作者：赵阳，龚洪烈  来源：《太平洋学报》2016年第五期

　　摘要：进入2015年，中国在南沙部分岛礁的建设工程在美国等相关国家的持续炒作下成为地区“热点”问题，中国这一合理合法的行动遭到美国政府高层的强烈指责。美国国会近年来逐步涉足南海问题，2015年其更积极介入到南海岛礁建设议题中。美国国会通过其拥有的立法权、监督权等权力，在南海岛礁建设议题上表明了自己的政策倾向和立场，发挥了特定的影响。持续关注美国国会在包括岛礁建设议题在内的南海问题上的动向，并尽量防止其对美国南海政策产生更多消极影响，应是中国的一个基本目标。

　　关键词：美国国会;南海问题;岛礁建设;中美关系

　　2015年，中国在南沙部分岛礁的建设工程受到世界舆论的高度关注。这一中国主权范围内合理合法的举动，在美国、日本等域外国家和某些南海主权声索国的持续炒作下，逐渐成为所谓的地区“热点”问题。①美国国会作为美国三权分立政治权力结构中重要的一环，对美国内外政策的走向发挥着举足轻重的影响，国会近年来逐渐涉足南海问题，在这一背景下，本文拟就美国国会对中国南海岛礁建设工程的反应进行研究，以观察在岛礁建设议题上，美国国会的政策立场和基本态度，以及国会反应的特点、影响及动因，并力图探究中国的应对策略。

　　一、美国国会对南海问题的关注

　　奥巴马总统上台后推行的“重返亚太”战略，在南海问题上逐渐改变了美国政府“中立”的立场，开始积极介入到南海领土主权争议之中。②在美国外交决策过程中，总统虽然拥有很大的权力，但其权力并不是绝对的，美国国会在外交决策中也发挥着重要的影响。①

　　冷战后，美国政府对南海问题的关注度逐步加深。而国会对南海问题的关注则始于1995年的“美济礁事件”。1995年2月，菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑物，纠纷由此而起。当年3月10日，美国参众两院分别提出了涉及南海问题的决议案。1998年，菲律宾挑起“第二次美济礁事件”，国会众议员达纳·罗尔巴克尔(DanaRorahbacher)执意乘坐菲律宾军机飞越美济礁，并对媒体称：“当我们飞过上空时，看到中国人正在拼命建造这些防御工事。我们看到焊光闪烁，看到恐惧与不祥之兆。中国人把军舰派到这里，为的是夺取一个邻国的领土。”②应该注意到，这一时期美国国会对南海问题的关注度总体上是有限的，而且更多是个别议员的行为。

　　从2009年开始，奥巴马政府推出“重返亚太”战略，国会也开始高频率地关注南海问题。这不仅反映在参众两院通过的法案数量、召开的听证会次数上，还表现在干预的深度和广度上。

　　从表1可以看出，伴随着南海局势的不断升温，近年来，美国国会出台的法案数量和召开的听证会数量都在增加。美国国会对南海问题的关注点主要集中在航行自由、中国在南海的断续线主张等问题上，其表达的立场大体包括以下几点：强调美国维护亚太地区繁荣与稳定的建设性作用;重申美国在南海和东海等海域的飞越与航行自由，并认为这是美国的国家利益;反对以武力单边改变现状;强调东盟在解决南海领土主权争议中的作用;呼吁相关争议方遵守《南海各方行为宣言》(DOC)，并尽早制定《南海行为准则》(COC)等。④美国国会的上述立场与美国政府的南海政策有一致之处。

　　同时，美国国会对南海问题关注的内容也更加深入和广泛。以往，国会在谈及南海问题时，通常只是泛泛而谈涉及美国利益的航行自由、要求争议各方和平解决争端、反对使用武力等立场。如今，国会议员不仅依然关注美国在南海的航行自由等问题，而且开始就东海防空识别区、中国在南海的断续线主张等更为广泛的实质性议题向中国发难，为捍卫美国的国家利益也发出了国会的声音。这反映出美国国会对南海问题的重视程度和干预意志正在上升。

　　二、美国国会介入中国南海岛礁建设议题的表现

　　从2013年下半年起，中国开始在南沙群岛部分岛礁上进行工程建设，以改善驻岛人员的生活条件，以满足一定的民事、军事需求。这一中国主权之内合理合法的行为遭到美国等相关国家的持续炒作。美国对中国南海岛礁建设的关注始于2014年下半年，2015年4月起，美国加大了批评中国的力度和频率，掀起了继指责中国断续线主张之后，干涉南海事务的第二波高潮。⑤2015年，包括总统奥巴马(BarackObama)、国务卿克里(JohnKerry)、国防部长卡特(AshtonCarter)在内的美国政府与军方高层，在中国南海岛礁建设议题上频频发声，公开批评指责中国。例如，2015年4月9日，奥巴马在牙买加批评中国“以肌肉和块头迫使他国顺从于中国的意志”。①

　　2015年，美国国会对南海问题的关注焦点主要集中在中国的南沙岛礁建设工程上，国会在南海岛礁建设议题上积极发声，利用其法定职权，通过多种方式，深度介入到南沙岛礁建设议题中。

　　2.1　立法

　　作为立法机构，美国国会影响外交政策最强有力的手段就是立法，国会利用授权———拨款法案和决议案等形式介入岛礁建设议题。

　　美国国会拥有拨款权，这是国会影响美国对外政策最有效的手段。②每年国会都会批准授权法案和紧接其后的拨款法案来向政府部门提供经费。

　　在2015年度的立法活动中，③国防、外事等部门的授权法案对岛礁建设议题有比较多的涉及。2015年10月7日和21日，参众两院分别通过了《2016财年国防授权法案》(草案)，④奥巴马总统出于自动减赤、军事现代化改革以及关闭关塔那摩基地的考虑在22日否决了该草案，⑤草案在修改之后于11月25日经由总统签字成为法律。⑥在《2016财年国防授权法案》中，第1263节“南海倡议”(SEC.1263.SouthChinaSeaInitiative)授权国防部向南海周边的印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国和越南五国负责海上安全事务的部门提供装备、训练等援助。⑦这项援助囊括了中国和中国台湾地区之外所有的南海争议方，针对中国的意图非常明显。在《2016财年国务院行动授权及使馆安全法案》中，国会要求国务卿会同财政部等相关部门在180天内形成一份报告，就最近六轮中美战略与经济对话的成效进行评估，而被要求评估的内容中就包括南海问题。⑧在2015年6月召开的第七轮中美战略与经济对话上，中美就南沙岛礁建设进行了讨论。在这样的背景下，国务卿在提交的报告中必然需要对中国的南海岛礁建设行动进行评估。国会在《2016财年情报授权法案》第511节中要求国家情报总监向国会情报委员会提交一份报告，报告应就美国在南海、东海的情报收集工作进行评估，评估的内容包括现有工作的领导机构、关键伙伴、情报收集目的、年度资金使用等情况，另外还要说明今后一个阶段的优先工作方向和目前工作中存在的资源不足的情况。⑨

　　广义上，美国国会通过决议案也是立法的一种表现形式。决议案是国会表明自己态度的一种方式，它阐明国会的政策倾向和立场，行政部门在制定政策时不能无视。

　　2015年5月21日，参议院通过了由参议员布莱恩·夏兹(BrianSchatz)提出，并由参议员约翰·麦凯恩(JohnMcCain)、丹·苏利文(DanielSullivan)联署的114届国会参议院第183号决议案，该决议案旨在呼吁对在南沙群岛的岛、礁、浅滩上进行的人工岛建设行为进行监督，并呼吁以和平和多边的途径解决南海领土争端。该决议案“谴责”中国在南沙争议岛礁上进行的人工岛礁建设，指责中国违背了《南海各方行为宣言》，给周边国家带来了经济损失。中国建设飞机跑道的行为更是被该决议案描述为是在破坏地区的和平与稳定。决议案强烈要求中国政府澄清“九段线”的含义，要求中国政府澄清岛礁建设的意图，并要求中国政府明确“必要的军事防御”的实质内容。同时，决议案谴责在争议岛礁上实施的军事化行为，支持制定《南海行为准则》，支持提高周边国家控制海洋能力的建设。决议案在最后还声明支持美军在南海国际海域及空域维护航行与飞越自由的权利。①值得注意的是，决议案文本使用了“谴责”(condemn)一词，行政部门高层在各个场合的表态中还没有使用过这一措辞，决议案的文本清楚表明了参议院在南海岛礁建设议题上强硬的态度和立场。

　　2.2　召开国会听证会

　　听证会是国会行使监督权的途径，这一手段也被国会娴熟地运用到外交事务之中。通过听证会，国会可以了解情况并表明自己的立场。对于行政部门而言，国会释放出的信息是难以忽视的。在南海岛礁建设问题上，参众两院的多个委员会也召开过为数不少的听证会。

　　在参议院，外交关系委员会和军事委员会对南海问题的关注程度较深，南海问题听证会上讨论的焦点就是中国在南海的岛礁建设议题。

　　2015年5月13日，参议院外交关系委员会举行了名为“捍卫美国在东海和南海利益”的听证会，美国主管东亚事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(DanielRussel)和负责亚太安全事务的国防部部长助理大卫·希尔(DavidShear)出席。听证会一开始，外交关系委员会主席鲍勃·库克(BobCorker)就发表开场陈述，他利用卫星图片说明中国正在南沙群岛进行大规模的岛礁建设，并在建设港口和飞机跑道，同时中国也承认了岛礁建设将满足“必要的军事需求”。库克认为中国的这些行动有助于其加强对南沙岛礁的控制。在之后的质询环节，库克质询拉塞尔，美国是否在帮助其他声索国在南海建设前沿哨所以对抗中国。拉塞尔回答说，对于建立这种具有潜在军事功能的哨所，美国的立场是反对而不是鼓励，然而中国岛礁建设的规模、范围和相关军事行动改变了问题的性质。库克又质询希尔道，美国是否会在中国人工岛12海里之内行使航行自由权利。希尔在回答中强调，美国拥有无害通过的权利，中国的岛礁建设行为不能使中国拥有领海权利。②

　　2015年7月8日，参议院外交关系委员会举行了名为“国防部在南海的海上活动和承诺”听证会，由于这次听证会是闭门会议，目前仍不能了解到更多的内情。③

　　同样积极关注南海岛礁建设议题的还有麦凯恩任主席的参议院军事委员会，军事委员会在2015年4月16日举行了以“美国太平洋司令部与驻韩美军”为名的听证会。时任太平洋司令部司令塞缪尔·洛克利尔(SamuelLocklear)出席。在回答麦凯恩的有关提问时，洛克利尔表示：中国在南沙的岛礁建设行为，以及其在岛礁上建设的深水港和机场，将强化中国对于“九段线”之内海域的控制。如果岛礁建设继续实施下去，中国将形成对南海的实际控制。中国可能会在扩建的岛礁上部署长程雷达、战舰、军队以及导弹系统，进而划定南海防空识别区，恶化地区安全环境。对于参议员汤姆·科顿(TomCotton)提出的说法，即中国认为美国缺乏改变其在南海行为的意志力和能力，洛克利尔对此表示否认。①

　　2015年9月17日，军事委员会又举行了一次听证会，这次听证会名为“亚太地区的海上安全战略”，希尔和新任太平洋司令部司令哈里·哈里斯(HarryHarris)出席。这次听证会的一项重要议题就是讨论美军是否在南海行使着“航行自由权利”，进入到中国南海岛礁12海里范围之内。希尔表示，美国在南海行使着航行自由的权利，但是2012年以来，美国军舰就没有驶入过中国正在进行建设的那些岛礁的12海里之内。麦凯恩强势插话，其强调默认中国对人工岛礁拥有事实上的领土主权是一个危险的错误。鉴于中国迅速、大规模的岛礁建设以及军事工程建设，麦凯恩认为美国在面对中国的行为时言行不一，他要求美国更坚定地维护自身航行自由的权利，他要求美军在中国南海岛礁12海里之内行使这一权利，以证明这片海域是国际水域，是不属于中国的。在麦凯恩的质询下，哈里斯表示将会把行使航行自由权利列入政策选项。希尔表示，中国暂时还没有在建成的岛礁上部署先进武器，美国将致力于阻止中国部署先进武器。他指出，美国在南海地区维持了它的两项目标：航行自由和防止中国胁迫美国盟友订立协议，而这种协议将损害这些国家和美国的利益，但却可以确认中国对南海的主权声索。麦凯恩讽刺说：“这真是相当低的目标。”在回答参议员苏利文的质询时，哈里斯强调他只是负责向国防部长提交政策建议，他会视情况决定是否建议美军军舰驶入南海岛礁12海里之内。面对苏利文的质询，希尔始终没有正面回答白宫是否要求军舰驶入中国南沙岛礁12海里之内，只是表示未来会考虑这一做法。希尔之后还表示，行使航行自由并不能确保中国不在岛礁上部署先进武器系统，美国要采取包括航行自由在内的多样化措施来应对。在这场听证会上，麦凯恩等议员充分表达了其立场，即不承认中国对南沙岛礁附近海域拥有的主权，他们要求美军驶入中国南沙岛礁12海里之内以切实行使其航行自由的权利。②

　　在众议院，外交事务委员会主导了多次涉及岛礁建设议题的听证会。2015年7月17日，外交事务委员会举办了名为“中国崛起：中国经济军事发展的战略影响”的听证会。听证会认为中国崛起，尤其是其加强对南海的控制将对南海周边国家造成威胁。听证会建议加快TPP谈判，利用TPP来抑制中国在南海的“侵略性”行为。③

　　2015年7月23日，外交事务委员会再次举办相关议题的听证会，这次听证会名为“美国在南海的安全角色”。听证会一开始，主持人众议员斯科特·佩里(ScottPerry)就指出，举行这次听证会的目的就是为了寻求维护美国在南海领导权的方法，华盛顿方面不能容忍北京单方面定义新的行为标准，认为这将会牺牲地区稳定、损害全球发展的原则与目标，并会破坏国际法准则。佩里在听证会的过程中提出，中国的南海岛礁建设在规模和速度上要远远超出其他国家，而且中国在刻意隐瞒其建设的真实意图，尤其是军事目的。佩里还提出，中国的岛礁建设行为威胁了地区和全球的安全与稳定，美国需要及时站出来。听证会过程中，议员们还担忧中国会利用已建成的岛礁设立南海防空识别区。对此，听证会提出美国需要继续在南海行使航行自由权利，并且通过加强菲律宾等盟国的军事实力以应对中国的威胁。①

　　2.3　提交报告

　　国会要求行政部门提交有关议题的报告，这是美国国会行使其监督权利的表现。国会要求就某些具体问题提交报告，这本身就是国会向行政部门发出的一种信号，表明国会正在关注这些问题，以促使行政部门认真考虑国会的立场倾向。②

　　美国国会2014年制定的《2015财年国防授权法案》要求国防部在法案通过的180天内，向参议院军事委员会和众议院军事委员会提交一份概述国防部处理南海和东海海洋安全问题的报告，且要求必须细致而具体。③国防部于2015年8月最终提交了这份题为《亚太的海上安全战略》(AsiaPacificMaritimeSecurityStrategy)的报告。该报告在阐述美国在亚太地区的安全战略之后，对中国的南海岛礁建设进行了介绍。在对策建议方面，报告推荐采取菲律宾所使用的利用《联合国海洋法公约》申请仲裁的办法。④在美国国防部于2015年4月向国会提交的年度例行《中国军事和安全发展报告2015》(AnnualReporttoCongress：MilitaryandSecurityDevelopmentsInvolvingthePeoplesRepublicofChina2015)中，对中国在南沙的岛礁建设专列一章进行了介绍。报告涉及的内容并没有多少新意，只是额外提及2014年中国台湾地区在太平岛也进行了一定程度的建设。⑤美中经济与安全审查委员会(U.S.ChinaEconomicandSecurityReviewCommission，简称USCC)2015年度报告(USCC2015AnnualReport)也关注了中国南沙岛礁的建设情况。报告叙述了2015年美中之间因岛礁建设而引发的一系列冲突事件，并且认定数度紧张的美中安全关系都是因为中国在南海和网络问题上采取“侵略性”的行为，而美国只是在施压，须让中国停止其进一步的岛礁建设和岛礁军事化行为。报告列出一个专门的章节，从岛礁建设的工程建设情况、生态影响、其他国家的反应、岛礁建设对中国—东盟关系的影响等方面详细地对中国南沙岛礁建设情况进行了梳理。⑥

　　2.4议员直接参与

　　除了上述比较间接的方式以外，美国国会议员还可以通过多种方式，直接参与到外交事务的第一线。

　　2015年3月19日，四位不同党派的参议员麦凯恩、库克、杰克·里德(JackReed)、鲍勃·梅南德兹(BobMenendez)给克里和卡特写联名信，就南海岛礁建设问题发声。该联名信指责中国以威胁和强制的手段改变现状，威胁了地区的和平与稳定，他们认为这是对美国和地区利益的威胁，更构成了对整个国际社会的挑战。信中还表达了各位参议员对于中国可能设置南海防空识别区的担忧，暗示中国在破坏以规则为基础的国际秩序。参议员们肯定了美国政府当时的因应行为，但是他们要求政府形成一个正式的政策和一个清晰明确的战略，来应对中国的强制性举动。联名信还列举了该战略必须考虑的关键目标，这些关键目标包括：美国可以采取特殊行动，以让中国减缓或停止其南海岛礁建设行为;美国更频繁地向外界发布中国破坏稳定行为的情况，并对美国这一行为的潜在收益进行评估;在中国继续岛礁建设的情况下，同中国的哪些合作是不合时宜的或者哪些接触能够使中国改变自己的行为等等。①麦凯恩等议员认为，美国政府和军队必须“未雨绸缪”。2015年11月9日，在“拉森”号导弹驱逐舰非法进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域之后，麦凯恩致信卡特，要求卡特澄清“拉森”号的此次行动究竟是“自由航行”还是“无害通过”，他在信中提出，“五角大楼对这一行为的法律意图及未来任何类似行动的性质阐述至关重要”。②

　　通过以上多种方式，美国国会和国会议员成功地介入到中国南海岛礁建设议题中，他们向行政部门和中国表达了美国国会对于中国南海岛礁建设问题的立场：中国的岛礁建设行为是强行改变现状的行为，尤其是岛礁的军事化，将恶化美国航行与飞越自由的权利，这是国会无法接受的，美国国会反对中国的岛礁建设;国会要求美国政府和军方切实行使航行自由的权利，将舰机驶入中国南沙岛礁12海里海域以内，并通过加强地区其他国家尤其是美国盟国的海上能力等，制止中国进一步的岛礁建设行为。

　　三、美国国会介入岛礁建设议题的特点

　　综上所述，美国国会对南海岛礁建设议题的反应有如下几个特点：

　　3.1　2015年国会对南海议题的介入程度更加深入，并直接影响了美国的南海政策

　　从以上分析可以看出，2015年，美国国会在中国南海岛礁建设议题上投入了大量的时间和精力，其积极炒作南海岛礁建设议题，不断制造舆论声势，指责中国的岛礁建设对美国国家利益造成了损害。伴随着国会对岛礁建设议题的炒作，美国国内形成了要求白宫对中国岛礁建设行为采取行动的强大舆论呼声，以维持地区局势的稳定，保持和捍卫美国在该地区的领导地位。这在很大程度上促成了美国政府在南海地区实施“航行自由计划”，即派遣“拉森”号等美军舰机非法进入中国拥有主权并实际控制的相关岛礁邻近水域。因此，自2015年以来，美国国会对于南海议题的介入程度进一步加深，并且国会的相关举措与美国政府的具体政策形成了直接关联，从而推动了美国政府对华采取更为强硬的政策。

　　3.2　国会与行政部门在南海岛礁建设议题上有着较大的共识，但是国会的姿态明显要比白宫、国务院更为强硬

　　从美国国会在南海岛礁建设议题上的各项举措来看，可以发现，国会对于中国在南海岛礁建设的认识同行政部门高度一致：首先，双方都高分贝地批评中国的合法行动，其理由是中国的南海岛礁建设行为会带来岛礁的军事化，从而固化中国对于岛礁的主权声索、扩大中国的海洋主张，进而威胁美国的航行自由权利，破坏地区的安全与稳定;其次，双方都认为中国的岛礁建设违反了《联合国海洋法公约》等国际法原则。尽管近年来，白宫和国会山在诸多议题上意见分歧较大，但在南海问题上态度却较为一致，特别是在南海岛礁建设议题的姿态上，双方颇有“一唱一和”、协调行动的倾向。但是，美国国会在南海岛礁建设议题上，相较于行政部门而言，其措辞和主张明显更为强硬。如上文所述，参议院在决议案中使用了“谴责”一词，但行政部门在措辞上却相对谨慎，并未使用如此激烈的词汇。美国国会议员在推动美军军舰在南海进行挑衅性行动的鼓噪，与白宫方面出于多种因素考量而一再推迟行动的慎重态度形成了鲜明的对比。③由此可见，在岛礁建设议题上，国会的态度更为激进，也更为强硬，其要求更严厉地对待中国“改变现状”的行为。当然，无论国会议员如何强硬，毕竟这还只是一种政策主张，他们大多不考虑或者不会面临政策的可行性问题。而行政部门则清楚，中美关系是美国最重要的一对双边关系，需要维持同中国的正常交往，美国在伊核问题等诸多国际事务上也需要中国的合作，其在公开场合释放出的信息已经是一种较为成熟的政策方向。南海问题只是中美关系的问题之一，基于维护美国战略利益和维持其亚太盟友体系的考量，美国必然会采用多种政策手段对中国施压，目前，美国一方面利用其话语霸权发起全球舆论攻势，且支持菲律宾的法律诉讼，将南海问题定性为是否遵守国际法的问题;另一方面则通过以“亚太再平衡”战略为标签的政治、外交手段向中国施压。但是，如果美国在南海问题上进行过度激进的政治和军事对抗，必然存在引发中美严重对峙的风险，这显然既没有政策可行性，也不符合“比例性原则”。

　　3.3　“两党共识”与议员的参与度较大

　　近年来，在美国国内政治中，因债务上限、特定政治议题等导致的府院之争此起彼伏。与此同时，在国会内部，民主、共和两党之间也因政见立场不同而日益撕裂。然而在南海问题上，民主、共和两党则有着较大的共识，两党议员常常一同行事，“枪口一致对华”。如在2015年，两党议员合作推出针对岛礁建设的决议案，向国务卿和防长写联名信等。在批评指责中国岛礁建设行为的调门上，两党之间也出奇地一致，似乎印证了参议员约瑟夫·利伯曼(JosephLieberman)所说的，在南海问题上，华盛顿已经形成了“跨党派共识”。①随着南海问题的不断升温，越来越多的国会议员开始关注并介入到岛礁建设议题中，而在以往，参与南海议题讨论的议员屈指可数。2015年，更多的国会议员参与到法案附议及听证会的听证之中，其中，有不少人是国会山上握有实权的重量级议员。如参议院军事委员会主席麦凯恩、参议院外交关系委员会主席库克等。他们利用自己的权力和地位，通过召集举办听证会、联署法案、直接发声、影响资源分配等形式，直接或间接地影响国会乃至美国政府对于中国南海岛礁建设的态度和举措。此外，这些重量级议员的态度和立场相较于整个国会而言，也更为强硬。当然，国会内部也存在反对激化南海局势的声音，国会并非是铁板一块。

　　四、美国国会介入岛礁建设议题的原因

　　2015年，虽然美国在国际上还面临着美俄关系紧张、中东IS乱局、伊核问题等紧要国际事务，但美国国会还是积极介入到南海岛礁建设议题中，这主要受以下几个因素影响：

　　4.1　对中国岛礁建设行为本身的不满

　　表面上，美国国会关注这一议题是认定中国的南海岛礁建设“违反了”《联合国海洋法公约》，中国岛礁建设的规模和速度远远超过其他声索国，以至于其完全改变了原有岛礁的结构和物理属性，逆转了相关涉事方在南海的实力对比态势。这种“改变现状”的行为显然很容易引发美国国会的不满情绪。而菲律宾、日本、澳大利亚等美国的盟国和其他国家也表达了抗议和反对。在美国和相关国家制造的国际舆论中，中国在南海合理合法的岛礁建设行为被妖魔化为威胁南海的安全与稳定。因此，其一方面是出于美国作为地区和全球霸主对中国行为必然的反应，另一方面也是出于照顾盟国的感受，美国国会需要及时表达其对中国岛礁建设行为的不满。

　　4.2　对中国海洋抱负和战略意图的担忧和怀疑

　　除对岛礁建设行为本身不满之外，美国国会更关心的是中国建设岛礁的最终意图，这牵涉到国会对中国海洋抱负和战略意图的担忧和怀疑。党的十八大报告提出了建设“海洋强国”的宏伟蓝图，中国正在向海权大国转型。由于美国国会一向顽固地认定中国军力和战略意图不透明，所以其担忧一旦岛礁工程完成后，中国对岛礁进行军事化，适时宣布建立“南海防空识别区”、重新定义专属经济区范围，进而明确断续线之内的主权声索，就会影响到美国在该海域的航行与飞越自由，对美国在该地区的军事和经济利益造成不利影响。对此，美国国会深感忧虑，因此其需要及时发声，以迫使中国澄清自己的意图，同时也是向中国传递美国不可能对中国进一步扩大海洋主张的行为无动于衷的信息。

　　4.3　维护美国的地区领导权和海洋霸权

　　美国国会议员参与岛礁建设议题，也受到面对中国崛起的复杂心态和固有意识形态的影响，其最关心的还是美国在南海、亚太地区的领导权和海洋霸权。美方认定，中国的南海岛礁建设以及此后可能在岛礁上建立军事设施的行动，将会使中国加强对岛礁和周边海域的控制，使域内其他国家，包括美国的盟友在内受到更大的威胁，从而加剧地区的紧张局势。在美国国会看来，无论是影响地区稳定还是影响美国的航行自由，都是对美国地区领导权的挑战，这是无法接受的。但美国无法改变中国已经建成岛礁的事实，那么其就只能向中国持续施压，以迫使中国不再推进大规模的岛礁建设。

　　上述行为的根源在于美国需要在现在及未来面对并接受中国的崛起。伴随着中国的崛起，东亚的权力结构面临着深层次调整。①与此同时，美国政府大力推动“亚太再平衡”，强化美国与盟国以及其他国家之间的军事关系，试图巩固其在亚太的领导地位。②东亚地区战略主导权之争成为不可避免的现实。岛礁建设等南海议题的热炒，反映了美国在东亚行使其不受挑战的霸权与当前中国坚定维护自身合法权利之间的冲突。美国国会担忧美国在东亚地区的主导权受到中国的挑战，更担心中国把美国从这一地区完全排挤出去。在这一背景下，中国合法的岛礁建设行为更容易引发美国政府和国会的强烈反应。他们迫切需要通过不断炒作岛礁建设议题，藉此让中国清楚意识到美国的安全关切和战略意图，从而迫使中国放弃挑战美国地区霸主地位的尝试。

　　4.4　对白宫“不作为”的不满

　　白宫和国会山虽然在岛礁建设议题上存在一定共识，但是在如何对中国施压，以迫使中国停止岛礁建设问题上存在分歧。白宫方面出于中美关系大局、习近平主席访美、寻求中美在气候等全球问题上的合作以及共同解决伊核问题等紧要国际事务的多层面考虑，其在派遣舰机巡航南海等向中国施压的行动上有所顾忌。而在国会看来，这种顾忌坐实了其对白宫处理对华事务态度“软弱”、不作为、没有切实维护美国国家利益的看法，作为“国家利益守护者”的国会有必要及时站出来，一方面绕过行政部门，直接向中国表明态度和立场，迫使中国停止岛礁建设;另一方面进一步向白宫施压，推动行政部门在南海岛礁建设等一系列涉华事务上采取更为强硬的举措。

　　4.5　国内政治运作的需要

　　由于美国联邦政府债台高筑，奥巴马政府执行自动减赤，受到最大影响的就是军费开支。《2016财政年度国防授权法案》草案就主要是因为预算总额问题而被奥巴马总统退回修改的。炒作岛礁建设议题，将南海问题炒热，夸大中国的军事威胁，以使东亚地区紧张局势升温，对于国会就国防预算问题同白宫进行交锋大有裨益。相关军工利益集团也可以在未被裁减的军费中谋得一杯羹。

　　五、美国国会介入岛礁建设议题的影响

　　近年来，网络安全问题以及中国同邻国的海上争端已经成为中美关系的主要摩擦点。而2015年，美国国会对岛礁建设议题进行长时间炒作，这对南海局势和中美关系的良性发展造成了不利影响。

　　5.1　影响行政部门的南海政策

　　美国国会几乎贯穿全年地对南海岛礁建议议题进行讨论和炒作，使岛礁建设议题成为美国国内政治中一个绕不开的话题，这直接影响了行政部门南海政策的走向。在当前中美关系的总体格局下，白宫和国务院不愿意过度挑衅中国。而美国国会执意按照自己的想法操作岛礁议题，如麦凯恩等议员早在2015年上半年就开始积极运作，同国会之外的势力结合，不断渲染“中国威胁”，要求白宫采取激烈的行动抑制中国的南海岛礁建设行为。到9月的听证会时，希尔表示美军自2012年之后就没有驶入中国南海岛礁12海里之内，更是激起了议员与舆论的哗然。透过持续的炒作，美国国会在美国国内政治中塑造了中国破坏国际规则，破坏美国国家利益的形象，影响着美国民众对中国行为的认知，恶化了中国的国际形象，从而推动行政部门按照国会的意见对华采取更为激烈的对抗措施。美国国会不断的炒作最终推动了行政部门在南海议题上对华采取挑衅行动：“拉森”号导弹驱逐舰非法进入中国南沙群岛相关岛礁邻近海域，B52战略轰炸机“误入”华阳礁2海里范围内，以及美军“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰驶入中建岛12海里海域。

　　5.2　加剧了南海局势的紧张

　　美国国会内部对南海岛礁建设议题的持续炒作加剧了南海局势的紧张。这种紧张一方面来自于国会的持续炒作：无视中国方面的解释，在美国国内和国际上建构起中国“咄咄逼人”的负面形象，渲染中国的南海岛礁建设对美国的国家利益造成损害，同时借助其国际话语权优势进行夸大宣传，从而塑造南海局势因中国的过激行为而加剧紧张的局面。另一方面，由美国国会所推动的挑衅性的军事行动也标志着美国改变了以往“有限介入”的政策，开始采取激烈的军事对抗行动，直接以军事手段介入到南海岛礁主权争议中，这实实在在地加剧了地区局势的紧张，中美在南海直接对抗的风险上升。

　　5.3　成为未来南海问题的又一不稳定性因素

　　国会对岛礁建设议题的持续炒作导致越来越多的议员卷入其中，他们积极参与相关议题和听证会的讨论。以往，美国国会涉华问题的关注点主要集中在人民币汇率、台湾问题、西藏问题等议题上，其经常对中美关系的健康发展造成干扰，如1995年邀请李登辉赴美就直接造成中美关系和台海局势的高度紧张。同时，国会代表了美国政治生活中较为民粹的一面，其在意识形态上对华并不友好，如今受到美国国内政治和中国崛起的影响，美国国会开始更多地介入南海问题，对总统的南海政策施加影响，将南海问题纳入到美国国内政治议程之中。这对中美双方有效管控分歧，实现双边关系的良性发展并不是一个利好消息，也不利于我国最终解决南海主权争议问题。

　　六、中国的应对措施

　　当前，南海问题已经成为影响中美两国关系发展的主要摩擦点。在美国国会干预南海问题力度越来越大的背景下，中国在处理包括岛礁建设议题在内的南海问题时，对美国国会的作用也应更加重视。笔者认为，处理美国国会介入包括岛礁建设在内的南海问题时，应把握好如下几点：

　　第一，保持战略定力，坚定不移地维护自身的合法权益，同时保持一定的灵活性。中国需要继续推进南沙岛礁建设，按计划完成岛礁各项设施的工程建设，坚定维护自身权益。应赋予相关岛礁一定的军事功能，以应对来自不同方向的威胁。同时，也应保持立场的灵活性，巧妙行事，对已经建成的岛礁设施可以开放其国际功能，这既可以履行我国作为负责任大国的承诺，也是展示国家亲和力及提升自身软实力的途径。

　　第二，有效管控中美矛盾。自美国采取舰机军事挑衅行动以来，南海问题变得愈加复杂，中美直接在南海军事对抗的风险随之上升。在这样的背景下，管控好中美之间的矛盾分歧，强化双方海上和空中两个意外相遇机制的演练，使中美两国不会因一线人员的操作失误而导致意外冲突的发生，更不会因为意外事件而使双方冲突升级，这显得尤为重要。

　　第三，利用府院之间的分歧制定系统的因应措施。从南海岛礁建设议题上可以看出，美国国会的态度更为强硬和激进，而行政部门出于外交和政治方面的考虑，其行动上力图避免过度刺激中国。在南海问题上，中国对美国的立法和行政部门不可等量齐观，应该针对其不同的特点和情况制定不同的因应措施。

　　第四，多渠道建立同美国国会的沟通机制。美国国会介入南海问题的决策不可避免会受到各方面因素的影响。因此，中国可以通过同美国国会建立多层次的沟通交流渠道，如与利益集团、智库、议会交流小组等交流合作，对国会的行动施加影响，防止国会在包括岛礁议题在内的南海问题上作出对华极为不利的行动。而在美国国会内部，也应重视作好与不同党派、不同地区、不同政治立场的议员的工作，团结对华友好议员，稳定和争取态度相对中立的议员，分化反击国会山上的反华势力。

　　第五，加强对明星议员、重要议员的工作。从上文分析可以发现，部分明星议员对于推动整个国会在南海岛礁议题上开展行动发挥了重要影响。因此，加强对包括这些明显议员和两党两院领袖、资深议员、重要委员会主席等重要议员的工作显得尤为必要。通过我全国人大与美国国会的合作、地方合作等形式，让这些议员更加深刻地理解中国的立场和南海的实际情况，从而争取这些议员的支持，对于开展针对国会的游说工作会有很大的帮助。

　　总之，把握好美国国会对南海问题的认知和态度，对于认识美国在南海问题上的政策和立场具有积极意义。而精准地分析和把握美国的南海政策，对于处理南海问题更具有关键性的影响。

来源时间：2016/5/16   发布时间：

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