编者按：郭玉贵是美国纽约州立大学布法罗分校全球人力资源战略与国际教育学博士，现为浙江大学管理学院中美社会治理创新研究中心常务副主任和美国亚洲文化学院（UACA）国际教育研究中心主任，同时担任中国民主促进会中央委员会参政议政特约研究员和中国国际人才专家委员会特约研究员。他的力作《美国全国性教育政策形成的历史过程、特点与趋势：殖民地时期-1980年》（上卷）2021年由浙江大学出版社出版。

经作者授权，《中美印象》自本日起开始连载该书第三节“卡特总统任内的教育政策”。

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卡特总统任内的教育政策（连载一）

（2）全国教育协会的变化：转变为利益团体性质的教师工会

简言之，全国教育协会在20世纪60—70年代从专业教育组织转变为利益团体性质的教师工会主要源于内部和外部两方面的变化。

内部变化：美国教育界内部政治生态变迁。

这一问题要追溯到历史上美国全国教育协会会员构成的几次变化以及由此导致的该协会政治走向的变化。全国教育协会从组建起，其会员主要由两部分人员组成：教育行政管理者和教师。无论在收入、地位、权力，还是学术、话语权和影响力，前者均强于后者。美国六大教育集团的成员之一—— 美国学校管理者协会（American Association of School administrators） 实际上也是全国教育协会的一个组成部分。因此，在协会成立后最初的100 年里，教育行政管理者一直领导着这个组织，他们秉承专业理念，珍视协会的专业地位和研究性质，致力于保持协会的传统特色，力求将协会打造成一个专业组织。该协会不仅代表教师，而且代表更广泛的教育界和全国的儿童。其预算的很大一部分用于统计数据收集和教育研究，其月刊《NEA 杂志》经常刊登有关教学方法或新技术的文章。

显然，多年来，普通教师在等级森严的美国教育系统中没什么话语权， 普通教师与教育行政管理者的矛盾一直存在。

然而，随着20世纪初主要由黑人和其他少数族裔教师组成的美国教师协会与全

国教育协会合作关系的日益增强，最终于1966 年正式合并，全国教育协会的会员构成发生了根本的变化。普通教师开始在会员中占据主导地位，他们在协会内部和工作场所发出更多的声音，尤其呼吁提高自身利益，如教师话语权、工资待遇以及改善教师的工作条件。1957年后，全国教育协会为其重新定位，认为协会主要代表各地区的教师，而不仅仅是行政管理人员。在一些管理者缺乏同情心、学校很难筹集资金的地方，教师们越来越拒绝接受这样一种观念，即他们和他们的校长、监管者被某种神秘的更高的要求团结在一起。

全国教育协会会员构成的变化也逐渐导致协会的运行理念和政治走向的变化。事实上，全国教育协会自成立以来一直希望在政治领域发挥作用，试图影响州和联邦法律，从而影响公共教育。全国教育协会的总部位于美国首都华盛顿，就在白宫以北几个街区的地方，而这对教育机构来说是不寻常的。此外，它在华盛顿以外有一个长期的游说工作人员，当时这种情况也很少见，而且与各州首府的政府工作人员有联系。此外，它的会员人数最多， 预算比任何其他教育组织都要多很多。

但是，在由教育行政管理人员控制和领导的“旧式”（old-style）全国教育协会时期，协会花了大量的时间来将自己塑造为一个无党派的组织，竭力树立与民主党和共和党两党合作的形象，强调全国教育协会不是一个工会， 而是一个“专业协会”，不仅代表教师，而且代表更广泛的教育界和全国的儿童。当涉及有争议的问题时，它们通常将其登载在《NEA 杂志》的“意见不同”一栏中，两个截然不同的观点并排呈现。例如，《NEA 杂志》在民主党约翰逊对共和党戈德华特的总统竞选报道甚至没有暗示任何党派倾向。相反，其编辑只是转载了政党纲领和候选人声明，希望“能帮助读者在11 月3 日做出选择”。在该协会的年会上，会长的演讲长期以来都是关于爱国主义 言论和冷战竞争的，而且经常以歌颂年轻人教育的特征和责任为特色。当政客们被邀请在这些集会上发言时，他们也表明，他们理解这是一个非政治的，或至少是两党合作的组织。就在1956 年，一项内部民调显示，只有23% 的教师认为他们应该参与政治。（5）

面对普通教师会员日益高涨的政治热情，在20世纪60年代后期坚持传统的专业理念的“旧式”全国教育协会“崩溃”了。1965年，有2个受到罢工行动鼓舞的州附属机构成立了政治行动委员会 （Political Action Committees，PACs），从而引发了一场关于全国教育协会是否应该效仿的政治走向辩 论。至20世纪70年代，参与更多激进的政治活动开始成为“新式”（new- style）全国教育协会的特征。1972年，全国教育协会总部也成立了政治行动委员会（NEA-PAC），开始参与联邦和地方选举活动，支持符合其政策目标的政治候选人。例如，《NEA 杂志》 的编辑们在其发表的《教师权利的胜利》文章中透露，NEA-PAC 确实参与了该年的国会选举，在支持劳工和公共福利委员会教育小组委员会主席、民主党参议员克莱伯恩·佩尔（Claiborne Pell）的连任中发挥了决定性作用。

为充分维护教师的权益和加强协会的政治影响力，全国教育协会跳出教育的范畴，关注更广泛的社会和政治议题。全国教育协会对所有与教育没有直接关系的问题都很感兴趣，例如，它对尼克松总统先后提名海恩斯沃斯和卡斯韦尔为联邦最高法院大法官表示反对，也反对美国轰炸柬埔寨。到1971年，墨里森（Morrison）会长似乎被教师权利的幻象所迷惑，宣称“教师” 在政治问题上的潜在影响令人震惊，时机成熟了。其时，全国教育协会逐渐完成了向一个具有广泛左倾政治利益和巨大政治影响力的工会组织的转变， 并与其他一些不断扩大的白领工会建立了共同的事业，组成了美国公职人员联盟。时任会长约翰·赖尔（John Ryor）庄严地宣布：“我们必须成为全国最重要的政治力量。”  体现这一雄心壮志的一个重要表现是，宣布全国教育协会打算在1976 年支持一位总统候选人。（6）

外部变化：依法运用集体劳资协商谈判。

全国教育协会内部的变化导致教师对经济利益的诉求以及对政治影响力的企图必须要有相应的外部条件来确保这些目标的实现，这些外部条件包括转型为工会性质的组织所必备的法理性依据和手段，其中最为典型的手段就是美国工会组织普遍采用的集体劳资谈判 （collective bargaining），简称集体谈判。美国联邦政府和州法律对于在私营机构和公共机构供职的职工参与集体谈判曾经有过不同的法律，这对于全国教育协会向利益团体性质的工会转型起到了关键的作用。下面我们将其过程作简要梳理和介绍。

国际集体谈判的起源。在西方国家进入近代史后，随着大工业的发展， 劳资矛盾也日益复杂，集体谈判是工人斗争和工人组织发展的结果。早在19世纪60—70 年代，西方国家工人为了改变自己的处境，开展了一系列维权活动，并首先在英国和德国等国家产生了部分产业工会与雇主的集体谈判和签订集体合同活动。19 世纪末和20 世纪初，随着工会地位进一步合法化和工会组织的壮大，集体谈判活动有了新的发展。德、法、美和瑞典等国先后颁布实行了有关集体谈判和集体合同的法规，从而进一步推动了集体谈判活动的法制化和规范化。第二次世界大战后，集体谈判活动在一些国家有了更大的发展。特别是国际劳工组织在1949年通过的《组织权利和集体谈判权利公约》（98 号公约） 和1951 年通过的《关于集体协议建议书》（91 号建议书） 等重要文件均规定：“必要时应采取符合国情的措施，鼓励和推动在雇主或雇主组织同工人组织之间最广泛地发展与使用集体协议的自愿程序，以便通过这种方式确定就业条款和条件。”国际劳工组织的这些规定对集体谈判制 度在各国的普遍实行发挥了积极的推动作用。

显然，集体谈判制度是经济发展的产物，集体谈判权是工人及其工会组织的基本权利之一。集体谈判也是《世界人权宣言》第23 条承认的一项国际人权。国际集体谈判的权利是通过国际劳工标准来促进的，虽然并非所有国家都承认国家劳工关系法或国家劳工关系委员会，但许多国家都有自己的协会或机构来监督劳工权利的实现。

美国集体谈判简史。19世纪的美国工业革命促进了工会劳工运动的发展。1886 年，美国劳工联合会（American Federation of labor，AFL） 由美国早期著名的劳工领袖塞缪尔·龚帕斯 （Samuel Gompers） 创立，在他担任美国劳工联合会主席期间，即提倡工人享有与资本家议价的权利。1926年，卡尔文· 柯立芝（Calvin Coolidge）总统签署了《铁路劳工法》（Railway Labor Act），该法确认了美国劳工加入工会的权利，明确了劳资双方集体谈判的调解机制，正式要求雇主与工会谈判，以避免经济衰退时的罢工。作为大萧条的产物，1935年的《国家劳动关系法》（National Labor Relations Act，NLRA）（也称为瓦格纳法，Wagner Act））是美国劳动法的一项基本法规，它保证了私营部门雇员组织工会参与集体谈判，并采取罢工等集体行动的权利。

《国家劳动关系法》禁止雇主阻止雇员成立或加入工会，并禁止雇主剥 夺工人组建新工会的权利或报复参加工会活动的雇员。这里必须强调的是，

《国家劳动关系法》不包括政府工作人员、农场工人和独立承包商，但有几个州赋予州和地方政府工作人员和农场工人组建和参加工会的权利。（7） 集体谈判是一种工会或个人的组织与雇主就雇佣关系和其他问题交涉的一种形式。工资和福利，是集体谈判的主要问题之一。雇主是企业方的代表，而雇员方的代表则是工会或职工代表大会等团体和组织。早期的集体谈判主要是就劳动条件、劳动报酬和劳资关系等问题的处理进行谈判和交涉。后来集体谈判的内容有所扩大，许多与企业发展和企业管理有关的内容也通过劳资磋商的方式解决，例如，企业内的人事改革、录用标准、人员流动、劳动合同的签订与解除等。

集体谈判的过程是雇主和雇员的谈判过程，目的是达成协议。一般来讲，当劳工出现就业问题时，《国家劳动关系法》要求工会（劳工）和雇主（管理层）就所涉及的问题“真诚地”进行谈判，直到他们就合同达成一致或达成双方同意的“僵局”（impasse）局面。集体谈判的过程是一系列建议和反建议对峙的过程。典型的集体谈判过程是最初由工会方面提出高于期望值的工资要求，而雇主方面则提出低于期望值的工资承诺。在以后的谈判中，工会不断降低要求，而雇主则提高承诺。集体谈判也可能破裂。工会的最后武器是罢工，而雇主的最后武器是关厂，这两者都将导致企业停产。在西方国家里，70%—80％的罢工起因于工资问题。集体谈判破裂而造成的企 业停产是比较常见的现象。集体谈判的结果是集体协议。集体谈判受联邦和州法律、行政机构条例和司法裁决的管辖。当集体谈判期间出现法律问题时，这些问题可由国家劳动关系委员会（National Labor Relations Board，NLRB）解决，国家劳动关系委员会成立于1935 年，是一个独立的联邦机构， 负责处理雇员和雇主之间的劳动争议和法律纠纷，监督《国家劳动关系法》的遵守情况，通过执行《国家劳动关系法》 来保护雇员的权利，并对违反《国家劳动关系法》的雇主采取行动。

根据美国多年的实践，集体谈判有利有弊。有利之处是，与非工会成员的员工相比，集体谈判覆盖的员工通常有更好的工作条件、更高的工资和更好的福利待遇以及更安全的工作场所。例如，工会有18%以上的工人可能负担得起的医疗保险，22%的工人有养老金。集体谈判提供的工资优势大多惠及中低工资者，缩小了工资差距。加入工会和集体谈判也会减少男女雇员之间的工资差距，从而使雇员受益。此外，集体谈判给员工一个发言权。非工会工人通常别无选择，只能接受管理层强加的条件，或由愿意接受的雇员取代。法律保障的谈判权赋予员工寻求更有利处境的权利。不利之处是集体谈判可能导致生产力的损失。谈判过程可能需要几个月的时间，并且需要许多员工（如果不是所有员工） 在工作时间参与。此外，不能保证这一进程会阻止罢工或不影响工作进度。总的来说，集体谈判对工会员工的利大于弊，因此美国的私营部门的员工绝大多数都加入了工会组织，在集体谈判过程中每位工会会员按规定要为其谈判代表支付一部分费用。平时会员也被要求每月缴纳会费，可能相当于他们工资的1%或2%，据此保障自身的权益。

美国公共部门开始集体谈判的时代。我们前面曾经强调，1935 年美国通过的《国家劳动关系法》不包括在政府和公共部门工作的工作人员，因此， 长期来公立学校的教师并不享有该法规定的与其所属的各州和地方政府进行 集体谈判的权利。其原因正如汤姆·劳伍勒斯（Tom Loveless）在其所著《矛盾的任务？教师工会和教育改革》（Conflicting Mission？ Teachers Unions and Education Reform）一书中指出，美国教师工会不同于一般工会之处，一是由于公立学校教师属于公务员，领纳税人的钱；二是因为教师的雇主是地方学区，彼此间劳资关系不像一般企业有市场力量的影响，因而更加紧张。（8）   然而到20 世纪50 年代中期至60 年代中期，情况发生了变化。公共部门集体谈判与民权运动同时兴起。这绝非巧合，因为两个运动都提出了同样的观点： 国家怎么能为剥夺某些公民的权利和自由辩护呢？1935 年的《国家劳动关系法》保护了组织工会和为许多私营部门工人进行集体谈判的权利，但它没有涵盖在地方、州或联邦政府供职的员工。《社会保障法》也没有涵盖这些人 群。到了50年代，民权斗争刺痛了国民的良知，这种不平等待遇似乎越来越不合理。50年代，随着集体谈判为数百万私营部门工人打开了中产阶级生活的大门，不平等现象变得更加明显。因此，到1955 年，美国律师协会的一个特别委员会称政府的劳动法律是“明显的不合时宜的”，并得出结论认为，任何政府“对其他雇主在对待其雇员时规定了某些义务，都可能不真诚地拒绝以合理的有利条件对待自己的公务员基础”。（9）

首先在法律上冲破这一禁区的是威斯康星州，而之所以能在威斯康星州突破，与当时该州的政治生态环境有关。自1893 年以来，民主党在威斯康星州参议院和州议会中一直是少数派，在连续四届立法会议 （1923—1929年） 中，参议院没有民主党人。至1958年，民主党人已经26 年没有赢得威斯康星州州长一职了。然而，在20世纪50年代，民主党在威斯康星州成为一个重要的政党，很大程度上是由于他们从工会筹集到的资金。1954 年民主党人威廉·普罗克斯米尔（William Proxmire）竞选州长时，他筹集资金的55%来自有组织的劳工。劳工还为民主党提供了动员选票、电话银行、选举日交通和独立开支。共和党人仍然以2比1超过民主党，但来自有组织的劳工的捐赠能够大大缩小这一差距。

1959年，43岁的民主党盖洛德·纳尔逊（Gaylord Nelson）胜选威斯康星 州州长不久，签署了第一部针对公职人员的集体谈判法—— 《市政雇员关系法》（Municipal Employee Relations Act，MERA），规定市政人员、警察、教师等公共部门雇员有进行集体谈判（collective bargaining） 的权利，推动了全美各州劳动法的改革，促进了美国传统劳动谈判向集体、合作方式的更新，开启了美国工会的全盛期。很快，威斯康星州政府员工工会蓬勃发展，民主党筹款也十分顺利，民主党成为威斯康星州的主要政党。虽然威斯康星州是第一个允许公共雇员集体谈判的州，然而，《市政雇员关系法》的通过并不是 完全没有争议的。事实证明，它可能与民主党在该州的独特地位以及“工人权利”有关。从当时的情况看，集体谈判不像是赋予公共雇员的一种权利， 更像是一种党派施予的恩惠。对于外界的批评，在1959 年的就职典礼上，纳尔逊引用亚伯拉罕·林肯的话为其辩护：“过去平静的教条不足以应付现在的暴风雨。我们必须重新思考，重新行动。”

继1959年威斯康星州成为第一个立法承认政府工作人员集体谈判权利的州之后，受其鼓励，随后几年里类似的法律在各州得到了推广。1962年，肯尼迪总统签署的10988号行政令允许联邦政府员工就其工作的某些方面（但不包括其工资或福利） 进行谈判。至关重要的是，这一行政命令得到了两党的支持： 共和党里根州长于 1968年签署了《迈耶斯-米利亚斯-布朗法》（Meyers-Milias-Brown Act），将公共部门的谈判带到了加州。（10）1969年，共和党理查德·尼克松总统通过行政命令，强化了肯尼迪认可的联邦政府员工的谈判权。由于两党在20世纪50年代中期到70年代中期的支持，政府员工工会的成员增加了10 倍。（10）

全国教育协会搭上集体谈判的顺风车。以威斯康星州为首的各州陆续通过公务员集体谈判的法律，使全国教育协会开创了一个教师工会参与集体谈判的时代，从而彻底改变了其专业性质。这是20世纪60年代全国教育协会内部政治生态变迁的需求与外部相应的法律环境变化结合的结果。从此，全国教育协会在法理上从专业性组织正式转变为利益团体性质的工会组织。

这里我们有必要介绍一下促使全国教育协会转变的另外一个重要因素， 即来自另一个教师工会组织“ 美国教师联合会”（American Federation of Teachers，AFT）的压力。在20世纪60—70年代以前，普通教师在等级森严的全国教育协会中没什么话语权。全国教育协会在教育行政管理人员的控制下，维持其专业传统，不让会员参与集体谈判这样“肮脏”的事情。相反， 他们通过“专业谈判”来实现自己的目标。当雇主谈判破裂时，全国教育协会并不支持罢工行动。相反，它采用了“专业制裁”。但是，当各州允许公 立学校的教职员工进行集体谈判时，全国教育协会的最大竞争者——“美国教师联合会”为此目的全力发展会员，而原先是教育专业组织的全国教育协会出于竞争的需要，也转变为工会组织。美国教师联合会是由美国教师组成 的工会团体，最初是由玛格丽特·海莉（Margaret Haley）于1916年在芝加哥创立，其前身为1900年创立的美国教师与学生联合会（American Federation of Teachers and Students，AFTS）。1919年时，美国教师联合会已有100个地方分会，合计代表1.1万名美国教师的权益（占当时美国教师总数的1.5%）。成立初期，有别于全国教育协会，美国教师联合会为单一教师组织，不接受学校行政管理人员成为会员。在政治人物与各校高层打压下，1930 年的美国教师联合会会员人数一度仅剩7000人，其对联邦政府或各州教育政策的影响力也渐趋衰落。不过，至1929年时，美国遭逢经济大恐慌，政府和学校都陷入财务困境，连带影响教师工作权益和教学品质，导致许多教师因不满现状而加入工会，美国教师联合会的会员人数也在此时攀升至3.3万人。30年代的美国教师联合会已不只是为小学教师发声，也能为维护大学教授的劳动权益挺身而出。（11）

与全国教育协会还有不同的是，美国教师联合会自成立以来，就是美国劳工联合会—产业工会联合会（AFL-CIO）的会员工会，在其早期，美国教师联合会以排除学校行政管理人员而与全国教育协会区别开来。美国教师联合会有约60%的会员从事教职，其余为准教职人员或其他校园工作者，包括联邦政府或各州职员、大学院校职员、护理师、医疗从业者等人员，构成相当多元。另外，全国教育协会许多强势州和地方分会都在美国的农村和保守地区，在20世纪的大部分时间里，全国教育协会代表着小城镇和农村地区的公立学校，州分支机构在全国教育协会的政策制定中发挥了重要作用。而美国教师联合会主要是大城市教师的工会。由于从成立起就将自身定位为非专业性的工会组织，美国教师联合会在行动上较全国教育协会要激进得多。自20 世纪40 年代起，美国教师联合会即开始采取一系列罢工行动，作为组织发展策略。1946—1949 年，美国教师联合会共发动了57 次罢工行动，此时美国教师联合会的会员人数已上升到4.2 万人。此后美国教师联合会罢工行动更为频繁，1960—1974 年就有约1000 次教师罢工行动，总共影响全美82.3 万名教师的权益。如此频繁的罢工行动，其成效也反映在联合会的会员人数上： 美国教师联合会在1960 年的会员人数是5.9 万人，1970 年是20 万人，1980 年更达到55 万人。在这些会员中，有将近一半的会员也加入了全国教育协会。

美国教师联合会通过罢工活动成功提高工资的做法鼓舞了全国教育协会也开展类似的活动。全国教育协会和美国教师联合会已分别成了全国规模第一和第二大的工会组织。据悉，这两个教师工会组织目前共有400 多万名会员。他们在全国各州、学区和城镇均建立了分会，它们的会员分布在全国的各个角落，形成了一个庞大的利益团体。许多评论家批评道，教师工会 政治权力运作的基本手法有 2 个：对他们需要的政策施加压力，对他们不需要的政策予以抵制。由于他们对任何改变现状和触动他们既得利益的改革强烈抵制，故美国教育改革在其后近半个世纪中困难重重，迂回曲折， 事倍功半，成效甚少。这是近50年来美国政治生态中的特有现象，而且这一现象还要继续左右教育改革的成败，这就是许多美国人对教育改革的成效表示怀疑并对未来表示悲观的原因。本书对此问题先简要铺垫，我们在下卷中将陆续予以披露。

注释：

（5）See Gareth Davies. Government Grow：Education Politics from Johnson to Reagan. University Press of Kansa，2007，pp. 222-223.

（6）See Ibid.，pp. 224-225.

（7）Robert Longley. Collective Bargaining Definition. January 08，2019，https：//www.thoughtco. com/collective-bargaining-definition-4177795.

（8）Tom Loveless. Conflicting Mission？：Teachers Unions and Education Reform. the Brookings In⁃stitution，2000，p. 5.

 （9）Joseph A. Mccartin. What’s Really Going on in Wisconsin？. February 19，2011 （Traffic Con⁃ trollers， and the Strike that Changed America）， https：//newrepublic.com/article/83829/wisconsin- public-employees-walker-negotiate，2019 年2 月10 日访问。

（10）Christian Schneider. The Partisan Origins of Public- Sector Collective Bargaining. February 23， 2011， https：//www.nationalreview.com/corner/partisan- origins- public- sector- collective- bar⁃ gaining-christian-schneider/，2019 年3 月4 日访问。

（11）Joseph A. Mccartin. What’s Really Going on in Wisconsin？. February 19，2011 （Traffic Controllers， and the Strike that Changed America）， https：//newrepublic.com/article/83829/wisconsin- public-employees-walker-negotiate，2019 年2 月10 日访问。