“洋中群岛”的基线如何划定作出明确规定。

　　另外，从海洋法具体法律制度的形成及各国海洋立法实践看，任何国家无不针对本国之特殊情况，从最大限度维护其海洋利益出发，往往作出最有利及可行的选择与决策。所以，中国依据群岛基线在南沙群岛部分海域适用群岛水域制度是可行的，且他国有适用此制度的具体实践。例如，厄瓜多尔的加拉帕戈斯群岛(Galapagos Islands)、丹麦的费罗群岛(Faeroe Islands)、挪威的斯瓦巴德群岛(Svalbard Islands)、印度的安达曼·尼科巴群岛(Andaman & Nicobar Islands)及卡拉威普群岛(Lakshaweep Islands)、密克罗尼西亚群岛(Micronesia)。换言之，只要我国持续坚持此立场，则我国在南沙群岛部分海域适用群岛水域制度是可能的。

　　第二类为基于历史性权利下的特殊水域。在依据《公约》确立第一类海域后，中国可依据历史性权利在剩余的海域主张特殊水域。中国将南海的剩余水域主张为特殊水域的国内法主要基础为《专属经济区和大陆架法》第14条、《海洋环境保护法》第2条。

　　而中国在此特殊水域中享有各种优先的权利，以体现对断续线内资源的管辖，主要包括对其中的海洋各种资源进行管理、养护、勘探和开发之优先权利;保护与保全环境之优先权利;科学研究之优先权利;航海、航空交通管制的权利，甚至管制周边国家相关航行活动。当然，由于一直以来中国政府未对断续线内水域的某些权利(例如，航海、航空管制权)予以管制，将会是争议的焦点。

　　可见，中国南海U形线的性质及其线内水域的法律地位及属性的定性问题，直接关系到我国在南海尤其在南沙群岛的主权及利益的维护和确保，而为使我国在南海诸岛利益最大化，对我国政府和人民的外交智慧提出了巨大的挑战，也是我们学者应继续合力抓紧研究和破解的重要课题。[page]

　　四、解决南海问题争议的方法及中国的具体措施

　　南海问题争议主要为南沙岛礁领土争议和海域划界争议。毫无疑问，利用和平方法解决南海问题争议，是必须遵循的原则和方法。

　　(一)利用和平方法解决南海问题争议是必须坚持的原则和方法

　　在国家之间存在争端时，首先必须利用和平方法解决，这是国家必须遵守的原则和义务，其得到了多数国际法条约、区域制度性规范的明确肯定。例如，《联合国宪章》第2条第3款，《公约》第279条。利用和平方法解决国际争端之原则，也得到了联合国大会于1970年10月24日通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》的确认。我国于2003年6月28日批准加入的《东南亚友好合作条约》第2条(基本原则)第4款规定，缔约国在处理相互关系中，以下列基本原则为指针，包括存在意见相异或存在争端时利用和平方法解决。我国与东盟十国于2002年11月4日签署的《南海各方行为宣言》第4款规定，有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。

　　可见，利用和平方法解决南海问题争议是符合国际法和相关区域制度的原则和要求的，也是各国必须遵循的义务。和平方法包括政治方法(或外交方法)和法律方法两种。

　　(二)利用法律方法解决南海问题争议存在障碍

　　利用法律方法包括国际法院管辖国际争端，必须得到相关方的同意，同意的方法包括事先对《国际法院规约》第36条作出选择性声明，采用应诉管辖方法接受国际法院的管辖权。尽管菲律宾于1972年1月18日作出了接受国际法院管辖的声明，但其对与海洋管辖权和对陆地领土有关的争端作了保留。换言之，菲律宾针对与海洋管辖权和陆地领土有关的争端，不接受国际法院的管辖。其他国家(例如，越南、马来西亚等国)和中国均未就《国际法院规约》第36条作出选择性声明。也就是说，在南沙岛礁领土争议问题上利用《国际法院规约》第36条规定由国际法院管辖判决南沙岛礁领土争议问题有很大的困难。

　　考虑到中国、越南、菲律宾等国均为《公约》的成员国。所以，需要考虑利用国际海洋法法庭解决南沙岛礁领土争议问题之可能性。

　　我国自1996年批准《公约》以来，一直未选择《公约》第287条规定的有关本公约的解释或适用的争端方法。为此，我国于2006年8月25日，根据《公约》第298条规定，向联合国秘书长提交了书面声明，指出，对于《公约》第298条第1款第(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端)，中国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖。换言之，中国对于涉及国家重大利益的海洋争端，排除了适用国际司法或仲裁解决的可能性，坚持有关国家通过协商谈判解决的立场。当然，也不排除我国撤回上述声明，利用《公约》争端解决机制处理海洋争端的可能性。因为，《公约》第298条第2款规定，根据第298条第1款作出声明的缔约国，可随时撤回声明，或同意将该声明所排除的争端提交本公约规定的任何程序。

　　由于中国已就涉及海洋划界、领土和军事活动等争端，作出了排除国际司法或仲裁管辖的可能性，如果中国不撤回上述声明或不同意接受规定的程序，则国际海洋法法庭处理南沙岛礁领土争议问题的可能性就不存在。

　　总之，利用法律方法解决南沙岛礁领土争议问题存在一些无法消除或克服的障碍，无法适用，在相关方之间无法缔结仲裁协议处理南沙岛礁领土争议问题的情形下，其仍希冀于政治方法解决。这也正是我国坚持利用政治方法或外交方法解决南沙岛礁领土争议问题之本质所在。

　　(三)坚持利用政治方法解决南海问题争议

　　尽管利用政治方法(谈判、调查、调停、和解等)是解决南沙岛礁领土争议问题的必要方法，但由于南海问题争议涉及国家主权和重大利益，一般相关方很难作出让步和妥协，所以，利用政治方法解决南海问题争议仍存在一定的困难或局限性。特别是虽然我国邓小平同志于1984年明确提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”解决南沙争端的方针，但此原则或方针受到不同程度的挑战，并未被多国现实地接受，尽管其存在明确的国际法依据，换言之，“搁置争议、共同开发”的政策或方针运用于南海特别是南沙岛礁领土争议问题时，依然存在一些困境。主要体现在：东盟一些国家缺乏实施“搁置争议、共同开发”的政治意愿，难以启动;又无现实利益需要，因为东盟一些国家已大力地开发了南海的资源;加上南海争议涉及多方、特别是争议海域难以界定，存在操作上的困难，所以“搁置争议、共同开发”的政策或方针遭遇冷落，并未受到尊重。

　　从实践看，2004年6月30日生效的《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》;2005年3月14日，中国与菲律宾和越南签署的《在南中国海协议区联合海洋地震工作协议》，是落实“搁置争议、共同开发”的具体成果。2011年7月20日，中国与东盟就落实《南海各方行为宣言》指导方针达成共识，也为南沙岛礁领土争议问题的政治解决提供了制度保障。特别是2011年10月11日中越两国缔结的《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》，2011年10月15日《中越联合声明》的发布，均为两国利用和平方法解决南海争议问题提供了政治保障，具有重要的意义。也就是说，双边制度性文件的制定和实施，为缓和与逐步解决南海问题争议提供了基础和条件，为此，国际社会应积极予以支持，而不是反对和指责。当前，重要的是在相关国家之间缔结在海洋低敏感领域的合作协议，以增进共识，并为缔结临时安排和最终解决南海问题争议创造良好环境和条件。

　　(四)中国应对南海问题争议的基本立场与具体措施

　　南海问题事关中国核心利益的维护，关系我国由区域性大国向全球性大国成功转型的指标性问题，所以，必须积极稳妥合理地处理。

　　1.中国解决南海问题争议应坚持的原则。我国应依据包括《公约》在内的国际法和国际关系准则，利用和平方法合理地处理南海问题争议，主要包括坚持和平解决争端原则、尊重各国主权平等原则、有效和公平及合理利用海洋资源原则、合作及交换意见等原则。

　　2.中国为解决南海问题争议应采取的具体措施。为真正实现我国于2009年提出的构建“和谐海洋”理念目标，中国应适度地提供公共产品，为全人类服务。针对南海问题争议，我国应倡议就国际海峡和海上通道安全进行研讨，以缔结国际海上通道维护和管理制度，确保国际社会的共同利益;中国应努力与东盟国家缔结诸如南海共同巡航和渔业管理合作那样的制度，作出中国维护国际、区域和平与安全的积极贡献。

　　3.中国应遵守国际法并加强国际司法制度研究。在维护国家主权和海洋权益时，我国应严格地遵守国际法和区域制度，并加强对其的研究，减少执法过程中的违法或不妥的行为，逐步树立中国守法的国家形象。

　　针对南海争议问题，包括岛礁领土争议问题和海域划界问题，尤其应研究相关国际司法判例和国家实践，以不断地充实和调整我国的海洋政策和法律。

　　对于岛礁领土争议问题，从国际法院的实践看，已形成了一项具有优先顺序的三重性分级判案规则，具体为条约优先适用，然后考虑占有，最后适用有效控制理论;也出现了有效控制效力大于原始权利，意在削弱历史性权利，凸显有效控制效力的倾向。

　　对于海域划界争议，国际法院遵循了以下步骤。首先，临时划定中间线或等距离线;其次，考虑特殊/相关情况，看是否需要调整该临时等距离线或中间线，以便划界公平解决;最后，使用不成比例检验修改后的划界线是否公平，以及如果不公平，作必要的进一步的修改。所谓的比例概念，是指按照公平原则完成的划界应在归属于有关各国的大陆架的范围和它们各自海岸线长度间产生的一个合理程度的比例;比例的概念被用来作为海域划界的公平性事后检验，即不成比例检验。

　　为此，针对南海问题，我国应快速补正以下领域及措施，主要为：第一，适时发布中国针对南海问题或断续线的政策性立场声明(学者版、政府版)。第二，切实实施《海岛保护法》，尤其应对南沙群岛再次普查，重申命名，并加强行政管理;加快对已管控岛礁的保护和管理，创造条件设置诸如航行标志、气象观测站等公益设施，为国际、区域服务;实施海洋科学研究和海洋环境保护调查活动;加快南海资源开发活动进程等。在此尤应发挥新成立的三沙市的积极作用。第三，宣布我国在南海的领海基线，即我国应进一步公布南海除西沙群岛外的其他群岛的领海基线，以明确管辖海域的范围，也便于巡航执法。第四，应进一步加强海上执法力量并完善制度。近期发生的黄岩岛事件、钓鱼岛事件特别提醒我们，应加强海上执法力量并完善执法制度，包括明确处罚的职权机构、抓捕的管理单位、制裁措施等，为此，制定诸如中国管辖海域维权巡航执法管理和处罚那样的条例就显得十分紧要。

　　4.中国应对南海问题争议的基本思路。为延缓南海问题争议，重要的是遵守区域相关制度，包括《南海各方行为宣言》、落实《南海各方行为宣言》指导方针，关键是推进海洋低敏感领域合作进程。笔者认为，我国应对南海问题争议的基本思路可分为以下三个步骤。首先，中国应与东盟国家实施低敏感领域的合作，包括海洋环保、海洋科研、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击海盗等，这是符合《南海各方行为宣言》第6款和《公约》第123条规范的制度性要求的。其次，待低敏感领域的合作深化，互信增强后，应尽快制定具有法律拘束力诸如南海行为准则那样的文件。最后，中国应力图最终解决南海问题争议，抑或实施自主开发、合作开发和共同开发联动的政策及制度。

　　5.中国大陆应加强与台湾地区在海洋问题上的合作。即两岸海洋问题合作对于解决中国面临的海洋问题十分关键。中国现面临的关键海洋问题(例如，东海问题、南海问题)原因之一是由于两岸分裂，给其他国家争抢和霸占的机会，造成在海洋问题上的被动局面。鉴于两岸和平发展态势，尤其是两会缔结了18个合作协议的有利局面，两岸加强海洋问题合作的时机已经来临，为此，在两岸缔结海洋问题合作那样的协议就显得十分重要，在合作过程中，可遵循先易后难、循序渐进的原则，以共同保卫中国的主权和领土完整。

　　当然，尽管我国一直坚持用和平方法解决与海洋问题有关的争议，但在用尽和平方法最终仍无法解决南海问题争议时，又在面对他国无理挑衅，严重损害我国主权和领土完整、海洋权益的情形下，我国也不排除使用军事力量维护国家利益的可能性，为此，适度地发展海上军事力量就显得十分必要。

　　五、结语

　　近来，我国面临严峻海洋问题的实践启示我们，我国制定和实施国家海洋战略的时机已经成熟，且不容耽搁。国家海洋战略是维护国家海洋领土主权、海洋权益的重要保障，在国际、区域和双边关于海洋问题的制度无法修改、完善的情形下，制定和实施国家海洋战略以及海洋基本法，以完善国家海洋政策和法制，确保体制机制的健全和完善，是国际社会的普遍共识和有效途径，也是我国《十二五规划纲要》规定的政治任务。所以，面对当前海洋问题的严峻态势，整合力量制订国家海洋战略已是我国当前的重大政治任务之一，必须引起各界人士的高度重视和关注，否则，我国应对海洋问题的被动局面无法改变。对于南海问题争议，我国持续性地坚持南海断续线的基本立场特别重要。

来源时间：2016/5/16   发布时间：

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作者：牛可  来源：《世界知识》2010年第5期

　　现代国家的一大麻烦事在于如何合理地设计和组织政府机构和决策程序，使其能够有效地运作，追求多重目标、履行多重功能、因应和协调多重利益诉求。变动不居的内外环境总是使国家的制度形态和组织机构持续发生或大或小的变动，因此所谓的“国家构建”(state-building)是一个持续的、总是处于未完成状态的过程，并非一经“立国”便可宣告终结。现代国家最好被看作一个群组工程，一个在维持运转的同时也总是在进行整饬修葺、扩建改建的建筑群。这个比方，对号称有世界上最稳定的宪法—政府体制的美国来说也是适用的。

　　二战后初期，为适应冷战对外政策目标和新的全球角色，美国对其政府组织设施实施了一番大幅度的改扩建，由此产生的是一个使许多美国人都感到陌生和不适的的巨型国家。而国家安全委员会(National Security Council，NSC)就是这个更新了的美国国家的庞大工程群组中标志性的建筑物。战后美国获具世界帝国的形制，而NSC正是这个帝国的中枢机构。有学者称NSC为“美国政府外交和安全政策制定最为重要的正式制度”。对这个机构的源流沿革和门径堂奥的追索探查，对其作用效能的分析评估，自其建立以来就为政府内部和学界人士所措意，产生出卷帙浩繁的研究文献。说美国存在一个兼跨官学两界“国家安全委员会学”，或许亦不为过。

　　“福莱斯特尔的报复”

　　国家安全委员会是经由《埃伯斯塔特报告》和1947年《国家安全法》得以设立的。国家安全委员会的创设理念是，在“总体战”时代外来威胁和国际冲突空前加剧的情况下，在联邦政府的各项目标和职责中，“国家安全”占居着首要的、中心的和凌驾的地位——用美国人的话说，“国家安全”是一种统御一切政府事务的“高位政治”(high politics)。在国家安全的整体目标和框架之下，NSC在政府的最高层级上对政治、军事、外交、内政、经济、情报等分立的职能领域和部门之间实施集中统筹和全面协调，以求达成决策程序的连续性和一体化。设计NSC的《埃伯斯塔特报告》所着力申述的也正是这个基本原则。

　　《埃伯斯塔特报告》和1947年《国家安全法》对NSC的职责权限的规定其实甚为笼统，为这个机构在后来几十年间的持续变动预留了巨大空间。在成立最初，这个机构就成为各种政策目标以及各个官僚机构竞争的一个关键场所。其中最为突出的一个因素是，因为战争而大为扩张了的总统权与常规官僚机构——特别是与同样因为战争实力暴然增长的军事机构之间——的竞争。NSC早期演进历史的一个基本内容，就是这个新生的机构被总统权驯服，成为总统掌握的制度工具。

　　NSC的演变却在很大程度上偏离了最初的设计。NSC的创议来自以有权势的詹姆斯·福莱斯特尔为首的海军部。福莱斯特尔和埃伯斯塔特并不是站在总统的立场上设计这个机构，而历任总统却总是从捍卫和扩张总统权的立场上为了自己的目标而利用这个机构。在美国行政部门内部，高度个人化的总统权和讲求决策的程序化、制度化的常规官僚机构之间的抵牾和摩擦是一个持续的主题。福莱斯特尔等人之所以属意于建立NSC，背后隐含着一个动机，即以正式的、制度化的组织程序框定总统决策行为，以某种集体决策机制限制总统权。当时美国很多对外政策高官认为，罗斯福在二战中的决策作风专擅随意，经常绕过外交、军事部门的主要首长而自行其是，导致决策程序紊乱无序。设立NSC，可以使总统的权责被纳入于一个正式的决策程序，并与主要外交国防官员分享权力。正因为如此，在当时的华盛顿圈子里，NSC曾被戏称为“福莱斯特尔的报复”(Forrestal’s revenge)——强调程序化、制度化的官僚机构对专擅的总统权的报复。

　　“这是我的委员会”

　　然而，经历了杜鲁门的五年和艾森豪威尔的八年总统任期，NSC成为了总统咨议和决策机制的一个部分，而不是总统权被纳入NSC的程序之中。NSC本来内在地具有三方面的潜在功能：即作为咨议体系和政策讨论平台的功能、作为正式政策制定程序的功能，以及向总统提供对外政策班底的功能。为了防止NSC成为一个掌握实际决策过程的权力实体，并因此而削弱总统的外政策权力，杜鲁门和艾森豪威尔虽执政风格虽大为不同，但都对第一项功能予以抑制，而对后一项功能则极力扩充。

　　在1947年9月NSC举行的第一次正式会议上，杜鲁门严厉告诫与会者：“这是我的委员会”，每一个成员都不得在其中充当“首席女高音”，迫使福莱斯特尔当场表示他承认NSC是属于总统的咨议机构。福莱斯特尔本来想让军事部门在NSC内发挥主导作用，曾力主NSC的办公地点放在五角大楼。而杜鲁门和白宫办公厅则成功地排除干扰，最终将其置于白宫旁侧的老国务院大楼内，与总统行政办公室的其他部分连为一体。在NSC建立后的前三年，杜鲁门抑制NSC的另一个办法是尽量少召集NSC会议，而且尽量不出席这个机构的会议，以造成决策出自白宫而非NSC的例制。经过三年时间，到朝鲜战争爆发前，杜鲁门已经将NSC变成自己掌握下一个方便顺手的工具，此后杜鲁门就开始更多地利用它，提升它在决策体系中的地位;同时他也更多地出席NSC会议。

　　在杜鲁门奠定的基础上，到了艾森豪威尔时期，NSC看来已不对总统权构成掣肘。在这种情况下对艾森豪威尔通过提高NSC的程序化、制度化而强化其职能——而此时强化NSC就等于是在强化总统权。艾森豪威尔要求成员“带着自己的背景和经验，对国家安全问题给出最具政治家气度的答案，而不是仅仅代表部门立场去寻求妥协。”在NSC内他也总是尽力使官僚机构服从于自己的意志，采用的手段包括让官僚机构(特别是国务院和国防部)在NSC机制内相互竞争，而自己居中实施“分而治之”和最终裁决。这一时期，NSC的职责偏重于长期政策的研讨和规划，而对外政策的日常运作还是牢牢掌握在总统手中。有研究者认为，艾森豪威尔是以“从白宫伸出的一只幕后之手”在运作国家安全政策，国家安全委员会及其办公厅是这只手的两个手指而已。实际上，后一只手指变得越来越有力和重要。

　　国家安全事务助理与“小国务院”

　　战后美国总统们的决策程序理念中，一个不乏合理性的因素总是隐约可见：即常规官僚部门的片面观点、狭隘利益及其循规蹈矩、缺乏创建的惰性，需要由最具综合全面视野的总统权加以制约和克服。而他们所要求于NSC的，正是让这个机制要与此相适应而不是相抵牾。二战以后对外政策在美国政府事务中的重要性上升了，常规外交部门(国务院)的地位却在下降，其中的道理与NSC地位的变化是一样的。

　　NSC的构成要件有两个，一是以总统为首的法定成员(statutory members)，除总统、国务卿、国防部长的资格维持不变外，其余席位的归属和总人数历经数度改变;另一个是NSC下属的办公厅(NSC staff)，最初是服务于NSC的纯粹的文秘后勤性质的僚属班底，由全职工作人员和抽调自其它相关部门的兼职官员组成，为一名行政秘书掌管。在杜鲁门的执意安排下，NSC法定成员的作用被抑制，NSC办公厅则被纳入总统行政办公室，逐渐由NSC所属机构变为附属于白宫的机构，最终成为不折不扣的“国王的人马”。

　　艾森豪威尔在1953年就任伊始做出了一个影响深远的制度设置，即不需通过国会批准的“总统国家安全事务特别助理”(即通常所称的“国家安全顾问”)一职，执掌NSC下属的计划委员会，侧重履行跨部门政策计划职能。总统将其作为政治性任命，为的是赋予其在与政府各机构官员打交道时拥有更大的权威。这个职位当时并不十分显要，但经历演变后来成为美国对外政策决策体系中举足轻重的一个职位。[page]

　　1959年，民主党参议员亨利·杰克逊组建了一个国会专门委员会，发起对国家安全决策机制的大规模评估。杰克逊委员会从强化总统在NSC和整个国家安全决策体系中的权威的立场出发，对艾森豪威尔时期NSC的组织和程序提出很多批评。当选总统肯尼迪部分地吸收了杰克逊委员会的研究结论，对NSC展开新一轮的改革，其意图在于使NSC变为一个组织疏松而可为总统加以灵活使用的机制。

　　前哈佛大学教授会主席、被肯尼迪任命为国家安全事务顾问的麦乔治·邦迪，大大扩充了NSC办公厅，并使办公厅的职能由文牍和程序性事务转向实际的决策事务，而且不再限于政策计划，而是彻底介入日常决策。为此邦迪还对办公厅内部职事加以细致划分，像国务院一样对办公厅官员按不同地区(如中东、东南亚)和功能(如核战略、经济事务)分派职司。自邦迪以下，一些NSC办公厅官员参与到实际的政策程序当中，并享有一项国务院和国防部官员所没有的特权即与总统保持密切接触。经过邦迪的一番经营操持，NSC办公厅成为一个常规外交职能部门即国务院之外的新的外交政策权力中心，一时被称为“小国务院”。而邦迪也成为历史上首个在高层外交决策中占据显要地位的“影子国务卿”。

　　邦迪之后的国家安全事务助理中多有性格强势且与总统关系密切者，如约翰逊时期的罗斯托、尼克松时期的基辛格和卡特时期的布热津斯基。这个职位呈势力不断增长的趋势，最终在基辛格和布热津斯基时期成为一个凌越和挤压首席外交官即国务卿的职位。布热津斯基曾评论说：“NSC与总统的关系，以及总统个人的工作风格，一向是决定NSC演化的决定性因素。”

　　David Rothkopf, Running the World: The Inside Story of the National Security Council and the Architects of American Power, New York: PublicAffairs, 2004

　　Karl Inderfurth and Loch Johnson(eds.), Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York: Oxford University Press, 2004

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