作者：伊萨克·安斯多夫  来源：观察者网

　　美国国会9年前就试图终止“旋转门”，然而9年之后，其影响力竟愈发强势，游说产业逐渐被前议员占据——其实这一切并非偶然。

　　21世纪初，虽然美国国会中越来越多的议员走进了“旋转门”，他们通过游说大把大把捞钱，但美国国会迟迟没有改革的动向。一直到2005年，“超级说客”杰克·阿布拉莫夫的被捕使得国会无地自容，这才开始行动。阿布拉莫夫披露了钱权交易最丑恶的一面：他恬不知耻地请各大立法者去苏格兰打高尔夫球、吃寿司盛宴、甚至参加竞选募款——如此种种，使得立法权最终竟落到了游说者手中。德克萨斯州众议院多数党领袖汤姆·德雷辞职，俄亥俄州下院议员鲍勃·奈伊锒铛入狱，政界一片混乱。民主党人抓住机会，重新控制了上下两院，并且向选民们保证他们会扭转乾坤、将“腐败”斩草除根。

　　2007年，在民主和共和两党的共同努力下，美国通过《诚实执政与政府公开法案》，两党都将其视作历史性突破。“此法案将会减少立法者和政府高官之间、联邦政府和私营部门之间的‘旋转门’现象”，哈利·雷德当时是新上任的参议院多数党领袖，他这样评价这项针对“旋转门”的改革法案。缅因州共和党人、参议员苏珊·柯林斯补充道：“我们正在通过改革道德伦理标准和游说规则来重建公众对体制的信任——这次的法案就是重建工作中重要的一环。”

　　但问题是，情况仍然在恶化中。

　　美国国会(资料图)

　　9年过去了，此法案的效果和当年政府承诺的几乎完全相反：它不仅没能减缓“旋转门”的旋转速度，反倒是导致了一大批职业说客的出现，他们在暗中操作，逃避公众监督，甚至因此而无法追责。美国政治新闻网(POLITICO)发现，2008年1月此法案生效至今，在352个离开国会的人员中，接近一半(47%)曾走进“旋转门”。其中84人是光明正大的说客，另外80人的身份可能是所谓的政策顾问、战略顾问、贸易组织主席、企业政府关系主管、研究型机构会员或者政治活动委员会和压力组织(20世纪后期兴起的一种非正式组织，其目的主要是为了自己所支持的事业或公众利益向议会和政府施加影响与压力，从而改变官方的决定或决议——观察者网注)的领导人。整体上来看，现今能对政策和公众意见施加影响的前议员，竟要比法案推出之前更多。比如监察性组织“公共公民”就发现，在法案推出前的6年内，有43%的前议员成为了说客。

　　现在的游说透明度也比以前低了，因为部分前议员不必注册就能成为说客，说客这个工作今天已经成为华盛顿法律界的一部分，和部分人的特殊利益脱不开干系。要想左右联邦政策，已经越来越需要往传媒、社交媒体、调查研究、民意调查和动员选民这些路子上走。这些工作每一个都很花钱，也需要前议员的经验和专业性，但只有说客这一项工作是公众无法一探究竟的。

　　其他时候，很难分清哪些前议员在进行游说，哪些不在。这是因为2007年的改革法案不仅规制松散，执行力度更是不足。它的确加大了对刑事犯罪的惩罚，但反过来又使其变得非常难以执行，很少有人被判重刑。

　　法案对于“旋转门”的规制松散到前政府官员可以直接去游说公司，随意和自己的前同事合作——只要他们已经保持至少一年没谈生意即可。佛罗里达州众议员斯蒂夫·索斯尔兰德在2014年输掉选举的5个月之后，加入了一家游说公司，他说他更喜欢在总统山俱乐部的私密环境中和老同事一起叙旧，因为他知道记者们一旦逮到他进出国会，就会大肆宣扬。(索斯尔兰德表示自己严格遵守了“离职一年内不得和前同事谈生意”这条禁令，而是在一年之后才进入游说公司的。)

　　“我从未离开政界，我只是变透明了，但从某种程度上来说，可能变得更加强大了”，索斯尔兰德告诉美国政治新闻网。“我非常享受这种摆脱镜前、身居幕后的感觉。”

　　这已经不是第一次出现初衷和结果南辕北辙了。美国政治新闻网从数十个与前议员的采访中总结出来，2007年推出的这个法案，其实已经被那些担忧自己工作前景的议员们有意削弱了。他们确保了已经离职的同事们得以暗地里谋到高薪工作，还可以大胆地在幕后进行游说，不必担心被发现或者受惩罚。密西西比州的参议员特伦特·洛特，犹他州的已故议员鲍勃·贝内特，新罕布什尔州议员朱德·格雷格，南卡罗来纳州议员吉姆·德明特和加州议员丹尼斯·卡尔多撒，他们都是推动2007年法案通过的立法者，但他们将法案通过之后，自己竟然也投身于游说事业中。

　　“旋转门”已经快要进入顶峰时期。国会中有42位议员已辞职，或者已宣布自己将在1月之前辞职，甚至有一些已经和未来的老板谈过话了——“多亏了”阿布拉莫夫事件之后的这个改革法案，他们和雇主谈话的内容当然既是合法又是保密的。而且他们知道自己完全有资格要求额外奖金——一份新研究数据表明，他们索要的工资比其他游说者多出10万美元——因为游说这个行业尤为注重他们提供信息的渠道和来源。

　　“他们成功地利用了法案的无数漏洞”，克雷格·霍尔曼是“公共市民”组织的一名游说者，也是法案的领衔支持者之一，“因此就算我们(普通游说者)最初获得极大成功，但他们一登场，就把我们比下去一大截”。

　　“今天我们来管理政府，从法案的第一部分开始”，2007年1月8日，哈利·雷德这样介绍游说改革法案。他说，这个法案具有标志性意义，不仅因为这是参议院第一次对游说立下规矩，而且它还有一个极其难得的共同发起人——参议院的少数派领袖米奇·麦克康奈尔。这是民主、共和两党领袖32年来首次合作，双方共同推出参议院第一份重大法案。

　　雷德声称，此次游说法案的推出，首先是由于投票者的需求。“美国人民想要我们清洗政府中泛滥的外部势力”，他说，“要铲除祸根，杜绝像去年和2005年一样的丑闻——政府官员飞去苏格兰打高尔夫球，委员会主席在进行立法工作的同时成为他所监管的行业中的一名说客，还有臭名昭著的K街计划，其中竞选捐款、职位可以用来与立法权以及其他政府工作进行交换”。

　　雷德认为，这个法案会将阿布拉莫夫式的公费旅行判为非法;增加游说披露的频率;实行“严厉的新惩罚措施”;让政治分赃更加困难;最重要的是，如果国会议员要成为游说者，他们必须公开自己和政府之间所有的协商内容，同时被剥夺特殊渠道的特权，通过这些限制“减缓旋转门的速度”。这个法案也规定立法者和权力机关的高官必须经历两年(而非原来的一年)的“冷却期”，才能开始游说活动。

　　“游说”的历史非常悠久，自美利坚建国之初，就存在着游说行为。这个词被广泛地误用于形容那些在维拉德酒店的大厅等候着尤利塞斯·辛普森·格兰特总统的商人。不过一直到二战之后，在立法部门经历了全面的现代化以后，说客们才必须经过官方注册才能进行游说活动。最初的相关法案让说客们自己决定想不想去注册成为正式说客。而到了二十世纪70年代，联邦规定逐渐扩张、触及到了更多的私人利益，游说行业这才井喷。以往国会的权力都掌握在委员会主席们手中，而此时权力开始在更多普通成员内部分享，因此各利益集团就会拥有更广泛、更强大的影响力。使用专项基金的国会指令的出现，又暴露出了一系列需要改革之处。到上世纪九十年代，要求公开游说行为的规定都已经过时了，变得晦涩难懂，失去效力，甚至受到无视。此时国会终于意识到了革新的必要性，而革新中重要的一部分，就是要界定到底什么是游说。

　　1995年，这项定义游说的任务落在了密歇根州参议员卡尔·列文的团队身上，列文当时是游说公开法案的负责人。他和他的团队试图为“游说”找到一个有意义的定义，这个定义将不会过多地伤及那些偶尔对政府提出利益要求之人。对于这群人，琳达·古斯蒂图斯举了个例子，比如只给政府部门打过一个电话的某公司总裁——当然，这个人曾为列文工作过。最终，法律规定，只有当一个人联系了不只一个政府官员，而且游说行为至少占了他花在一个客户身上时间的20%，他才需要去注册成为一名游说者。

　　列文知道这样的标准很容易被人利用，因此他提议成立一个法案实施办公室，用来惩处钻空子和违反法律之人，但是由于太多议员和游说者反对，参议院最终否决了这个提议。“如果设立另一个组织，而这个组织里有更多的人本身就职于司法部门，这完全是不必要的”，当时的参议院多数党党鞭洛特说道。

　　到雷德提交2007年的改革法案之时，这样的定义已经漏洞百出，甚至成为内部的笑柄。前南达科他州参议院多数党领袖汤姆·达叔尔在2004年竞选失败后，加入了阿尔森和博德律所兼游说公司，成为了一名“特殊政策顾问”，年薪高达210万美元，但他从未正式注册成为一名游说者。因此很多人开始称法案中所规定的20%的门槛为“达叔尔漏洞”(达叔尔本人一直坚称他的工作并非游说，因为他从未直接联系政府官员)。

　　虽然这个定义漏洞百出，但2007年的改革者们知道，如果定义“游说者”是什么也是一场战争，他们必输无疑。国会里反对他们的人和华盛顿K大街上的各种说客，必会指控他们的改革为行政负担，是对美国第一修正案中的请愿自由的一种侵犯，从而使整个法案都失去合法性。所以在一切改革开始之前，现存法案的一个重大弱点，就已经被封存起来、保证改革无法触及“游说者”的定义。因此，最终改革草案根本没有涉及这个定义，甚至连个定义修正案都没有提出。“我们知道问题就在那儿，但我们就是什么都做不了”，弗雷德·威特梅尔回忆道，他是“民主21”组织的创立者，也是当时改革法案的重要推动者之一。“别忘了是谁写了这些法案：国会议员。他们是不可能不保护自己、隐藏自己的。”

　　一旦这场辩论响起来，两党对法案的支持，和国会中声名显赫的议员对法案的质疑就会发生冲撞。鲍勃·贝内特是当时规则委员会的领导人，他这样警告大家，“两派的冲突可能造成巨大反应”。贝内特是一位前参议员之子，他已经进出“旋转门”4次了：从国会议员助手到潘尼百货的说客，再到尼克松的交通部，然后重拾说客身份，最后再到参议院。“人们对于旋转门的影响力估计得过高了”，在参议院的激烈辩论之中，贝内特这样说道。

　　贝内特在辩论中赢得了对于公费旅游禁令的修正权，使得非营利性组织(尤其是出于教育目的的组织)的公费旅游合法化。但实际上，这份权力分割(即著名的“美国以色列公共事务委员会漏洞”)使得此委员会以及其他各国家、企业能够利用门面集团和空壳组织进行公费旅游。(2007年，此委员会雇佣了10个说客，花了大约100万美元在游说上——当然也包括对于游说改革法的游说活动。此组织拒绝对这个问题进行评论。)这个漏洞导致5年以后的一个大丑闻，即前纽约参议员阿尔·德阿玛托的帕克策略游说公司，利用一个台湾的大学作为幌子，赞助了纽约州议员高达2万美元的头等舱行程。

　　贝内特还废除了另一条法令，将“人工草皮”活动合法化，即说客们可以通过暗中召集内部人员，和他们串通好的议员们联系、或者给编辑寄样板信，以此招徕真正草根组织的支持。

　　另一个谨慎行事的参议员是特伦特·洛特，当时是少数派领袖。“让我们通过非党派的形式为自己的行为负责，增益于政府，也增益于美国”，这位密西西比州的共和党人当时已经在国会工作30多年了。“但是，请千万不要为了表面之利而失去自己的计划和方向，如果做事没有目标和毅力的话，结果将适得其反。”

　　洛特支持朱德·格雷格，后者试图创造一个自戕计划，使得总统有权力否决每一个预算项目——这个计划的目的是为了驾驭使用专项基金的国会指令和财政支出的铺张浪费，但在民主党人看来，完全不可行。西维吉尼亚州的罗伯特·博德在一次深夜演说中，称此计划为“明摆的立法敲诈。”

　　尽管改革法案逐渐被剪，但部分改革派的民主党人仍抱有希望，想要通过改革来减缓“旋转门”。为了防止前议员和国会勾结，以此为他们的新客户谋取利益，法案提议使“冷却期”加倍，即前议员离职后不得进行游说的时间加至两年。威斯康辛州的罗斯·费因戈尔德提出一份修正案，目的是规定这两年内，前官员不得进行任何“游说行为”，不仅包括所谓“联系”行为(比如会见、通话和邮件沟通)，还包括准备期间的协助工作、战略策划等等，两年内都不得有任何参与。

　　“他们绝对不可以进行幕后操控”，费因戈尔德说。“不论他们是亲自进行游说还是命令他人为自己游说，刚从国会退出的议员利用他们在国会中获得的势力、资源和经验，以此去游说同事，都是不被允许的。”

　　这份修正案通过了——至少暂时如此——但其他修正案的下场就没那么好了。费因戈尔德还试图学习十多年前的列文，成立一个独立的法案实施办公室，但是加州资深民主党议员、道德委员会主席芭芭拉·鲍克斯，和规则委员会主席戴安·费因斯坦二人反对。费因斯坦说：“我们必须首先保证这个办公室不会成为一个新玩具，受到反对党的控制。我们要防止他们利用此办公室提交伪案，以此试图控制政治局势。”

　　改革最初呈现出的一派团结，于此受到两党各自修正案的冲击，开始分崩离析。贝内特离世前，在接受美国政治新闻网的一次采访中，表示两党的领袖都担忧自己会对政治进程失去控制力，因此各自决定加快推动法案的实施，尽快在会议讨论中确定相关事宜。“此法案处理起来极其困难”，雷德承认，当时法案已经下达96-2号议事厅(其中只有汤姆·柯博恩和奥林·哈奇投了反对票)。“难在它将直接影响我们的生活。”

　　而此法案在众议院面临更大的困难。发言人南希·裴罗西和她的议员们花了大力气，才让民主党人愿意将自己对投票人承诺的道德改革付诸现实。其中有一个员工甚至将此次会议形容成“赶着猫向前走”。

　　会议上，普通议员竭力反对两年的“冷却期”，很明显，因为这个规定将使他们的员工们每两年就要面临丢饭碗的危险，这将对他们的生活有极大影响。“表面上来看好像是在说‘我很照顾我的员工’”，一位众议员说道，“但不是所有人都相信这个口号。”

　　马萨诸塞州众议员麦克·卡普阿诺却公开表达了他们的员工们对这些议员未来收入的利益依赖性——他这样公开坦诚的态度实属少见。“两年有何特殊之处?为什么要定两年?”他告诉一位记者。“抱歉，但我并非百万富翁。”

　　因此，当法案交至众议员司法委员会时，主席约翰·康耶尔斯不得不将自己作为领导人的意见作为标准，防止大家意见各异、众口难调。“我已经分别和两党、委员会和非委员会中的许多议员讨论过这个话题了，他们中有些人担忧法案会在无意中削弱议员和委员会吸引、留住顶级员工的能力”，他说。对此他的解决方案是一个混合型修正案，在会议开始前就由双方达成了共识。在这个方案下，“冷却期”被缩短为一年。

　　新法案同时还否决了费因戈尔德的提议，即规定“冷却期”内不仅不能与前同事“联系”，而且禁止进行任何游说“行为”。综合上述两部分，改革后的禁止令不仅只需维持一年(对于众议员来说)——换句话说，就是和现存的法律别无二致——而且，实际上它根本没什么禁止效力。

　　同时，康耶尔斯的修正案对公开游说讨论条件进行了改动，将原来的“协商过程完全公开”改为“将协商过程告知道德委员会，后者将为其保密”。康耶尔斯说，这样做是在修改“法案草案中的疏漏”——即协商过程本不该完全公开。

　　但这并非疏漏。根据原法案起草者、公共公民组织(一个非盈利性组织，其有关“旋转门”的研究为改革提供了有力的武器)的说客克雷格·霍尔曼所说，法案的目的就是要将协商过程公开。现在康耶尔斯却轻轻松松就把这一点略去，对此霍尔曼认为前者并没有意识到如此改动的严重后果。康耶尔斯认为，为了保全整个法案，这一点小妥协还是可以接受的。“我不能苟同”，霍尔曼说道。

　　康耶尔斯的发言人对此始终拒绝作出相关评论。

　　一旦这份删减版的法案被众议院通过，下一个目标应该就是让两院协商委员会商榷它和参议院版本的法案之间的区别——比如，讨论一下“冷却期”的具体长短——但是麦克康奈尔不会同意这样的流程。虽然他名义上是法案的共同推动人之一，他却拒绝委派参议员们进入两院协商委员会，并亲手妨碍了自己推动的法案修改议程。国家事务通讯社当时报道说，麦克康奈尔是因为想要放宽法案内一些对竞选财政的限制(这些限制至今还是他谋利的工具之一)，才刻意阻碍此法案推行的。

　　不过几天后，麦克康奈尔松口了。然而此时，德明特接过麦克康奈尔的话茬继续阻碍法案的推行。参议院此前考虑过对使用专项基金的国会指令进行改革，而众议院对此却不进行考虑。而德明特坚持要先进行此改革，才同意给法案放行。于是参议院唯一的选择，就是接受众议院修改过的削弱版本的法案——最终，此法案在8月2日以80比17的票数通过。

　　于是，在8个月以内，国会就将一个重大的竞选承诺、头号立法事项化作了一份无效的法案，此法案实质上没有做出丝毫改变。在任时不必公开游说工作协商内容;幕后咨询顾问和草根组织的活动不必公开;游说活动没有限制——仅禁止与前同事联系;参议员需要两年的“冷却期”，而众议员仍为一年;臭名昭著的20%漏洞并无改动;公费旅行的确明令禁止，但却对泛泛的非盈利性组织、活动开绿灯;而且没有明确、独立的法案实施机构。

　　“今早呈现在我们面前的，是自水门事件至今最宽泛无力的国会法案，没有之一，”法案被交至参议院讨论时，费因斯坦这样告诉她的同事们。“不过，尽管这个法案里没有一条我喜欢，我还是支持它，因为它还是比较强有力的。虽然我肯定有些人会视其太过强硬，也有人认为它太过无力，但是……实际上，它从某种程度上来说是一个妥协。”

　　2007年9月，杰克·阿布拉莫夫在牢中得知了布什总统签署了此法案的消息。在过去，他曾于自己在宾州大道的寿司饭店宴请高官、给大立法者华盛顿奇才队的内场球票、让他们在联邦快递球场的豪华包厢看球、赞助议员鲍勃·奈伊和众议院多数党领袖汤姆·德雷去苏格兰打高球，作为这样一个人——正是他的众多罪行带来了此次改革和新的规矩——他很清楚地知道，游说者们完全可以、也必然会将法案的这些规矩抛到脑后。

　　而且既然游说者们不能够继续公费请客吃饭，或者给高官免费球票，那么他们就会找到新的娱乐方式——募款活动。

　　“禁止众议员们吃公费餐，却允许他们在募款活动上大吃特吃，还默许他们将成千上万美元揣进兜里，这样真的能抑制华盛顿的腐败吗?”阿布拉莫夫在自己的回忆录《国会惩罚》中写道。“这难道就是国会所提议、通过而又引以为傲的改革吗?”

　　阿布拉莫夫的直觉是对的：光是去年12月，德克萨斯州议员泰德·坡，密歇根州议员比尔·慧新嘉、弗雷德·厄普顿、汤姆·瓦尔伯格和丹·吉尔迪，就在魏瑞森中心举办活动，由他们所控制的游说者和社区组织买单。他们不仅为再次竞选活动募款，还免费了观看首都人队打败底特律红翼队冰球比赛，以及休斯顿火箭队打败华盛顿奇才队篮球赛。不仅如此，今年4月，明尼苏达州的蒂姆·华尔兹、加州的约翰·加拉门迪、纽约州的布莱恩·希金斯和弗吉尼亚州的唐·贝尔在国民球场举行了募集会。加拉门迪还公费订了球场的林肯包厢——此包厢可容纳24人，每晚费用高达4300美元——不过那次华盛顿国民队输给了费城人队。

　　法案推出后不久，各大立法者也开始逐渐从他们亲自协助削弱的法律条款中获益。共和党人、高级参议院规则委员会议员贝内特在法案中添加了“美国以色列公共事务委员会漏洞”，同时否决了公开各类草根游说活动。在这之后，他本人又第五次进入了“旋转门”，成为了福克斯律师事务所的说客。尽管贝内特本人是一名注册说客，但他告诉美国政治新闻网，他的确知道身边有同事每当快要到法案中所规定的20%游说界限时，就把游说的活转手给别人，以避免违反法律。

　　德明特是美国传统基金会(一个极富影响力的传统智库)的主席，他曾否决游说法案的修正案，导致参议院不得不接受众议院的删减版法案。他在还是议员之时，就已经开始为基金会游说;不过正因为他迫使参议院接受的修正案版本效力极低，他才可以将游说协商的内容保密，免受惩罚。

　　所有当年审议过法案的众议院委员之中，大多数人在退出国会后成为了职业或非职业性说客——离开司法委员会的15人中就有8人，而离开规则委员会的7人中就占有4人。比如马萨诸塞州的比尔·德拉亨特就是如此，他离职后创立了自己的游说公司;还有加州的霍华德·贝尔曼，他离职后去了卡文顿伯林;另外还有加州的丹尼斯·卡尔多撒，离职后去了富理达律师事务所成了一名说客。卡尔多撒告诉美国政治新闻网，他对于自己未来发展的考虑并没有影响他对法案的态度，而且他声称在离开国会前也根本没有为自己离职后的职业生涯做出规划。但是，实际上，他离开国会的几周前就开始张罗他的下一份工作了。“我有许多客户，都是我过去联系甚密的人，”他说。

　　洛特于2007年12月18日辞职，也就是改革法案开始生效的几天之前。因此他也必须遵守参议院制定的两年“冷却期”规定。(不过洛特说他在多年前就已经决定退休，只是由于卡特里娜飓风他才好心留下来帮助美国重建。而且他对于最终版本的法案，投的是反对票。)离职后，他和他的同事、前路易斯安那州参议员约翰·布鲁克斯(他于2005年退休)一起创立了一家游说公司。后来这家公司被翰宇国际律师事务所合并，合并后的这家大公司去年一年就因游说获得了高达2490万美元的利润。美国政治新闻网的政治响应中心进行的一份研究表明，洛特和布鲁克斯已经成为收入最高的前议员。他们公司的大客户包括尼桑、美国航空、高盛和太空探索公司。

　　“我现在连离婚诉讼都打不了，不要说审案子了，”洛特这样告诉美国政治新闻网，“所以我就专心做我能做的事情。”

　　路易斯安那州参议员玛丽·兰德露输掉了2014年的重新竞选，适逢“跛脚鸭”季(即政府即将届满卸任、不再连任之时)，于是她立刻成了K大街猎头争相抢夺的对象，这个时候此次游说禁令(众议员“冷却期”为期一年，参议员两年)的弱点就暴露无遗了。兰德露称其离职时没几个公司抢着要她，但最终承认的确有好些猎头来找过她。她最终选择了费尔德曼，因为她在从政时就和他们合作得很愉快。此公司代表了横加集团，即加美输油管道项目的支柱，也是来自石油大州路易斯安那州的兰德露议员大力支持的公司，但是兰德露却声称她从未为其工作过。她所做的，是为一所路易斯安那大学和一个倒闭的“清洁炭”项目进行游说，极其巧妙。她不能在两年“冷却期”内为国会游说，但是她却能为能源部和管理及预算办公室游说，这就是她的计策。同时，她还开始在壳牌和诺贝尔石油公司担任咨询顾问。

　　对于兰德露以及其他由立法者转成的说客来说，2007年的游说改革带来的唯一一个障碍，似乎在于他们无法再次进入参议院内部、私人健身会所和停车场了。但是其实这些地方本来就被禁止进行游说活动;有些人的确曾在这些地点会会自己的老同事，但总体来说，这些地方都被视为工作禁忌地。

　　另外，还有一个很简单的方法，能使前议员保留住他们之前拥有的所有特权：不注册说客身份即可。之前注册说客身份并无坏处，但此时一旦注册，就会引来一系列复杂的规矩和义务(当然还有一些不好的名声)。不注册就是以上问题的完美解决方法，因为如果没有真正的处罚威胁，也就没有受到反弹、牵连的危险。

　　政治响应中心的分析表明，自从改革法案实施以来，各个前议员已经总共为游说行业带来21亿美元的收益。而詹姆斯麦迪逊大学的蒂姆·拉皮拉教授的另一项单独研究(未发布)还表明，他们又比任意其他官员都要多分到10万美元以上的奖金。前议员仅仅占据首都说客总数的百分之一，但却和游说总支出的百分之八息息相关——去年，精确的数字是245,000,000美元。而且由于许多前议员并未注册成为职业说客，我们也无从知晓到底多少万美元和他们挂钩。

　　“现在并没有议员一离职就立刻冠冕堂皇地成为说客，”政府公开性监督机构阳光基金会的政策总管，约翰·旺德尔列支如是说道。“但很多议员摇身一变成为公共事务咨询人或者战策性顾问。新法案的确将钱权交易中最为罪恶的部分压制了下去，但这并不意味着问题已经根除。”

　　那些对于注册防而又防的谨慎之人，可能会用时间追踪软件，比如Outlook的日历或者电子表格，以保证他们不会跨越百分之二十的游说界限。在大一些的律师事务所，合规官会确保所有需要注册的员工进行注册。但并非所有人都如此谨慎——一大原因就在于，反正联邦调查人员几乎完全不查。

　　前议员用于避免注册、甚至可以进行无限期游说的一个更为常见的方法，是让别人代替自己和官员联系。鲍勃·多尔从国会退休之后，在阿尔森博德做兼职。有一次，一位现任参议院和公司进行电话会议，为了不增加他的游说时长，多尔竟然离开了会议房间——这件事是当时同在场的一个人透露的。多尔的一位助手称他并不记得有这回事，同时表示多尔在客户要求时的确会注册游说。

　　关于在工作商谈中提出和某前议员合作到底算不算游说行为，政治法律专家意见各异。有些人说，如果是现任议员向前议员提出合作，就不算游说。

　　达叔尔在阿尔森博德、欧华律师事务所以及他自己在贝克尔·唐纳森集团内的公司工作时，都被当作不注册就进行游说的典型人物。他的前同事们说达叔尔避免注册，是以防万一之后他又想重回公职，此时说客的身份对他来说就会是个负担。3月，直到他清楚自己是不可能回到政府工作时，达叔尔才第一次正式注册成为安泰健康保险公司的职业说客。

　　朱德·格雷格否决了改革法案之后，于2011年退休，极其反感比人称其为说客，也从未官方注册过，但是他的确当了美国证券业和金融市场协会主席。格雷格当主席期间，这个华尔街交易集团每年花在游说上的钱超过500万美元，而他从中抽取170万美元。格雷格声称他只监管组织的说客，自己从未直接联系过任何议员。今天，他支持核问题集团研发原子能，同时还给爱德曼公关提供咨询，后者拥有强大的政治背景。

　　奥巴马禁止说客参与他的政府构建，还要求他的政府班子承诺绝不成为说客，这等于就是给了说客们另一个拒绝官方注册的理由。雷·拉胡德是奥巴马政府的第一任交通部长，也是伊利诺伊州前议员，但他现在则是欧华律师事务所的一位资深政策顾问，负责帮助现代、埃森哲等公司制定政治游戏计划。不过他本人却从未进行过官方注册，而是一律将通话、会议等直接和游说相关的事宜交给别人。

　　同样地，前众议院筹款委员会、密歇根州议员戴维·坎普现在普华永道在华盛顿的国家税收服务集团工作，他的游说客户包括美国商界圆桌会议，泰科国际(一个爱尔兰公司，近期和气美国竞争对手合并，联手应对其未清的税收账单)，和大师有限合作协会(一个巨大商业税收漏洞的坚定的维护者)。但坎普的一位发言人声称他并无参与游说的计划。

　　前北卡罗来纳州议员西斯·舒勒尔现任杜克能源公司政治事务部门的高级副主席，他监管着这个庞大公司的说客群体，自己却不和国会发生半点关系。“我不怎么进行游说，”前纽约州议员比尔·欧文斯说道，他现在是登顿律师事务所公共政策和规章实施部门的资深主管。

　　牛特·金格里奇也是如此，作为前国会发言人，他在2012竞选总统期间由于为房地美和房利美两大公司做过咨询工作，而备受批判。他离开政府后，和房地美签了每月高达25，000美元的咨询协议。金格里奇也坚称自己不是说客——不过严格来说，他说的也没错，只不过是因为他当时已经预测到未来政治法律的走向，做好了充足的准备：他请了一个叫汤姆·苏斯曼的律师为其日程进行安排，以保障自己绝不超百分之二十的游说时间额。

　　苏斯曼现在是美国律师协会的一名说客，他建议所有前议员，只要涉及游说，就应该去注册——不能和那些偶尔联系一下政界的商界领袖一样，享受随意游说的特权。

　　“那些偶尔飞到市中心，仅和政府官员开一场会的企业总裁们，他们并没有怎样损害公共利益。但是已经花了19%的时间进行游说、又不注册成说客的前交通拨款小组委员会主席，就完全不同了，”苏斯曼说道。“因为我们知道他们这样的人有更多的渠道和资源。”

　　苏斯曼和公共公民组织的霍尔曼都在试图引入一条新规定，要求所有员工信息公开，这样也就可以揭露哪些人是“在幕后偷偷操控”。这件事费因戈尔德曾尝试过，最终却失败了。而苏斯曼和霍尔曼二人都因为找不到合适的共和党支持者而停滞不前。

　　没有人曾因为不进行注册而游说被惩处过。唯一蒙受风险的，是那些在文书工作上露了马脚的注册说客——不过就算是这种情况，惩处也极其罕见。

　　辩论中，参众两院都拒绝建立一个独立的检查机构，于是他们就让众议院的书记员和参议院秘书来负责收集游说公开信息，并告知美国哥伦比亚特区检察官办公室是否缺少任何文件。追究这些问题的任务落到五个律师、一位检察官和一位审计员组成的小组上，除了此项任务，他们同时还要处理100个活跃个案，负责向那些在政府福利和合同有欺骗政府嫌疑之人索要赔偿金。

　　“我们要做的事非常多——既要起诉重大犯罪、欺诈罪，还要为政府各大项目进行辩护，处理信息自由法案提出的要求，以及判定从轻罪到杀人罪不等的大大小小所有罪行，”吉斯·摩根说道，他是监管游说法案实施的民事部门副主管。

　　自从2008年，摩根的部门就已经处理了6个针对说客的民事案件，从5次和解与1次默认判决中收到480,000美元罚款。所有罚款都是针对那些注册了却又在档案中露出马脚的说客。美国检察官办公室也收到了起诉未注册说客的案件，这些案件来自被告的游说竞争对手、政治敌手或者政府机构。检察官本想审案，却被“达叔尔漏洞”碰了壁，只好悻悻作罢。

　　“很多时候，的确某人是未经注册就游说了，但我们没有证据表明他们的游说时间超过了20%，”摩根说道。如果要拿到证据，可能就需要内部人员拿到账单记录和时间日志。如果没有这样的证据，检察官可能无法随便展开调查或者下发传票。

　　刑事案件就更加难处理了。2007年的改革法律将游说的刑事处罚加至最多5年监禁，但这一项惩罚从未被实施过——因为法律中明文规定，一定要有实际证据证明某人的确“明知故犯”、违反规章，仅有合理性怀疑是无法证明刑事犯罪的。

　　“当最高限制是20%，法律又使用‘明知故犯’这种词眼时，根本就很难开展刑事调查，”小文森特·科恒说道，他以前是华盛顿的代理律师，现在则在德杰律师事务所工作。

　　2007年，法案马上要最终定稿推行之时，众议院司法委员会曾考虑过将刑事犯罪的条件加得更高。当时德克萨斯州议员路易·格美特说，他看到那些激情澎湃、“想要国会议员们的命”的检察官，就浑身害怕。他希望他们有足够的证据证明议员的确有“规避法律的意图”。康耶尔斯作为当年的委员会主席，否决了他的提议，他认为法案中规定的刑事犯罪条件已经够高了。

　　格美特可能的确是担忧过度了。至今为止，6个有关游说的案件，没有一个涉及前国会议员。

　　“我只能依靠成文法和我们手边现有的资源，”摩根说，“有关立法之事我没有资格评论，那是国会的事情。”

　　(青年观察者孙予聪译自7月3日美国POLITICO网站)

来源时间：2016/8/11   发布时间：2016/8/9

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